Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2140/2012
Sucre, 8 de noviembre de 2012
SALA PLENA
Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga
Conflicto de competencias jurisdiccionales
Expediente: 01207-2012-03-CCJ
Departamento: Cochabamba
En el conflicto de competencias jurisdiccionales suscitado entre el Juez Segundo de Partido Mixto y de Sentencia de Sacaba y el Juez Agroambiental, ambos del departamento de Cochabamba y remitido al Tribunal Constitucional Plurinacional por el Juez Agroambiental.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Antecedentes procesales sustanciados ante el Juez Segundo de Partido Mixto y Sentencia de Sacaba
Por memorial presentado el 8 de abril de 2010, cursante de fs. 8 a 10, rectificado y ampliado el 27 de agosto del mismo año, Mariel Flores Terrazas inició demanda ordinaria de acción negatoria contra “Berno” Zambrana Céspedes, Juana Ramírez Díaz, Demetrio Soto Aguilar y Celia Nogales Días; bajo el argumento de ser legítima propietaria de un bien inmueble ubicado en la urbanización “La Capilla” de la zona del Abra de la localidad de Sacaba del departamento de Cochabamba, lote 13, con una superficie de 659,77 m2, el cual se encuentra debidamente registrado en Derechos Reales (DD.RR.) de Sacaba bajo la Matrícula 3.10.1.01.0020244, asiento A-2 de 26 de febrero de 2010; no obstante, estar acreditado su derecho propietario, los demandados manifestaron ser dueños de las siguientes superficies de su bien inmueble: “Berno Zambrana Céspedes y Juana Ramírez Díaz, aducen ser propietarios de la parte norte de su propiedad en la superficie de 558.04 m2” y los codemandados “Demetrio Soto Aguilar y Celia Nogales Días, de la parte sud en la superficie de 101.73 m2”; quienes realizaron actos perturbatorios y construyeron murallas de ladrillo para delimitar arbitrariamente su propiedad, por lo que ante el reclamo efectuado sobre estos excesos, los demandados afirmaron ser dueños de los terrenos en base a documentación registrada en DD.RR., títulos que no quisieron exhibirlos pese a sus reiterados reclamos para solucionar el problema.
Por lo expuesto y siendo que el derecho propietario se encuentra protegido por nuestro ordenamiento jurídico, al amparo del art. 56 de la Constitución Política del Estado (CPE) y arts. 1449 y 1455 del Código Civil (CC), inició acción negatoria solicitando se dicte sentencia declarando probada su demanda en todas sus partes, y en consecuencia se ordene el cese de las perturbaciones y molestias que ejercen los demandados sobre su inmueble, así como se declare la plena validez de su título de propiedad.
Admitida la demanda, y citados los demandados, por memoriales de 1 de diciembre de 2010 y 22 de marzo de 2011, cursantes de fs. 48 a 52 y 82 a 86 y vta., respectivamente, los codemandados Juana Ramírez Díaz y Bernardo Zambrana Céspedes, suscitan incidente de declinatoria de competencia por razón de materia, alegando los siguientes fundamentos: a) Que la demandante pretende la declaración judicial de inexistencia de su derecho propietario, sobre el lote de terreno que tiene una extensión superficial de 900 m2, el que se encuentra ubicado en área rural como es la ex hacienda “La Capilla” de la zona del Abra, considerada reserva agrícola mediante Ley 556 de 26 de mayo de 1983, lo que indudablemente determina la incompetencia del Juzgado de Segundo Partido Mixto y de Sentencia de Sacaba para conocer y tramitar el presente proceso, ya que al ser terrenos agrarios su tramitación corresponde al Juez Agrario -ahora Agroambiental- del departamento de Cochabamba, por expresa determinación del art. 39.5 y 8 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), en ese entendido, en aplicación de los arts. 13, 14 y 15 del Código de Procedimiento Civil (CPC); solicitan declinatoria ante el Juzgado Agrario del departamento de Cochabamba por ser el juez natural competente; y, b) Por otra parte sostienen que si bien es cierto que los municipios tienen facultad de disponer el cambio de uso de suelo mediante ordenanzas municipales de los terrenos considerados rurales; sin embargo, tal determinación entra en vigencia cuando es homologada por una resolución suprema, siempre y cuando se haya cumplido con los requisitos exigidos por la Resolución Suprema (RS) 222631 de 7 de septiembre de 2004, razón por la cual, al no existir esta homologación ministerial y al ser declarada la zona del Abra de uso exclusivamente agrícola por Ley 556, mantiene su status rural o agrícola sujeta a las disposiciones de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria.
Mediante Auto de 20 de junio de 2011, cursante a fs. 99 y vta., el Juez Segundo de Partido Mixto y de Sentencia de Sacaba, resuelve los incidentes de incompetencia antes referidos, inhibiéndose de conocer el proceso por falta de competencia por razón de materia, disponiendo en consecuencia la remisión del proceso ante el Juez Agrario del departamento de Cochabamba, señalando los siguientes fundamentos: 1) Por disposición del art. 8 de la Ley 1669 de 30 de octubre de 1995, el Ejecutivo mediante resolución suprema homologará la ordenanza municipal que determina los radios urbanos y planos de uso del suelo de terrenos considerados rurales; por lo que en el caso concreto no se hubiere cumplido con la normativa señalada, dado que no se ha homologado la resolución municipal por el Gobierno Nacional; debiéndose cumplido con esta exigencia normativa por el principio de legalidad, al ser el cambio de uso del suelo, de orden y de dominio público del Estado, en consecuencia, el predio sigue siendo considerado legalmente como área rural, caso en el que el tribunal competente es el juez agrario por disposición del art. 39.5 y 8 de la LSNRA, cuando claramente dispone que: “Conocer las acciones para garantizar el ejercicio del derecho de propiedad agraria y conocer otras acciones reales, personales y mixtas derivadas de la propiedad, posesión y actividad agraria”; 2) En el caso de autos, se tiene que se trata de una propiedad agraria y/o fundo rústico que se encuentra ubicado en el área rural; en ese sentido, también conviene dejar claramente establecido que los tribunales con jurisdicción ordinaria tienen competencia para conocer acciones reales, personales y mixtas, sobre inmuebles ubicados en el área urbana, en cambio los que se encuentran en el área rural corresponden a la jurisdicción especial, como es la agraria, por expresa disposición de la Ley; en este sentido se tiene que la competencia emana sólo de la ley, so pena de ser nulos los actos de los que usurpen funciones que no les compete conforme establece el art. 122 de la CPE, consecuentemente para conocer este trámite especial tiene atribución el Juez Agrario del departamento de Cochabamba, quien tiene competencia para el ejercicio de sus funciones en toda la provincia Chapare.
I.2. Antecedentes procesales sustanciados ante el Juez Agrario- ahora Agroambiental- con asiento en la ciudad de Cochabamba
Radicada la causa ante el Juez Agroambiental del departamento de Cochabamba, como efecto de la declinatoria del Juez Segundo de Partido Mixto y Sentencia de Sacaba; mediante Auto de 20 de junio de 2012 cursante de fs. 119 a 120 vta., la autoridad referida, se declara incompetente para el conocimiento del proceso, declinando competencia por razón de territorio y materia; y ante la existencia de un conflicto de competencia entre la jurisdicción agraria con la ordinaria civil, dispone la remisión del proceso ante el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), en previsión del art. 14 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) señalando los siguientes fundamentos: i) Según escritura pública 0273/2010 de 25 de febrero de 2010, cursante de fs. 2 a 4 vta., se acredita que Mariel Flores Terrazas, adquiere un lote de terreno signado con el numero 13, con una extensión superficial de 659.77 m2, ubicado en la zona El Abra, urbanización “La Capilla”, manzana H, localidad de Sacaba, provincia Chapare del departamento de Cochabamba, adquirido de su anterior dueña Luisa Aranda Janco de Vásquez suscrito mediante minuta de 9 de febrero de 2010, debidamente registrado en DD.RR. con la Matrícula “3101010020244”, bajo el asiento A-2 de 26 de febrero de 2010; ii) Que de acuerdo a la Resolución 264/99 de 19 de octubre, cursante de fs. 58 a 59, el Concejo Municipal de Sacaba amparado en la Ley 2486 de 14 de julio de 2003, dispone el cambio de uso de suelo del predio ubicado en la zona de el Abra “ La Capilla”, para uso urbano destinado a viviendas de carácter social, terrenos de propiedad del Fondo Nacional de Vivienda Social (FONVIS), con una extensión de 26 0371 has, ratificado mediante Resolución Técnica Administrativa 344/2006 de 23 de junio, cursante de fs. 60 a 68, en cuya descripción de manzanos de lotes, superficies y colindancias, se halla comprendido en dicha urbanización el lote 13 de 659.77 m2, objeto de la litis; o sea la Ley 2486 de 14 de julio de 2003, autoriza a los Gobiernos Municipales con carácter excepcional aprobar los proyectos de urbanizaciones del FONVIS en liquidación, aspecto que se evidencia por el plano topográfico de fs. 6 y de las certificaciones del Municipio de Sacaba cursantes de fs. 41 a 42 y 91 a 92, donde se señala que el predio en cuestión se encuentra ubicado en área rural y acogida a la Ley 2486, ley de saneamiento para la titulación de beneficiarios del FONVIS en liquidación. Si bien el predio en principio era de naturaleza agraria, pero fue urbanizado y aprobado el cambio de uso de suelo para uso urbano de viviendas; o sea, el predio objeto de la litis, está destinado para vivienda y no de uso agrícola; y iii) Que la jurisdicción es de orden público, no delegable y sólo emana de la ley y la competencia se determina en razón de territorio, de la naturaleza, materia y calidad de las personas. Al respecto si bien es cierto que la delimitación de la competencia por razón de materia en acciones reales o personales sobre bienes inmuebles, de manera formal fueron definidas a partir de la ubicación del inmueble objeto del litigio, sea en el área urbana o rural, aplicándose en el primer caso las normas de la jurisdicción ordinaria (Código Civil) y en el segundo caso las del agrario (Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria); pero para determinar la jurisdicción aplicable no puede quedar librada única y exclusivamente a lo que dispongan los gobiernos municipales en cuanto al uso del suelo, sino que debe partirse del concepto si es que la propiedad está destinada al uso de vivienda en centros poblados o urbanos, en cuyo caso se aplicarán las normas del Código Civil y la competencia será de los jueces ordinarios; o por el contrario, si se trata de la propiedad destinada a la producción agrícola y/o pecuaria sujeta al régimen de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, la competencia será de los jueces y tribunales agroambientales.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
En el caso presente, la problemática planteada tiene por objeto la activación del control plural competencial de constitucionalidad, para dirimir un conflicto de competencias entre la jurisdicción ordinaria civil y la jurisdicción agroambiental, siendo la causa para la activación de este procedimiento, las resoluciones de declinatorias de competencia por razón de materia, pronunciadas por el Juez Segundo de Partido Mixto y de Sentencia de Sacaba y el Juez Agrario -ahora Agroambiental- del departamento de Cochabamba, dentro el proceso ordinario civil sobre acción negatoria incoada por Mariel Flores Terrazas contra Juana Ramírez Díaz y otros; autoridad jurisdiccional que activó ante el Tribunal Constitucional Plurinacional el control competencial de constitucionalidad al amparo del art. 14 de la LOJ; recurso que versa sobre el conocimiento de una demanda ordinaria de acción negatoria, en relación a un bien inmueble que se encuentra ubicado en la localidad de Sacaba, cuya propiedad es considerada por la autoridad judicial que activó este control competencial, como una propiedad ubicada en área urbana en virtud del cambio de uso de suelo dispuesta de manera excepcional por el Municipio de Sacaba en cumplimiento a la Ley 2486 de 4 de julio de 2003, que autoriza esta medida para todos los proyectos de urbanización del FONVIS en Liquidación, por tal situación estima que el proceso en cuestión es de competencia de la jurisdicción ordinaria civil. Por el contrario el Juez Segundo de Partido Mixto y de Sentencia de Sacaba, estima que este proceso no es de su competencia; por cuanto el inmueble objeto del proceso, si bien cuenta con una Resolución Municipal que autoriza el cambio de uso de suelo rural para uso urbano; sin embargo, esta resolución no fue homologada por una resolución suprema en cumplimiento del art. 8 de la Ley 1669 de 30 de octubre de 1995; en consecuencia, el predio sigue siendo considerado legalmente como área rural, en tal caso sostiene que la autoridad competente es el juez agrario.
II.1. Sobre el conflicto de competencias a partir de la refundación del Estado Plurinacional de Bolivia
A partir de la refundación del Estado, materializada con la aprobación de la Constitución Política del Estado, mediante Referéndum de 25 de enero de 2009 y su ulterior promulgación el 7 de febrero del mismo año; se funda un nuevo modelo de Estado bajo criterios de interculturalidad, complementariedad y pluralismo como base esencial de esta reforma constitucional, aspecto que se infiere del art. 1 de la CPE, cuando previene que: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”. En este sentido a partir de la vigencia de este nuevo texto constitucional, que asume la concepción del pluralismo como un elemento esencial del nuevo modelo de Estado; el constituyente bajo el principio de separación de poderes, asigna competencias específicas a los cuatro órganos diseñados dentro la nueva estructura del Estado; es así que la Asamblea Legislativa Plurinacional, ejerce funciones legislativas, el Órgano Ejecutivo ejerce funciones de administración y ejecución, el Órgano Judicial ejerce funciones jurisdiccionales inherentes a la administración de justicia y el Órgano Electoral ejerce funciones de naturaleza electoral.
En este marco, y refiriéndonos concretamente a los roles de control de constitucionalidad encomendados al Tribunal Constitucional Plurinacional, caracterizado por un sistema de control concentrado, en cuya virtud ejerce roles preventivos y reparadores, entre estos, el ejercicio del control competencial con relación a las jurisdicciones ordinaria, agroambiental y la indígena originario campesina, conforme establece el art. 202.11 de la Ley Fundamental, cuando previene que es atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional conocer y resolver: “Los conflictos de competencia entre la jurisdicción indígena originario campesina y la jurisdicción ordinaria y agroambiental”; sin embargo, a efecto de resolver la problemática planteada es necesario precisar; que si bien el nuevo texto constitucional se promulgó el 7 de febrero de 2009; empero dadas las características del nuevo modelo de Estado, sólo la parte dogmática se caracteriza por su directa aplicación, en cambio la parte orgánica, requiere de leyes orgánicas de desarrollo emanadas de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en mérito a esta característica y al estar contemplado el Órgano Judicial en la parte orgánica de la Constitución, la vigencia plena de esta nueva estructura estuvo condicionada a la posesión de las Magistradas y Magistrados electos para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional, conforme se tiene de la previsión contenida en el art. 2.II de la Ley de Adecuación de Plazos para la Elección de los Vocales Electorales Departamentales y la conformación del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional que establece que: “El Tribunal Supremo de Justicia, el Tribunal Agroambiental, el Consejo de la Magistratura y el Tribunal Constitucional Plurinacional, entrarán en funcionamiento una vez hayan sido elegidas y posesionadas sus autoridades en el marco de lo dispuesto por los Arts. 182, 188, 194 y 198 de la Constitución Política del Estado”, vale decir, que las atribuciones desarrollas para estos órganos en el nuevo texto constitucional, entraron en plena vigencia a partir del 3 de enero de 2012, en que se produjo la posesión de estas autoridades, y en el caso específico del Tribunal Constitucional Plurinacional, en cuanto a sus facultades de control competencial sobre conflictos de competencia suscitados entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción agroambiental, también se inicia a partir de la posesión de las Magistradas y Magistrados electos, razonamiento que es desarrollado por este Tribunal, con el objeto de determinar con precisión que casos de control competencial serán de su conocimiento a este efecto la (SCP 1227/2012 de 7 de septiembre) estableció el siguiente razonamiento: “…En este contexto, debe precisarse que el Tribunal Constitucional Plurinacional, ejerce sus roles propios de control Plural de constitucionalidad a partir de la posesión de sus Magistradas y Magistrados con composición plural y electos por sufragio popular, roles que en cuanto al control competencial, difieren sustancialmente de aquellos asignados al extinto Tribunal Constitucional, el cual no era competente para el conocimiento de conflictos entre la jurisdicción ordinaria y la judicatura agraria.
En el marco de lo señalado, se establece que el control Plural de Constitucionalidad, cuya máxima instancia está encomendada al Tribunal Constitucional Plurinacional, ejerce todos los roles jurisprudenciales disciplinados en la parte orgánica de la Constitución y sus leyes de desarrollo, incluidos sus roles de Control Plural Competencial en casos de conflictos de competencias entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción Agroambiental, a partir del 3 de enero de 2012, fecha de posesión de las autoridades electas.
Ahondando más en la problemática, es imperante precisar que el art. 196.1 de la Constitución, encomienda al control plural de constitucionalidad dos roles esenciales: a) el cuidado de la Constitución; b) el resguardo a los derechos fundamentales. En el marco de estas atribuciones, se establece que el último y máximo contralor de la Constitución y los Derechos fundamentales, tiene roles tanto preventivos como reparadores de control de constitucionalidad.
En este contexto y en este estado de cosas, es imperante precisar que el art. 202.11 de la Constitución, en el marco del control reparador y competencial de control de constitucionalidad, establece que el Tribunal Constitucional Plurinacional, es competente para conocer: `Los conflictos de competencia entre la jurisdicción indígena originario campesina y la jurisdicción ordinaria y agroambiental´.
En base a esta atribución, debe establecerse que los conflictos de competencia suscitados a partir del 3 de enero de 2012, entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción Agroambiental, serán conocidos y resueltos por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, toda vez que para el periodo de transición inter-orgánico subyace la organización jurisdiccional pre-existente a la refundación del Estado Plurinacional de Bolivia, considerando que la jurisdicción agroambiental entró en plena vigencia a partir de la fecha de posesión de sus autoridades electas, el Tribunal Constitucional Plurinacional, no es competente para conocer conflictos de competencia suscitados entre la jurisdicción ordinaria y la otrora jurisdicción agraria, ya que para estos supuestos, debe aplicarse el bloque de legalidad subyacente en el periodo de transición.
En el marco de lo señalado, debe establecerse además que para todos los conflictos de competencia suscitados en vigencia del periodo de transición inter-orgánico, es decir antes de la implementación plena del Órgano Judicial y del Control Plural de Constitucionalidad, la normativa aplicable será aquella contemplada en el `Bloque de legalidad´ vigente para este periodo, siendo parte del mismo tal como se señalo, la Ley 1836, norma que no encomienda al control competencial de constitucionalidad, su ejercicio para conflictos de competencia entre la jurisdicción ordinaria y la agraria, por lo que dichos conflictos a suscitarse en estos casos, no pueden ser sometidos a control competencial de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional Plurinacional”.
La referida Sentencia, a efecto de determinar el inicio del conflicto de competencias ya sea negativos o positivos generadas por la función judicial; lo que permitirá a su vez determinar el marco legal aplicable a cada caso concreto, establece la siguiente regla: ”…desde un punto de vista procesal, el inicio del conflicto de competencias negativo, está dado por el momento en el cual, la autoridad jurisdiccional a la cual, por declinatoria de competencia, se le reenvía el conocimiento de una causa no se allane al conocimiento de la misma. Por otro lado, el momento procesal para el inicio de un conflicto de competencias positivo, será aquel en el cual, la autoridad jurisdiccional que está conociendo una causa, rechaza una inhibitoria de un segundo juez que se considera competente para el conocimiento de la misma, en este contexto y en armonía con lo señalado en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo, es menester precisar lo siguiente: a) Si el inicio del conflicto de competencias negativo o positivo entre la jurisdicción ordinaria y la judicatura agraria data de una fecha anterior al 3 de enero de 2012, aún cuando la causa haya ingresado para su análisis al Tribunal Constitucional Plurinacional después de esta fecha, el Control Competencial Plural de Constitucionalidad, no es competente para dirimir las controversias en el marco del art. 202.11 de la CPE; b) Si el momento de inicio del conflicto positivo o negativo de competencias es posterior al 3 de enero de 2012, el Tribunal Constitucional Plurinacional, deberá ejercer los roles propios del Control Plural Competencial de Constitucionalidad encomendada por el art. 202.11 de la CPE” (las negrillas nos pertenecen).
II.2. Sobre el momento procesal en que se inició el conflicto de competencias del caso en análisis
Asumiendo los razonamientos del precedente constitucional antes descrito, advertimos que en el caso presente, se produce un conflicto de competencias negativo suscitado entre la jurisdicción ordinaria civil y la agroambiental, que se inicia con la remisión del proceso al Juez Agrario del departamento de Cochabamba dispuesto por el Juez Segundo de Partido Mixto y de Sentencia de Sacaba vía declinatoria de competencia, autoridad judicial agraria que no se allanó a esta declinatoria mediante Resolución de 20 de junio de 2012; en consecuencia, tomando en cuenta la fecha de este actuado procesal, el conflicto de competencias se inicio en vigencia y ejercicio pleno de la nueva estructura diseñada para el Tribunal Constitucional Plurinacional, por lo que la problemática planteada debe ser resuelta cumpliendo su rol de control competencial asignado por la Constitución Política del Estado.
En este sentido; el art. 202 de la CPE, establece como atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional, resolver conflictos de competencia; empero, dada la nueva estructura del Estado, estos conflictos se clasifican de la siguiente manera: De acuerdo al art. 202.2 de la Ley Fundamental, están los conflictos de competencias y atribuciones entre órganos del Poder Público que según el art. 12 de la CPE, serian los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, y por otra parte de acuerdo al art. 202.3 de la Norma Fundamental, están los conflictos de competencias entre el Gobierno Plurinacional, las entidades territoriales autónomas y descentralizadas, y entre estas; y finalmente el art. 202.11 de la CPE, que añade un nuevo conflicto de competencias dentro el área jurisdiccional, los conflictos de competencia entre la jurisdicción indígena originaria campesina y la jurisdicción ordinaria y agroambiental.
En este contexto, el conflicto es suscitado entre un componente de la jurisdicción ordinaria como es el Juez Segundo de Partido Mixto y Sentencia de Sacaba y otro de la jurisdicción agroambiental, el Juez Agroambiental del departamento de Cochabamba, quien rechazó la declinatoria de competencia del citado Juez Segundo de Partido Mixto y de Sentencia de Sacaba, correspondiendo en consecuencia analizar el Auto de 20 de junio de 2012 cursante de fs. 119 a 120 vta., pronunciado por el Juez Agroambiental de Cochabamba y verificar su competencia para continuar con el conocimiento de la acción negatoria, o en su caso establecer si le corresponde conocer esta acción al Juez Segundo de Partido Mixto y de Sentencia de Sacaba.
II.3. Sobre la delimitación de la competencia por razón de materia en acciones reales, personales y mixtas sobre bienes inmuebles en el área urbana o en el área rural
En un contexto general las acciones reales, personales y mixtas sobre bienes inmuebles, es competencia de los jueces civiles y también de los jueces agroambientales dependiendo del régimen propietario sea este urbano o rural al que esté sujeto el bien inmueble objeto de litigio, conforme se analizará.
En este sentido de acuerdo al art. 39 de la LSNRA, modificado por el art. 23 de la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, los jueces agrarios tienen competencia para conocer otras acciones reales, personales y mixtas derivadas de la propiedad, posesión y actividad agraria.
Por otro lado, de acuerdo al art. 134.1 de la Ley de Organización Judicial abrogada, (LOJ abrg), aplicable en el caso presente en virtud a las disposiciones abrogatorias y derogatorias previstas en forma progresiva en la Ley del Órgano Judicial; los jueces en materia civil y comercial tienen competencia para: “Conocer en primera instancia, de las acciones personales, reales y mixtas sobre bienes inmuebles, muebles, dinero y valores cuya cuantía será determinada por la reunión de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia cada dos años”. A su vez el art. 161 de la misma Ley establece que son atribuciones de los jueces de partido en provincia: “1. Todas las señaladas para los jueces de partido de las capitales de departamento”.
De los preceptos antes descritos, se infiere que el elemento que determina cual es la jurisdicción que conoce de las acciones personales, reales y mixtas, es el carácter agrario de la propiedad, posesión o actividad; a este objeto al momento de determinar la jurisdicción se tomaba en cuenta la ubicación del inmueble objeto del litigio o el lugar de la actividad desarrollada; en este sentido, si el objeto del litigio o la actividad se desarrollaba en el área urbana, le eran aplicables las normas del Código Civil, en consecuencia la acción era de competencia de la jurisdicción ordinaria, en cambio si el objeto o la actividad era desarrollada en el área rural se aplicaban las normas de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, la acción era de competencia de la jurisdicción agraria; situación que es determinada por las ordenanzas municipales que delimitaban el área urbana civil, con la condición de que estas sean homologadas por el Poder --ahora Órgano- Ejecutivo, mediante una resolución suprema en cumplimiento al art. 8 de la Ley 1669.
Empero, esta forma de definir la jurisdicción para estos casos, fue complementada por la jurisprudencia constitucional añadiendo otros elementos que se deben considerar para definir la jurisdicción que conocerá de las acciones reales sobre bienes inmuebles en el área urbana o en el área rural; mediante la SC 0378/2006-R de 18 de abril, que desarrollo el siguiente razonamiento:
“Si bien es cierto que la delimitación de la competencia por razón de materia en acciones reales sobre bienes inmuebles, de manera formal ha sido definida a partir de la ubicación del inmueble objeto del litigio, sea en el área urbana o en el área rural, aplicándose en el primer caso las normas de la jurisdicción ordinaria (Código civil) y en el segundo las normas de la jurisdicción agraria (Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria); no es menos evidente que materialmente dicha definición es de suyo más compleja, puesto que dada la particularidad en la regulación del régimen del suelo y subsuelo previstos en el art. 136 de la CPE y en especial lo previsto para la propiedad agraria en el Régimen correspondiente (Título Tercero de la Parte Tercera de los Regímenes Especiales de nuestra Constitución), exige que además se tomen en cuenta otros elementos que son imprescindibles a la hora de determinar la jurisdicción aplicable, partiendo de la premisa de que conforme con lo establecido por la Constitución, las tierras son del dominio originario de la Nación y que corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria; que el trabajo es fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria; y la función social que debe cumplir la propiedad agraria, por lo que el régimen legal de la tierra y en especial la jurisdicción a aplicarse, no puede quedar librada única y exclusivamente a lo que dispongan los Gobiernos Municipales en cuanto al uso del suelo y menos aún cambiar automáticamente por el solo hecho de ampliarse la mancha urbana según lo que dispongan los Gobiernos Municipales en sus respectivas Ordenanzas, máxime cuando a partir de la vigencia de la Ley de Participación Popular y desde la perspectiva de éstos, el concepto de propiedad urbana y propiedad rural ha dejado de tener vigencia, toda vez que la jurisdicción municipal que daba origen a ese concepto se aplica a todo el territorio de la sección de provincia, incluyendo o si se quiere fusionando lo urbano y lo rural”.
Bajo este razonamiento, el citado precedente constitucional al analizar la problemática planteada que motivó esta sentencia; estableció coherentemente otros elementos que se deben considerar para determinar la jurisdicción por razón de materia, aplicable en las acciones reales sobre la propiedad inmueble cuando se produce el cambio de régimen legal de propiedad rural a propiedad urbana, emitiendo el siguiente entendimiento: “…que los jueces de instancia a su turno, siguieron como único criterio rector para la determinación de la jurisdicción aplicable el de la mancha urbana dispuesta por el Gobierno Municipal, discernimiento que como se tiene apuntado precedentemente no condice con los mandatos de los arts. 136, 165 y 166 de la CPE, puesto que la autoridad judicial frente a semejante disyuntiva, a los efectos de determinar la jurisdicción aplicable debe partir del concepto de si la propiedad inmueble está destinada al uso de vivienda en centros poblados o urbanos, en cuyo caso se aplicarán las normas del Código Civil y la competencia será de los jueces ordinarios; o si por el contrario, se trata de la propiedad inmueble destinada a la producción agrícola y/o pecuaria sujeta al régimen de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, en cuyo caso la competencia será de los jueces y tribunales agrarios, elementos que en el caso que se revisa no fueron tomados en cuenta por los jueces de instancia, quienes, conforme se tiene referido, se limitaron únicamente a la normativa municipal relativa a la determinación de la mancha urbana”. (El resaltado es agregado).
Del razonamiento expuesto, se infiere que la definición de la jurisdicción por razón de materia a aplicarse sobre las acciones reales de bienes inmuebles cuando se produce el cambio de uso de suelo de propiedad rural a urbana, no puede quedar simplemente librada exclusivamente a lo que dispongan los gobiernos municipales, sino también debe considerarse otros elementos como el destino de la propiedad y de las actividades desarrolladas; razonamiento que si bien fue efectuado por el extinto Tribunal Constitucional; sin embargo, este resulta plenamente aplicable y coherente por cuanto no contradice a los nuevos postulados de la actual Constitución Política del Estado cuando en el art. 397.I establece que: “ El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad”. En este sentido la función social está definida en el art. 397.II de la Norma fundamental “… como el aprovechamiento sustentable de la tierra por parte de pueblos y comunidades indígena originario campesinas, así como el que se realiza en pequeñas propiedades, y constituye la fuente de subsistencia y bienestar y desarrollo sociocultural de sus titulares. En el cumplimiento de la función social se reconocen las normas propias de las comunidades”. Y la función económica social está definida a su vez en el art. 397.III, la que deberá entenderse como “…el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo con la ley, para verificar el cumplimiento de la función económica y social”. De estos preceptos constitucionales advertimos, que la propiedad agraria está siempre definida sobre la base de criterios vinculados a la actividad que se desarrolla en la propiedad o en su caso al destino que se le otorga.
De todo lo expuesto, se concluye que tanto los jueces agrarios (ahora agroambientales) como los ordinarios tienen competencia para conocer acciones reales, personales y mixtas; pero la diferencia está en que los primeros conocen las derivadas de la propiedad, posesión y actividad agraria, y en caso de producirse un cambio de uso de suelo, para definir la jurisdicción que conocerá de estas acciones, no sólo se considerara la ordenanza municipal que determine estos límites entre el área urbana y rural, sino esencialmente, el destino de la propiedad y la naturaleza de la actividad que se desarrolla.
II.4. Análisis del caso concreto
De los antecedentes que motivan el caso presente, se establece que dentro del proceso ordinario sobre acción negatoria seguido por Mariel Flores Terrazas contra Bernardo Zambrana Céspedes, Juana Ramírez Díaz, Demetrio Soto Aguilar y Celia Nogales Días, los codemandados Juana Ramírez Días y Bernardo Zambrana Céspedes; formulan declinatoria de competencia ante el Juez Segundo de Partido Mixto y de Sentencia de Sacaba, autoridad judicial que declina competencia alegando que el inmueble objeto de la litis, si bien se encuentra ubicada en una zona urbanizada a través de una ordenanza municipal que dispuso el cambio de suelo de una área rural; empero, ésta no se hubiera homologado por el Órgano Ejecutivo mediante una resolución suprema en cumplimiento del art. 8 de la Ley 1669 de 30 de octubre de 1995, por cuya omisión el predio sigue siendo considerado legalmente como área rural, por ende la autoridad competente para conocer de esta acción es el Juez Agrario -ahora Agroambiental del departamento de Cochabamba. Autoridad que a su vez no se allana a esta declinatoria, alegando que de acuerdo a la documentación presentada por la demandante se evidencia que es propietaria de un lote de terreno ubicado en la zona de El Abra Urbanización “La Capilla”, localidad de Sacaba, provincia Chapare del Departamento de Cochabamba, predio que fue objeto de cambio de suelo para uso urbano destinado a vivienda de carácter social, de acuerdo a la Resolución 264/99 de 19 de octubre de 1999 emitida por el Concejo Municipal de Sacaba, al amparo de la Ley 2486 de 14 de julio de 2003, por consiguiente constituye una propiedad urbana en cuya razón la acción negatoria incoada es de competencia de la jurisdicción ordinaria.
De acuerdo a los antecedentes descritos, se someten al control competencial de constitucionalidad, las resoluciones de declinatorias de competencia pronunciadas por el Juez Segundo de Partido Mixto y de Sentencia de Sacaba y el Juez Agroambiental del departamento de Cochabamba, que suscitan un conflicto de competencia negativo entre la jurisdicción ordinaria civil y la jurisdicción agroambiental. En este contexto, de los antecedentes adjuntos al proceso, se infiere que de acuerdo a la Resolución Técnica Administrativa 344/2006 de 23 de junio, pronunciada por el Alcalde Municipal de Sacaba que cursa de fs. 60 a 68, el predio ubicado en la zona de El Abra “La Capilla” de la localidad de Sacaba, si bien originariamente constituía una propiedad agraria; empero, como efecto de esta Resolución se produjo el cambio de uso de suelo para uso urbano destinado a viviendas de carácter social, por constituir estos predios de propiedad del FONVIS; consecuentemente este cambio de uso de suelo se produjo dentro los alcances de la Ley 2486 de 14 de julio de 2003, denominada de Saneamiento para la Titulación de Beneficiarios del Fondo de Vivienda Social en Liquidación en cuyo Capitulo Primero art. 1.I regula la aprobación de urbanizaciones y viviendas por los Gobiernos Municipales determinando que: “Los Gobiernos Municipales con carácter excepcional, deberán aprobar y/o visar las planimetrías correspondientes a los proyectos habitacionales o urbanizaciones del FONVIS en liquidación, dentro de un plazo no mayor a treinta días hábiles a partir de la recepción de solicitud”; bajo este marco jurídico de carácter excepcional, el cambio de uso de suelo dispuesto por el Municipio de Sacaba no requería de una homologación para producir efectos legales a través de una resolución suprema por parte del Poder Ejecutivo, como erróneamente estableció el Juez Segundo de Partido Mixto y de Sentencia de Sacaba, para declinar de competencia el proceso motivo de la presente problemática; mas si consideramos que de acuerdo al razonamiento desarrollado en el Fundamento Jurídico III. 3 de la presente Sentencia, este elemento no es el único que debe considerarse para definir qué jurisdicción conocerá de una acción real, personal o mixta sobre bienes inmuebles, en todo caso corresponderá también analizar el destino de la propiedad y el tipo de actividades desarrolladas en ella.
En ese entendido, en el caso presente se establece claramente; que de acuerdo a la documentación cursante de fs. 91 a 92, consistente en un informe Técnico emitido por el Director de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, el lote de terreno motivo del proceso de acción negatoria interpuesta por Mariel Flores Terrazas no está destinado al desarrollo de actividades agrarias; mas al contrario es evidente el uso del suelo con características urbanas destinadas a viviendas de tipo social originado por el cambio del mismo dispuesto por el referido Gobierno Municipal en sujeción a la Ley 2486 de 14 de julio de 2003; por consiguiente, la autoridad competente para conocer de la citada demanda es el Juez Segundo de Partido Mixto y de Sentencia de Sacaba; lo que permite concluir que los fundamentos expuestos por la citada autoridad judicial en su Resolución de 20 de junio de 2011 carecen de sustento legal, y que el Juez Agroambiental del departamento de Cochabamba, al no haberse allanado a la declinatoria de competencia, aplicó correctamente las normas legales de la materia.
POR TANTO
La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confiere los arts. 202.11 de la CPE y 12.11, 28.I.10, 119 y 120 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve:
1º DECLARAR LA COMPETENCIA del Juez Segundo de Partido Mixto y de Sentencia de Sacaba del departamento de Cochabamba, para conocer el proceso ordinario civil sobre acción negatoria deducida por Mariel Flores Terrazas.
2º En mérito a los fundamentos expuestos y aplicación a la previsión contenida en el art. 125 de la LTCP, se dispone la remisión del proceso al Juzgado Segundo de Partido Mixto y de Sentencia de Sacaba del departamento de Cochabamba.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
No interviene el Presidente, Dr. Ruddy José Flores Monterrey, por encontrarse de viaje en misión oficial.
Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Efren Choque Capuma
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA
Fdo. Soraida Rosario Chánez Chire
MAGISTRADA