Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0487/2014

Sucre, 25 de febrero de 2014

SALA TERCERA

Magistrado Relator:             Tata Gualberto Cusi Mamani

Acción de amparo constitucional

Expediente:                          04751-2013-10-AAC

Departamento:                 Chuquisaca

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante, considera que se vulneraron los derechos de la comunidad indígena “Puca Huasi” al debido proceso en sus elementos a la fundamentación, motivación, congruencia y pertinencia,  la defensa, a la valoración razonable de la prueba y a la motivación de las resoluciones, así como al derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y los derechos a existir libremente, a la tierra y territorio y la consulta previa; por cuanto los Magistrados demandados, sobre la base de informes de los funcionarios del INRA emitieron la Sentencia Nacional Agroambiental S1^a Liquidadora 47/2012, a través de la cual, sin realizar una debida fundamentación ni motivación y sin valorar la prueba que presentaron, se dispuso la nulidad del proceso de saneamiento ejecutado en la comunidad “Puca Huasi”,  argumentando  que de acuerdo a la Ley 1465, la sobreposición entre la comunidad “Puca Huasi” y el predio de la demandante se encuentran dentro del radio urbano, sentando un funesto precedente para las comunidades campesinas y pueblos indígenas del país, pues dicha determinación hará desaparecer a la comunidad indígena al obligarles pertenecer a un radio urbano, sin antes haberles previamente consultado.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, considerando que se trata de una acción de amparo constitucional interpuesta a nombre de la comunidad Puca Huasi, es imprescindible que esta Sala desarrolle la siguiente argumentación, a efecto de analizar el caso concreto: i) El constitucionalismo plurinacional, comunitario y descolonizador y sus efectos en la interpretación del derecho y de los derechos; ii) El control de convencionalidad en la interpretación de los derechos y garantías; iii) La acción popular como vía idónea para la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y la reconducción procesal de acciones; iv) Los derechos a existir libremente, a la tierra y al territorio y a la consulta, como derechos colectivos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos; v) El debido proceso y sus elementos desde una dimensión colectiva; vi) El derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva; y, vii) El análisis del caso concreto.

III.1.  El constitucionalismo plurinacional comunitario y descolonizador y sus efectos en la interpretación del derecho y los derechos

  III.1.1. Las características del constitucionalismo plurinacional   comunitario y descolonizador

El art. 1 de la CPE, sostiene que “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario”; modelo de Estado que fue el resultado de la fuerza descolonizadora de los pueblos indígena originarios campesinos, quienes plantearon el reto histórico de dar fin al colonialismo, como sujetos políticos colectivos con derecho a definir su destino, gobernarse en autonomías y participar en los nuevos pactos de Estado.

Este nuevo modelo, tiene una inspiración anticolonialista que rompe con la herencia del constitucionalismo monocultural, que nació a espaldas de los pueblos indígenas y del constitucionalismo pluricultural que introdujo de manera subordinada un reconocimiento parcial a los derechos de los pueblos indígenas. Nuestra Constitución marca una ruptura respecto al constitucionalismo clásico y occidental concebido por las élites políticas; es un constitucionalismo que expresa la voluntad de las clases populares y los pueblos indígenas, creando una nueva institucionalidad, transversalizada por lo plurinacional, una nueva territorialidad, signada por las autonomías, un nuevo régimen político y una nueva legalidad bajo el paradigma del pluralismo jurídico igualitario en el marco de la Constitución Política del Estado.

Efectivamente, nuestra Constitución tiene características que la distinguen e individualizan y dan cuenta de un constitucionalismo que no tiene precedentes, y cuyos intérpretes deben ser fieles a sus fundamentos, a los principios y valores que consagra, con la finalidad de materializar y dar vida a las normas constitucionales, siendo sus características más importantes, la plurinacionalidad, la descolonización, el pluralismo jurídico igualitario, la interculturalidad, el carácter comunitario del Estado y el paradigma del vivir bien como valor y fin del Estado.

Es bajo ese nuevo marco que, como lo entendió la SCP 0790/2012 de 20 de agosto: “(…) la comprensión de los derechos, deberes y garantías no puede realizarse desde la óptica del constitucionalismo liberal, sino más bien abrirse a una pluralidad de fuentes del derecho y de derechos, trascendiendo el modelo de Estado liberal y monocultural cimentado en el ciudadano individual, entendiendo que los derechos en general, son derechos de colectividades que se ejercen individualmente, socialmente y/o colectivamente, lo cual no supone la negación de los derechos y garantías individuales, pues el enfoque plurinacional permite concebir a los derechos, primero, como derechos de colectividades, luego como derechos que se ejercen individualmente, socialmente y colectivamente en cada una de las comunidades civilizatorias, luego como una necesidad de construir, de crear una comunidad de comunidades; es decir, un derecho de colectividades, un derecho que necesariamente quiebre la centralidad de una cultura sobre las otras y posibilite diálogos, espacios políticos de querella discursiva para la generación histórica y necesaria de esta comunidad de comunidades de derechos.

El reconocimiento y adopción del pluralismo jurídico, hace posible un diálogo intercultural entre derechos, pues ya no existe una sola fuente de Derecho y de los derechos; de donde éstos pueden ser interpretados interculturalmente, lo cual habilita el carácter dúctil y poroso de los derechos, permitiendo un giro en la comprensión de los mismos, generando su transformación para concebirlos como práctica de diálogo entre culturas, entre mundos civilizatorios, en búsqueda de resignificar constantemente el contenido de los derechos para cada caso concreto.

Por ello, la construcción de la institucionalidad plurinacional parte del desmontaje de las lógicas de colonialidad, desmistificando la idea de que impartir justicia es solamente una ‘potestad’; sino por el contrario, asumirla como un servicio al pueblo, concebida como facultad/obligación, pues fruto de la colonialidad antes construida, se ha estructurado una ‘administración de justicia’ extremadamente formal, cuasi sacramental, reproductora de prácticas judiciales desde la colonia y el periodo republicano, fundadas en la señorialidad de esta actividad bajo la concepción de ‘potestad’ antes que de ‘servicio’, sustentado por todo un aparato normativo, doctrinal e institucional. Corresponde al Tribunal Constitucional Plurinacional, romper esas relaciones y prácticas que se reproducen en lo social, cultural, político e institucional, constituyéndose en un instrumento destinado a la generación de espacios de diálogo y relacionamiento de las diferentes concepciones jurídicas en el marco del Estado Plurinacional Comunitario, aportando al proceso de interpretación intercultural de los derechos humanos y fundamentales, así como de las garantías constitucionales, con énfasis en los derechos colectivos y de las naciones y pueblos indígena originario campesinos” (el resaltado es nuestro).

Como se ha señalado, una de las características del constitucionalismo boliviano es la plurinacionalidad que supone la construcción colectiva del Estado, donde la diversidad de pueblos se vea representada en la estructura del Estado, y donde se garantice plenamente sus derechos para la construcción de una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las identidades plurinacionales, conforme establece el art. 9.1 de la CPE, como fin y función del Estado.

Conforme a lo precedentemente señalado, la descolonización es entendida por nuestra Constitución como el sustento, el fundamento del Estado Plurinacional; pues la construcción de éste sólo puede hacerse realidad a partir de la modificación de las relaciones de poder, de subordinación que la colonialidad supone.

Y es que un Estado Plurinacional, que se construye a partir de la diversidad existente, sólo puede consolidarse en la medida en los diferentes pueblos, colectividades y personas se encuentren en una relación de equilibrio y armonía, donde esté ausente la discriminación que tiene como fundamento, precisamente, a las relaciones coloniales de poder, cuya modificación implica, desde la visión de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, la reconstitución de sus territorios, sus estructuras, instituciones, formas de vida, saberes,  y conocimientos; pues, sólo cuando se consiga esta reconstitución podrá existir un relacionamiento sobre la base de la igualdad.

El sentido de la descolonización puede encontrarse en el informe presentado por la Comisión visión País de la Asamblea Constituyente, en el que se señala que la descolonización tiene un sentido liberador, que se traduce en la reparación y el resarcimiento de los daños ocasionados por el Estado colonial: “Reparar y resarcir a las naciones y pueblos indígenas, originarios y campesinos, de los daños e injusticias históricas, garantizando su participación en la construcción de la institucionalidad del nuevo Estado”; añadiendo que el: “…Estado Plurinacional es un modelo de organización política para la descolonización de nuestras naciones y pueblos…”.

Es esta perspectiva descolonizadora la que se encuentra en la base y fundamento de nuestra Constitución Política del Estado; que está presente desde el Preámbulo, en el que la denuncia de los pueblos indígenas se alza con fuerza al señalar: “Dejamos en el pasado el Estado Colonial, republicano y neoliberal.  Asumimos el reto histórico de construir colectivamente el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, que integra y articular los propósitos de avanzar hacia una Bolivia democrática, productiva, portadora e inspiradora de la paz, comprometida con el desarrollo integral y con la libre determinación de los pueblos”.

La descolonización como fin del Estado, se presenta en una doble perspectiva: la constitución de una sociedad justa, armoniosa y sin discriminación, eliminando, por tanto las relaciones de subordinación que encarna la colonialidad del poder en los diferentes ámbitos, entre ellos el jurídico, y, por otra, la consolidación de las identidades plurinacionales a través de la reconstitución de los pueblos indígenas, con la finalidad de lograr un verdadero equilibrio e “igualación” en dichas relaciones de poder.

III.1.2. La interpretación del derecho a partir de los postulados  de la plurinacionalidad y el pluralismo

En el ámbito de la justicia, el pluralismo supone redimensionar el sistema jurídico ius positivista, a partir de la experiencia  y prácticas de los sistemas jurídicos indígenas, pero también implica considerar las prácticas, los principios y los valores de las naciones y pueblos indígena originario campesinos cuando se les vaya ha aplicar el derecho occidental, así como asumir interpretaciones interculturales de los derechos y garantías cuando  se denuncie su lesión en los supuestos en los que las naciones y pueblos indígena originario campesinos ejerzan sus sistemas de justicia, y, finalmente, efectuar ponderaciones cuando dichos derechos o garantías se encuentren en conflicto.  En síntesis, esta Sala considera que, a partir del postulado de la descolonización, como fin y función del Estado, las autoridades administrativas, jueces y tribunales de justicia, deben asumir una interpretación de las normas jurídicas, de los derechos y garantías, que atiendan, fundamentalmente a los siguientes aspectos:

a) La flexibilización de los requisitos formales y la reconducción procesal de acciones  Se ha señalado que el sistema jurídico ius postivista, como herencia colonial, se ancla en formalismos que, lejos de resolver los conflictos, permite dilatarlos indefinidamente sin obtener justicia, así, en contrapartida, la plurinacionalidad y el pluralismo supone pensar y adoptar medidas que permitan dar soluciones integrales, con celeridad, a los conflictos que se presentan, desterrando toda práctica dilatoria que únicamente se demora en cuestiones formales sin tutelar de manera inmediata los derechos y garantías.

Así, esta Sala considera que, a partir del carácter plural de la justicia, se deben materializar de manera oportuna e inmediata los derechos y garantías tanto en su dimensión individual como colectiva, más allá de los ritualismos procesales y la exigencia de requisitos propios de un sistema jurídico colonial, que debe ser redimensionado a partir de los postulados de nuestra Constitución Política del Estado, lo que implica que dichas exigencias formales no pueden constituirse en un obstáculo para un real acceso a la justicia constitucional, cuando efectivamente se constata la lesión de derechos y garantías constitucionales.

Lo señalado encuentra sustento, además, en los principios de prevalencia del derecho sustantivo respecto al formal, justicia material, principio pro actione y el principio de no formalismo; los cuales deben ser aplicados con mayor fuerza en la justicia constitucional y, en especial, tratándose de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, cuya tradición jurídica no reconoce las formalidades propias del sistema occidental y, en ese ámbito, deben flexibilizarse los requisitos para materializar su derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva.

De lo señalado, esta Sala concluye que es posible flexibilizar los requisitos que impidan un real acceso a la justicia constitucional, conforme lo ha hecho el Tribunal Constitucional en las SSCC 0957/2013, 1697/2013, 1784/2013, 1745/2013, 1883/2013, 1977/2013, 2007/2013, 1414/2013, entre muchas otras; en ese ámbito, también es posible reconducir procesalmente las acciones tutelares cuando exista una evidente lesión de derechos y garantías constitucionales, como lo ha venido haciendo este tribunal en diferentes Sentencias Constitucionales Plurinacionales, como las SSCCPP 0645/2012, 2271/2012, 210/2013, 897/2013, entre otras; reconducción que se constituye en un deber tratándose de naciones y pueblos indígena originario campesinos, a partir de las características de nuestro Estado, pues, como se analizará en el siguiente punto, de conformidad al art. 8.1) del Convenio 169 de la OIT, al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario.

b) El principio de respeto a los derechos humanos y los criterios constitucionalizados para su interpretación

Además de las características propias, que han sido descritas en el Fundamento Jurídico III.1.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, como la plurinacionalidad, el pluralismo, la interculturalidad y la descolonización, el modelo de Estado boliviano tiene características que lo inscriben dentro del marco de los Estados Constitucionales actuales, en los que se apuesta por Constituciones plurales, garantizadas y normativas, con un amplio catálogo de principios, valores, derechos y garantías fundamentales, que se encuentran dotadas de garantías específicas de interpretación, que hacen que la parte axiológica y dogmática de la Constitución Política del Estado tenga un peso decisivo no solo en cuanto a su aplicación directa, sino también porque se constituyen en fundamento y límites de las diferentes funciones del poder público.

Efectivamente, los derechos fundamentales y garantías constitucionales tiene un lugar preeminente en el orden constitucional, que se ve reflejado no sólo en el amplio catálogo de derechos fundamentales y garantías jurisdiccionales que consagra nuestra Constitución, sino también  en los fines y funciones esenciales del Estado, siendo uno de ellos el de “Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución” (art. 9.4 de la CPE), así como en los criterios de interpretación de los derechos humanos que se encuentran constitucionalizados, los cuales deben ser utilizados no sólo por el juez constitucional, sino también por los jueces y tribunales de las diferentes jurisdicciones previstas en nuestra Ley Fundamental, quienes, conforme lo entendió la SCP 0112/2012 de 27 de abril, se constituyen en los garantes primarios de la Constitución y de los derechos y garantías fundamentales.

Así, deben mencionarse a los arts. 13 y 256 de la CPE, que introducen dos principios que guían la interpretación de los derechos fundamentales: La interpretación pro homine y la interpretación conforme a los Pactos internacionales sobre Derechos Humanos, a los que debe añadirse el principio de progresividad que se desprende del art. 13 de la CPE y la directa justiciabilidad de los derechos prevista en el art. 109 de la CPE; norma que establece que todo los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección, y que se constituye en una concreción del carácter normativo de la Constitución Política del Estado, como otra de las características fundamentales del Estado Constitucional.  El principio de aplicación directa de los derechos, como sostuvo la SCP 0121/2012 de 2 de mayo, supone la superación formalista del sistema jurídico y se constituye en un postulado para consolidar el valor normativo de la Constitución Política del Estado:

“(…) la premisa en virtud de la cual se debe asegurar la eficacia máxima de los derechos fundamentales, exige en términos de teoría del derecho, la superación de una concepción ius-positivista y formalista del sistema jurídico, e implica la adopción de postulados jurídicos enmarcados en cánones constitucionales no solamente destinados a limitar el poder, sino fundamentalmente direccionados a consagrar y consolidar la vigencia material de los derechos fundamentales.

(…) el principio de aplicación directa y eficaz de los derechos fundamentales, constituye un postulado que consolida el valor normativo de la Constitución, por el cual, los derechos fundamentales tienen una efectividad plena más allá de un reconocimiento legislativo o de formalismos extremos que puedan obstaculizar su plena vigencia, aspecto que caracteriza la ‘última generación del Constitucionalismo’, en el cual, el fenómeno de constitucionalización del ordenamiento jurídico, se consagra y alcanza su esplendor a través del principio de aplicación directa de los derechos fundamentales, el cual se materializa a través del nuevo rol de las autoridades jurisdiccionales en su labor de interpretación constitucional acompañada de una coherente teoría de argumentación jurídica”.

En ese marco, la Constitución Política del Estado introduce criterios para la interpretación de los derechos y garantías, pero además establece principios rectores para la función judicial en el art. 178, al sostener que la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos.

Conforme se aprecia, la función judicial ejercida por las diferentes jurisdicciones que componen el Órgano Judicial, y también por la justicia constitucional, tiene entre sus principios, el respeto a los derechos, el cual, se constituye en la base de la administración de justicia, y así lo reconoce la misma Ley del Órgano Judicial en el art. 3. Este principio, guarda armonía con la preeminencia que en nuestro sistema constitucional tienen los derechos fundamentales y garantías jurisdiccionales, los cuales si bien tienen como garantes  en general a las diferentes jurisdicciones del Órgano Judicial, encuentran en la justicia constitucional, y en particular en el Tribunal Constitucional Plurinacional, su máximo resguardo, protección  y órgano de interpretación.

Ahora bien, debe quedar claramente establecido que los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos al mismo tiempo son derechos humanos en su dimensión colectiva y, por ende, en el marco de la igualdad jerárquica de derechos contenida en el art. 13.III de la CPE, gozan de los mismos principios y pautas de interpretación que han sido anotados precedentemente, los cuales deben ser utilizados por las autoridades y jueces de las diferentes jurisdicciones a momento de aplicar el derecho; derechos que, además, deben ser interpretados pluralmente, es decir, de acuerdo a los criterios que emanan de la propia comunidad.

c)  La interpretación plural del derecho

Esta Sala considera que toda interpretación de las normas jurídicas, cuando en un proceso judicial o administrativo intervienen naciones y pueblos indígena originario campesinos, debe ser efectuada de manera plural, considerando sus características, sus principios, valores, su cosmovisión, dando efectividad a lo previsto por el art. 8.1 del Convenio 169 de la OIT, al que se ha hecho referencia anteriormente.

Efectivamente, debe considerarse que nuestro Estado plurinacional se construye a partir de la diversidad existente, para la construcción de una sociedad justa y armoniosa, sin discriminación y explotación, siendo la interculturalidad, la forma en que deben desarrollarse la relaciones entre las diferentes identidades nacionales, bajo el fundamento del pluralismo igualitario.

La interculturalidad, por lo tanto, supone el relacionamiento en equilibrio, armonía, y si se quiere, “igualdad” entre los naciones y pueblos, que sOlo podrá conseguirse en la medida en que se propicien medidas que modifiquen las relaciones de desigualdad y discriminación; por ello se sostiene que la interculturalidad es algo por construir, un relacionamiento que aún no existe; empero, en la medida en que aquéllas se modifiquen y se logren relaciones de “igualdad”, se podrá alcanzar la interculturalidad en el relacionamiento entre las diferentes identidades nacionales.

Efectivamente, la interculturalidad supone el relacionamiento entre sujetos “similares e iguales”, en términos fácticos; pues una interculturalidad en la que se mantenga la base de subordinación y desigualdad no existe; de ahí que el sustento y el contenido de la interculturalidad se asienta en la descolonización, y supone ir más allá de la relación de respeto entre desiguales; pues dichas relaciones difícilmente podrán construirse si es que materialmente no existe igualdad entre culturas.

Teniendo esta realidad, que es innegable, la interculturalidad se replantea de modo particular a la luz de la descolonización, y tiene como presupuesto la adopción de medidas que permitan lograr la igualación de quienes se encuentran, fácticamente, una relación de subordinación, donde la descolonización opera como un mecanismo de nivelación del indígena e irradiación hacia lo colonial.

El carácter intercultural del Estado boliviano está reconocido en el propio art. 1 de la CPE. Por otra parte, se reconoce como fines y funciones del Estado el fomentar el respeto mutuo, el diálogo intracultural, intercultural y plurilingüe (art. 9.2 de la CPE). A ello se añade la declaración de Bolivia como Estado pacifista que promueva la interculturalidad (art. 10.I) y, entre otros artículos, se reconoce a la interculturalidad como principio de la potestad de impartir justicia (art. 178 de la CPE).

Entonces, la justicia constitucional y las diferentes jurisdicciones del órgano judicial, en el marco del pluralismo, está obligada a interpretar el derecho a partir del propio contexto de la nación y pueblo indígena originario correspondiente. La interpretación plural del derecho puede ser comprendida desde una perspectiva general, vinculada a la consideración de los principios, valores, normas, procedimientos de los pueblos indígenas cuando se encuentren como demandantes, demandados, recurrentes, recurridos, etc., ante las diferentes autoridades administrativas o judiciales de las diferentes jurisdicciones previstas en la Constitución Política del Estado y también ante la justicia constitucional, lo que supone, conforme se ha señalado, flexibilizar requisitos de admisión y ritualismos procesales, tomando en cuenta sus procedimientos y normas propias, y también en el ámbito sustantivo, considerar la forma en que dichas naciones y pueblos indígena originario campesinos, conciben el hecho o acto que está siendo sometido a controversia, para en su caso, establecer los correctivos necesarios en la aplicación del derecho, que es lo que sucede, por ejemplo, en el ámbito penal, donde, de acuerdo al art. 391 del Código de Procedimiento Penal (CPP), cuando un miembro de una nación o pueblo indígena originario campesino sea imputado por la comisión de un delito y se lo deba procesar en la jurisdicción ordinaria, tanto los fiscales como los jueces deben estar asistidos por un perito  especializado en cuestiones indígenas y que antes de dictarse sentencia, éste debe elaborar un dictamen a los “efectos de fundamentar, atenuar o extinguir su responsabilidad penal…” o en su caso, desde una interpretación plural extensiva y favorable, a efecto que pueda ser juzgado en su propia comunidad, según sus normas y procedimientos propios.

Por otra parte, la interpretación plural está vinculada, de manera específica, a la interpretación de derechos y garantías, en los supuestos en los que existan conflictos entre derechos individuales y derechos colectivos, supuestos en los cuáles es indispensable que se analice -fundamentalmente la justicia constitucional, pero no sólo ella- el derecho o garantía supuestamente lesionada a la luz de los principios, valores, derecho, cosmovisión de la nación y pueblo indígena originario campesino, a efecto de evitar interpretaciones monoculturales.       

La interpretación plural de los derechos supone, entonces, que el carácter universal de los derechos humanos previsto en el art. 13 de la CPE, deba ser contextualizado en determinado ámbito, tomando en cuenta las particularidades de la nación y pueblo indígena originario campesino correspondiente, a efecto de no imponer una sola visión e interpretación occidental de los derechos.

Así, bajo esos parámetros, tendrá que analizarse el acto, decisión o resolución vinculada a la nación o pueblo indígena originario campesino, a partir de sus propios principios, valores, derecho y cosmovisión, para posteriormente analizar su compatibilidad con los principios y valores de nuestra Constitución Política del Estado, otorgando así una interpretación plural al derecho o garantía que se encuentra en conflicto.

Es en ese marco que, en muchos casos, los jueces estarán obligados a efectuar una la ponderación de los derechos colectivos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos con la los derechos individuales que, conforme se ha dicho, a partir de lo previsto en el art. 13.III de la CPE tienen igual jerarquía; ponderación en la que se deberá analizar si la medida adoptada, limitadora de un derecho tiene un fin constitucionalmente legítimo, analizando si dicha medida es idónea, necesaria y proporcional, los tres principios propios de los juicios de ponderación: idoneidad, necesariedad y proporcionalidad, principios que, empero, deben ser interpretados pluralmente, considerando, se reitera los principios, valores, normas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.

III.2. El control de convencionalidad en el marco de nuestro sistema constitucional y la interpretación de de los derechos y garantías

Conforme se ha señalado, los derechos fundamentales y garantías constitucionales tienen un lugar preeminente en nuestro sistema constitucional, debiendo hacerse mención, fundamentalmente, a los arts. 13 y 256 de la CPE, que introducen dos principios que guían la interpretación de los derechos fundamentales: La interpretación pro homine y la interpretación conforme a los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos. En virtud a la primera, los jueces, tribunales y autoridades administrativas, tiene el deber de aplicar aquella norma que sea más favorable para la protección del derecho en cuestión -ya sea que esté contenida en la Constitución Política del Estado o en las normas del bloque de constitucionalidad- y de adoptar la interpretación que sea más favorable y extensiva al derecho en cuestión; y en virtud a la segunda (interpretación conforme a los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos), tienen el deber de ejercer el control de convencionalidad, interpretar el derecho de acuerdo a las normas contenidas en Tratados e Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos ratificados o a los que se hubiere adherido el Estado, siempre y cuando, claro está, declaren derechos más favorables a los contenidos en la Norma Suprema; obligación que se extiende, además al contraste del derecho con la interpretación que de él ha dado la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

En el marco de lo señalado precedentemente, es evidente que al momento de aplicar las leyes, los jueces y tribunales tienen la obligación de analizar la compatibilidad de la disposición legal no sólo con la Constitución Política del Estado, sino también, como lo ha entendido la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, están obligados a efectuar el control de convencionalidad, a efecto de determinar si esa disposición legal es compatible o no con los Convenios y Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos y con la interpretación que de ellas hubiera realizado la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En ambos casos, los jueces y tribunales están obligados a interpretar la disposición legal desde y conforme a las normas de la Ley Fundamental y las normas contenidas en Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos y, cuando dicha interpretación no es posible, formular, de oficio, la acción de inconstitucionalidad concreta.

Efectivamente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció en el caso Almonacid Arellanos contra Chile, que son los jueces y tribunales internos los que deben efectuar el control de convencionalidad, conforme al siguiente razonamiento: “124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la Ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana” (las negrillas son nuestras).

Este control de convencionalidad que inicialmente debía ser ejercido solo por el Órgano Judicial, fue posteriormente ampliado a otros órganos. Así, en el caso Cabrera García y Montiel Flores contra México, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que: “225. (…) las autoridades internas están sujetas al imperio de la Ley y, por ello, están obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico 332. Pero cuando un Estado es Parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces, también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar por que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin”  (las negrillas fueron añadidas). En el mismo sentido, el caso Gelman contra Uruguay.

Entonces, conforme a dicho entendimiento, todas las autoridades, pero sobre todo los jueces, están obligados a analizar si las disposiciones legales que aplicarán son compatibles con los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos e, inclusive, con la jurisprudencia emanada de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

En ese sentido, tanto el principio de constitucionalidad (art. 410 de la CPE), como el de convencionalidad (arts. 13.IV y 256 de la CPE); exigen a las autoridades interpretar las normas desde y conforme a la Constitución Política del Estado y a las normas del bloque de constitucionalidad, precautelando el respeto a los derechos fundamentales y garantías constitucionales, las cuales, conforme se ha visto, tienen una posición privilegiada en nuestro sistema constitucional.

Los jueces y tribunales, bajo esa perspectiva, en virtud a las características de imparcialidad, independencia y competencia, como elementos de la garantía del juez natural, son quienes deben efectuar un verdadero control de convencionalidad, garantizando el efectivo goce de los derechos y las garantías jurisdiccionales previstas en la Constitución Política del Estado y las normas del bloque de constitucionalidad, como ya lo anotara la Corte Interamericana en los casos antes referidos.

III.3.  La acción popular como vía idónea para la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y la reconducción procesal de acciones

Conforme se ha señalado en el Fundamento Jurídico III.1.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, con fundamento en la descolonización de la justicia,  es posible flexibilizar los requisitos para el acceso a la justicia constitucional, cuando efectivamente se constata lesión a los derechos y garantías constitucionales y, en ese ámbito también es posible reconducir procesalmente las acciones tutelares; reconducción que en el marco de las características de nuestro Estado y en aplicación del art. 8.1 del Convenio 169 de la OIT, se constituye en un deber en el caso de las naciones y pueblos indígena originario campesinos cuando acudan a la justicia constitucional interponiendo una acción constitucional equivocada, a efecto de materializar el acceso a la justicia constitucional y resguardar sus derechos colectivos.

En ese ámbito, debe señalarse que dentro de las acciones tutelares se encuentra la acción popular, prevista en el art. 135 de la CPE, como un mecanismo de defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza consagrados por la Ley Fundamental, tales como los derechos establecidos por el art. 30 de la CPE, cuyos titulares son las naciones y pueblos indígena originario campesinos.

Efectivamente, conforme interpretó la SC 1018/2011 de 22 de junio, la acción popular protege: “además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris ‘Derechos Colectivos’- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular” (las negrillas son nuestras) y en ese sentido, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales  0176/2012, 0300/2012 y 0645/2012, entre otras, señalaron que la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos debía ser efectuada a través de la acción popular.

La tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos a través de la acción popular se justifica plenamente si se consideran  las características de esta acción que tiene una amplia flexibilidad procesal y en la que no están previstas causales de improcedencia como la subsidiariedad, y no existe un plazo de caducidada para su interposición; presupuestos configurativos de orden procesal que fueron desarrollados por la SCP 1158/2013 de 26 de julio, conforme a lo siguiente:

“1) La sumariedad, característica en virtud de la cual, este medio de defensa tiene un procedimiento rápido y oportuno para la tutela de derechos colectivos y también de derechos difusos tal como se explicará más adelante; y, 2) La flexibilización procesal, presupuesto configurador a partir del cual, se establece que este mecanismo de defensa no tiene un plazo específico de caducidad, sino que podrá ser utilizado durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza a los derechos objeto de su tutela, aspecto plasmado en el art. 136.I de la CPE; de la misma forma, a partir del presupuesto referente a la flexibilización procesal, debe establecerse también que a este mecanismo de defensa, no le es aplicable el principio de subsidiariedad, razón por la cual, de la misma forma, en mérito a esta característica y por la naturaleza de los derechos objeto de tutela por esta acción, existe una amplia flexibilización de la legitimación activa, es decir, de la aptitud legal para activar este medio de defensa, por eso, el art. 136 de la CPE, en su segundo parágrafo establece que esta acción podrá ser interpuesta por cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad, aspecto en virtud del cual, se tiene que las reglas de la legitimación activa aplicables a la acción popular, son diferentes a los presupuestos establecidos para las demás acciones tutelares” (el resaltado es añadido).

Efectivamente, la flexibilización procesal es una de las características esenciales de esta acción popular que se manifiesta, conforme a la jurisprudencia glosada, en la inexistencia de un plazo de caducidad, del principio de subsidiariedad y la legitimación activa amplia, en la medida en que puede ser presentada por cualquier persona, a título individual o colectivo. Además de dichas características, debe señalarse que esta acción no puede ser rechazada por el incumplimiento de los requisitos previstos en el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), pues tiene una naturaleza informal en virtud, precisamente, a la naturaleza colectiva o difusa de los derechos protegidos.

En el marco de lo anotado, y de las características de nuestro modelo de Estado, la acción popular es el mecanismo idóneo, para la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, frente a actos u omisiones de las autoridades o personas individuales o colectivas que violen los derechos colectivos previstos en el art. 30 de la CPE, en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como los otros derechos subjetivos previstos tanto en nuestra Constitución como los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, ejercitados colectivamente por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en el marco de lo previsto por el art. 1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que establece que: ”Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos”; dimensión colectiva de los derechos que ya se encontraba  prevista en el art. 3 del Convenio 169 de la OIT, que señala: “Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de estos pueblos” (el resaltado es nuestro).

En ese sentido, al ser la acción popular el medio idóneo para la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígenas originario campesinos, es esa vía la que debe ser utilizada cuando acudan a la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales propiamente colectivos, como los previstos en el art. 30 de la CPE, u otros derechos fundamentales ejercidos colectivamente; sin embargo, en el marco de la descolonización y la posibilidad de reconducir procesalmente las acciones, en los casos en que las naciones y pueblos indígena originario campesinos equivocaron la vía procesal para la defensa de dichos derechos, este Tribunal debe reconducir la acción tutelar interpuesta a la acción popular, que como se ha visto es el medio idóneo para la tutela de sus derechos.

III.4. El derecho a la tierra y al territorio y su vinculación con los derechos a la consulta y a existir libremente

El art. 30.II.4 de la CPE, establece que las naciones y pueblos indígena originario campesinos tienen derecho a la libre determinación y territorialidad, complementado por el numeral 6 del mismo artículo que hace referencia al derecho a la titulación colectiva de tierras y territorios; finalmente en el numeral 10 del art. 30.II de la CPE, hace referencia al derecho de las naciones y pueblos indígena originario campesinos a “vivir en un ambiente sano, con manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas”.

Como se observa la Constitución hace un reconocimiento no solamente al derecho a la tierra, sino también al territorio, entendido como el espacio ancestral, donde se desarrolla la cultura, espiritualidad, historia y forma de organización social y política los pueblos indígenas, donde ejercen el control sobre los recursos naturales y se despliegan todas sus instituciones.

Pero además, la Constitución Política del Estado reconoce la especial relación de las naciones y pueblos indígena originario campesinos con la tierra y el territorio; reconocimiento que, además ya se encontraba en el Convenio 169 de la OIT, al señalar en el art. 13.1 que: “…los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera y en particular los aspectos colectivos de esa relación” (las negrillas son nuestras).

En ese sentido, el mismo artículo del Convenio, en su numeral 2, de manera expresa sostiene que la utilización del término tierras debe incluir el concepto de territorios: “lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera” (el resaltado es añadido).

Dada la importancia de esta relación y de la ancestralidad del territorio de los pueblos indígenas, el art. 14 del referido Convenio señala que los Estados deben reconocer: “…a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes”.

En ese sentido, el art. 14.2 del Convenio 169 de la OIT, establece que: “Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan  tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión” y, el numeral 3, señala: “Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados” (las negrillas son agregadas).

Ahora bien, conforme se ha visto, el término territorio, comprende a los recursos naturales existentes en él, por ello, el art. 15 del Convenio 169 de la OIT, establece que los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus territorios: “deberán protegerse especialmente.  Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recurso”.

Estas normas fueron consideradas por la Corte Interamericana en el caso de la comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, Sentencia de 31 de agosto de 2001, y pronunciada en virtud a que los integrantes de la comunidad Mayagna reclamaron la titularización de sus tierras tradicionales al Estado de Nicaragua sin obtener respuesta favorable, surgiendo el conflicto a partir que empresas transnacionales ingresaron a las tierras de la comunidad para la explotación de recursos forestales, motivo por el cual la comunidad hizo sus reclamos en la vía judicial sin resultados positivos.

La Corte consideró que la comunidad Awas Tingni tiene derechos colectivos a sus tierras tradicionales, recursos y medio ambiente, y que la falta de reconocimiento, garantía, respeto e implementación efectiva de ese derecho estaba en conflicto con las obligaciones estatales derivadas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.  En esta Sentencia, la Corte concluyó que: “los miembros de la Comunidad Awas Tingni tienen derecho de propiedad sobre las tierras que habitan actualmente”, y que el Estado debía garantizar el respeto por los derechos territoriales, que incluye la emisión y el registro de títulos formales y la demarcación para fijar y hacer conocer los límites del territorio.

Por su parte, la misma Corte, en el caso del pueblo Saramaka vs. Suriname, Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 28 de noviembre de 2007, estableció que: “Los integrantes de los pueblos indígenas y tribales tienen el derecho de ser titulares de los recursos naturales que han usado y ocupado tradicionalmente durante siglos (… ) De allí la necesidad de proteger las tierras y los recursos que han usado tradicionalmente: para prevenir su extinción como pueblo (…) el derecho a usar y gozar del territorio carecería de sentido en el contexto de los miembros de los pueblos indígenas y tribales si dicho derecho no estuviera conectado con los recursos naturales que se encuentran dentro del territorio”.

También debe mencionarse al caso Yakye Axa vs. Paraguay, en el que la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que los pueblos indígenas que hubieren perdido sus tierras por causas ajenas a su voluntad, no han perdido completamente sus derechos sobre sus territorios tradicionales, manteniendo su pretensión válida, pues: “los Estados deben tener en cuenta que los derechos territoriales indígenas abarcan un concepto más amplio y diferente que está relacionado con el derecho colectivo a la supervivencia como pueblo organizado, con el control de su hábitat como una condición necesaria para la reproducción de su cultura, para su propio desarrollo y llevar a cabo sus planes de vida.(…) Al desconocerse el derecho ancestral de los miembros de las comunidades indígenas sobre sus territorios, se podría estar afectando otros derechos básicos como el derecho a la identidad cultural y la supervivencia misma de las comunidades indígenas y sus miembros”.

Así frente a un conflicto entre los derechos de los pueblos indígenas y la propiedad privada, la Corte se inclina hacia el reconocimiento de prioridad del derecho de propiedad comunal indígena, sin perjuicio de la indemnización que pueda corresponder al propietario de buena fe; aclarando sin embargo que: “Esto no significa que siempre que estén en conflicto los intereses territoriales particulares o estatales y los intereses territoriales de los miembros de las comunidades indígenas, prevalezcan los últimos sobre los primeros” (las negrillas son añadidas); pues los Estado pueden verse imposibilitados, por razones concretas y justificadas a devolver el territorio, supuesto en el cual, los pueblos indígenas tienen derecho a la “elección y entrega de tierras alternativa, el pago de una justa indemnización o ambos”, debiendo los pueblos participar en la elección de las tierras.

También debe hacerse mención al caso Sawhoyamaxa vs. Paraguay, en el que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, hizo referencia al derecho a la reivindicación de los pueblos indígenas respecto a sus territorios ancestrales, señalando que: “…la base espiritual y material de la identidad de los pueblos indígenas se sustenta principalmente en su relación única con sus tierras tradicionales. Mientras esa relación exista, el derecho a la reivindicación permanecerá vigente, caso contrario se extinguirá” (las negrillas son nuestras); aclarando que “Dicha relación puede expresarse de distintas maneras, según el pueblo indígena del que se trate y las circunstancias concretas en que se encuentre, y puede incluir el uso o presencia tradicional, ya sea a través de lazos espirituales o ceremoniales; asentamientos o cultivos esporádicos, caza, pesca o recolección estacional o nómada; uso de recursos naturales ligados a sus costumbres; y cualquier otro elemento característico de sus culturas”.

Por su parte, el art. 26 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de manera expresa señala que:

“1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido.

2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma.

3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de estas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate” (el resaltado es añadido).

Debe considerarse que las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en la mayoría de los casos, todavía habitan en su territorio o realizan actividades en él, aunque no tengan un asentamiento permanente en el territorio que vivieron sus antepasados y ancestros, siendo para ellos, la tierra no un simple bien o un medio de producción, sino parte de su vivencia, de su ser, de su existencia, concebida como una integralidad, la casa en la cual vivieron sus antepasados, el territorio que vio el comienzo de los tiempos, viviendo en comunidad con sus hermanos, plantas animales y otros seres a quienes se les llama “achachilas”, “Awichas”, “Waq’as”, etc.

Entonces, el hábitat de los indígenas, comprende no solo la tierra, sino también el territorio; es decir, abarca el espacio ancestral en la que desarrolla sus específicas formas de vida, donde se desarrolla su cultura, espiritualidad, su organización social y política, así como sus conocimientos en relación a los recursos naturales y se despliegan todas sus instituciones.

Ese espacio geográfico, es su casa grande, donde todas las cosas pertenecen a todos y a nadie en particular, bajo una comprensión integral, entonces su territorio, son sus ríos, cerros, montañas, cascadas, bosques, plantas, árboles etc., cada uno en su especie, están llenos de significados profundos sobre la cosmovisión de estos pueblos, para ellos el hábitat es el santuario, pues allí está su medicina, sus alimentos, lo que da vida, lo que mantiene y alivia el espíritu, es el principio y el fin, es su vida misma, en conexión con el “multiverso”  y aún después de la muerte sus “ajayus” estarán allí, bajo otra forma de expresión, por ello deben ser preservados y respetados.

El territorio de las naciones y pueblos indígenas, es fundamental para su supervivencia y continuidad, por ello es que las diferentes normas internacionales y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos reconocen la importancia fundamental de los derechos territoriales indígenas, y la necesidad de garantizarlos y establecer los mecanismos necesarios para su materialización; pues, de no hacerlo, se atenta contra la existencia misma de estos pueblos.

Los pueblos indígenas tienen prácticas y concepciones propias, donde la propiedad de la tierra es compartida y heredada de generación en generación, con un valor de uso y no de cambio.  Es la casa grande, donde cada nación, pueblo y comunidad indígena tiene el derecho de usar, gozar, disfrutar y administrar un bien material o inmaterial, cuya titularidad pertenece a todos y cada uno de sus miembros y que es fundamental, como se tiene señalado, para la existencia misma del pueblo indígena.

Conforme a las normas antes referidas y a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es evidente que los pueblos indígenas tienen derecho a la titulación de las tierras y territorios que tradicionalmente han ocupado; derecho que se extiende a los recursos naturales que se encuentran en los mismos. Para la materialización de este derecho tanto el Convenio 169 de la OIT, como la Declaración de las Naciones Unidas, establece que los Estados deben adoptar las medidas necesarias para asegurar el reconocimiento de las tierras, territorios y recursos de los pueblos indígenas; reconocimiento que debe respetar “debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de las tierras de los pueblos indígenas de que se trate”, conforme señalar el art. 26.3 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que ha sido glosada precedentemente.

Entonces, conforme a esta última norma, el reconocimiento de las tierras y territorios de las naciones y pueblos indígenas por parte del Estado debe respetar la forma de tenencia de los mismos, así como sus costumbres y tradiciones, sin que sea válido, por tanto, que se imponga una forma de tenencia ajena a su forma de vida, a sus costumbres, tradiciones y, en general a la forma integral en que concibe su territorio, menos aún efectuar divisiones en su territorio bajo la lógica occidental, como por ejemplo, la zonificación del mismo en área urbana y rural; pues ello, no responde a la forma en que tradicionalmente han manejado su territorio que, conforme se ha visto, no responde a la lógica  de cambio, sino al lugar donde desarrollan de manera integral todas sus actividades; lo que significa que, independientemente del carácter urbano o rural del territorio de las naciones y pueblos indígenas -que se reitera, se constituyen en delimitaciones ajenas a la propia cosmovisión de los pueblos indígenas- éstos deben desarrollar su cultura, historia y sus propias formas de organización social y política, ejerciendo el control sobre los recursos naturales y desarrollando todas sus instituciones.

Conforme a ello, los Estados deben tomar en cuentan la naturaleza de los derechos territoriales indígenas, que tienen un concepto más amplio y diferente, relacionado con el derecho colectivo a la supervivencia como pueblo organizado, siendo una condición el control de su hábitat para la reproducción de su cultura, desarrollo y planes de vida.  Por ello, la misma Corte se inclinó por la prevalencia de los intereses territoriales indígenas por sobre los particulares o estatales, aclarando, empero que ello no significa que en todos los casos se de esta prevalencia, pues pueden existir razones concretas y justificadas que impidan devolver el territorio, supuesto en el cual, los pueblos indígenas tienen derecho a elegir y a que se les entreguen tierras alternativas, el pago de una justa indemnización o ambos.

Conforme a la concepción integral de territorio, se desprende que este derecho se encuentra vinculado con los derechos a la consulta previa, pues toda definición sobre el mismo necesariamente deberá ser consultada al pueblo indígena en cuestión conforme lo establecen los arts. 6 del Convenio 169 de la OIT, 19, 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y art. 30.II.15 de la CPE, el Estado está obligado a implementar procesos de diálogo de buena fe con los pueblos indígenas antes de adoptar medidas administrativas o legislativas concretas que puedan afectarles; más aún si se considera que el derecho a la consulta está comprendido dentro de la definición de territorio indígena originario campesino señalada en el art. 403 de la CPE.

Pero además, el territorio está vinculado con el derecho a la existencia libre de los pueblos indígenas y, en ese ámbito, con el derecho a existir libremente (art. 30.II.1 de la CPE); pues, como se ha señalado abarca el espacio donde desarrollan su cultura, espiritualidad, su organización social y política, así como sus conocimientos en relación a los recursos naturales y se despliegan todas sus instituciones; en síntesis, es el espacio donde ejercen la libre determinación y ejercen plenamente su identidad cultural.

En el marco de las consideraciones efectuadas precedentemente, el art. 3 de la LSNRA, bajo el nombre de “Garantías Constitucionales”, establece en el parágrafo III, que:

“Se garantizan los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y originarias sobre sus tierras comunitarias de origen, tomando en cuenta sus implicaciones económicas, sociales y culturales y el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, de conformidad con lo previsto en el artículo 171º de la Constitución Política del Estado. La denominación de tierras comunitarias de origen comprende el concepto de territorio indígena, de conformidad a la definición establecida en la parte N del Convenio 169 de la organización Internacional del Trabajo, ratificado mediante Ley 1257 de 11 de julio de 1991.

Los títulos de tierras comunitarias de origen otorgan en favor de los pueblos y comunidades indígenas y originarias la propiedad colectiva sobre sus tierras, reconociéndoles el derecho a participar del uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables existentes en ellas.

El uso y aprovechamiento de los recursos naturales no renovables en tierras comunitarias de origen se regirá por lo dispuesto en la Constitución Política del Estado y en las normas especiales que los regulan.

Las tierras comunitarias de origen y las tierras comunales tituladas colectivamente no serán revertidas, enajenadas, gravadas embargadas, ni adquiridas por prescripción. La distribución y redistribución para el uso y aprovechamiento individual y familiar al interior de las tierras comunitarias de origen y comunales tituladas colectivamente se regirá por las reglas de la comunidad, de acuerdo a sus normas y costumbres.

En la aplicación de las leyes agrarias y sus reglamentos, en relación a los pueblos indígenas y originarios, deberá considerarse sus costumbres o derecho consuetudinario, siempre que no sean incompatibles con el sistema jurídico nacional” (el resaltado es nuestro).

Por su parte, el DS 29215 de 2 de agosto de 2007, Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, establece en el Capítulo II, sobre Disposiciones Comunes, aplicables a todos los procedimientos agrarios administrativos, en el art. 6, que: “La ejecución y cumplimiento de estos procedimientos será de estricta responsabilidad de los funcionarios públicos en sus distintas etapas y diferentes actividades, conforme la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990, de Administración y Control Gubernamentales. Tales actividades deberán realizarse de manera compatible con la protección de la vida humana, el respeto a los derechos de los pueblos indígenas u originarios y campesinos, la propiedad pública y privada, la promoción de la equidad de género, la conservación del medio ambiente, los recursos naturales y la biodiversidad” (las negrillas son nuestras).

Por otra parte, el art. 11 del DS 29215, establece que los procedimientos agrarios administrativos serán ejecutados solo en el área rural, añadiendo que los predios ubicados al interior del radio urbano de un municipio que cuenta con una ordenanza municipal homologada, no serán objeto de aplicación de estos procedimientos, bajo sanción de nulidad y que en los predios parcialmente comprendidos en áreas urbanas que cuenten con ordenanzas municipales homologadas, el saneamiento únicamente se ejecutará sobre la fracción del área rural.

La misma norma, en el parágrafo IV determina que para resolver la ampliación de un radio urbano que afecte a un pueblo indígena u originario, aparte de la coordinación con el INRA, el Concejo Municipal competente necesariamente deberá realizar una consulta previa, oportuna y de buena fe, por medios idóneos a los pueblos indígenas u originarios involucrados.  El resultado de esa consulta deberá consignarse en la resolución sobre la ampliación del radio urbano.

Finalmente, debe mencionarse al art. 353 del mismo Decreto Supremo, contenido en el Título IX, denominado “Dotación y conversión de tierras comunitarias de origen y compensación”, que establece como garantía de los derechos de los pueblos indígenas u originarios que: “El proceso de saneamiento garantiza el derecho de la propiedad agraria sobre las Tierras Comunitarias de Origen, ejercido por los pueblos indígenas u originarios en sus espacios históricos y ancestrales, desarrollando el derecho colectivo y comunitario a través de sus formas tradicionales de organización, en el marco del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo y el Artículo 171 de la Constitución Política del Estado”.

Conforme a lo anotado, la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria,  ya preveía normas que garantizaban los derechos de las ahora denominadas naciones y pueblos indígena originario campesinos en el marco de la Constitución abrogada y el Convenio 169 de la OIT, que fue ratificado por Bolivia mediante Ley 1257 de 11 de junio de 1991; Convenio que, conforme se ha señalado, establece el derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas cuando se fueran a adoptar medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarles directamente, de conformidad al art. 6 del Convenio 169 de la OIT, así como los derechos a la tierra y territorio de los pueblos indígenas.

En ese entendido, si bien ni la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria aprobados por DDSS 24784 de 31 de julio de 1997 y 25763 de 5 de mayo de 2000, establecían que se debía consultar a las comunidades y pueblos indígenas sobre las medidas legislativas o administrativas que pudieran afectarles, y, concretamente, respecto a la ampliación del área urbana; sin embargo, el Convenio 169, ratificado el 11 de junio de 1991, conforme se ha señalado, ya tenía establecido este derecho y la obligación por parte de los Estados de efectuarla cuando se adoptaran medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarles directamente, como es el caso de la ampliación del área urbana; derecho que, como se ha visto, actualmente está previsto en el DS 29215, Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria.

III.5. El debido proceso y sus elementos: la valoración razonable de la prueba y la motivación de las resoluciones

La jurisprudencia constitucional ha entendido que el debido proceso tiene una triple dimensión: como derecho fundamental consagrado en el art. 115.II de la CPE, que establece que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”; como garantía jurisdiccional, de conformidad al art. 117.I de la CPE, que dispone que: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente un debido proceso”, y como principio procesal, de conformidad al art. 180 de la CPE.

De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el debido proceso es el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar y comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a fin que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos (SSCC 1091/2004-R de 14 de julio y 1034/2004-R de 5 de julio, reiteradas por la SC 0871/2010 y la SCP 0978/2012, entre muchas otras).

En igual sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-9/87 de 6 de octubre, respecto al art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, estableció que el mismo: “…no contiene un recurso judicial propiamente dicho, sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales para que pueda hablarse de verdaderas y propias garantías judiciales según la Convención”; añadiendo posteriormente que el art. 8 reconoce del debido proceso legal “que abarca las condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquéllos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial ..” (párrafos 27 y 28).

Ahora bien, conforme lo entendió la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 1057/2011-R de 1 de julio: “De acuerdo a lo establecido por la Constitución Política del Estado y los Pactos Internacionales, se puede establecer el siguiente contenido de la garantía del debido proceso: a) Derecho a la defensa; b) Derecho al juez natural; c) Derecho a ser asistido por un traductor o intérprete; d) Derecho a un proceso público; e) Derecho a la conclusión del proceso dentro de un plazo razonable; f) Derecho a recurrir; g) Derecho a la legalidad de la prueba; h) Derecho a la igualdad procesal de las partes; i) Derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable; j) Derecho a la congruencia entre acusación y condena; k) La garantía del non bis in idem; l) Derecho a la valoración razonable de la prueba; ll) Derecho a la comunicación previa de la acusación; m) Concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; n) Derecho a la comunicación privada con su defensor; y, o) Derecho a que el Estado le otorgue un defensor proporcionado por el Estado cuando el imputado no tuviere medios o no nombrare un defensor particular” (las negrillas nos corresponden).

Por otro lado, la SC 0112/2010-R de 10 de mayo, retomando los entendimientos de la 1365/2005-R de 31 de octubre, señaló que: “…la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución dictaminando una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra manera de dilucidar los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió y al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia y finalmente, la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo” (lo resaltado es nuestro).

Ahora bien, el derecho-garantía del debido proceso, no sólo es predicable de una persona individual, sino que, desde su dimensión colectiva la titularidad puede recaer en determinados sujetos colectivos de derechos, como por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario campesinos; supuesto en el cual este derecho-garantía adquiere relevancia porque, conforme se explicó en el Fundamento Jurídico III.1.2 de este fallo deberán tomarse en consideración las propias normas, principios y valores de dichos pueblos a efecto de garantizar los elementos que componen el debido proceso.

En esta línea la SCP 0645/2012 de 23 de julio, lo definió: “…el debido proceso es una garantía inherente a cualquier ciudadano bajo jurisdicción estatal, que debe hacerse efectiva en la tramitación de procesos judiciales o administrativos, a consecuencia de los cuales pueden verse afectados derechos fundamentales; en el caso de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, dicha garantía resulta aún más indispensable puesto que dada su especial condición, como resultado de sus características propias, condiciones económicas y sociales, sus instituciones representativas y, normas y procedimientos propios; la eventual afectación de sus derechos y garantías repercute de modo más sensible que si se diera en otros sectores de la población. Más aún cuando dentro de un proceso administrativo o judicial no se ha garantizado por parte del Estado el derecho a la defensa que asiste a cualquier ciudadano y peor aún, si como emergencia de ello, se ha deducido una Resolución desfavorable y lesiva de sus derechos fundamentales que les asisten como sujetos colectivos.

Con relación al debido proceso y las garantías judiciales la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Comunidad indígena Yakye Axa Vs. Paraguay estableció: ‘Los recursos efectivos que los Estados deben ofrecer conforme al artículo 25 de la Convención Americana, deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal (artículo 8 de la Convención), todo ello dentro de la obligación general a cargo de los mismos Estados de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción. En este sentido, la Corte ha considerado que el debido proceso legal debe respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas. En lo que respecta a pueblos indígenas, es indispensable que los Estados otorguen una protección efectiva que tome en cuenta sus particularidades propias, sus características económicas y sociales, así como su situación de especial vulnerabilidad, su derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres’ (Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Comunidad indígena Yakye Axa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de junio de 2005, No. 16, párr. 62 y 63).

La citada jurisprudencia interamericana también ha sido confirmada en el caso de la comunidad indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay, señalando: ‘la Corte recuerda que el debido proceso legal debe respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas. Asimismo, conforme a la jurisprudencia del Tribunal, es indispensable que los Estados otorguen una protección efectiva que tome en cuenta las particularidades propias de los pueblos indígenas, sus características económicas y sociales, así como su situación de especial vulnerabilidad, su derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres’ (Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de marzo de 2006, n, párr. 82 y 83)” (las negrillas son añadidas).

III.5.1. La valoración razonable de la prueba.

Conforme se ha señalado, tanto la motivación de las resoluciones como la valoración razonable de la prueba se constituyen en elementos de la garantía del debido proceso, que su tutelan a través de las acciones tutelares, fundamentalmente a través de las acciones de libertad y de amparo constitucional. 

Así, con relación a la valoración razonable de la prueba, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la misma es una labor privativa de los jueces ordinarios, pero que es posible que la justicia constitucional analice dicha valoración cuando exista apartamiento de los marcos legales de razonabilidad o equidad o cuando se hubiere omitido arbitrariamente valorar la prueba.  Así, debe mencionarse a la SC 0965/2006-R de 20 de octubre,  que sistematizó los supuestos en los que la justicia constitucional puede revisar la valoración de las pruebas, cuando: “en dicha valoración: a) exista apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir (SC 0873/2004-R y 106/2005-R, entre otras), o b) cuando se haya omitido arbitrariamente valorar la prueba y su lógica consecuencia sea la lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales (SC 129/2004-R de 28 de enero)”. 

Dicho entendimiento fue reiterado, entre otras, por la SCP 0929/2012 de 22 de agosto, que precisó: “…el Tribunal Constitucional Plurinacional, al no ser una instancia adicional o suplementaria de los procesos, sino más bien de tutela de los derechos fundamentales; en los casos de las acciones de defensa, no tiene atribución para la valoración de prueba sobre el fondo del asunto de donde emerge la acción tutelar, puesto que ello es también atribución exclusiva de los jueces y tribunales ordinarios, a menos que como resultado de esa valoración se hayan lesionado derechos y garantías constitucionales por apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad o cuando se hubiere omitido arbitrariamente valorar una prueba” (el resaltado es añadido).

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 0965/2006-R, estableció que para que la justicia constitucional cumpla con la tarea de la revisión de la valoración de la prueba, la parte procesal agraviada con los resultados de dicha valoración debía sustentar lo siguiente:

“Por una parte, qué pruebas (señalando concretamente) fueron valoradas apartándose de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir; o, cuáles no fueron recibidas, o habiéndolo sido, no fueron producidas o compulsadas; para ello, será preciso, que la prueba no admitida o no practicada, se haya solicitado en la forma y momento legalmente establecidos, solicitud, que en todo caso, no faculta para exigir la admisión de todas las pruebas que puedan proponer las partes en el proceso, sino que atribuye únicamente el derecho a la recepción y práctica de aquellas que sean pertinentes, correspondiendo a los órganos judiciales ordinarios, el examen sobre la legalidad y pertinencia de las pruebas solicitadas, debiendo motivar razonablemente la denegación de las pruebas propuestas. Por supuesto, una vez admitidas y practicadas las pruebas propuestas declaradas pertinentes, a los órganos judiciales, les compete también su valoración conforme a las reglas de la lógica y de la sana crítica, según lo alegado y probado.

Asimismo, es imprescindible también, que el recurrente señale en qué medida, en lo conducente, dicha valoración cuestionada de irrazonable de inequitativa o que no llegó a practicarse, no obstante haber sido oportunamente solicitada, tiene incidencia en la Resolución final; por cuanto, no toda irregularidad u omisión procesal en materia de prueba (referida a su admisión, a su práctica, a su valoración, etc.) causa por sí misma indefensión material constitucionalmente relevante, correspondiendo a la parte recurrente, demostrar la incidencia en la Resolución final a dictarse, es decir, que la Resolución final del proceso hubiera podido ser distinta de haberse practicado la prueba omitida, o si se hubiese practicado correctamente la admitida, o si se hubiera valorado razonablemente la compulsada; puesto que resulta insuficiente, para la viabilidad del recurso de amparo, la mera relación de hechos; porque sólo en la medida en que el recurrente exprese adecuada y suficientemente sus fundamentos jurídicos, la jurisdicción constitucional podrá realizar la labor de contrastación, que amerita este tema de revisión excepcional de la labor de la valoración de la prueba realizada por la jurisdicción ordinaria; máxime si se tiene en cuenta que el art. 97 de la LTC, ha previsto como un requisito de contenido, el exponer con precisión y claridad los hechos que le sirvan de fundamento y precisar los derechos o garantías que se consideren restringidos, suprimidos o amenazados, señalando en qué consiste la restricción o supresión.

Es de advertir, que esta última exigencia de acreditación de la relevancia de la prueba denegada, o de la prueba valorada irrazonable o inequitativamente, se proyecta en un doble plano: por un lado, el recurrente debe demostrar la relación entre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas o no practicadas, o en su caso de la interpretación discrecional o arbitraria de la prueba practicada; y, por otro lado, debe argumentar el modo en que la admisión y la práctica de la prueba objeto de la controversia, habrían podido tener una incidencia favorable a la estimación de sus pretensiones; sólo en tal caso -comprobada que la decisión final- pudo, tal vez, haber sido otra si la prueba se hubiera practicado o hubiese sido valorada conforme a derecho dentro de un marco de razonabilidad, podrá apreciarse también el menoscabo efectivo del derecho fundamental invocado de quien por este motivo solicita el amparo constitucional”.

Conforme a dicho entendimiento, corresponde que el accionante argumente sobre la vulneración  de los derechos y garantías constitucionales a partir de la defectuosa labor cumplida por los jueces y tribunales ordinarios en la valoración de la prueba o en su omisión; sin embargo, a partir de la jurisprudencia constitucional establecida en la SCP 0410/2013 de 27 de marzo, se concluyó que tales requisitos se constituyen en instrumentos argumentativos, más no en causales de denegatoria de la acción de amparo constitucional, conforme al siguiente razonamiento:

“En ese orden, si bien es cierto que la jurisdicción constitucional debe respetar el ámbito de atribuciones propias de la jurisdicción ordinaria, es también correcto que cuando se ha quebrado el sistema constitucional, sus dogmas y principios o los derechos fundamentales de la persona humana, es deber del Tribunal Constitucional Plurinacional revisar la interpretación de la legalidad ordinaria efectuada por el juzgador ordinario, para resguardar la vigencia material de la Norma Fundamental y la materialización de los derechos constitucionales. Similar doctrina existe para la intervención de las resoluciones judiciales, cuando se denuncia indebida o errónea valoración o apreciación de la prueba; una explicación de esta teoría se encuentra en la SCP 1916/2012 de 12 de octubre.

Ahora bien, es necesario esclarecer que estas auto restricciones de la jurisdicción constitucional, deviene del principio de separación y distribución de funciones, que impiden la injerencia de la jurisdicción constitucional en la función asignada a la jurisdicción ordinaria; empero, deben comprenderse conforme a la nueva arquitectura de ésta, por ello deben ser asimiladas también bajo los principios de impulso de oficio, inquisitivo y no formalismo, por lo que su naturaleza es la de instrumentos útiles para el análisis de la función cumplida por la jurisdicción ordinaria, son herramientas de fundamentación de las acciones y recursos al alcance de las partes interesadas en activar la jurisdicción constitucional y de argumentación de las resoluciones para el Tribunal Constitucional Plurinacional; pero también, son el parámetro válido y legítimo de verificabilidad de la idoneidad, legitimidad y calidad de las resoluciones judiciales o administrativas cuasi jurisdiccionales; más, no son requisitos ineludibles que el accionante debe cumplir bajo sanción de rechazo o denegación de la acción tutelar, ya que ésta una vez activada, genera en la jurisdicción constitucional el compromiso ineludible de perseguir al evento acusado de inconstitucional, basado en la información concedida por el accionante, siendo pertinente analizar los hechos conocidos con todas las herramientas y métodos de análisis al alcance de la Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional que conozca el asunto, sin que ningún instrumento o método quede al margen por la sola razón de no haber sido mencionado, sutileza que sería una argucia de aquellas que corrompen los sistemas judiciales obsoletos y decadentes.

Del modo explicado en el párrafo anterior, se entiende que las reglas y subreglas contenidas en la doctrina de las auto restricciones de la jurisdicción constitucional, respecto al canon de interpretación de la legalidad ordinaria, así como la valoración integral de la prueba, son instrumentos al servicio de la persona que crea sus derechos vulnerados, que bien utilizados redundará en una mejor comprensión del tema por parte de la jurisdicción constitucional y con ello mayores posibilidades de concesión de la tutela requerida, por ello su buen uso deviene en una ventaja procesal; mientras que para el Tribunal Constitucional Plurinacional, son herramientas de verificación de la legalidad y constitucionalidad de las resoluciones judiciales; pero en ningún caso se pueden aplicar para rechazar o denegar la activación de la jurisdicción constitucional por el sólo hecho de no haber sido nombradas en el memorial de amparo”.

En virtud a lo explicado no corresponde denegar la tutela en las acciones tutelares por insuficiente carga argumentativa, y menos aún tratándose de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos; pues en el marco de la función primordial que tiene el Tribunal Constitucional Plurinacional, cual es precautelar el respeto y la vigencia de los derechos y garantías constitucionales, frente a la constatación de su lesión, se debe conceder la tutela inmediata, y no condicionarla al cumplimiento de una adecuada carga argumentativa, pues ello sólo provocaría desigualdad en el acceso a la justicia constitucional, pues ésta dependería de la pericia del abogado -y en último caso de recursos económicos- y no de la efectiva lesión de derechos y garantías.

III.5.2.   La motivación de las resoluciones

La motivación adecuada es uno de los requisitos de validez de las resoluciones pronunciadas tanto en procesos judiciales como administrativos; pues, a través de una adecuada exposición de las razones jurídicas y los motivos que llevaron a la autoridad o al juzgador a asumir una determinada decisión, se dotará al justiciable de certeza, seguridad y confianza.  De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, es necesario que se expongan: “…los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió” (SC 1365/2005-R de 31 de octubre).

Conforme lo ha señalado la misma Sentencia Constitucional citada, reiterada por las SSCC 2023/2010-R de 9 de noviembre, 1054/2011-R de 1 de julio y SCP 0382/2012 de 22 de junio, la motivación no implica: “…la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo, pudiendo ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiéndose expresar las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas; al contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas”.

El deber de motivación de las resoluciones también ha sido desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos que, que en el caso Chocrón Chocrón vs. Venezuela (Sentencia de 1 de julio de 2011), reiterando la jurisprudencia establecida en los casos Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez. vs. Ecuador (Sentencia de 21 de noviembre de 2007), Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, Yatama vs. Nicaragua (Sentencia de 23 de junio de 2005) y Claude Reyes y otros Vs. Chile (Sentencia de 19 de septiembre de 2006), sostuvo que: “…la Corte reitera su jurisprudencia en el sentido que la motivación ‘es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión’. El deber de motivar las resoluciones es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad a las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática. Por tanto, las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias. En este sentido, la argumentación de un fallo y de ciertos actos administrativos deben permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad. Asimismo, la motivación demuestra a las partes que éstas han sido oídas y, en aquellos casos en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores. Por todo ello, el deber de motivación es una de las ‘debidas garantías’ incluidas en el artículo 8.1 para salvaguardar el derecho a un debido proceso” (las negrillas fueron agregadas).

Por otro lado, la SC 2227/2010-R de 19 de noviembre, citando los entendimientos de las SSCC 0871/2010-R y 1365/2005-R, señaló que: “Es imperante además precisar que toda resolución ya sea jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación como elemento configurativo del debido proceso debe contener los siguientes aspectos a saber: a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado”.

Ahora bien debe señalarse que los aspectos anotados, deben necesariamente complementarse con las pautas hermeneúticas que han sido desarrolladas en los Fundamentos Jurídicos III.1.2 y III.2 de este fallo, y en ese sentido, una adecuada fundamentación, cuando de derechos y garantías constitucionales, se trate, deberá explicar los motivos por los cuales se asume una determinada interpretación sobre los mismos, pero además, tratándose de derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, los jueces están obligados a efectuar una interpretación plural del derecho y, en su caso, a efectuar una ponderación de derechos; aspectos que deben estar plasmados en la respectiva resolución que será analizada por este Tribunal cuando la motivación lesione los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.

Por otra parte, corresponde señalar que como parte de la motivación de las resoluciones se encuentra la interpretación de la legalidad ordinaria; pues ésta es parte de los fundamentos utilizados por las autoridades jurisdiccionales al momento de aplicar el derecho; interpretación que, indudablemente, también puede ser sometida a control de constitucionalidad a través de las acciones de defensa.  En ese sentido, debe mencionarse a las SSCC 1846/2004-R, 1917/2004-R y 0085/2006-R de 25 de enero, que establecieron que la interpretación de la legalidad ordinaria es facultad privativa de los jueces y tribunales ordinarios y que sólo cuando dicha interpretación hubiere quebrantado los principios, valores, derechos y garantías constitucionales es posible que sea revisada a través de la justicia constitucional.  La última de las Sentencias nombradas, es decir la SC 0085/2006-R estableció que para que la justicia constitucional  ingresara al análisis de la interpretación de la legalidad ordinaria, el accionante debía cumplir con determinados requisitos: “1. Explique por qué la labor interpretativa impugnada resulta insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, identificando, en su caso, las reglas de interpretación que fueron omitidas por el órgano judicial o administrativo, y 2. Precise los derechos o garantías constitucionales que fueron lesionados por el intérprete, estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; dado que sólo de esta manera la problemática planteada por el recurrente, tendrá relevancia constitucional”

Sin embargo, dicho entendimiento ha sido cambiado expresamente por la SCP 410/2013 que señaló que el incumplimiento de la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia antes citada, bajo ninguna circunstancia se constituye en un argumento para denegar la tutela sino instrumentos al servicio de la persona para una mejor fundamentación de su recurso o acción, conforme se tiene explicado al analizar el punto sobre la valoración razonable de la prueba.

Entonces, cuando se cuestione la interpretación de la legalidad ordinaria, no corresponde denegar la tutela por insuficiente carga argumentativa, y menos tratándose de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en mérito a la función de la justicia constitucional, cual es la tutela de los derechos y garantías constitucionales y al valor-principio-derecho a la igualdad de todos los justiciables.

Ahora bien, en el marco de la interpretación de la legalidad ordinaria, corresponde a la justicia constitucional analizar, conforme lo ha señalado la jurisprudencia constitucional antes glosada, si en dicha interpretación se han quebrantado los principios, valores, derechos y garantías constitucionales, debiéndose añadir a ello que además deberá analizarse si la interpretación efectuada es compatible con los derechos humanos contenidos en los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos.  En síntesis, como estableció en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, las autoridades administrativas, pero fundamentalmente las jurisdiccionales, están obligadas a interpretar las normas desde y conforme a la Constitución Política del Estado y los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, además de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ejerciendo así el control de convencionalidad.

En ese sentido, corresponderá a la justicia constitucional, a través de las acciones tutelares, analizar si efectivamente las autoridades judiciales han efectuado la interpretación antes anotada y, de ser evidente su omisión y que con ella se han lesionado los derechos y garantías de los justiciables, indudablemente que corresponderá la concesión de la tutela por no haberse, además, respetado el principio de constitucionalidad (art. 410 de la CPE) y el de convencionalidad (arts. 13 y 256 de la CPE).

En ese marco, y conforme ha quedado sentado en el Fundamento Jurídico III.1.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, tratándose de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, sus derechos deben ser interpretados conforme a las pautas de interpretación constitucionalizadas y en ese marco se debe efectuar un verdadero control de convencionalidad.

III.6. El derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva

En cuanto a la tutela judicial efectiva, la SC 1768/2011-R de 7 de noviembre, en el Fundamento Jurídico III.1.2 señaló que este derecho: “…consiste básicamente en el derecho de acceso libre a la jurisdicción, lo que comprende el derecho de toda persona a ser parte de un proceso y poder promover en el marco de la actividad jurisdiccional, cualquier recurso ordinario o extraordinario, que el ordenamiento prevea en cada caso con los requisitos legalmente establecidos, que desemboque en una decisión judicial sobre la pretensiones deducidas por el litigante, por lo tanto se puede deducir que lo anteriormente desarrollado implica en síntesis en el derecho de todo actor o demandante a obtener una resolución o sentencia jurídicamente fundamentada sobre el fondo de lo peticionado.

Aparte de lo anteriormente señalado, este derecho implica una exigencia de que el fallo judicial al que se haya arribado, sea cumplido, y en consecuencia, el litigante sea repuesto en su derecho, o en su caso compensado” (el resaltado es nuestro).

En el caso de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva puede materializarse a través de sus propias autoridades, en el marco de la jurisdicción indígena originaria campesina, o en la justicia constitucional por medio de las diferentes acciones constitucionales o, finalmente, en la justicia ordinaria o agroambiental, en los supuestos en los cuales, tanto individual o colectivamente, sean sometidos o acudan a dichas jurisdicciones, en las cuales se deberán aplicar lo previsto por el art. 8.II del Convenio 169 de la OIT que establece que: “Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario”.

En ese entendido, es deber de las autoridades judiciales ordinarias, agroambientales y aún de la propia justicia constitucional -conforme se ha señalado- considerar, en la aplicación del derecho, las particularidades de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, efectuando una interpretación plural del derecho, pues si no se toman en cuenta los valores, principios y normas de los pueblos indígenas, se efectúa una interpretación monocultural, contraria al pluralismo jurídico y a la construcción plural del derecho, lesionándose el derecho de acceso a la justicia, pues éste, interpretado pluralmente, no sólo implica el acceso a las diferentes jurisdicciones, sino que se emita una resolución respetando las diferencias culturales existentes, considerando, en la interpretación y aplicación del derecho, las especificidades de la nación y pueblo indígena originario campesino correspondiente.

III.7. Análisis del caso concreto

Como se tiene señalado los accionantes consideran que los demandados lesionaron los derechos de la comunidad indígena “Puca Huasi” a la tierra y el territorio, a la consulta, a existir libremente, al debido proceso en sus elementos a la defensa, a la motivación de las resoluciones y a la valoración adecuada de la prueba, así como al derecho a la tutela judicial efectiva, por cuanto emitieron la Sentencia Nacional Agroambiental S1^a Liquidadora 47/2012, a través de la cual, sin realizar una debida motivación,  sin valorar la prueba, sin considerar los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y sin efectuar una adecuada interpretación de la Ley 1465, dispusieron la nulidad del proceso de saneamiento ejecutado en la comunidad Puca Huasi,  argumentando que de acuerdo a dicha Ley, la sobreposición entre la comunidad “Puca Huasi” y el predio de la demandante se encuentran dentro del radio urbano, sentando un funesto precedente para las comunidades campesinas y pueblos indígenas del país, pues dicha determinación hará desaparecer a la comunidad indígena al obligarles a pertenecer a un radio urbano, sin antes haberles previamente consultado.

III.7.1. La reconducción de la acción de amparo constitucional a un proceso de acción popular

Analizando el caso presentado, se evidencia que los accionantes formulan la acción de amparo constitucional en representación de la comunidad campesina “Puca Huasi”, conformada por setenta y dos familias y más de trescientos cincuenta personas, quienes alegan que fueron vulnerados sus derechos, entre ellos los que poseen como pueblo indígena, amparándose tanto en la Constitución Política del Estado como en instrumentos internacionales sobre derechos humanos.

Conforme se aprecia, los accionantes alegan lesión a sus derechos en su calidad pueblo indígena originario campesino, sin embargo, de acuerdo a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.4 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional la vía idónea para solicitar la tutela de dichos derechos no es el amparo constitucional, sino la acción popular, a través de la cual se pueden resguardar los derechos colectivos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos contenidos tanto en la Constitución como en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, pero también los derechos subjetivos  que pueden ser ejercitados colectivamente por dichas colectividades, como el derecho-garantía al debido proceso en sus elementos al derecho a la defensa, la motivación de las resoluciones y la valoración de la prueba, así como el derecho a la tutela judicial efectiva, los cuales también se alegan como vulnerados, siendo titulares de los mismos la comunidad Puca Huasi.

En ese marco,  en mérito a la carácter colectivo o la dimensión colectiva de los derechos alegados como vulnerados, podría sostenerse que correspondería denegar la tutela de la acción de amparo constitucional por existir una acción de defensa específica para la defensa de tales derechos, aplicando el art. 53.5 del CPCo, que sostiene que la acción de amparo constitucional no procederá: “Cuando los derechos o garantías vulnerados correspondan ser tutelados por las Acciones de Libertad, de Protección de Privacidad o Popular” (el resaltado es nuestro); sin embargo, desde una perspectiva descolonizadora, y aplicando los principios de prevalencia del derecho sustancial respecto al formal,  verdad materia, favorabilidad y no formalismo, es posible reconducir las acciones, en los supuestos en que sea imprescindible otorgar una tutela inmediata a los derechos y garantías invocados, ya sea porque, de postergarse la tutela, ésta sería tardía, tornándose en irreparable la lesión a los derechos o garantías de la o el accionante, o porque se trata de personas o grupos en condiciones de vulnerabilidad, que merecen una atención prioritaria por parte del Estado y de la justicia constitucional; más aún tratándose de naciones y pueblos indígena originario campesinos; pues, en ese supuesto, conforme se ha concluido en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo, la reconducción procesal de acciones se impone como un deber a la justicia constitucional, en mérito a que su tradición jurídica es ajena a los formalismos y a la existencia de ámbitos separados de protección en diferentes acciones, por lo que, desde la perspectiva del art. 8 del Convenio 169 de la OIT y de acuerdo a los razonamientos contenidos en el Fundamento Jurídico III.1.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, por los que se desecha una interpretación formalista del derecho que no condice con las características y particularidades de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y que limita su derecho de acceso a la justicia constitucional, es evidente que esta Sala tiene la obligación de reconducir la acción de amparo constitucional a una acción popular, por ser la idónea para la tutela de  los derechos colectivos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.

Conforme a los argumentos antes señalados, corresponde reconducir la acción e ingresar al análisis de fondo del problema jurídico planteado; aclarándose que no sólo se analizarán los derechos colectivos que han sido invocados por los accionantes, sino también los derechos al  debido proceso y a la defensa, por cuanto, por una parte, se encuentran estrechamente vinculados con los primeros y, por otra, los mismo tienen una dimensión colectiva cuando son ejercidos por las naciones y pueblos indígena originario campesinos.

A ello debe añadirse que la acción popular a la que se reconduce la presente acción, se caracteriza por no requerir de mayores formalidades, aspecto que refuerza la necesidad de reconducción y de considerar, en el fondo, las denuncias efectuadas por los accionantes; aclarándose que con la reconducción no se lesionan los derechos de la parte demandada ni de los terceros interesados, pues éstos han sido citados y notificados y han participado en el presente proceso constitucional.

III.7.2. Análisis del problema jurídico planteado

De los antecedentes adjuntos se tiene que el proceso de saneamiento respecto al polígono 163 del predio “Puca Huasi”, ubicado en Monteagudo, sección Municipal Primera-Monteagudo, provincia Hernando Siles del departamento de Chuquisaca  culminó con la RA RACS-CH 2371/2005, emitida por el INRA, que dispuso dotar a favor de la comunidad Puca Huasi el predio denominado “Puca Huasi”, con una superficie de 571,2153 ha. clasificada como propiedad comunaria con actividad ganadera.

Mediante memorial presenta el 3 de mayo de 2011, Rosa Mendivil Almanza solicitó al Director Nacional del INRA la notificación expresa con la resolución final de saneamiento, argumentando que se enteró extraoficialmente que dentro del proceso de saneamiento de la comunidad Puca Huasi se libró la resolución, y, en mérito a ello, se la notificó el 8 de junio de 2011.

Posteriormente, el 20 de junio de 2011, Rosa Mendivil Alanza interpuso una demanda contenciosa administrativa contra el Director Nacional, Director Departamental de Chuquisaca y Responsable Jurídico de Control de Calidad del INRA, quienes se allanaron a la demanda reconociendo la existencia de un error y omisión de la aplicación de la Ley 1465, que amplía el radio urbano de Monteagudo.

La Sentencia Agroambiental S1^a Liquidadora 47/2012, declaró probada la demanda interpuesta por Rosa Mendivil Almanza y anuló la Resolución RACS-CH 2371/2005, ordenando se efectúe nuevo saneamiento sobre la superficie en la que tiene competencia el INRA, sustentándose en el informe técnico legal DGS-JRV 0190/2011 y la vigencia de la Ley 1465, con el argumento que el predio de la actora ubicado en la embocadura de “Puca Huasi” y parte de la comunidad “Puca Huasi” se encontrarían dentro del radio urbano de Monteagudo.

Ahora bien, la comunidad accionante “Puca Huasi” impugna dicha Sentencia a través de esta acción, alegando que los demandados lesionaron los derechos de la Comunidad al debido proceso en sus elementos a la defensa, a la motivación de las resoluciones y a la valoración adecuada de la prueba, así como al derecho a la tutela judicial efectiva, y a sus derechos a la tierra y el territorio, a la consulta, a existir libremente, por cuanto emitieron la Sentencia Nacional Agroambiental S1^a Liquidadora 47/2012, a través de la cual, sin realizar una debida motivación,  sin valorar la prueba, sin considerar los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y sin efectuar una adecuada interpretación de la Ley 1465, dispusieron la nulidad del proceso de saneamiento ejecutado en la comunidad Puca Huasi,  argumentando  que acuerdo a dicha Ley, la sobreposición entre la comunidad “Puca Huasi” y el predio de la demandante se encuentran dentro del radio urbano, sentando un funesto precedente para las comunidades campesinas y pueblos indígenas del país, pues dicha determinación hará desaparecer a las comunidades indígenas al obligarles pertenecer a un radio urbano, sin haberles previamente consultado.

Ahora bien, a efecto de iniciar el análisis de la Resolución ahora impugnada, respecto a la supuesta lesión del derecho al debido proceso en sus elementos a una valoración razonable de la prueba y a la motivación de las resoluciones, debe señalarse que, de conformidad a lo expresado en los Fundamentos Jurídicos III.5.1 y III.5.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, le corresponde revisar a este Tribunal la valoración de la prueba efectuada por los jueces y tribunales en los casos en los que se constate una irrazonable valoración de la misma o cuando dicha valoración haya sido omitida, sin que sea un requisito que el accionante cumpla con la carga argumentativa; más aún tratándose de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos; por otra parte, también se ha señalado que las resoluciones deben estar suficientemente motivadas, explicando los argumentos por los cuales el juez o tribunal arribó a una determinada decisión. 

Asimismo, se estableció que dentro de este elemento del debido proceso, como es la motivación de las resoluciones, cuando la Resolución verse sobre derechos y garantías fundamentales, la misma deberá explicar los motivos por los cuales se asume una determinada interpretación respecto a ellas, explicando qué criterios de interpretación han sido utilizados, pero además, tratándose de derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, los jueces están obligados a efectuar una interpretación plural del derecho y, en su caso, a efectuar una ponderación de derechos; aspectos que deben estar plasmados en la respectiva resolución, pues sólo de esta manera se garantiza el pluralismo jurídico, la interculturalidad y se evitan interpretaciones monoculturales del derecho.

A ello debe añadirse que los jueces y tribunales están obligados, a interpretar la legalidad ordinaria, a confrontarla con el texto constitucional y las normas contenidas en Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, con la finalidad de otorgar a la disposición jurídica, un sentido interpretativo  conforme a las normas del bloque de constitucionalidad, aclarándose que no es imprescindible que el accionante explique qué criterios de interpretación fueron omitidos, como antes exigía la jurisprudencia, conforme ha quedado explicado en el Fundamento Jurídico III.5.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional. En ese marco, tratándose de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las autoridades, jueces y tribunales están obligados a contrastar las normas jurídicas -más aún si son preconstitucionales- con las normas de la Constitución Política del Estado, el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, además de las resoluciones emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Establecidos los parámetros para el análisis de la  Sentencia Agroambiental S1^a Liquidadora 47/2012, se evidencia que la misma declaró probada la demanda contencioso administrativa interpuesta por Rosa Mendivil Almanza, en consecuencia, nula la Resolución RACS-CH 2371/2005 y nulo el proceso de saneamiento ejecutado en la comunidad “Puca Huasi”, debiendo efectuarse nuevamente el mismo, únicamente sobre la superficie en la que el INRA tiene competencia, con los siguientes fundamentos:

1) Que la Ley 1465, amplió el radio urbano de Monteagudo, capital de la provincia Hernando Siles del departamento de Chuquisaca  en los siguientes límites:  Al Norte, hasta la quebrada del Divisadero, al Sud, hasta los juntes de los ríos Zapallar y Sauces, al Este, hasta la cima de la colina de la Misión y al Oeste, hasta el cruce del Centro Dermatológico, involucrando el margen izquierdo de la ribera del río “Bañado”.

2) Que la Dirección General de Saneamiento de INRA Nacional, a través de su Unidad de Saneamiento Valles emitió el informe técnico legal DGS-JRV 0190/2011, en el que estableció que se identificaron dentro del proceso de saneamiento del predio “Puca Huasi”  omisión y error por parte de la empresa Kadaster y funcionarios de la Dirección Departamental de Chuquisaca, señalando que: “De acuerdo al oficio: OF.CAT.326/09 de 09 de diciembre de 2009… el Gobierno Municipal de Monteagudo viene ejecutando el proyecto de implementación Sistema Catastro Urbano-Tributario, del cual se tendrá como producto la Delimitación del Polígono Cerrado Georeferenciado del Radio Urbano, para su posterior homologación según las vías correspondientes…” y que  “…los datos de COLINDANCIA CONSIGNADOS EN EL MISMO OFICIO son IGUALES A LOS DATOS DE LA LEY Nº 1465 DE 18 DE FEBRERO DE 1993 VIGENTE, que a la fecha gráficamente son identificados en la zona de sobreposición” (sic).

3) “…el Instituto Nacional de Reforma Agraria acepta la vigencia de la Ley 1465 de 18 de febrero de 1993, además de aceptar la sobreposición entre la Comunidad “Puca Huasi” y el predio de la demandante se encuentra dentro del radio urbano en atención a los límites descritos por la Ley de referencia” (sic).

4) Que al haberse ejecutado el proceso de saneamiento entre los años 2001 y 2005, debió considerarse la vigencia de la Ley 1465, a efecto de lo dispuesto por el art. 390 del DS 25763, vigente a momento de la ejecución de saneamiento que dispone que el INRA podrá ejecutar y resolver procesos de saneamiento cuando los predios se encuentren fuera del radio urbano de un municipio aprobado por ordenanza municipal y homologada conforme previene el art. 8 de la Ley 1669 de 31 de octubre de 1995; evidenciándose que el INRA carecía de competencia para la ejecución del saneamiento del predio que se encontraba dentro del radio urbano del municipio de Monteagudo.

5) Con relación a la falta de homologación descrita por el art. 8 de la Ley 1669 se tiene que la ampliación del radio urbano se halla aprobada a través de una ley, que cuenta con mayor jerarquía que una Resolución suprema;

6) Aún ante la inexistencia de la Ley 1465 de ampliación del radio urbano, el proceso cuenta con otra omisión que se constituye en un vicio de nulidad, toda vez que el predio de la demandante no cuenta con datos de levantamiento de pericias de campo como se desprende del informe técnico legal DGS-JRV 0190/2011, emitido por la Unidad de Saneamiento de Valles de la Dirección General de Saneamiento del INRA, en el que se acepta que no se realizó la inspección in situ en el predio de la demandante, conforme disponía el DS 25763, vigente en su oportunidad y como dispone el DS 29215, vigente a la fecha.

De acuerdo a los fundamentos de la Sentencia Agroambiental citada, se percibe claramente que la misma no cumple con los parámetros que han sido resumidos precedentemente. Así, la Sentencia parte de la Ley 1465, que en su artículo único amplía el radio urbano de Monteagudo en los siguientes límites: Al Norte, hasta la quebrada del Divisadero, al Sud, hasta los juntes de los ríos Zapallar y Sauces, al Este, hasta la cima de la colina de la Misión y al Oeste, hasta el cruce del Centro Dermatológico, involucrando el margen izquierdo de la ribera del río “Bañado”.

La Ley 1465, únicamente establece los límites de Monteagudo; empero, no establece, en concreto, si el territorio de la comunidad “Puca Huasi” se encuentra comprendido en la zona urbana; análisis que debió haber sido efectuado por los Magistrados ahora demandados, valorando la prueba presentada tanto por la parte demandante como por la comunidad “Puca Huasi” y, en su caso solicitar los informes pertinentes al Gobierno Autónomo Municipal de Monteagudo.

Sin embargo, los Magistrados demandados no obraron de esa manera, remitiéndose únicamente a las aseveraciones de los funcionarios del INRA, sin efectuar la labor de ponderación de todos los elementos probatorios, que es propia de la labor jurisdiccional. Así, es evidente que omitieron valorar los informes y certificado emitidos por la Oficina de Catastro Urbano del Gobierno Municipal, entre ellos, el  de 13 de septiembre de 2011, por el que se certificó que: “… el radio urbano de la ciudad de Monteagudo y el área rural no están debidamente delimitados ni definidos con límites precisos, coordenadas, planos geo-referenciados y cartográficos” (sic), circunscribiéndose a citar la Ley 1465, el oficio OF.CAT.326/09, y a señalar que el INRA acepta la vigencia de la citada Ley, así como la sobreposición entre la comunidad “Puca Huasi” y el predio de la demandante que se encuentra dentro del radio urbano en atención a los límites descritos en la indicada Ley.

De ello se concluye que los Magistrados demandados omitieron valorar la prueba presentada por la comunidad “Puca Huasi”, definiendo el problema planteado en el proceso contencioso administrativo sin que existan las pruebas suficientes sobre el carácter rural o urbano del predio de la demandante, afectando con su determinación, además a todo el proceso de saneamiento, por cuanto anularon la Resolución RACS-CH 2371/2005, y declararon nulo todo el proceso de saneamiento ejecutado en la comunidad “Puca Huasi”; decisión que, por una parte, excede lo solicitado por la demandante quien si bien pidió que sea declarada nula la RA RACS-CH 2371/2005; empero ún icamente solicitó que se ordenara la exclusión del proceso de saneamiento del área urbana de la comunidad Puca Huasi, así como también el ex predio Embocadura de Puca Huasi, y por otra, al anular todo el proceso de saneamiento, no toma en cuenta los derechos colectivos de la comunidad “Puca Huasi”, careciendo, conforme se explicará, de una adecuada motivación.

En ese sentido, e ingresando al análisis de la motivación de la Resolución ahora impugnada, se ha señalado que la misma debe contener los suficientes argumentos que expliquen la decisión a la que arribaron las autoridades jurisdiccionales, y en el caso analizado se constata que evidentemente la Sentencia Agroambiental que decidió anular todo el proceso de saneamiento, no cumple con dicha motivación; pues, al margen de no haberse efectuado la valoración de la prueba presentada por la comunidad “Puca Huasi”, no se ha efectuado una interpretación de sus derechos, que le son aplicables como nación y pueblo indígena originario campesino, en los términos del art. 30 de la CPE, el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

La Resolución que se analiza, en ningún momento consideró los derechos de la comunidad “Puca Huasi” a la tierra y al territorio, a existir libremente y a la consulta previa, limitándose a dar por válidas las afirmaciones de los funcionarios del INRA, que sostienen que la comunidad Puca Huasi se encuentra en el área urbana; cuando debieron considerar los derechos antes enunciados en la aplicación del art.  390 del DS 25763, -norma vigente a momento de la ejecución del saneamiento- que si bien señala que el INRA puede ejecutar y resolver los procesos de saneamiento cuando los predios se encuentren fuera del radio urbano; empero dicha norma debió ser interpretada a la luz del Convenio 169 de la OIT, de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el marco del control de convencionalidad, explicado en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; más aún si se considera, por una parte, que el Convenio 169 de la OIT estaba vigente cuando se aplicaron las disposiciones legales internas y que la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, expresamente preveía normas que garantizaban los derechos de las comunidades y pueblos indígenas.

En ese entendido, si bien el saneamiento debe ser realizado en el área urbana, de conformidad al art. 390 del Decreto Supremo  antes referido; empero, debió considerarse que la anulación del proceso de saneamiento ordenada por los Magistrados demandados, que además dispusieron que se efectúe un nuevo saneamiento sobre la superficie que el INRA tiene competencia, implicaba, en el marco de lo señalado en el Fundamento Jurídico III.4 del presente fallo, vulnerar el derecho  a la tierra y el territorio de la comunidad Puca Huasi, por cuanto, su reconocimiento por parte del Estado debe respetar la forma de tenencia de los mismos, así como sus costumbres y tradiciones, sin que sea válido, por tanto, que se imponga una forma de tenencia ajena a su forma de vida, a sus costumbres, tradiciones y, en general a la forma integral en que conciben su territorio, menos aún efectuar divisiones en su territorio bajo la lógica occidental, como por ejemplo, la zonificación del mismo en área urbana y rural; pues ello, no responde a la forma en que tradicionalmente han manejado su territorio que, conforme se ha visto, conciben a éste como el lugar donde desarrollan de manera integral todas sus actividades; concluyéndose que, independientemente del carácter urbano o rural del territorio de las naciones y pueblos indígenas -que se reitera, se constituyen en delimitaciones ajenas a la propia cosmovisión de los pueblos indígenas- en él desarrollan su cultura, historia y sus propias formas de organización social y política, ejerciendo el control sobre los recursos naturales y desarrollando todas sus instituciones.

Adicionalmente a lo anotado, debieron considerar que, por una parte, la Ley 1465, como se tiene señalado, no establece de manera expresa que la comunidad “Puca Huasi” se encuentra dentro del área urbana y que, por otra parte, el Gobierno Autónomo Municipal de Monteagudo no efectuó la consulta respectiva a la comunidad, en el marco de lo previsto por el Convenio 169 de la OIT, para asumir la determinación de incluirla dentro de la ampliación del área urbana; pues al ser una medida que afecta directamente a la Comunidad debe ser consultada previamente, permitiéndoles decidir libremente en el marco de su derecho a la libre determinación.

Bajo las consideraciones efectuadas, es evidente que los funcionarios del INRA en sus informes y los Magistrados del Tribunal Agroambiental demandados no efectuaron interpretación alguna de los derechos de la comunidad “Puca Huasi” aplicando las pautas de interpretación contenidas en los arts. 13 y 256 de la CPE; es decir, los principios de favorabilidad y la interpretación conforme a los pactos internacionales sobre derechos humanos; tampoco efectuó una interpretación plural del derecho, analizando los principios, los valores, las normas y la cosmovisión de la comunidad Puca Huasi, limitándose a aplicar las disposiciones legales de manera monocultural, incumpliendo lo previsto por el art. 8 del Convenio 169 de la OIT; cuando debieron analizar la importancia del territorio para la comunidad “Puca Huasi”, la forma en que ellos administran su territorio, la importancia para el desarrollo de sus instituciones, de su vida en comunidad, etc; para luego concluir en que la anulación de todo el proceso de saneamiento, resultaba una medida que afectaba con una intensidad grave los derechos de la comunidad “Puca Huasi” y, por ende, descartar dicha decisión.

Por otra parte, la Sentencia impugnada omite efectuar una ponderación de derechos; pues, existiendo un conflicto entre el derecho a la propiedad de la demandante del proceso contencioso administrativo y los derechos de los pueblos indígenas, que de acuerdo al art. 13.III de la CPE, tienen igual jerarquía, debió ponderar el peso de cada uno de ellos desde una interpretación plural, analizando si la anulación de todo el proceso  de saneamiento era constitucionalmente legítima, si dicha medida era idónea, necesaria y proporcional o si al contrario, no era la adecuada para la protección del derecho a la propiedad de la demandante o existían otras medidas menos gravosas para su protección que no implicaran una afectación tan grave a los derechos al territorio, a la consulta y a existir libremente de la comunidad “Puca Huasi”. Así, debieron considerar la exclusión del proceso de saneamiento únicamente del predio perteneciente a Rosa Mendivil Almaza, como una medida menos grave para la protección de su derecho individual, tomando para el efecto las pautas de interpretación del derecho al territorio que se encuentran en las Resoluciones emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos que han sido glosadas en el Fundamento Jurídico III.4 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, como el caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, el Caso Yakye Axa vs. Paraguay, el Caso Sawhoyamaxa vs. Paraguay, entre muchos otros.

Por los argumentos ampliamente expuestos, se evidencia que efectivamente las autoridades demandadas lesionaron la garantía del debido proceso en sus elementos a la valoración razonable de la prueba y la motivación de las resoluciones, pero también el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, por cuanto para la materialización de este derecho, conforme se ha explicado en el Fundamento Jurídico III.6 de este fallo, tratándose de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, se deben tomar en cuenta sus principios, valores, normas y cosmovisión, de conformidad a lo previsto por el art. 8.2 del Convenio 169 de la OIT.

En ese entendido, correspondía que los Magistrados demandados, como se tiene señalado, interpretaran pluralmente el derecho, y al no hacerlo, actuaron en el ámbito del monismo jurídico, interpretando monoculturalmente las disposiciones legales, desconociendo el pluralismo jurídico de tipo igualitario diseñado en nuestra Constitución Política del Estado y la construcción plural del derecho, lesionándose el derecho de acceso a la justicia, pues éste, interpretado pluralmente, implica como se ha señalado, que se emita una resolución respetando las diferencias culturales existentes, considerando las especificidades de la nación y pueblo indígena originario campesino al que pertenecen los miembros que se encuentran sometidos a proceso; lo que -como se tiene ampliamente demostrado- no aconteció en el caso analizado, lesionándose, adicionalmente, el derecho a la defensa; pues, al no considerarse las particularidades de la comunidad “Puca Huasi”, no obstante que así lo mandan las normas del bloque de constitucionalidad, no ejercieron plenamente ese derecho y menos en igualdad procesal.

A consecuencia de la lesión a los derechos antes anotados, con la anulación del proceso de saneamiento y la interpretación meramente “legalista” de las normas jurídicas, sin analizarlas desde y conforme a la Constitución Política del Estado y las normas del bloque de constitucionalidad, también se han lesionado los derechos a la tierra y al territorio de la comunidad Puca Huasi, así como su derecho a existir libremente y del derecho a la consulta previa, de conformidad a todos los fundamentos expuestos precedentemente.

En mérito a los antecedentes expuestos, y asumiendo plenamente las funciones previstas en el art. 196 de la CPE, cuales son velar por la supremacía de la Constitución, ejercer el control de constitucionalidad y precautelar el respeto y la vigencia de los derechos y garantías constitucionales, aplicando lo dispuesto por el art. 115 de la CPE, que textualmente establece que: “I. Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos. II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones” (las negrillas son nuestras); corresponde otorgar la tutela solicitada por la comunidad “Puca Huasi”.

Por lo expresado precedentemente, la situación planteada se encuentra dentro de las previsiones y alcances de la acción popular, por lo que el Tribunal de garantías al haber denegado la tutela, no efectúo una adecuada compulsa de los antecedentes procesales y dio una incorrecta aplicación a esta acción tutelar.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional en su Sala Tercera, en virtud a la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, y el art. 127 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve:

1º  REVOCAR la Resolución 442/2013 de 16 de septiembre, cursante de fs. 600 a 602 vta., pronunciada por la Sala Civil y de Familia Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, reconducida por este Tribunal como acción popular, conforme a los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

2º Disponer que el Tribunal Agroambiental emita una nueva resolución, de conformidad a los fundamentos contenidos en el presente fallo.

3º Exhortar al Tribunal Agroambiental y a las autoridades del INRA a considerar los parámetros de interpretación de las normas jurídicas contenidas en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, allí donde se comprometan los derechos e intereses colectivos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, tomando en cuenta su especial condición de vulnerabilidad.

4º Ordena a Secretaría General del Tribunal Constitucional Plurinacional, la  difusión del presente fallo en todas las Salas de este órgano de control de constitucionalidad, así como a los jueces y tribunales de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA