Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1560/2014

Sucre, 1 de agosto de 2014

SALA TERCERA

Magistrado Relator:    Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción popular

Expediente:                05257-2013-11-AP

Departamento:           Tarija

En revisión la Resolución 22/2013 de 4 de noviembre, cursante de fs. 355 vta. a 358 vta., pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Diana Patricia Paputsakis Burgos, Dora Violeta Burgos Vides de Pereira y Víctor Hugo Zamora Castedo, Diputados Nacionales por la Circunscripción 45 del departamento de Tarija contra Omar Figueroa, Adán Ausberth Peralta y Santos Magne Aima, dirigentes del Mercado Central de Tarija.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 17 y 30 de octubre de 2013, cursantes de fs. 43 a 53 vta. y 69 a 70, los accionantes manifiestan lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El Gobierno Autónomo Municipal de Tarija y la provincia Cercado, han proyectado la construcción del nuevo mercado central Distrito 1 de Tarija, conforme se advierte del informe de consultoría sobre el plan de aplicación y seguimiento ambiental, por razones de beneficio social a toda la población. En ese orden, el 25 de mayo de 2012, iniciaron las notificaciones a los comerciantes de dicho mercado para el desalojo de los locales comerciales o puestos donde trabajan, al encontrarse en ejecución dicho proceso de construcción, suspendiéndose la tasa de canchaje, tasa de ocupación y otros. El 30 de septiembre del mismo año, se iniciaron obras de remoción de puertas, ventanas y vereda del sector de panadería y repostería, que enardecieron a la dirigencia y comerciantes del rubro de “verduleras y fruteras” (sic), algunas que aún permanecen en el indicado mercado, agredieron al personal municipal con el fin de evitar la continuidad de esos trabajos, hechos que se encuentran investigados por la justicia ordinaria.

Agregan que en cumplimiento de dichas notificaciones, desocuparon la mayor parte de los comerciantes voluntariamente los predios de la Alcaldía Municipal siendo trasladados a nuevos puestos y casetas provisionales ubicados en la avenida Domingo Paz y en la ex Facultad de Derecho; sin embargo, un grupo liderados por los ahora demandados se niegan a hacerlo continuando con el expendio de sus productos en el edificio del mercado central en ruinas, sin contar con las condiciones mínimas para su funcionamiento, situación que se demuestra a través de: a) Nota CITE/476/DMAT/2013, por la cual la Empresa Municipal de Aseo de Tarija (EMAT), informa que el servicio de recolección de Basura ha sido irregular a partir del 1 de octubre de 2012, al no contar con las garantías necesarias para el desenvolvimiento del trabajo de los funcionarios municipales; b) Nota CITE/207/INT.MCPAL/2013, certificación de la Intendencia Municipal, mediante la cual se informa que en la actualidad no existen en el mercado central las condiciones de higiene adecuadas, los canales de aguas servidas se encuentran ya muy deterioradas y rebalsan casi todo el tiempo, los baños públicos no cuentan con las medidas de higiene suficiente, carecen de agua, los techos, tinglados se encuentran rotos y deteriorados por el transcurso del tiempo; c) No se está realizando el control de calidad de los alimentos ya que los dirigentes no dejan entrar al personal a realizar dicho control, hay obstaculización en el trabajo y según se menciona en el informe del Servicio Departamental de Salud (SEDES) Tarija (Cite: SAMP 0192/2013 de 10 de octubre), el control de alimentos es muy importante; d) Hay muchos insectos y roedores en toda la infraestructura del mercado los cuales dejan sus heces por los alimentos que son expedidos al público; y, e) No existe un control de calidad e inocuidad.

Afirman, que por lo señalado, la venta y expendio de alimentos en el viejo mercado central constituye riesgo y amenaza al medio ambiente saludable y equilibrado y existe un potencial riesgo a la salud pública al no contar éste con las mínimas condiciones de inocuidad y calidad garantizadas por el art. 75 de la Constitución Política del Estado (CPE); situación que se ha visto agravada actualmente con la fehaciente noticia que los dirigentes como comerciantes y sus familiares están promoviendo el ingreso arbitrario de otros vendedores y vivanderos a los puestos ya desocupados, lo que agrava el peligro sanitario y la propagación de enfermedades ante la ausencia de control por la autoridad municipal.

Señalan que teniendo en cuenta que la característica intrínseca de los derechos colectivos es el bien común, citando la “SC 1974/2011” entienden que los derechos al medio ambiente saludable y la salubridad pública no pueden ser perturbados por particulares como en el caso concreto, en el que los demandados a título de ejercicio a su derecho al trabajo y anteponiendo un interés particular desconocen tales derechos de una buena parte de Tarija que se provee de alimentos básicos para su subsistencia en el aludido mercado en construcción, con actos y omisiones que se materializan en: 1) Negativas a desalojar los espacios de venta insalubres -a causa de la ejecución de tareas de demolición y construcción-; y, 2) Impidiendo realizar acciones de control de sanidad y salubridad sobre los alimentos.

Manifiestan que los demandados amenazan el derecho a la salud de las personas, impidiendo alcanzar un óptimo bienestar a la población en general que compra y consume los alimentos que se comercializan en ese centro de abasto que se está demoliendo; por cuanto, el derecho a la salud conforme el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, denomina a los factores determinantes básicos de la salud a los siguientes: agua potable y condiciones sanitarias adecuadas; alimentos aptos para el consumo; nutrición y vivienda apropiada; condiciones de trabajo y un medio ambiente salubres; educación e información sobre cuestiones relacionadas con la salud. Asimismo, el Código de Seguridad Social considera la prevención de las enfermedades relacionadas con la contaminación ambiental y para tal efecto, establece que “es atribución de la Autoridad de Salud el saneamiento del medio ambiente en todo el territorio nacional” y que “ toda persona natural o jurídica está obligada a contribuir en el mantenimiento del ambiente físico natural y de los ambientes artificiales para que la población y las personas que desarrollan actividades tengan condiciones adecuadas de salud”. Finaliza señalando que el derecho a la salud debe ser entendido en el marco de la integralidad, complementariedad e interdependencia conforme estipula el art. 3 de la Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien, de 15 de octubre de 2012.

Del mismo modo, luego de citar el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Constitución Política del Estado y la Ley del Medio ambiente, el Reglamento de Alimentos y Bebidas promulgado mediante “Decreto Supremo N°05190 en 1960”, última norma que tiene como objetivo la protección de la salud de la persona a través del control de calidad e inocuidad alimentaria y la disminución de la incidencia de las enfermedades transmitidas por alimentos, sostienen que la construcción del nuevo mercado constituye un proyecto que contribuye a la satisfacción de los derechos de los consumidores y usuarios, al medio ambiente sano, a la salubridad pública y a la salud en vinculación con la seguridad alimentaria, propiciando se adquiera los alimentos en un ambiente adecuado, que con las acciones de los demandados que impiden y obstaculizan la desocupación del mercado central viejo para la construcción del nuevo, así como impiden la limpieza, desinfección de los predios, se encuentran amenazados, ejerciendo actividades comerciales en esas condiciones, con un grave atentado a los derechos nombrados, conforme se tiene de los informes emitidos por la Intendencia Municipal, así como por el SEDES.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Se alegan amenazas y riesgos de lesión a los derechos e intereses colectivos y difusos  a un medio ambiente sano y saludable, a la salubridad pública, a la salud, así como la vulneración a los derechos de los consumidores y usuarios, citando al efecto los arts. 13, 27, 33, 37, y 302 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Los accionantes, solicitan se conceda la tutela preventiva, suspensiva y restitutoria. En ese orden, expresan que debe ser: i) Preventiva, disponiendo la eliminación de amenazas potenciales a la salud pública tales como insectos, alimañas, roedores, como la clausura de los baños públicos y la desinfección del sistema de alcantarillado y limpieza general del antiguo edificio del mercado central para eliminar la tierra, residuos de alimentos, suciedad, grasa u otros; ii) Suspensiva, ordenando la inmediata suspensión del expendio de alimentos y bebidas del mercado central por parte de las y los comerciantes y la desocupación y/o salida de los comerciantes que aún permanecen y que mediante esta acción cese de todo acto lesivo y nocivo a los derechos e intereses tutelados en la acción como ser el medio ambiente saludable, los derechos de los usuarios y los consumidores; y, iii) Restitutoria, por cuanto se debe restablecer el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior, que están ahora bajo su tutela y que es su deber garantizar y proteger, declarando la ilegalidad de la violencia ejercida contra los funcionarios municipales que pretendían realizar las acciones de control de calidad, inocuidad y limpieza del viejo mercado central. Determinando la existencia o indicios de responsabilidad civil o penal, estimando en el primer supuesto el monto a indemnizar por daños y perjuicios y en el segundo remitiendo antecedentes al Ministerio Público y a la Procuraduría General del Estado.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Efectuada la audiencia pública el 4 de noviembre de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 322 a 355 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes, a través de su abogada reiteraron y ratificaron la acción popular presentada. Asimismo, la ampliaron sosteniendo que: a) Los hechos relatados en la demanda también atentan la higiene entendida como una disciplina parte de la medicina que tiene por objeto la conservación de la salud. Las acciones de los demandados contravienen el Manual del Inspector Sanitario de Alimentos emitido por el Ministerio de Salud y Deportes, definen que debe entenderse por contaminación, inocuidad, limpieza y por ende, protege los derechos de los usuarios y consumidores del viejo mercado central en ruinas, conforme también se demuestra a través de nota cite 2007 de la Intendencia Municipal emitida en mérito a lo dispuesto en el art. 302.13 de la CPE., que le otorga competencia a los Gobiernos Municipales para controlar la calidad, sanidad, elaboración, transportes y venta de productos de alimentación para el consumo humano y animal; en cuyo certificado también se ha informado la existencia de heces de insectos y roedores y el impedimento de la entrada de personal para realizar el control por parte de los dirigentes demandados. Ocurriendo algo similar con los baños públicos, el sistema de alcantarillado y la limpieza general de dicho mercado, en cuyo mérito solicitan en la fase suspensiva de la acción popular, el cese de la venta de alimentos y se proceda  a la desocupación de los vendedores, supuesto en el cual no puede invocarse la protección del derecho al trabajo, por cuanto debe tenerse en cuenta lo entendido en la “SC 004/2001” que señala los derechos fundamentales pueden ser limitados por la prevalencia del interés general, la primacía del orden público y los factores de seguridad, moralidad y salubridad públicos, afirmando que están dispuestos a ayudar para que el desalojo y la transición de los que ahora se encuentran en los puestos de venta del mercado central de Tarija sea pacífica y no resulte perjudicial a nadie; b) La acción popular es expresión de una encuesta realizada al 90% de la ciudadanía tarijeña; y, c) El derecho colectivo de la sociedad tarijeña de tener una nueva infraestructura para su mercado en condiciones sanitarias e inocuas, es la expresión del vivir bien.

I.2.2. Informe de las personas demandadas

Los abogados de los demandados, en la audiencia pública de acción popular, realizaron alegaciones de orden procesal, así como referidos al problema jurídico de fondo.

Sobre las alegaciones de orden procesal, cuestionaron; 1) La imparcialidad de Adolfo Irahola Galarza y María Cristina Díaz Sosa, Vocales del Tribunal de garantías, para conocer y resolver la acción popular, con el argumento que en una acción de amparo anteriormente interpuesta por los dirigentes del mercado central de Tarija contra el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, sobre los mismos hechos, también fueron parte del Tribunal de garantías emitiendo criterio en sentido de que no ordenaría la suspensión de la obra de construcción del mercado central de Tarija, lo que significa que si conocen la acción popular revisarían su propia sentencia de amparo constitucional. En cuyo mérito, solicitaron a los miembros del citado Tribunal de garantías, se allanen a la recusación interpuesta en su contra en la audiencia de amparo con carácter previo, con el argumento de que si bien el Código Procesal Constitucional no prevé la recusación, dicha norma no puede tener primacía con relación a la Constitución Política del Estado y los instrumentos internacionales que prevén la garantía del juez imparcial. Sobre el tema, Adolfo Irahola Galarza, miembro del Tribunal de garantías, rechazó la solicitud de recusación con el argumento de que no existe ese instituto jurídico procesal en el proceso de amparo constitucional y que no se excusó porque la situación descrita no es una causal de excusa. Asimismo, que las acciones de amparo constitucional y popular tienen diferentes ámbitos de protección por lo cual no se puede manifestar que ya se emitió opinión en la primera; 2) No se cumplieron los requisitos de admisibilidad de la acción popular, por la ausencia de firma de abogado y la intervención de terceros interesados cuando esta figura no existe en la acción popular, como sucedió con la intervención del Alcalde de Tarija, que en contradicción con la “Sentencia Constitucional Plurinacional 1472/2012”, intervino como tercero interesado y se aceptó su intervención sin justificar porque había apartamiento de las reglas de aplicación del precedente, conforme entendió la SC “846/2012”. A lo que se suma que el Alcalde de Tarija, confirió poder como persona física y no como autoridad municipal. Sobre el tema, el Tribunal de garantías señaló que la firma de abogada-accionante está estampada en el memorial; que de la lectura in extenso del poder otorgado por el Alcalde de Tarija, éste fue conferido en su condición de autoridad municipal, por lo que no existe falta de personería ni ausencia de legitimación pasiva. De otro lado, sobre la intervención del Alcalde, señaló que se lo escucha en mérito a lo dispuesto en el art. 36.4 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que faculta al tribunal de garantías a escuchar a cualquier persona; 3) El Alcalde Municipal, se apersonó como tercero interesado, cuando esta figura no existe en la acción popular. No debe permitirse la intervención de personas que no sean abogadas en la acción de amparo, siendo la excepción sólo en la acción de libertad. Sobre el tema, el Tribunal de garantías señaló que de conformidad a lo dispuesto en el art. 36.4 del CPCo, se puede escuchar a otras personas o representantes propuestos por las partes; 4) Existe identidad de objeto, sujeto y causa con el amparo interpuesto por sus personas con la presente acción popular, que podría generar una duplicidad de fallos; 5) De otro lado, solicitaron se convoque en calidad de amicus curiae, al Decano de la Facultad de Ingeniería de Alimentos de la Universidad Juan Misael Saracho, por cuanto se discutió la inocuidad de alimentos, así como a la firma Instituto Boliviano de Normalización y Calidad (IBNORCA), a efectos de que se corrobore; y, 6) La protección de los derechos de los usuarios y consumidores debe ser objeto de protección a través de la acción de amparo una vez agotadas las vías, como son acudir ante la institución correspondiente, luego a la instancia reguladora, conforme lo entendió la “SC 1977/2011 y el DS 0065” (sic).

De otro lado, con relación a las alegaciones sobre el problema jurídico de fondo, señaló que: i) No se ha demostrado, con prueba suficiente, todos los supuestos actos ilegales demandados a los derechos objeto de protección de la acción popular como por ejemplo la salud, porque no se tiene prueba de ningún hospital, que acredite qué personas enfermaron por el expendio de alimentos; el derecho a la salubridad pública, debido a que el SEDES no justificó este extremo; ocurriendo lo propio con el derecho al medio ambiente, el derecho de los consumidores y usuarios, por ejemplo que se hubiera vendido alimentos intoxicados o caducos, entre otras pruebas; con mayor razón si el 99.9 % de las pruebas fueron presentadas en fotocopias simples. A ello se suma que no existen quejas en IBNORCA, Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG), SEDES, sobre la supuesta existencia de ratas, “chulupis”, de aguas servidas fluyendo a la vista de todos, situación que supone que todo es mentira y que más bien, la acción popular es un disfraz de un proceso de desalojo forzado. Aquí cabe preguntarse si en la av. Domingo Paz, donde se trasladaron a algunos comerciantes hay salubridad pública, teniendo en cuenta que los productos alimenticios se venden en la calle, instalados en casetas de 1,82 de alto, a la merced de la contaminación ambiental, del humo, del “smok” de las movilidades, el calor (verduras frutas y carne), donde no existe agua potable para el lavado de los platos, etcétera, ni refrigeración, ocurriendo todo lo contrario en el mercado antiguo, donde existen estos servicios básicos, conforme se probó con la certificación de Servicios Eléctricos Tarija (SETAR) que se negó a cortar el servicio de electricidad y nunca se negó el recojo de basura por parte de EMAT, no existiendo reclamos de ciudadanos ni turistas como falsamente aseveran. Es decir, no se ha dado ninguna condición insalubre que pueda causar una enfermedad. En cuyo mérito, la próxima acción popular interpuesta sería la de los ahora demandados; y, ii) El proyecto de construcción del nuevo mercado no tiene licencia ambiental, hay denuncias por contratos lesivos, el Colegio de Arquitectos de Tarija desconoce la realización del concurso del proyecto de construcción, por lo que debería ser nulo conforme a la Ley 1373 de 13 de noviembre de 1992, el monto del costo de la obra no es confiable.

I.2.3. Intervención de amicus curiae en la acción popular 

Los abogados representantes del Alcalde Municipal de Tarija, en la audiencia pública de acción popular (fs. 332 vta., 334 vta. y 335 a 336), reiteraron los argumentos vertidos por la parte accionante y solicitaron se conceda la acción popular en su triple finalidad, esto es, preventiva, suspensiva y restitutoria, expresando que: a) Fue citado en su condición de tercero interesado; y, b) En el marco del ejercicio competencial exclusivo previsto en el art. 302 de la CPE, que faculta a los Gobierno Autónomos Municipales para controlar la calidad y la sanidad en la elaboración, transporte y venta de productos alimenticios para el consumo humano y animal, lo que hizo, con el proyecto de construcción del mercado central, es precautelar la salubridad pública, los derechos de los consumidores y usuarios y el derecho al medio ambiente, de ahí que dicha obra es de interés público.

I.2.4. Resolución

Por Resolución 22/2013 de 4 de noviembre, cursante de fs. 355 vta. a 358 vta.; la Sala Civil, Comercial, de Familia, Niñez y Adolescencia y Violencia Intrafamiliar o Doméstica y Pública Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, concedió parcialmente la acción tutelar, respecto de los derechos a un medio ambiente sano y a la salud (pública) y no así con relación al derecho de los consumidores y usuarios, disponiendo: “1. La eliminación de las amenazas a la salud pública, es decir la suspensión del expendio de alimentos y bebidas en el mercado central; 2. A fin de que los comerciantes no sean afectados en su derecho al comercio, puedan expender alimentos y bebidas, en las instalaciones que destine la Alcaldía Municipal en el plazo de siete días; 3. Debiendo lo comerciantes también trasladarse, en el plazo de tres días, trasladarse una vez que la Honorable Alcaldía Municipal destine los ambientes adecuados, para que ellos puedan expender los alimentos y bebidas; 4. Sin daños y perjuicios por no haberse acreditado los mismos”.

Los fundamentos de la resolución, son: 1) Como antecedentes se tiene que se ha iniciado la construcción del nuevo mercado central para Tarija, que constituye una sentida necesidad, para lo cual se han efectuado notificaciones a los vendedores para que desocupen sus puestos de venta y se trasladen a los puestos provisionales que ha construido la Alcaldía Municipal y que sin embargo, ha existido un enfrentamiento cuando ésta entidad ha empezado a demoler el sector de las panaderías; 2) Aclara que a la fecha del pronunciamiento de la resolución la gran mayoría de los vendedores se trasladaron a los puestos que construyó la Alcaldía Municipal de manera provisional, sin embargo existen dos puestos de carne, el sector de frutas sigue vendiendo sus productos, pese a que ya se inició la demolición del mercado central, cuyo polvo que levanta dicha demolición, es obvio que afecta los productos que se expenden en dicho mercado y por ende la salud del público consumidor, afectando la salud de todas aquellas personas que concurren al mercado a abastecerse de productos alimenticios; 3) Asimismo, el hecho de que el viejo mercado esté en demolición, puede producir daños físicos no solamente a los vendedores sino también a la gente que concurre al mercado a comprar productos, por lo que en este caso, los derechos e intereses colectivos deben estar por encima del interés particular o de grupo. No se necesita ser perito o entendido en la materia para llevar a dicha conclusión, más aún si las acciones populares tienen el carácter principal de ser preventivas y restauradoras de los derechos de los consumidores. Así señaló el Intendente Municipal, en sentido de que en la actualidad no existe en el mercado central las medidas de higiene adecuadas, los canales de las aguas servidas se encuentran ya muy deterioradas, rebalsan casi todo el tiempo, los baños públicos no cuentan con las medidas de higiene suficientes porque carecen de agua, los techos de los tinglados se encuentran rotos y deteriorados, existen insectos, roedores que dejan sus heces en los alimentos que son vendidos al público. Bajo cuyas condiciones, no es aceptable que dichos comerciantes sigan expendiendo sus productos, bebidas y alimentos en el viejo mercado central, empero pueden hacerlo en otro lugar; y, 4) Sobre la supuesta duplicidad de acciones; esto es, la existencia de una acción de amparo y otra de acción popular, se tiene que el ámbito de protección de ambas no es el mismo, porque en la primera se protegen derechos individuales y particulares, en cambio en la segunda derechos e interés colectivos. Tampoco se puede hablar de la existencia de identidad de sujeto, objeto y causa, porque son distintos en ambas acciones.

Seguidamente, ante la solicitud oral de complementación y enmienda de los demandados en sentido de que: i) Se amplíe el plazo de siete días a un mes, para la transferencia de los vendedores para que se  garantice la construcción de puestos de venta provisionales  para todos, así como su retorno al nuevo mercado central cuando se termine de construir, debido a que el Alcalde Municipal manifestó que no retornarían. Sobre este punto, el Tribunal de garantías, señaló que el retorno al mercado nuevo, no fue objeto de la acción popular, por lo que no es posible pronunciamiento alguno. Respecto al plazo de siete días para que la Alcaldía municipal destine los respectivos puestos a los vendedores que deberán trasladarse y tres días para que los vendedores puedan trasladarse, la decisión es clara; ii) Se aclare por qué no se fundamentó sobre la prueba de descargo, siendo una fundamentación subjetiva, donde se limitaron a señalar que la existencia de polvo por la demolición del mercado ocasiona amenaza a la salud. Al respecto, el Tribunal de garantías, reiteró que hicieron referencia a la respuesta del Intendente Municipal y consideraron que es un “hecho notorio” que el mercado central está en demolición y que el polvo va a ser insalubre y puede contaminar los productos alimenticios, lo cual obviamente va a afectar la salud de la población; por lo que no era necesario valorar cada prueba; iii) Por qué existen una contradicción entre la sentencia del tribunal de garantías con la complementación sui géneris que hizo la Vocal María Cristina Díaz Sosa; y, iv) Por qué no se valoró ni fundamentó sobre la existencia de la acción de amparo y otra ordinaria de desalojo. Sobre este punto, se expresó que el fallo ya se refirió que no existía una duplicidad de acciones entre la acción de amparo y la acción popular, por cuanto la primera resolvió la pretensión de cesación de medidas de hecho entre los vendedores del mercado y los trabajadores del municipio y que no concurren la existencia de identidad de sujetos, objeto y causa ni cosa juzgada constitucional. Con relación a la existencia de un proceso judicial ordinario de desalojo, el art. 70 del CPCo, establece que la acción popular se podrá interponer sin necesidad de agotar la vía judicial o administrativa, proceso que tendrá que seguir su trámite, porque en dicha acción, no se ordenó el desalojo de los vendedores.

De otro lado, ante la intervención del representante del Alcalde Municipal y los demandados, el Tribunal de garantías aclaró que se dispuso que el traslado de los vendedores del mercado viejo a lugares provisionales sea en “condiciones de salubridad”, que tengan los servicios básicos.

I.3. Trámite procesal en Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Decreto Constitucional de 5 de mayo de 2014, se ha dispuso la suspensión del plazo a efectos de recabar documentación complementaria.

A partir de la notificación con el proveído de 16 de julio del citado año, se reanudó el plazo, por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se pronuncia dentro del mismo.

II. CONCLUSIONES

De la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.  Respecto a la construcción del nuevo mercado central, Distrito 1 de Tarija, cursan los siguientes documentos:

II.1.1. Testimonio de escritura pública de la minuta de contrato de obras, licitación pública nacional 002/2012, CUCE 12-1601-00-302706-4-1 de 27 de febrero de 2013, cuarta convocatoria, suscrita por Oscar Gerardo Montes Barzón, en su condición Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija y Manuel Javier Fernando Soliz Canedo, en su condición de representante legal de la “Asociación Accidental Guadalquivir” (fs. 215 a 224 vta.).

II.1.2. Por notas C.A.T. CITE 069/2012 de 20 de abril y C.A.T. CITE 189/2013 de 27 de junio, el Colegio de Arquitectos de Tarija, hizo conocer al Presidente de la Asociación “ORGANIZACION DE TRABAJADORES GREMIALES DEL MERCADO CENTRAL” (sic) que desoncen la realización de un concurso del proyecto de construcción del mercado central de Tarija (fs. 277 y 278).

II.2.  Sobre la licencia ambiental para la construcción del nuevo mercado de Tarija, cursan los siguientes documentos:

II.2.1. Por Certificado de Dispensación (CD) 060101-11-MMP-PASA-CD-68-12, de 14 de junio de 2012, el Proyecto de “CONSTRUCCION NUEVO MERCADO CENTRAL DISTRITO N° 1 DE LA CIUDAD DE TARIJA” (sic), fue catalogado en la categoría III conforme a lo previsto por el art. 25 de la Ley del Medio Ambiente (LMA), por lo tanto quedó dispensado del estudio de evaluación de impacto ambiental (fs. 12).

II.2.2. Por nota GOB./S.M.A./D.C. y S.A./2160/2012 de 21 de diciembre, la Directora de Calidad y Servicios Ambientales del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, remitió a Omar Figueroa Vaca, Presidente de la Asociación de Trabajadores Gremiales del Mercado Central de Tarija, una fotocopia legalizada de la “Ficha Ambiental” y de la “Licencia Ambiental del Proyecto ‘CONSTRUCCION NUEVO MERCADO CENTRAL DISTRITO N° 1 DE LA CIUDAD DE TARIJA’” (sic) (fs. 131 a 132).

II.2.3. Por nota MMAyA-VMA-DGMACC-3257/12 de 31 de julio de 2012, el Director General del Medio Ambiente y Cambios Climáticos del Ministerio del Medio Ambiente y Agua, señaló que el proyecto de remodelación del mercado central de Tarija, no solicitó licencia ambiental del Proyecto (fs. 148).

II.3. Sobre la prueba presentada por la parte accionante en esta acción popular, tendiente a demostrar la vulneración de los derechos e intereses colectivos y difusos a un medio ambiente sano y saludable, a la salubridad pública, a la salud, así como la vulneración a los derechos de los consumidores y usuarios, cursan los siguientes:

II.3.1. Mediante nota CITE/476/DMAT/2013 de 10 de octubre, el Director de Aseo Urbano del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, en respuesta a la Presidenta de la Comisión Política Social, Educación, Salud y Vivienda de la Brigada Parlamentaria, Dora Burgos de Pereira, informó que el servicio de aseo urbano desde el 1 hasta el 7 de octubre de 2013, fue suspendida por los conflictos suscitados, periodo en el que se recibió muchos reclamos de vecinos y usuarios, retornando paulatinamente al servicio a partir de esa fecha (fs. 15 a 16).

II.3.2. A través de nota Cite/207/INT.MCPAL/2013 de 8 de octubre, el Intendente Municipal en respuesta a la brigada parlamentaria de Tarija, informó que en la actualidad no existen en el mercado central las medidas de higiene adecuadas, los canales de las aguas servidas se encuentran muy deterioradas, rebalsan casi todo el tiempo, los baños públicos no cuentan con las medidas de higiene suficiente carecen de agua, los techos tinglados se encuentran rotos y deteriorados por el transcurso del tiempo. No se está realizando el control de la calidad de alimentos ya que los dirigentes no dejan entrar al personal, existen insectos, roedores en toda la infraestructura del mercado central que dejan sus heces por los alimentos que son expendidos al público (fs. 17).

II.3.3. Por nota CITE S. AM. 0192/2013 de 10 de octubre, el Responsable a.i. de la Unidad de Salud Ambiental SEDES-Tarija, informó al Director de la misma institución, sobre las normas y procedimientos para el control, registro y vigilancia de alimentos y bebidas alcohólicas y analcohólicas para el consumo humano, sin hacer mención al caso concreto del mercado central de Tarija (fs. 80 a 84).

II.3.4. Cursan notas de los servicios básicos de electricidad y agua dirigidas a Omar Figueroa, Presidente de trabajadores gremiales del mercado central de Tarija: a) De SETAR, haciéndoles conocer a los usuarios que deben realizar el trámite de suspensión temporal del servicio, por motivo de la construcción del nuevo mercado, caso contrario seguirían facturando por el consumo mínimo (fs. 200 a 203); y, b) De la Cooperativa de Servicios de Agua y Alcantarillado de Tarija (COSAALT) Ltda. de 30 de julio de 2013, que le hizo conocer la respuesta de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Agua Potable y Saneamiento Básico (AAPS), en sentido de que la nota de 4 de julio de ese año, del Gobierno Municipal de Tarija, que solicitó a COSAALT Ltda. el corte del servicio de agua potable y alcantarillado a partir de 1 de agosto de igual año, en el mercado central con el argumento de que solo así se obligaría el desalojo del mercado central, solo podía proceder por razones previstas en la ley y que no es posible prescindir del agua ni siquiera en situación de construcción o remodelado, por lo que dejaba sin efecto dicho corte (fs. 204 a 209, 212 y 213).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes, en su condición de diputados nacionales denuncian amenazas y riesgos de lesión a los derechos e intereses colectivos y difusos, a un medio ambiente sano, a la salubridad pública, a la salud, así como la vulneración de los derechos de los usuarios y consumidores, alegando que los dirigentes del mercado central Distrito 1 de la ciudad de Tarija -ahora demandados-, se niegan a desalojar y por el contrario siguen comercializando alimentos y alentando a otros vendedores a esa misma tarea,  pese a que el centro de abasto se encuentra en ruinas debido al inicio del trabajo de demolición para la construcción del mercado nuevo, cuyas condiciones de infraestructura, no otorga las condiciones mínimas para su funcionamiento, por cuanto asimismo, se impide la limpieza, desinfección del predio, conforme los informes de la EMAT, la Intendencia Municipal y el SEDES. En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si se debe conceder o denegar la tutela colectiva solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular

La acción popular es una acción de defensa, elegida por el constituyente boliviano como el mecanismo jurisdiccional idóneo para la tutela de los derechos e intereses colectivos y difusos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por el art. 135 de la CPE; su desarrollo legislativo previsto en los arts. 68 al 71 del CPCo, que establece reglas procesales que marcan una tendencia hacia un proceso especial revestido de informalidad y flexibilidad; esto es, visibilizando normas procesales flexibles. Esa informalidad y flexibilidad que predica per se la acción popular tiene como fundamento, mejorar el acceso a la justicia en razón a los derechos e intereses colectivos y difusos objeto de protección relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, que reconocen que el ser humano forma parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve y por lo mismo necesita ser protegida en sus derechos e intereses colectivos y difusos, haciéndole sujeto de derecho. También tiene en cuenta el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos y difusos, que pasa primero por potenciar el acceso a la justicia con reglas flexibles que garanticen su protección ante su violación o amenaza.

Sobre la legitimación activa corresponde recordar que la SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, precisó que la acción popular puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue lesión a derechos o intereses difusos, legitimación amplia que se justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre precisamente a esa característica. Sin embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o por otra a su nombre, sin necesidad de mandato.

Sobre la legitimación pasiva tomando en cuenta los elementos de informalismo y flexibilidad, cuando la Norma Suprema reconoce legitimación pasiva a las autoridades o personas individuales o colectivas que con sus actos u omisiones lesionen o amenacen vulnerar los derechos e intereses colectivos o difusos protegidos por dicha acción (arts. 135 de la CPE), prescinde del mismo modo de cualesquier formalidad. En este marco, debe entenderse por cumplida la legitimación pasiva en la acción popular, aceptando como suficiente los hechos expuestos, de los cuales, el juez o tribunal de garantías, deducirá quiénes son las autoridades o personas legitimadas pasivas y los citará de oficio y en el caso de no poder citarlos, atendiendo cada caso concreto, dimensionará los efectos del fallo estableciendo la responsabilidad de la autoridad o persona particular o jurídica que lesionó o amenazó con lesionar los derechos o intereses colectivos o difusos objeto de su protección, estableciendo la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal; aspecto que debe analizarse en el caso concreto.

Los arts. 136.I de la CPE y 70 del CPCo, señalan que la acción popular puede interponerse sin necesidad de agotar la vía judicial o administrativa que exista al efecto. Eso quiere decir que la acción popular tiene carácter autónomo o principal; es decir, no es subsidiaria ni residual, en razón a las finalidades que persigue este mecanismo procesal que son la tutela de derechos e intereses colectivos y difusos cuando se produzca un daño o agravio a un interés cuya titularidad recae en la comunidad.

La acción popular, podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos o difusos protegidos por esta acción conforme establecen los arts. 136.I de la CPE y 70 del CPCo. Lo que significa que no existe plazo de caducidad, por lo mismo, es posible buscar la tutela de derechos e intereses difusos y colectivos hasta tanto persista la lesión, sin plazo.

III.2. La salubridad pública

A partir del paradigma del “Vivir Bien” (art. 8 de la CPE), el derecho a la salubridad pública supone el derecho de todos los habitantes de una comunidad a pedir y  recibir por parte del Estado las siguientes prestaciones básicas y necesarias mínimas, que conlleven una vida saludable, como son, entre otras: 1) La garantía de acceso a los servicios de salud (art. 18 de la CPE); 2) Condiciones saludables y seguras de todo espacio público o privado en el que los habitantes desarrollan su vida cotidiana, ya sea trabajo (arts. 46 de la CPE), educación (arts. 88 y 89 de la CPE ), recreación (art. 104 y ss. de la CPE), servicios y consumo (art. 75 de la CPE); 3) Condiciones de salubridad en el hábitat, es decir, del medio en el que vive, (art. 19 de la CPE) y la prohibición de contaminación ambiental hídrica, atmosférica, acústica, etcétera; 4) Saneamiento básico, que incluye el acceso a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario (art. 20 de la CPE); 5) Vivienda adecuada (art. 19 de la CPE); 6) Alimentación sana (art. 16 de la CPE); y, 7) Centros penitenciarios con ambiente adecuado para personas privadas de libertad (art. 74 de la CPE); entre otros.

Del contenido mínimo del derecho a la salubridad pública, es posible concluir que este derecho es protegido a través de la acción popular a partir del respeto, protección y promoción de otros derechos individuales o colectivos que son interdependientes e indivisibles a éste (art. 13.I de la CPE), que tiendan a potenciar a las personas para que alcancen el más alto nivel posible de vida saludable, que incluye bienestar físico, mental y social, propiciando “condiciones de salubridad”. Este derecho supone las condiciones básicas de prestaciones destinadas a proteger y a restaurar la salud de la persona y de la colectividad en busca de mejorar la calidad de vida de las personas.

Al respecto la Corte Constitucional Colombiana, en su Sentencia T-366/93 de 3 de septiembre de 1993, establece que la salubridad pública significa el acto de ser de la salud; es decir, el acto por medio del cual el ser orgánico ejerce normalmente todas sus funciones. No se trata de una manifestación potencial, sino de una actual. Ahora bien, al ser la salubridad pública una noción que implica la realización total de la salud, supone la presencia previa de salud individual. En consecuencia, resulta aplicable el principio de que la lesión de la parte afecta a la del todo; asimismo, la lesión del todo (salubridad) es necesariamente la lesión de la parte (salud individual).

En efecto, nótese que el derecho a la salud en el marco de los derechos humanos es el derecho a los cuidados de salud así como a beneficiarse de condiciones de salubridad, lo que significa implícitamente que la salud del individuo es inseparable del medio humano en el cual vive. Por lo que es obligación del gobierno no solo asegurar la salubridad pública, sino también brindar las instalaciones y los bienes necesarios para el disfrute del más alto nivel posible de salud.

III.3. Los derechos de los usuarios y consumidores: Su integración al ámbito de protección de la acción popular en su dimensión difusa y colectiva

El art. 135 de la CPE, señala que los derechos e intereses colectivos y difusos protegidos a través de la acción popular son los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Ley Fundamental.

De la interpretación teleológica, gramatical (art. 196.II de la CPE) y sistemática (art. 2 del CPCo) de la mencionada norma constitucional, se infiere que la acción popular otorga protección a los derechos e intereses colectivos y difusos explícitamente señalados por la acción popular, como son: los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio ambiente referidos. Sin embargo, la lista a que hace referencia la disposición constitucional prevista en el mencionado art. 135 de la Norma Suprema, no es taxativa sino, por el contrario, es meramente enunciativa, de ahí que la propia Ley Fundamental habla de “…otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”; es decir, otros derechos de carácter colectivo o difuso reconocidos en la norma constitucional -diferentes a los explícitamente enunciados- que pueden ser integrados a partir del texto de la Constitución formal o de los instrumentos internacionales de Derechos Humanos que conforman el bloque de constitucionalidad.

Sobre los derechos de usuarios y consumidores cabe precisar que se encuentran reconocidos en protección del usuario y consumidor (arts. 75 y 76 de la CPE), tienen el estatus de derechos fundamentales por primera vez en el constitucionalismo boliviano, se fundan en los principios constitucionales del vivir bien (art. 8 de la CPE), justicia social (arts. 8 y 9 de la CPE), pluralismo económico (art. 1) y solidaridad (art. 8 de la CPE), a partir de los cuales, como se verá más adelante, la Ley 453 de 6 de diciembre de 2013 General de los Derechos de las usuarias y los usuarios y de las consumidoras y los consumidores ha desarrollado los derechos y obligaciones específicos de estos en sus relaciones de consumo.

Los derechos de los consumidores y usuarios son de contenido complejo, por múltiples razones; entre ellas, porque la protección del usuario y consumidor se extiende no sólo al ámbito patrimonial, sino abarca también a la salud, a la vida, a la integridad física, a la alimentación, etc. de todos los miembros de la comunidad. De ahí que la citada Ley General de los Derechos de las usuarias y los usuarios y de las consumidoras y los consumidores, entre los derechos y garantías específicos, establezca en su Capítulo II que incluyen al derecho a la salud e integridad física (Sección I), derecho y condiciones para la alimentación (Sección II), derecho a la información (Sección III), derecho al trato equitativo (Sección IV), regulación de contratos de adhesión y cláusulas abusivas (Sección V), derecho a la libre elección de productos y servicios (Sección VI), etcétera. En ese marco de complejidad de la protección del derecho del usuario y consumidor y; por ende, las relaciones de consumo, debe señalarse que los derechos específicos enlistados en la referida Ley exceden a los derechos y obligaciones entre proveedores y consumidores (art. 3); es decir, el marco del derecho privado contractual, para incluir a los poderes públicos que tienen el deber de adoptar las medidas necesarias para la efectividad de estos derechos fundamentales (arts. 2 y 49 de la mencionada Ley).

En efecto, tanto la Norma Suprema como la Ley General de los Derechos de las usuarias y los usuarios y de las consumidoras y los consumidores, establecen el contenido mínimo de los derechos de los usuarios y consumidores, señalando las condiciones del suministro de productos y la información sobre las características de los productos (arts. art. 75.1 y 75.2 de la CPE respectivamente, que en términos de la Ley específica citada involucran derechos de consumidores y deberes de proveedores, así como responsabilidades de los órganos públicos competentes.

De ahí que, la protección de los derechos de los consumidores y usuarios también trasciende una rama concreta del derecho, nutriéndose de diferentes ramas jurídicas que prevén distintos mecanismos de protección tanto en la vía administrativa como en la judicial, con un sistema complejo de normas, principios, instituciones y medios instrumentales consagrados por el ordenamiento jurídico, para procurar al consumidor y usuario una posición de equilibrio dentro del mercado en sus relaciones de consumo y uso. Son estas las razones que subyacen para concluir que un consumidor o usuario tiene varias opciones para la tutela de sus derechos, que, dependiendo del grado de su afectación pueden ser: vía acción popular o vía acción de amparo constitucional, esta última, una vez agotados los recursos administrativos o judiciales previstos en la Ley General de los Derechos de las usuarias y los usuarios y de las consumidoras y los consumidores.

III.4. Análisis del caso concreto

Los accionantes, en su condición de diputados nacionales, denuncian amenazas y riesgos de lesión a los derechos e intereses colectivos y difusos, a un medio ambiente sano, a la salubridad pública, a la salud, así como la vulneración de los derechos de los usuarios y consumidores, alegando que los dirigentes del mercado central Distrito 1 de Tarija -ahora demandados-, se niegan a desalojar y por el contrario siguen comercializando alimentos y alentando a otros vendedores a esa misma tarea, pese a que el centro de abasto se encuentra en ruinas debido al inicio del trabajo de demolición para la construcción del mercado nuevo, cuyas condiciones de infraestructura, no otorga las condiciones mínimas para su funcionamiento, por cuanto asimismo, se impide la limpieza, desinfección del predio, conforme los informes de la EMAT, la Intendencia Municipal y el SEDES.

En ese orden, para resolver esta problemática compleja, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en principio analizará dada su conexitud en hechos y derecho, una acción de amparo constitucional, resuelta a través de la SCP 0709/2014 de 10 de abril, que fue interpuesta en esa oportunidad por los  miembros del Directorio de la Asociación “Organización de Trabajadores Gremiales del Mercado Central” -que ahora fungen como demandados de la acción popular- contra Oscar Gerardo Montes Barzón, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -que actúa en ésta acción popular como tercero interesado- denunciando en esa ocasión desalojo ilegal de los vendedores del citado Mercado sin previo proceso con medidas de hecho materializadas en la demolición del mismo. Ello, debido a que como se desarrollará más adelante, la decisión de la acción de amparo constitucional genera consecuencias jurídicas para esta acción popular.

En dicha acción de amparo constitucional, este Tribunal Constitucional Plurinacional: i) Concedió la tutela solicitada, únicamente respecto al derecho al debido proceso administrativo, disponiendo que en los casos en que no se hubiera ya ejecutado el lanzamiento administrativo, se deberá emitir la correspondiente Resolución Administrativa; y, ii) Exhortó a la Asamblea Legislativa Plurinacional, a que en el ámbito de sus competencias dicte legislación especial que regule el procedimiento administrativo específico para el ejercicio de acciones de recuperación o defensa de la posesión de los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas y bienes de dominio municipal, atendiendo el mandato constitucional previsto en el art. 339.II de la CPE, que señala que las formas de reivindicación serán regulados por la ley.

Los fundamentos jurídicos que sustentaron la decisión de conceder la acción de amparo a favor de los vendedores del mercado central de Tarija, fueron que: a) El citado mercado es un bien municipal patrimonial que presta un servicio público en esa ciudad -arts. 86.I de la Ley de Municipalidades (LM)- y 34 de Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM), por lo mismo, no puede ser empleado en provecho particular alguno (art. 339.II de la CPE), por lo que el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, tenía competencia para demoler y ejecutar la nueva construcción del mercado central si es en beneficio y disfrute de la colectividad. Sin embargo, al estar ocupado dicho bien por personas en calidad de arrendatarios con la ocupación de vendedores, lo que correspondía al alcalde de Tarija, era seguir un procedimiento administrativo sumario de desalojo acorde al sistema de garantías y derechos que culmine con una resolución administrativa de desalojo que pueda ser impugnada en la vía recursiva, así como proceder a su reubicación, antes de proceder a las tareas de demolición, al ser esa la única forma constitucionalmente válida de ser reintegrados posesoriamente los bienes patrimoniales a la administración municipal. Lo que no ocurrió y por el contrario, éste Tribunal Constitucional Plurinacional, constatando los hechos, advirtió el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, tratando de acortar el camino procesal exigible de iniciar previo proceso de desalojo administrativo con medidas de hecho, solicitó el corte de los servicios básicos de agua potable y alcantarillado, con el argumento que sólo así se obligaría el desalojo del Mercado Central, pretendiendo suplir su decisión con la emisión de un simple acto administrativo de notificación o justificar sus actos aludiendo a negociaciones y reuniones anteriores con los arrendatarios; y, b) A los anteriores argumentos, se sumaron, otros, que constataron la inexistencia de legislación especial que regule un procedimiento específico para el ejercicio de acciones de recuperación o defensa de la posesión de los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas y bienes de dominio municipal, por lo que, éste Tribunal exhortó a la Asamblea Legislativa Plurinacional, a que en el ámbito de sus competencias dicte tal legislación especial, atendiendo el mandato constitucional previsto en el art. 339.II de la CPE, que señala que las formas de reivindicación de los bienes de patrimonio del Estado serán regulados por la ley.

De esta constatación de los hechos realizada por la SCP 0709/2014-AAC de 10 de abril, es posible concluir que en realidad la autoridad que ocasionó amenazas de lesión a la salubridad pública (en su contenido de tener condiciones saludables y seguras de todo espacio público en el que los habitantes desarrollan su vida cotidiana en el trabajo y servicios de consumo conforme estipulan los arts. 46 y 75 de la CPE) y a los derechos de los usuarios y consumidores (en su dimensión difusa, por amenaza de suministro de alimentos y productos en general en condiciones que no cumplan las condiciones de inocuidad) fue la orden de demolición del mercado central pronunciada por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, sin haber realizado un desalojo administrativo previo revestido de todas las garantías, ocasionando con su decisión que algunos puestos de venta de alimentos (perecederos y no perecederos) sigan con su actividad comercial en ese bien municipal patrimonial hasta que no se emita una Resolución administrativa de lanzamiento administrativo, conforme lo determinó dicha Sentencia Constitucional Plurinacional.

Esa afirmación, se extrae de las competencias exclusivas que tiene el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, referidas a controlar la calidad y sanidad en la elaboración, transporte y venta de productos alimenticios para el consumo humano y animal y generar políticas que garanticen la defensa de los consumidores y usuarios en el ámbito municipal reconocidos en los arts. 302.I.13 y 302.I.37 ambos de la CPE, que supone el ejercicio pleno de las mismas con carácter preventivo, puesto que los fines públicos y colectivos que persiguen tales reglas constitucionales de distribución competencial contienen implícitamente la protección del derecho colectivo a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores (aplicables al ámbito de protección de la acción popular en su dimensión difusa al caso concreto), porque no sería razonable que exista o se espere un daño o perjuicio sobre tales derechos o intereses de la comunidad para que recién se active tal competencia que compromete intereses públicos y el bienestar común. Es decir, la parte orgánica de la Constitución Política del Estado, adquiere sentido y razón cuando sirve de instrumento de aplicación de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma, o lo que es lo mismo, no es posible, interpretar una competencia del poder público, una institución o un procedimiento previsto por la Norma Suprema por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales.

Entonces, si la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores tiene un carácter eminentemente o prevalentemente preventivo debido a que tiene que anticipadamente prever que el colectivo de personas se convierta en enfermos y en su consecuencia prevenir las causas externas (relacionadas con las mismas personas, animales, plantas y cosas que causan enfermedades) transformen a la persona sana de un colectivo en una persona enferma, éste derecho colectivo llena su contenido a partir de reglas normativas constitucionales (arts. 302.I.13 y 37 de la CPE), normas de desarrollo legislativo y reglamentario, así como de políticas públicas con esa finalidad, también de carácter preventivo.

Esta constatación guarda perfecta compatibilidad con la afirmación de que se evidenció únicamente amenazas y no así una vulneración evidente a la salubridad pública y a los derechos de los usuarios y consumidores (en su dimensión difusa), por cuanto el expendio de alimentos por los vendedores de dicho Mercado, que se acusan, en ésta acción popular, de que no cuentan con las mínimas condiciones de inocuidad y calidad garantizados por el art. 75 de la CPE, no ha sido demostrado que se hubiera decantado en un rebrote de alguna enfermedad (epidemia-propagación de enfermedades) a causa de dicha actividad; empero, sí existe la amenaza de que así sea, si continua la actividad comercial de alimentos por los vendedores de dicho rubro que aún permanecen en el mercado en proceso de demolición, conforme se tiene demostrado.

A más, nótese que la sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria está contemplada en los preceptos de la Constitución Política del Estado, obligando al Estado del nivel central y de las entidades territoriales autónomas en el ejercicio de sus competencias diferenciadas a su respeto y protección establece:

Así el art. 16 de la CPE, señala que: “I. Toda persona tiene derecho al agua y a la alimentación; II. El Estado tiene la obligación de garantizar la seguridad alimentaria, a través de una alimentación sana, adecuada y suficiente para toda la población”. Del mismo modo, el art. 75 respecto de los derechos de las usuarias y los usuarios y de las consumidoras y consumidores estipula que estos gozan: “1. Al suministro de alimentos, fármacos y productos en general, en condiciones de inocuidad, calidad, y cantidad disponible adecuada y suficiente, con prestación eficiente y oportuna del suministro; y 2. A la información fidedigna sobre las características y contenidos de los productos que consuman y servicios que utilicen”.

Por su parte, las normas constitucionales que distribuyen las competencias del  Estado del nivel central, los gobiernos departamentales autónomos y los gobiernos municipales autónomos en materia de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria, son las contenidas el art. 298.II que refieren: “Son competencias privativas del nivel central del Estado: (…) 21. Sanidad e inocuidad agropecuaria. (…) 35. Políticas generales de desarrollo productivo (…)”. Por su parte, el art. 300.I. estipula que: “Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: “(…) 11. Estadísticas departamentales. (…) 14. Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria. (…) 21. Proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la producción. (…)”.

De otro lado, el art. 302.I. de la CPE, refiere que: “Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: (…) 5. Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos. (…) 9. Estadísticas municipales. (…) 13. Controlar la calidad y sanidad en la elaboración, transporte y venta de productos alimenticios para el consumo humano y animal. (…) 21. Proyectos de infraestructura productiva. (…) 27. Aseo urbano, manejo y tratamiento de residuos sólidos en el marco de la política del Estado (…) 37. Políticas que garanticen la defensa de los consumidores y usuarios en el ámbito municipal (…)”.

Por su parte, en materia de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria el art. 91. Parágrafo II. de la Ley Marco de Autonomías (LMAD) establece lo siguiente: “De acuerdo a la competencia exclusiva del Numeral 21, Parágrafo II del Artículo 298 de la Constitución Política del Estado, el nivel central del Estado tiene la competencia exclusiva de establecer políticas, normas y estrategias nacionales para garantizar la sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria que involucren la participación de los gobiernos departamentales, municipales, pueblos indígena originario campesinos y el sector productivo”. Por su parte, el art. 91.IV. del mismo cuerpo legal, señala que: “De acuerdo a la competencia exclusiva del Numeral 14, Parágrafo I del Artículo 300 de la Constitución Política del Estado, los gobiernos departamentales tienen la competencia exclusiva de implementar y ejecutar planes, programas y proyectos de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria en el marco de las políticas, estrategias y normas definidas por autoridad nacional competente”.

En esa misma línea de razonamiento, la afirmación de que se evidenció amenazas de lesión a la salubridad pública y a los derechos de los usuarios y consumidores (en su dimensión difusa), debido a que la orden de demolición del mercado central pronunciada por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, sin haber realizado un desalojo administrativo previo revestido de todas las garantías, también atenta la higiene.

La higiene, según estudios de salud pública comprende dos divisiones: la higiene personal y la ambiental, ésta última que a su vez contiene subsistemas o ramas, que a efectos de resolver el caso concreto interesan: La higiene comunal que se ocupa del control sanitario del agua de consumo y la de uso recreativo, así como de los residuales líquidos y desechos sólidos, del control de artrópodos y roedores de importancia sanitaria, de la calidad sanitaria del aire atmosférico, del control del ruido y otros factores físico ambientales, del control higiénico de viviendas y otras instalaciones y del control de la microlocalización de edificaciones y de la urbanización. Higiene de los alimentos y de la nutrición. Se realiza el control de los alimentos, de sus manipuladores y de la producción, elaboración, expendio y consumo de estos productos de establecimientos de todo tipo. Higiene escolar. Está a cargo de la salud de los escolares y trabajadores de la enseñanza y de las condiciones de los locales, mobiliarios, equipos y medios de enseñanza. Higiene del Trabajo. Tiene como objetivo el control de la salud de los trabajadores y el control sanitario de los centros de trabajo y del proceso laboral. Esto último, reconocido en los Convenios y recomendaciones de la  Organización de Internacional del Trabajo (OIT), específicamente en el Convenido 155 de la OIT, sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo adoptado el 22 de junio de 1981 y el Convenido 161 de 7 de junio de 1985, sobre los servicios de salud en el Trabajo.

De esas constataciones de hechos y derechos este Tribunal Constitucional Plurinacional, concede la tutela en ésta acción popular reconduciendo la legitimación pasiva inicialmente señalada hacia los dirigentes del mercado central de Tarija por la parte accionante, responsabilizando al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija por la amenaza de lesión a los derechos a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores del Departamento de Tarija (en su dimensión difusa) que fue ocasionada por su decisión de ordenar la demolición del mercado central de Tarija sin un debido previo proceso administrativo conforme fue evidenciado por la SCP 0709/2014 de 10 de mayo. En ese orden, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1 de ésta Sentencia Constitucional Plurinacional, opera esa reconducción de legitimación pasiva pese a que no actuó en esta acción de defensa como parte accionada; empero, intervino y asumió defensa como tercero conforme se constató en el acápite I.2.3 del presente fallo. 

Ello, debido a que la amenaza o violación de derechos o intereses colectivos o difusos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, al tener interés social relevante, por ser precisamente de interés de la comunidad, justifica procesalmente que si la autoridad o persona física o jurídica responsable no fuera demandada en la acción popular; es decir, no interviniera como parte accionada en el proceso.

Del mismo modo, la tutela concedida en ésta acción popular, dada la constatación de amenazas de lesión a los derechos a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores (en su dimensión difusa) por el Alcalde Municipal, tiene efectos preventivos en aras de satisfacer las pretensiones de protección de dichos derechos e intereses, para lo cual se dicta un mandato de prevención, ordenando que dicha autoridad municipal en el ámbito de sus competencias y en cumplimiento de la SCP 0709/2014, agilice el desalojo administrativo revestido de todas las garantías de los vendedores del mercado central y gestione su posterior reubicación en instalaciones que aseguren la calidad e inocuidad de la comercialización de alimentos, así como todas las medidas que tiendan a evitar que no se materialice daño alguno a la comunidad de Tarija en su salubridad pública o en sus relaciones de consumo, recordando  que la protección del derecho del usuario y consumidor y los derechos específicos enlistados en la Ley General de los Derechos de las usuarias y los usuarios y de las consumidoras y los consumidores, exceden a los derechos y obligaciones entre proveedores y consumidores (art. 3 de la citada Ley); es decir, el marco del derecho privado contractual, para incluir a los poderes públicos, como es, en este caso el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, que tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para el efectivo goce de estos derechos fundamentales (arts. 2 y 49 de la Ley de la referida Ley).

Ahora bien, en el ejercicio de control de constitucionalidad tutelar, este Tribunal Constitucional también modula los efectos de la presente sentencia constitucional, estableciendo que en el supuesto de que los dirigentes del mercado central o los comerciantes del mismo se niegan a desocupar o desalojar el mercado central de Tarija que se encuentra en proceso de demolición, y por ende a ser reubicados a otros puestos de venta que destine el Gobierno Municipal en condiciones de inocuidad, pese a que dicho desalojo y reubicación sea producto de un desalojo administrativo previo revestido de todas las garantías conforme lo entendió la citada SCP 0709/2014, la responsabilidad por la amenaza de lesión de los derechos a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores o su eventual lesión, será también atribuible a ellos, generando una legitimación pasiva compartida en la lesión de derechos colectivos y difusos a la comunidad de Tarija, esta vez, no sólo, por amenaza a la lesión de los derechos a la salubridad pública, a los consumidores y usuarios sino además eventualmente al espacio público por permanencia indebida en bienes de dominio patrimonial del Municipio.

Como antecedente del reconocimiento de la posibilidad de una legitimación pasiva compartida es el caso resuelto en la SC 1977/2011-R. En este caso, si bien no se otorgó la tutela; sin embargo, para ingresar al fondo del problema se consideró que la denuncia de que dos discotecas situadas en dos barrios de la ciudad generaban ruido estridente, uso de calles y puertas de domicilio privado como mingitorio, etc. -que a juicio de los accionante perturbaban a los vecinos, por presuntas violaciones a los derechos a la salubridad pública y seguridad pública- el Tribunal Constitucional constató la existencia de legitimación pasiva compartida entre los propietarios de discotecas y las autoridades municipales.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber concedido parcialmente la acción, aunque por otros motivos, ha actuado correctamente, efectuando una aplicación razonable de la norma prevista por el art. 135 de la CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve:

1º    CONFIRMAR la Resolución 22/2013 de 4 de noviembre, cursante de fs. 355 vta. a 358 vta., pronunciada por la Sala Civil, Comercial, de Familia, Niñez y Adolescencia y Violencia Intrafamiliar o Doméstica y Pública Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija y, en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada.

2º ORDENAR al Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, bajo la responsabilidad del Alcalde Municipal, que en el ejercicio de sus competencias agilice el desalojo administrativo de los vendedores del Mercado Central de Tarija en proceso de demolición, previo proceso revestido de todas las garantías, así como su reubicación en otros puestos de venta que garanticen la comercialización de alimentos en condiciones de inocuidad conforme lo dispuso la SCP 0709/2014 de 10 de abril, sea en un plazo de tres días, si acaso no se hubiera ya cumplido la resolución del Tribunal de garantías. Asimismo, adopte todas las medidas que frenen cualesquier amenaza o lesión de los derechos e intereses difusos a la salubridad pública y los usuarios y consumidores, bajo su responsabilidad.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO