Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0707/2018-S2

Sucre, 31 de octubre de 2018

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:  Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

Acción popular

Expediente:                  21667-2017-44-AP

Departamento:            Tarija

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante en su condición de Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija denuncia a través de esta acción popular, la vulneración de los derechos de las usuarias y usuarios del servicio de transporte urbano de esta ciudad, por parte de los dirigentes de transporte y choferes de micros; quienes decidieron de facto y de manera arbitraria, incrementar el costo del pasaje en Bs0,50.-, en desobedecimiento a la Ordenanza Municipal 038/2013, que establece la tarifa de Bs1,50.- por persona mayor; y, -alega que- pese a que se instruyó aplicar dicha tarifa, se convocó a mesas de diálogo conjuntamente los representantes de la sociedad civil organizada, quienes se niegan hacerlo y a levantar las medidas de presión; por lo que, solicita que se conceda la tutela impetrada, ordenando el inmediato cese del cobro ilegal de la tarifa de Bs2.00.- por persona adulta y el reinicio de las mesas de trabajo, estableciéndose la existencia de indicios de responsabilidad civil y penal, estimando en el primer supuesto el monto a indemnizar por daños y perjuicios; y en el segundo, remitiendo antecedentes al Ministerio Público, por cuanto los demandados, en su condición de dirigentes sindicales por sí mismos y por terceras personas -choferes y otros agremiados y asociados- obtuvieron y aún obtienen dinero de los usuarios del servicio de transporte urbano, con una clara ventaja económica indebida, que afecta a la economía en general.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: 1) Fundamentos de la acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos e intereses difusos;                   2) Presupuestos procesales en la acción popular: 2.i) Legitimación activa amplia; 2.ii) Legitimación pasiva flexible; 2.iii) La sentencia en la acción popular y sus efectos; 2.iv) La carga de la prueba, los medios probatorios, su admisión, producción y valoración en la acción popular; 2.v) Carácter autónomo, no subsidiario ni residual de la acción popular; 2.vi) Inexistencia de plazo de caducidad en la acción popular; y, 2.vii) Intervención de amicus curiae en la acción popular; 3) La integración de los derechos de los usuarios y consumidores en su dimensión difusa y colectiva al ámbito de protección de la acción popular; 4) El derecho de los usuarios al acceso a un sistema de transporte urbano eficiente y eficaz, que genere beneficios a los usuarios y a los proveedores; y, 5) Análisis del caso concreto.

III.1. Fundamentos de la acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos e intereses difusos

La Constitución Política del Estado, promulgada el 7 de febrero de 2009, incorporó dentro de las acciones de defensa, a la acción popular, que procede de acuerdo a su art. 135: “…contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución”.

Los fundamentos de la incorporación de la acción popular en la Norma Suprema pueden encontrarse en el razonamiento jurídico de la SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, que señaló que su desarrollo como mecanismo de defensa, parte del reconocimiento de los derechos e intereses difusos y colectivos, que a diferencia de los derechos de corte individual, reconocen a su vez la dimensión social del ser humano; es decir, que el mismo no puede ser concebido ni tutelado de forma descontextualizada, sino, en el marco de una sociedad concreta, en la que vive. En efecto, esta Sentencia en el Fundamento Jurídico III.1.1, indicó:

El reconocimiento de estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve, y que por lo mismo, necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción no sólo reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su comunidad, y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también las condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y colectiva -es decir, el entorno vital del hombre- y que, como tales, su titularidad corresponde a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, -a decir de Rousseau J.J., a todos en general, pero a ninguno en particular- como por ejemplo el derecho al medio ambiente.

Dentro del contexto referido, y en mérito a la importancia y el reconocimiento de estos derechos de tercera generación, su vulneración encuentra protección en las diversas legislaciones a través de mecanismos que tienen el mismo objeto y finalidad como es la tutela de los derechos colectivos o difusos. Al respecto, en la legislación comparada, a esa protección se la conoce como tutela de intereses difusos, como el derecho a un medio ambiente adecuado, a la salud, a la utilización racional de los recursos naturales, a la seguridad de consumidores y usuarios, al patrimonio histórico, arquitectónico y cultural, etc.

En ese orden, la SC 1018/2011-R de 22 de junio[1] interpretó progresiva y extensivamente el ámbito de protección de la acción popular, contenido en el art. 135 de la CPE, afirmando que: “…la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris `Derechos Colectivos´- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular”.

Posteriormente, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0176/2012, 0300/2012 y 0645/2012, entre otras, sobre la base de esa protección progresiva, señalaron que la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (NPIOC), debía ser efectuada a través de la acción popular. Por su parte, la SCP 0487/2014 de 25 de febrero, señaló que:

La acción popular es el mecanismo idóneo, para la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, frente a actos u omisiones de las autoridades o personas individuales o colectivas que violen los derechos colectivos previstos en el art. 30 de la CPE, en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como los otros derechos subjetivos previstos tanto en nuestra Constitución como los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, ejercitados colectivamente por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en el marco de lo previsto por el art. 1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que establece que: “Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos”; dimensión colectiva de los derechos que ya se encontraba prevista en el art. 3 del Convenio 169 de la OIT, que señala: “Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de estos pueblos.

Ello, supone que con la incorporación del proceso constitucional de la acción popular, se ingresa a una nueva lógica de litigio en sede constitucional, distinta a cualquier otro proceso constitucional de tutela de derechos individuales -acciones de amparo constitucional, de protección de privacidad y de cumplimiento, aunque con algunas similitudes con la acción de libertad- que impone deberes diferenciados a los administradores de justicia y a la ciudadanía, en aras de generar una cultura en la administración de justicia, basada en la idea de solidaridad que rebasa la idea de la justiciabilidad de derechos sustentada en la individualidad.

En efecto, del desarrollo legislativo de la acción popular contenido en los arts. 68 al 71 del CPCo, así como del desarrollo jurisprudencial, conforme se verá a continuación, es posible advertir una diferenciación sustancial que se aleja de los esquemas tradicionales de todo proceso, por cuanto, incorpora reglas procesales específicas sobre diferentes temas como son: la legitimación procesal -activa y pasiva-, la intervención de terceros interesados, la actuación del amicus curiae, la no exigibilidad del agotamiento de recursos ordinarios judiciales o administrativos, la inexistencia del plazo de caducidad, la carga de la prueba, la conversión de acciones de defensa, los efectos de la sentencia, el sistema de reparación de derechos colectivos e intereses difusos, etc.; visibilizando con ello, un proceso constitucional especial, revestido de informalidad y flexibilidad; cuyo diseño, en definitiva, responde a la finalidad de materializar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos y difusos a través del acceso a la justicia constitucional sin obstáculos o ritualidades procesales que lo impidan.

III.2. Presupuestos procesales en la acción popular

III.2.1. Legitimación activa amplia

La legitimación activa en la acción popular está regulada en el art. 136.II de la CPE, que dispone: “Podrá interponer esta acción cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de estos actos…”; y, en el art. 69 del CPCo, que indica:

La acción podrá ser interpuesta por:

1. Toda persona natural o jurídica, por sí o en representación de una colectividad, que considere violados o amenazados derechos o intereses colectivos señalados en el Artículo anterior.

2. El Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo, con carácter obligatorio, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de esos actos.

3. La Procuraduría General del Estado.

Ahora bien, la legitimación activa tiene una concepción amplia en la acción popular, conforme a las normas citadas en los arts. 136.II de la CPE y 69 del CPCo, lo que no ocurre en otras acciones de defensa que protegen derechos individuales; por cuanto, mientras que en la acción de amparo constitucional, se exige que sea presentada por la persona -natural o jurídica- que se crea afectada o por otra a su nombre con poder suficiente, esto debido a que la naturaleza de los derechos individuales tutelados exige un agravio personal y directo, conforme lo entendió la SC 626/2002-R de 3 de junio, entre otras, siendo la tutela peticionada en su propio y único beneficio; en la acción popular, cualquier persona natural o jurídica tiene derecho a formular demandas porque la protección y salvaguarda de derechos que se busca es para la comunidad; es decir, la legitimación activa la ostenta todo ciudadano para defender los derechos colectivos e intereses difusos de la comunidad a la que pertenece, de donde resulta que el titular de los mismos es la colectividad; vale decir, el agravio, la afectación, recae en ella. En ese sentido, la SCP 2057/2012 de 8 de noviembre, en el Fundamento Jurídico III.3, sostuvo:

De lo anotado, se tiene que la acción popular puede ser presentada por cualquier persona ya sea a título personal o en representación de una colectividad, cuando se alegue lesión a derechos comunes, donde el titular de los derechos violados es la colectividad en general, y para ello cuando lo haga en representación de una colectividad este no requiere de poder alguno.

En razón a ello, es posible interponer la acción popular sin el consentimiento de todas las personas afectadas, no se requiere poder notariado alguno ni mandato expreso, tampoco su presentación está condicionada por ningún requisito procesal de legitimación del accionante, adicional a la de su condición de parte de la comunidad.

De otro lado, corresponde recordar que la SC 1977/2011-R, a partir de la disgregación entre derechos e intereses colectivos, respecto de los derechos e intereses difusos, distinguió en quien recae la legitimación activa para interponer la acción popular, concluyendo que: a) Cuando se busca la tutela de los primeros -derechos e intereses difusos-, la acción popular puede ser presentada por cualquier persona, es decir, existe una legitimación amplia; y, b) Sin embargo, cuando se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o por otra a su nombre, sin necesidad de mandato.

Finalmente, del contenido del art. 136.II de la CPE en concordancia con el art. 69 del CPCo, que reconocen participación obligatoria al Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo como parte accionante de una acción popular, cuando los actos u omisiones que violen o amenacen violar derechos o intereses colectivos o difusos lleguen a su conocimiento en el ejercicio de sus funciones[2], es posible concluir que si no actuaron en esa calidad y la acción popular fue presentada por otras personas naturales o jurídicas, dichas normas abren la posibilidad que se apersonen a la justicia constitucional, emitiendo alegatos en condición de amicus curiae, enriqueciendo el debate jurídico a efectos de garantizar una adecuada defensa y representación de los derechos e intereses de la comunidad -difusos y colectivos-, intervención que será convocada, de ser necesario, por la justicia constitucional en cada caso concreto.

III.2.2. Legitimación pasiva flexible

En razón a que la acción popular se caracteriza por su informalismo, cuando la Norma Suprema reconoce legitimación pasiva a las autoridades o personas individuales o colectivas que con sus actos u omisiones violen o amenacen violar los derechos e intereses colectivos o difusos protegidos por dicha acción -art. 135 de la CPE-, prescinde del mismo modo de cualesquier formalidad.

En efecto, si bien la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional fue entendida como la coincidencia que se da entre las autoridades o personas individuales o colectivas que presuntamente causaron la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción -SSCC 691/01-R de 9 de julio de 2001 y 0192/2010-R de 24 de mayo, entre otras-, otorgándole la carga de identificación correcta y exacta al accionante del o los legitimados pasivos; no ocurre lo mismo en la acción popular, que concibe una legitimación pasiva flexible debido a que no es infrecuente encontrarse ante supuestos de difícil o confusa identificación de los responsables de la violación a derechos colectivos e intereses difusos desde el inicio del proceso, en cuyo caso, es suficiente la exposición de los hechos en la demanda de manera clara, de los cuales, el Juez o Tribunal de garantías así como este Tribunal Constitucional Plurinacional deducirá desde el inicio del proceso hasta el último momento de la fase de ejecución de la sentencia, quiénes son las autoridades o personas responsables, y por tanto, los legitimados pasivos, no estando permitido en ningún caso inadmitir, rechazar o suspender la audiencia de acción popular por falta de precisión de la legitimación pasiva[3].

Ello, supone que una vez que el Juez o Tribunal de garantías o el Tribunal Constitucional Plurinacional identifique al o los presuntos responsables de la violación a derechos e intereses colectivos o difusos, debe disponer su citación a efectos que asuman defensa en cualquier etapa del proceso, incluso en ejecución de la sentencia, efectivizando su derecho a ser oídos de manera amplia, admitiendo y valorando todos los medios probatorios que propongan, lo que supone también una flexibilización del principio de preclusión de la fase de producción y valoración de la prueba, como un componente más del informalismo que rige la acción popular.

Ahora bien, si en el transcurso del proceso se determina la responsabilidad objetiva de servidores públicos, por el daño causado a los derechos colectivos y derechos e intereses difusos, a partir de las competencias establecidas en la Constitución Política del Estado y en la ley, empero, estos asumieron defensa o emitieron alegatos en otra calidad, como por ejemplo, como amicus curiae, piénsese por ejemplo en denuncias de contaminación ambiental o en el daño a la salubridad pública por distribución de alimentos o medicamentos vencidos o dañados, es obligación del Juez o Tribunal de garantías, o en su caso, del Tribunal Constitucional Plurinacional, reconducir su actuación a la de demandado.

Así, lo entendió la SCP 1560/2014 de 1 de agosto, que resolviendo una acción popular, recondujo la legitimación pasiva del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -quien asumió defensa y se apersonó como tercero interesado- ante la denuncia de violación a los derechos a la salubridad pública y de los usuarios y consumidores -en su dimensión difusa-, que fue ocasionada por su decisión de ordenar la demolición del Mercado Central de Tarija, sin un debido previo proceso administrativo; señalando que en esta acción de defensa, debido a que la amenaza o violación de derechos o intereses colectivos o difusos, que son objeto de protección, tienen un interés social relevante, es deber de la justicia constitucional reconducir la legitimación pasiva, determinando qué servidores públicos son responsables a partir de las competencias establecidas en la Constitución Política del Estado y la ley. Al respecto, dicha Sentencia en el Fundamento Jurídico III.4, refirió:

De esta constatación de los hechos realizada por la SCP 0709/2014-AAC de 10 de abril, es posible concluir que en realidad la autoridad que ocasionó amenazas de lesión a la salubridad pública (en su contenido de tener condiciones saludables y seguras de todo espacio público en el que los habitantes desarrollan su vida cotidiana en el trabajo y servicios de consumo conforme estipulan los arts. 46 y 75 de la CPE) y a los derechos de los usuarios y consumidores (en su dimensión difusa, por amenaza de suministro de alimentos y productos en general en condiciones que no cumplan las condiciones de inocuidad) fue la orden de demolición del mercado central pronunciada por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, sin haber realizado un desalojo administrativo previo revestido de todas las garantías, ocasionando con su decisión que algunos puestos de venta de alimentos (perecederos y no perecederos) sigan con su actividad comercial en ese bien municipal patrimonial hasta que no se emita una Resolución administrativa de lanzamiento administrativo, conforme lo determinó dicha Sentencia Constitucional Plurinacional.

Esa afirmación, se extrae de las competencias exclusivas que tiene el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, referidas a controlar la calidad y sanidad en la elaboración, transporte y venta de productos alimenticios para el consumo humano y animal y generar políticas que garanticen la defensa de los consumidores y usuarios en el ámbito municipal reconocidos en los arts. 302.I.13 y 302.I.37 ambos de la CPE, que supone el ejercicio pleno de las mismas con carácter preventivo, puesto que los fines públicos y colectivos que persiguen tales reglas constitucionales de distribución competencial contienen implícitamente la protección del derecho colectivo a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores (aplicables al ámbito de protección de la acción popular en su dimensión difusa al caso concreto), porque no sería razonable que exista o se espere un daño o perjuicio sobre tales derechos o intereses de la comunidad para que recién se active tal competencia que compromete intereses públicos y el bienestar común. Es decir, la parte orgánica de la Constitución Política del Estado, adquiere sentido y razón cuando sirve de instrumento de aplicación de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma, o lo que es lo mismo, no es posible, interpretar una competencia del poder público, una institución o un procedimiento previsto por la Norma Suprema por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales. (…)

De esas constataciones de hechos y derechos este Tribunal Constitucional Plurinacional, concede la tutela en ésta acción popular reconduciendo la legitimación pasiva inicialmente señalada hacia los dirigentes del mercado central de Tarija por la parte accionante, responsabilizando al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija por la amenaza de lesión a los derechos a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores del Departamento de Tarija (en su dimensión difusa) que fue ocasionada por su decisión de ordenar la demolición del mercado central de Tarija sin un debido previo proceso administrativo conforme fue evidenciado por la SCP 0709/2014 de 10 de mayo. En ese orden, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1 de ésta Sentencia Constitucional Plurinacional, opera esa reconducción de legitimación pasiva pese a que no actuó en esta acción de defensa como parte accionada; empero, intervino y asumió defensa como tercero conforme se constató en el acápite I.2.3 del presente fallo. 

Ello, debido a que la amenaza o violación de derechos o intereses colectivos o difusos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, al tener interés social relevante, por ser precisamente de interés de la comunidad, justifica procesalmente que si la autoridad o persona física o jurídica responsable no fuera demandada en la acción popular; es decir, no interviniera como parte accionada en el proceso.

III.2.3. La sentencia en la acción popular y sus efectos

El art. 71 del CPCo, sobre la sentencia en la acción popular y sus efectos, estipula que: “Si la Jueza, Juez o Tribunal concede la tutela, ordenará la anulación de todo acto o el cumplimiento del deber omitido, que viole o amenace violar derechos o intereses colectivos relacionados con el objeto de la acción, y podrá establecer la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal del accionado, de conformidad al Artículo 39 del presente Código”.

Es decir, cuando la acción popular es concedida, la sentencia tiene efectos obligatorios ultra partes, es decir, más allá de las partes, o lo que es lo mismo, si la sentencia benefició a la persona o al grupo de personas que plantearon la acción popular, ese beneficio se extiende también a los demás que no fueron accionantes, es decir, que no litigaron ante la justicia constitucional. Por el contrario, en el supuesto que la acción popular es denegada, la sentencia tiene efectos únicamente entre partes (inter partes), puesto que, no alcanza a aquéllos que no participaron en la controversia inicial, posibilitando con ello, el derecho para volver a presentar la acción popular, por otras personas que quieran hacer valer otras pruebas o modificar los fundamentos de la demanda. En este sentido, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, ya sostuvo que toda denegatoria de una acción popular, alcanza únicamente a la calidad de cosa juzgada formal; en cuyo Fundamento Jurídico III.2, señaló:

…para los casos en los que se deniegue una acción popular, no existe impedimento para que posteriormente pueda presentarse una nueva demanda -se hubiese o no ingresado al fondo de la problemática con anterioridad- siempre y cuando se justifique la necesidad de efectuar un nuevo análisis de la causa, ello debido a la naturaleza del derecho colectivo que provoca que la resolución simplemente alcanza en todos los casos la calidad de cosa juzgada formal.

De otro lado, la norma contenida en el art. 71 del CPCo, señala que los efectos de la sentencia que concede la acción popular, pueden tener efectos preventivos, cuando existe amenaza de violación a derechos o intereses colectivos o difusos; o efectos resarcitorios o indemnizatorios, cuando ya se produjo la violación a los mismos. En el primer caso, se dispondrá el cese de la amenaza, emitiendo un mandato para que no se materialice daño alguno; y en el segundo supuesto, el cese de la lesión; es decir, un mandato que detenga la vulneración que empezó a afectar o que ya se consumó, sobre el cual recae el derecho o interés; caso en el cual, el Juez o Tribunal de garantías deberá establecer la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal, de conformidad con el art. 39 del CPCo. En los supuestos de responsabilidad civil, la reparación debe ser en la jurisdicción constitucional, abriendo el plazo probatorio de diez días conforme estipula la norma.

III.2.4. La carga de la prueba, los medios probatorios, su admisión, producción y valoración en la acción popular

El art. 36.5 del CPCo, que se encuentra en el título de las normas comunes a las acciones de defensa, dispone que: “Las partes podrán aportar las pruebas que demuestren los hechos que alegan, o en su caso las que desvirtúen los de la otra parte. La Jueza, Juez o Tribunal podrá desestimarlas cuando entienda que son impertinentes, o solicitar las que considere necesarias”.

En efecto, nótese que la norma procesal común a las acciones de defensa contenida en el art. 36.5 del CPCo, señala que la carga de la prueba es de ambas partes procesales en sus respectivos roles y del Juez o Tribunal de garantías de oficio; es decir, por un lado, de la parte accionante, tendiente a demostrar los hechos que alega, o en su caso, el señalamiento del lugar donde se encuentren -art. 33.7 del CPCo-; y por otro, de la parte demandada, destinada a desvirtuar las pruebas presentadas por el impetrante de tutela, una vez notificado con la acción de defensa -art. 35.1 del CPCo-, así como del tercero con interés legítimo, citado en el proceso constitucional. Asimismo, del Juez o Tribunal de garantías, cuando considere que las pruebas producidas no son las conducentes, pertinentes o eficaces, podrá desestimarlas, solicitando se practiquen de oficio las que considere necesarias, en búsqueda de la verdad material, prevista en el art. 180.I de la CPE, conforme lo entendió la SC 0173/2012 de 14 de mayo, abriendo la posibilidad de presentar prueba, incluso en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional; al respecto, asumió el entendimiento establecido en la SC 0461/2011-R de 18 de abril, reiterando que:

“…salvo aquellos casos en los que el actor se encuentre impedido de hacerlo, o que de la relación de los mismos y el informe de la persona u autoridad contra quien se la dirige, se colija una admisión tácita o expresa, tomando en cuenta sobre todo la verosimilitud de la demanda, o bien su silencio que a criterio del tribunal o juez de garantías, implique la admisión de los hechos…”.

Ahora bien, en la acción popular, la exigencia del cumplimiento de la carga de la prueba, estará bajo la decisión del Juez o Tribunal de garantías, así como del Tribunal Constitucional Plurinacional, autoridades jurisdiccionales que dependiendo del caso concreto, exigirán se cumpla por la parte accionante -precautelando, en este caso, que no se desmotive la judicialización de los derechos e intereses colectivos y difusos[4]-; o se cumpla por la parte demandada, aplicando el principio de inversión de la carga de la prueba o finalmente se exija su cumplimiento por algunos servidores públicos o personas particulares ajenas al proceso constitucional que actúen, por ejemplo, en condición de amicus curiae, propiciando en todo caso, prueba de oficio, en búsqueda de la verdad material, conforme prevé el art. 180.I de la CPE.

Sobre el tema, en la acción popular es posible proponer todos los medios de prueba lícitos, que sean útiles para la formación del convencimiento del juez constitucional, como por ejemplo, las pruebas testifical, documental, pericial, etc., precautelando, en todo caso, que no se inobserven los principios de sumariedad y celeridad, que rigen a las acciones de defensa.

Consecuentemente, en la acción popular, la carga de la prueba, los medios probatorios, su admisión, producción y valoración, están regidos por el principio de informalismo.

III.2.5. Carácter autónomo, no subsidiario ni residual de la acción popular

Los arts. 136.I de la CPE y 70 del CPCo, señalan que la acción popular puede interponerse sin necesidad de agotar la vía judicial o administrativa que exista al efecto. Eso quiere decir, que la acción popular tiene carácter autónomo o principal; es decir, no es subsidiaria, supletiva o residual, en razón a las finalidades que persigue este mecanismo procesal, que son la tutela de derechos e intereses colectivos y difusos, cuando se produzca un daño o agravio a un interés, cuya titularidad recae en la comunidad.

Entendimiento asumido, por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2057/2012 y la 0276/2012, entre otras.

III.2.6. Inexistencia de plazo de caducidad en la acción popular

La acción popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos o difusos protegidos por esta acción, conforme establecen los arts. 136.I de la CPE y 70 del CPCo. Lo que significa, que no existe plazo de caducidad, por lo mismo, es posible buscar la tutela de derechos e intereses difusos y colectivos hasta tanto persista la lesión, sin plazo alguno.

Entendimiento asumido por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2057/2012 y 0276/2012, entre otras.

III.2.7. Intervención de amicus curiae en la acción popular

La SCP 1472/2012 de 24 de septiembre, cambió el entendimiento jurisprudencial asumido en la SC 1018/2011-R de 22 de junio, que establecía el deber de la parte accionante de citar a los terceros interesados en las acciones populares; señalando que conforme a la naturaleza y finalidad de esta acción de defensa, la intervención de terceros miembros de la colectividad es efectuada en su calidad de amicus curiae; dado que, los mismos no son titulares de derechos subjetivos individuales.

III.3. La integración de los derechos de los usuarios y consumidores en su dimensión difusa y colectiva al ámbito de protección de la acción popular

La citada SCP 1560/2014, en una interpretación teleológica, gramatical y sistemática del ámbito de protección de la acción popular, contenida en el art. 135 de la CPE, estableció que se protegen además de los derechos e intereses colectivos y difusos, explícitamente enunciados: “...otros de similar naturaleza…”; integrando de esta forma, al ámbito de protección de la acción popular, los derechos fundamentales de usuarios y consumidores -arts. 75 y 76 de la CPE-.

La misma SCP 1560/2014, señaló que la protección de los derechos de los usuarios y consumidores, previstos en la Constitución Política del Estado y en la ley, exceden a los derechos y obligaciones entre proveedores y consumidores; es decir, el marco del derecho privado contractual, para incluir a los poderes públicos en el ámbito de sus competencias, que tienen el deber de adoptar las medidas necesarias para el efectivo goce de los mismos; al respecto, en los Fundamentos Jurídicos III.3 y 4 de dicha Sentencia, se indicó:

…la protección de los derechos de los consumidores y usuarios también trasciende una rama concreta del derecho, nutriéndose de diferentes ramas jurídicas que prevén distintos mecanismos de protección tanto en la vía administrativa como en la judicial, con un sistema complejo de normas, principios, instituciones y medios instrumentales consagrados por el ordenamiento jurídico, para procurar al consumidor y usuario una posición de equilibrio dentro del mercado en sus relaciones de consumo y uso. Son estas las razones que subyacen para concluir que un consumidor o usuario tiene varias opciones para la tutela de sus derechos, que, dependiendo del grado de su afectación pueden ser: vía acción popular o vía acción de amparo constitucional, esta última, una vez agotados los recursos administrativos o judiciales previstos en la Ley General de los Derechos de las usuarias y los usuarios y de las consumidoras y los consumidores. (…)

…la protección del derecho del usuario y consumidor y los derechos específicos enlistados en la Ley General de los Derechos de las usuarias y los usuarios y de las consumidoras y los consumidores, exceden a los derechos y obligaciones entre proveedores y consumidores (art. 3 de la citada Ley); es decir, el marco del derecho privado contractual, para incluir a los poderes públicos, como es, en este caso el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, que tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para el efectivo goce de estos derechos fundamentales (arts. 2 y 49 de la [referida] Ley…).

En efecto, en las relaciones de uso y consumo, se pueden encontrar disposiciones constitucionales de control, que resguardan el derecho de los usuarios y consumidores. Así, el art. 314 de la CPE, prohíbe el monopolio y el oligopolio privado, así como cualquier otra forma de asociación o acuerdo de personas naturales o jurídicas privadas, bolivianas o extranjeras, que pretendan el control y la exclusividad en la producción y comercialización de bienes y servicios. Por otro lado, existen mandatos constitucionales obligatorios para el Estado, de control de calidad y eficiencia de los servicios públicos, para ofrecer una protección especial a los usuarios y consumidores, como son el control de calidad de alimentos para el consumo humano y animal; de fármacos tanto en la medicina occidental como en la tradicional -arts. 41, 42, 75, 302.I.13 de la CPE-;  de los servicios de salud público y privado -art. 39 de la CPE-; de los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones -art. 20 de la CPE-; del acceso al sistema de transporte integral, en sus diferentes modalidades, precautelando su eficiencia y eficacia, que genere beneficios a los usuarios y proveedores -art. 76 de la CPE-, etc.

III.4. El derecho de los usuarios al acceso a un sistema de transporte urbano eficiente y eficaz, que genere beneficios a los usuarios y a los proveedores

Uno de los derechos de los usuarios con estatus de derecho fundamental, es el derecho de los usuarios al acceso a un sistema de transporte integral en sus diferentes modalidades -aérea, terrestre, ferroviaria y acuática, esto es fluvial y lacustre- contenido en el art. 76.I de la CPE, que señala: “El Estado garantiza el acceso a un sistema de transporte integral en sus diversas modalidades. La Ley determinará que el sistema de transporte sea eficiente y eficaz, y que genere beneficios a los usuarios y a los proveedores”; de donde se desprende, como se verá a continuación, el derecho de los usuarios al acceso a un sistema de transporte urbano.

Ahora bien, la protección del derecho de los usuarios al acceso a un sistema de transporte urbano, contenido en el art. 76.I de la CPE, excede a la simple relación de los derechos y obligaciones entre los proveedores del servicio y los usuarios del mismo en las relaciones de consumo; toda vez que, conforme entendió la referida SCP 1560/2014, incluye el deber del Gobierno Autónomo Municipal de adoptar las medidas necesarias para el efectivo goce de este derecho, en el marco de sus competencias -distribuidas y diferencias entre sus órganos ejecutivo y legislativo-; ya que sobre la base del modelo de Estado Social de Derecho asumido en el art.1 de la CPE, las relaciones entre los usuarios y proveedores que prestan el servicio de transporte, no están librados a su absoluta libertad, como ocurre bajo la idea o concepción liberal de Estado, en razón al reconocimiento de la situación de desventaja y desigualdad de los usuarios frente a los proveedores del servicio, imponiéndole por ende, deberes específicos al Estado; en el caso concreto, a través de los Gobiernos Autónomos Municipales con la responsabilidad de regulación y control de la eficiencia y eficacia de este servicio, que se presta a la comunidad; al ser inherente a la finalidad del Estado Social de Derecho, que busca la protección del interés general y el beneficio de todos.

En efecto, en materia de servicio de transporte urbano, la Constitución Política del Estado, le asigna a los Gobiernos Autónomos Municipales, en su jurisdicción, la competencia exclusiva de regulación normativa -art. 302.I.18 de la CPE-; a partir de cuya norma constitucional, las siguientes normas legales también le asignan competencia de regulación al Gobierno Autónomo Municipal, como son: 1) Los arts. 2[5], 32[6] y 49[7] de la Ley 453; 2) Los arts. 17.c.[8] y 22 inc. d) de la LGTrans; última norma que establece que los Gobiernos Autónomos Municipales tienen las competencias exclusivas de regular las tarifas de transporte en el área de su jurisdicción; en el marco de las normas, políticas y parámetros fijados por el nivel central del Estado; y, 3) La Ley Municipal de Movilidad Urbana y Transporte, modificada por la Ley Municipal 144 de 16 de noviembre de 2017, que de igual forma atribuye en su art. 14.I al Órgano Ejecutivo Municipal, la facultad de ejercer la dirección integral de las atribuciones conferidas a la instancia municipal competente; la cual, según su art. 16, tiene atribuciones amplias en materia de tarifas para la prestación de los servicios públicos de transporte; así como el art. 13, que dispone: “El Concejo Municipal, podrá proponer políticas de Transporte y Tránsito, para lograr el cumplimiento de los fines de la presente Ley”.

Es a partir del ejercicio de esas competencias atribuidas al Gobierno Autónomo Municipal -en sus Órganos Ejecutivo y Legislativo- que se establecerán los: “…beneficios a los usuarios y a los proveedores” que proclama la Norma Suprema en su art. 76.I, traducidos en derechos y obligaciones de ambos, en la relación del servicio de transporte urbano; en el caso concreto, la regulación y cumplimiento de la tarifa de los microbuses en el municipio de Tarija y las responsabilidades emergentes, así como la participación de la sociedad civil organizada, que motivan esta acción popular.

En efecto, la Ley Municipal de Movilidad Urbana y Transporte, referida a las obligaciones de los operadores, en su art. 33.I inc. j) impone el deber de: “Acatar la tarifa aprobada por el Gobierno Autónomo Municipal” y sobre las prerrogativas o derechos de los operadores, en su el art. 32 inc. a) estipula el derecho a: “Cobrar la tarifa de transporte público por los servicios prestados a los usuarios”. De otro lado, el art. 34.9 de la referida norma, estable el derecho de los usuarios del servicio de transporte público de personas: “A erogar la tarifa aprobada por el Gobierno Autónomo Municipal, sin la imposición de costos adicionales” y la obligación de “Cancelar la tarifa por uso de transporte público”.

III.5. Análisis del caso concreto

El accionante en su condición de Alcalde Municipal de Tarija, denuncia a través de esta acción popular, la vulneración de los derechos de las usuarias y usuarios del servicio de transporte urbano de esta ciudad, por parte de los dirigentes de transporte y choferes de micros; quienes decidieron de facto y de manera arbitraria incrementar el costo del pasaje en Bs0,50.-, desobedeciendo la Ordenanza Municipal 038/2013, que establece la tarifa de Bs1,50.- por persona mayor; y a pesar que se instruyó aplicar dicha tarifa y se convocó a mesas de diálogo, conjuntamente los representantes de la sociedad civil organizada, se niegan hacerlo y a levantar las medidas de presión; por lo que, solicita que se conceda la tutela impetrada, ordenando el inmediato cese del cobro ilegal de la tarifa de Bs2.00.- por persona adulta y el reinicio de las mesas de trabajo; estableciéndose la existencia de indicios de responsabilidad civil y penal, estimando en el primer supuesto, el monto a indemnizar por daños y perjuicios; y en el segundo, remitiendo antecedentes al Ministerio Público, por cuanto los demandados, en su condición de dirigentes sindicales, por sí mismos y por terceras personas -choferes y otros agremiados y asociados-, obtuvieron y aún adquieren dinero de los usuarios del servicio de transporte urbano, con una clara ventaja económica indebida, que afecta a la economía en general.

Al respecto, de los antecedentes con relevancia jurídica, de las conclusiones sobre los hechos y los argumentos jurídicos que son parte de la estructura de esta Sentencia Constitucional Plurinacional y que están anteriormente desarrollados y descritos, resolviendo el problema jurídico del caso concreto que motiva esta acción popular, se tiene que:

1) Se demostró la vulneración del derecho de los usuarios al acceso a un sistema de transporte urbano eficiente y eficaz -con el contenido otorgado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional- en su dimensión colectiva y difusa -por afectación a la comunidad en general, a la que es destinataria este servicio-, a partir del contraste de lo dispuesto en la Ordenanza Municipal 038/2013 que establece la tarifa de transporte público urbano en la ciudad de Tarija, para microbuses, de Bs1,50.- por persona mayor -Conclusión II.1- y el desconocimiento de hecho de esta tarifa vigente, a través de su incremento en 0,50.-, aproximadamente desde diciembre de 2016, por decisión de los sindicatos de transporte público demandados, conforme así lo evidenció en varias ocasiones la Secretaría de Movilidad Urbana, en los operativos realizados y documentados con diferentes medios de prueba, como videos y lista de placas de los microbuses que realizaron dicho cobro, a través del Informe Técnico de la Unidad de Infraestructura Vial/H.C.G. 0133/2017 (Conclusión II.2).

De donde resulta que las observaciones de los ahora demandados en su informe -Acápite I.2.2.-, en sentido que no se hubiera demostrado la violación de los derechos de los usuarios del transporte urbano, señalando que el único medio probatorio válido, consistía en la intervención del Notario de Fe Pública para demostrar tal cobro adicional a la tarifa, la que además debía practicarse de manera individualizada respecto de cada usuario pasajero afectado, descalificando así como medio de prueba documental el informe del funcionario responsable de la Secretaría de Movilidad Urbana del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -sustentado en los operativos realizados en el marco de sus competencias y respaldado por videos-, son observaciones que no pueden ser atendibles en este proceso constitucional; por cuanto, en la acción popular, las exigencias respecto a la carga de la prueba, los medios probatorios, su admisión, producción y valoración son flexibles, los que están bajo la decisión del Juez o Tribunal de garantías, así como del Tribunal Constitucional Plurinacional, dada la naturaleza de los derechos e intereses colectivos y difusos que se judicializan en la acción popular, conforme se razonó en el Fundamento Jurídico III.2.4 de este fallo constitucional.

2) En ese orden, constatada la violación, corresponde determinar quiénes son los legitimados activos y quiénes los legitimados pasivos en esta acción popular, a efectos de establecer, respectivamente: 2.i) Si el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -ahora accionante- podía acceder a la justicia constitucional, a través de esta acción de defensa, buscando la protección del derecho de los usuarios al transporte urbano en su dimensión colectiva y difusa, así como a quiénes beneficia la concesión de la tutela en esta acción popular; y, 2.ii) En quiénes recae la responsabilidad de la lesión del derecho de los usuarios al acceso a un sistema de transporte urbano eficiente y eficaz -con el contenido otorgado en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional-.

Para resolver estos problemas jurídicos, se analizaran en el caso concreto, la legitimación activa amplia, la legitimación pasiva flexible y los efectos de la concesión de la tutela en la acción popular.

a) Sobre la legitimación activa amplia y los beneficios ultra partes de la concesión de la acción popular

Conforme lo señalado en el Fundamento Jurídico III.2.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, en la acción popular, la configuración procesal de la legitimación activa es amplia -arts. 136.II de la CPE y 69 del CPCo-; por cuanto, para acceder a la justicia constitucional no es exigible que la persona -natural o jurídica- que presenta la acción de defensa, acredite el agravio o afectación personal o directa, como ocurre en la acción de amparo constitucional, que protege derechos individuales; por lo que, el accionante -Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija-, ostenta legitimación activa, como cualquier persona para defender los derechos colectivos e intereses difusos de la comunidad a la que pertenece; toda vez que, cuando el titular de los derechos es la colectividad, aclarando que la tutela peticionada y concedida, no es en su propio y único beneficio, sino, recae en la colectividad, esto es, de todas las personas que viven o transitan de manera permanente o transitoria y son usuarios del transporte urbano, en la modalidad de microbuses en la ciudad de Tarija; dado que, cuando la acción popular es concedida, como en el caso concreto, la Sentencia tiene efectos obligatorios ultra partes; es decir, más allá de las partes, o lo que es lo mismo, si la Sentencia favorece a la persona o al grupo de personas que plantearon la acción popular, ese beneficio se extiende también a los demás que no fueron impetrantes de tutela; dicho de otro modo, que no litigaron ante la justicia constitucional -Fundamento Jurídico III.2.3 de este fallo constitucional-; no correspondiendo identificar uno por uno a los usuarios afectados de manera individualizada, conforme señala la parte demandada de esta acción popular -Acápite I.2.2-.

b) Sobre la legitimación pasiva flexible y la responsabilidad compartida y diferenciada entre el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -en sus Órganos Ejecutivo y Legislativo- y los proveedores del servicio urbano de transporte de Tarija; ambos, por la lesión del derecho de los usuarios al acceso a un sistema de transporte urbano eficiente y eficaz

En este punto, es necesario señalar que la violación del derecho de los usuarios al acceso a un sistema de transporte urbano en la ciudad de Tarija, contenido en el art. 76.I de la CPE, genera responsabilidades compartidas; empero, diferenciadas entre el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -en sus Órganos Ejecutivo y Legislativo- y los proveedores del servicio urbano de transporte de Tarija, tal cual se analizará a continuación:

b.1) Sobre la responsabilidad del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija: El Alcalde y el Concejo Municipal

Así, el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, en el marco de sus competencias y atribuciones asignadas tanto al Alcalde Municipal como al Concejo Municipal -conforme entendió la SCP 1560/2014-, tiene el deber y la responsabilidad de adoptar las medidas legislativas, reglamentarias, ejecutivas, políticas, etc., necesarias para el efectivo goce de este derecho; toda vez que, su ejercicio no depende únicamente de las relaciones libres entre usuarios y proveedores, en una suerte de libre oferta y demanda, sino, que al constituirse en un servicio público dentro del modelo de Estado Social de Derecho asumido, la determinación de la tarifa del transporte urbano, su regulación y cumplimiento en el marco de los derechos y obligaciones de todos los asociados al gremio del transporte urbano de Tarija y la ciudadanía en general, se encuentra regulado y controlado, a través de las competencias exclusivas asignadas al Gobierno Autónomo Municipal -Alcalde y Concejo Municipal-, con la finalidad que se presente un servicio eficaz y eficiente, en el marco de lo dispuesto en el art. 76.I de la CPE y se genere beneficios tanto a la comunidad en general como al gremio del transporte urbano de Tarija; finalidad y mandato de optimización que debe ser perseguido por las autoridades ejecutivas y legislativas de este Órgano municipal -Fundamento Jurídico III.4 de este fallo constitucional-.

En efecto, en materia de servicio de transporte urbano, la Constitución Política del Estado, asigna a los Gobiernos Autónomos Municipales en su jurisdicción, la competencia exclusiva de regulación normativa -art. 302.I.18 de la CPE-, a partir de cuya norma constitucional, las siguientes normas legales también le asignan competencia de regulación al Gobierno Autónomo Municipal, como son: i) Los arts. 2, 32 y 49 de la Ley 453; ii) Los arts. 17.c. y 22 inc. d) de la LGTransp, última norma que establece que los Gobiernos Autónomos Municipales, a través de su Órgano Ejecutivo, esto es, del Alcalde Municipal, tiene las competencias exclusivas de regular las tarifas de transporte en el área de su jurisdicción, en el marco de las normas, políticas y parámetros fijados por el nivel central del Estado; y, iii) La Ley Municipal de Movilidad Urbana y Transporte modificada por la Ley Municipal 144 de 16 de noviembre de 2017, que de igual forma atribuye en su art. 14.I al Órgano Ejecutivo Municipal, esto es, al Alcalde Municipal, a ejercer la dirección integral de las atribuciones conferidas a la Instancia Municipal Competente, la que según el art. 16 tiene atribuciones amplias en materia de tarifas para la prestación de los servicios públicos de transporte; así como el art. 13, que dispone: “El Concejo Municipal, podrá proponer políticas de Transporte y Tránsito, para lograr el cumplimiento de los fines de la presente Ley”.

Lo señalado, permite concluir que en el caso concreto de esta acción popular, coincide la legitimación procesal tanto activa como pasiva en el Alcalde por el Municipio de Tarija, por lo ampliamente explicado anteriormente; y,

b.2) Sobre la responsabilidad de los proveedores del servicio urbano de transporte de Tarija, unificada en la asociación gremial

Conforme se señaló, la Ley Municipal de Movilidad Urbana y Transporte, referida a las obligaciones de los operadores en su art. 33.I inc. j), impone el deber de: “Acatar la tarifa aprobada por el Gobierno Autónomo Municipal” y sobre las prerrogativas o derechos de los operadores, el art. 32 inc. a) de la misma Ley, estipula el derecho a: “Cobrar la tarifa de transporte público por los servicios prestados a los usuarios”. De otro lado, el art. 34.9 de esta misma norma, establece el derecho de los usuarios del servicio de transporte público de personas: “A erogar la tarifa aprobada por el Gobierno Autónomo Municipal, sin la imposición de costos adicionales” y la obligación de: “Cancelar la tarifa por uso de transporte público”.

De la aplicación pura y simple de las normas señaladas, resulta lógico que el incumplimiento de las obligaciones de los operadores del transporte urbano en materia del importe de la tarifa fijada -art. 33.I inc. j-, conforme ocurrió en el caso concreto, que fue incrementado en Bs0,50.-, adicionados de hecho a la tarifa regulada en Bs1,50.-, lesiona el derecho de los usuarios de este servicio de transporte a erogar la tarifa aprobada por el Gobierno Autónomo Municipal -art. 34.9-; y por ende, esa correspondencia entre derechos y deberes, conlleva en el marco de la concesión de tutela en esta acción popular, la responsabilidad de la asociación gremial del transporte urbano de Tarija, la que deberá cumplir con la orden de:

i) El cese del cobro de facto de la tarifa, esto es, al margen de la Ordenanza Municipal 038/2013, actualmente vigente; y,

ii) El resarcimiento e indemnización por la lesión del derecho de los usuarios al acceso a un sistema de transporte urbano eficiente y eficaz, a toda la colectividad o comunidad que se beneficia con este servicio, con la medida de UN DIA DE TRANSPORTE PÚBLICO LIBRE Y GRATUITO, fijado a los cinco días a partir de la notificación con la presente Sentencia Constitucional Plurinacional[9] y cumpliendo los criterios de prestación del servicio, previstos en el art. 33 de la Ley Municipal de Movilidad Urbana y Transporte[10], a cargo de todos los asociados del gremio del transporte urbano de Tarija.

c) Finalmente, modulando los efectos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, corresponde determinar la  responsabilidad compartida y conjunta que tienen tanto el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, los proveedores del servicio urbano de transporte de Tarija y la sociedad civil organizada -art. 45.IV de la Ley Municipal de Movilidad Urbana y Transporte- de entablar mesas de diálogo con la finalidad de ratificar o actualizar la tarifa del transporte público urbano, contenida en la Ordenanza Municipal 038/2013. A ese efecto, se dispone se realice un estudio técnico con el propósito de verificar si los operadores cubren sus costos de operación y la tarifa contempla los criterios sociales para su aplicación, conforme prevé el art. 16 inc. f) de la Ley Municipal referida, norma legal que resulta una concreción de la ponderación entre derechos de usuarios y derechos de la asociación gremial contenida en el art. 76.I de la CPE, cuando señala que en el tratamiento del sistema de transporte, deben generarse: “…beneficios a los usuarios y a los proveedores”.

De lo expresado precedentemente, se tiene que la Jueza de garantías, al conceder la tutela impetrada, obró correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución de 13 de noviembre de 2017, cursante de fs. 251 vta. a 261, emitida por la Jueza Pública Civil y Comercial Cuarta del departamento de Tarija; y en consecuencia:

1° CONCEDER la tutela solicitada, ratificando lo dispuesto por la Jueza de garantías, que ordenó el cumplimiento de la Ordenanza Municipal 038/2013 de 15 de mayo, actualmente vigente; y,

2° Disponer además, sobre la base de los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, lo siguiente:

a) El resarcimiento e indemnización por la lesión del derecho de los usuarios al acceso a un sistema de transporte urbano eficiente y eficaz, a toda la colectividad o comunidad que se beneficia con este servicio, con la medida de UN DIA DE TRANSPORTE PÚBLICO LIBRE Y GRATUITO, fijado a los cinco días a partir de la notificación con esta Sentencia Constitucional Plurinacional y cumpliendo los criterios de prestación del servicio previstos en el art. 33 de la Ley Municipal de Movilidad Urbana y Transporte, a cargo de todos los asociados del gremio del transporte urbano de Tarija;

b) Que el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, los proveedores del servicio urbano de transporte de Tarija y la sociedad civil organizada -art. 45.IV de la Ley Municipal de Movilidad Urbana y Transporte-, con responsabilidad compartida y conjunta, en el plazo máximo de dos meses, entablen mesas de diálogo con la finalidad de ratificar o actualizar la tarifa del transporte público urbano, contenida en la Ordenanza Municipal 038/2013. A ese efecto, se dispone la realización de un estudio técnico, con el propósito de verificar si los operadores cubren sus costos de operación y la tarifa contempla los criterios sociales para su aplicación, conforme prevé el art. 16 inc. f) de la Ley Municipal referida, norma legal que resulta una concreción de la ponderación entre derechos de usuarios y derechos de la asociación gremial contenida en el art. 76.I de la Norma Suprema, cuando señala que en el tratamiento del sistema de transporte debe generarse: “…beneficios a los usuarios y a los proveedores”; y,

c) En el marco de lo previsto en el art. 16 del Código Procesal Constitucional, el control de la ejecución de esta Sentencia Constitucional Plurinacional estará a cargo de la Jueza de garantías que conoció esta acción popular, para el efecto:

1) La Asociación Gremial del Transporte Urbano de Tarija, deberá elaborar un informe sobre el cumplimiento de la medida determinada en la disposición a) de este fallo constitucional y remitirlo a la Jueza de garantías, siete días después de cumplido el plazo establecido en dicha determinación; informe que deberá tener el visto bueno del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, a través de la Unidad de Infraestructura Vial;

2) El Gobierno Autónomo Municipal de Tarija y la Asociación Gremial del Transporte Urbano de este municipio, deberán elaborar de forma separada, un informe sobre el cumplimiento de lo establecido en la disposición b) de esta parte dispositiva y remitirlo a la Jueza de garantías, en el que deberán informar sobre la realización del informe técnico y el inicio de las mesas de diálogo, cinco días después de vencido el plazo establecido en dicha disposición b) -dos meses-. Posteriormente, y en el plazo máximo de seis meses, deberán remitir un informe final sobre los acuerdos arribados en las mesas de diálogo; y,

3) La Jueza de garantías, tiene la obligación de efectuar el seguimiento, respecto al cumplimiento de los plazos antes anotados, adoptando las medidas que sean necesarias para el cumplimiento de sus resoluciones, en el marco de lo dispuesto por el art. 17 del Código Procesal Constitucional y pronunciarse sobre el cumplimiento de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, debiendo remitir a la Sala Segunda del Tribunal Constitucional Plurinacional, una copia de la resolución que así lo determine, a efectos de dar por cumplido este fallo constitucional, sin perjuicio de lo dispuesto por el art. 16.II del referido Código.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO 

[1]El FJ III.1.3, respecto al ámbito de protección de la acción popular, señaló que: “…la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris `Derechos Colectivos´- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación. Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos”.

[2]La SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, recordó la obligación constitucional que tienen estos organismos -Ministerio Público y Defensoría del Pueblo- de presentar la acción popular, cuando en el ejercicio de sus funciones, tengan conocimiento de actos que lesionen los derechos e intereses objeto de protección.

[3]Esta flexibilización de la legitimación pasiva está presente en nuestra tradición jurisprudencial; toda vez que, fue acogida en la jurisprudencia constitucional, en la configuración procesal de la acción de libertad, específicamente en la SCP 0586/2013 de 21 de mayo, que de igual forma que la acción popular tiene la característica de ser informal por la naturaleza de los derechos objeto de protección. Esta sentencia estableció que: “(…) cuando se proceda a flexibilizar la legitimación pasiva el juzgado o tribunal de garantías procederá a deducir quiénes son las autoridades o personas legitimadas pasivas, y sin descuidar el plazo para la celebración de la audiencia de acción de libertad, los citará de oficio y en el caso de no poder hacerlo, atendiendo cada caso concreto, dimensionará los efectos del fallo ello por tratarse precisamente de grupos en situación de vulnerabilidad, aspecto que debe analizarse caso por caso”.

[4]Sobre el tema, debe tenerse en cuenta que nuestro ordenamiento jurídico, no reconoce ningún tipo de incentivo económico a quien procure el bien colectivo contribuyendo a denunciar la violación a derechos e intereses colectivos y difusos a través de la acción popular, como ocurre en la legislación comparada, como es el caso de Colombia que a través de la Ley 472, prevé dicho incentivo económico buscando estimular el ejercicio de la acción popular.

[5]Señala: “En aplicación del art. 297, Parágrafo II de la Constitución Política del Estado y el art. 72 de la Ley No. 031 de 19 de julio de 2010, Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, se asigna al nivel central del Estado, la competencia exclusiva de desarrollar los derechos, garantías y políticas de las usuarias y los usuarios, las consumidoras y los consumidores, en el ámbito nacional y sectorial, sin perjuicio de la competencia exclusiva del nivel Municipal”.

[6]Indica: “Las disposiciones de la presente Sección, alcanzan a los servicios de transporte aéreo, terrestre, ferroviario, fluvial y lacustre, además de sus servicios complementarios auxiliares”.

[7]Dispone: “Las disposiciones establecidas en el presente Capítulo, serán aplicables por las entidades del nivel central y de los gobiernos autónomos, en el marco de sus competencias”. El Capítulo Sexto, se refiere a la Responsabilidad por la vulneración de los derechos de la usuaria y el usuario, de la consumidora y del consumidor.

[8]Indica: “Las diferentes modalidades de transporte estarán regidas por la autoridad competente en el ámbito de su jurisdicción. (…)

 c. Autoridad competente del nivel municipal, representante del Órgano Ejecutivo del nivel municipal que emite políticas, planifica, regula, fiscaliza y/o administra la ejecución, gestión, operación y control del Sistema de Transporte Integral –STI, además aprueba planes y proyectos relativos al transporte y realiza otras actividades inherentes al sector en el marco de sus atribuciones y funciones específicas. (…)” [las negrillas son nuestras].

[9]El art. 50 de la Ley 453, señala que los proveedores son responsables por la vulneración de los derechos y garantías de las usuarias y los usuarios, las consumidoras y los consumidores, establecidos en la presente Ley y en las normativas específicas, emergiendo la responsabilidad de orden restaurador, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, civil o penal que correspondan.

[10]El art. 33 de la Ley Municipal de Movilidad Urbana y Transporte, señala los criterios que debe seguirse en la prestación del servicio de transporte urbano, como son: de continuidad, que implica que el día señalado, el servicio debe ser prestado oportunamente, y en lo posible, de manera ininterrumpida, es decir, cumpliendo los horarios establecidos en las normas municipales aplicables -art. 33.a-; uniformidad, que implica que la accesibilidad a la prestación del servicio, no debe ser discriminatoria, y por tanto, debe garantizar la igualdad de todos los usuarios, especialmente y con preferencia de la población vulnerable, como son mujeres en estado de gestación, niños, personas con discapacidad y adultos mayores -art. 33.c-; generalidad, que implica que cualquier persona que transite por el municipio, tiene derecho de acceder a los servicios, sin exclusión alguna; obligatoriedad, que implica que los prestadores del servicio están obligados a su prestación, no pudiendo librarse de la misma aduciendo razones económicas, de distancia, o de cualquier otra índole -art. 33.e-; calidad, que implica que la prestación del servicio debe ejecutarse bajo estándares específicos, en cuanto a itinerarios, puntualidad, trato cordial, información al usuario, acceso adecuado, entre otros -art. 33.f-; eficiencia y eficacia; que implica el traslado de los usuarios a su destino con comodidad y puntualidad -art. 33.g- y que el servicio debe ser prestado cumpliendo las metas establecidas, que en el caso concreto, significa como si fuera un día regular; seguridad, es decir, la prestación de servicios debe darse en condiciones que garanticen la integridad de personas durante el traslado del lugar de origen al lugar de destino, es decir, en las rutas que establezca el Gobierno Autónomo Municipal, cumpliendo y respetando su recorrido, frecuencias de paso y paradas de descenso y ascenso -art. 33 literales h y o-.

 [CVF1]