SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0024/2018-S2

Sucre, 28 de febrero de 2018

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  19712-2017-40-AAC

Departamento:            Cochabamba

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante considera que las autoridades demandadas vulneraron sus derechos a la propiedad privada, al debido proceso y a la garantía de la aplicación objetiva de la Ley; toda vez que, sin poner a su conocimiento trámite alguno, emitieron la Resolución Municipal 107-A/2016, disponiendo la paralización inmediata de la aprobación de cualquier trámite, así como de todo trabajo de rellenado en su lote de terreno; asimismo, instruyeron al Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de Tiquipaya, realizar informe escrito y remisión de toda documentación que tenga relación con el referido lote de terreno que heredó de sus padres; por lo que, solicitó se conceda la tutela y se anule la Resolución Municipal antes señalada.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: i) El derecho a la propiedad y las limitaciones en su ejercicio en el marco del principio de proporcionalidad; ii) Los principios de la actividad administrativa, el acto administrativo y el debido proceso administrativo; y, iii) Análisis del caso concreto.

III.1. El derecho a la propiedad y las limitaciones en su ejercicio en el marco del principio de proporcionalidad

El derecho a la propiedad se encuentra reconocido en el art. 56 de la CPE, que establece en el parágrafo I que: “Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social”; añadiendo en el parágrafo II que: “Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo” (todas las negrillas son nuestras).

El derecho a la propiedad también se encuentra previsto en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Así, el art. 17 de la DUDH, señala que: “1. Toda persona tiene derecho a la propiedad individual y colectivamente; 2. Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad” (las negrillas son añadidas).

La misma Declaración, en el art. 29.2 indica que:

En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley, con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática (las negrillas son nuestras).

Por su parte, el art. 21 de la CADH reconoce el derecho a la propiedad privada, refiriendo que:

1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.

2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley (las negrillas son agregadas).

La misma Convención, en el art. 30, con el nombre de “Alcance de las Restricciones”, señala que: “Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas” (el resaltado es incorporado).

Además, el art. 32.2 de la CADH, establece que: “Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática”.

Sobre el particular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en la Opinión Consultiva OC-6/86 de 9 de mayo de 1986^[1], señaló que la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no se limita a exigir una ley para que las restricciones al goce y ejercicio de los derechos y libertades sean jurídicamente lícitas; requiere, además, que esas leyes se dicten por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas; añadiendo posteriormente en el párrafo 32, que:

La ley en el Estado democrático no es simplemente un mandato de la autoridad revestido de ciertos necesarios elementos formales. Implica un contenido y está dirigida a una finalidad. El concepto de leyes a que se refiere el artículo 30, interpretado en el contexto de la Convención y teniendo en cuenta su objeto y fin, no puede considerarse solamente de acuerdo con el principio de legalidad (ver supra 23). Este principio, dentro del espíritu de la Convención, debe entenderse como aquel en el cual la creación de las normas jurídicas de carácter general ha de hacerse de acuerdo con los procedimientos y por los órganos establecidos en la Constitución de cada Estado Parte, y a él deben ajustar su conducta de manera estricta todas las autoridades públicas. En una sociedad democrática el principio de legalidad está vinculado inseparablemente al de legitimidad, en virtud del sistema internacional que se encuentra en la base de la propia Convención, relativo al "ejercicio efectivo de la democracia representativa ", que se traduce, inter alia, en la elección popular de los órganos de creación jurídica, el respeto a la participación de las minorías y la ordenación al bien común (ver supra 22).

En síntesis, las restricciones deben encontrase previstas en una ley -como también se desprende del art. 109 de la CPE, que establece que los derechos y sus garantías solo podrán ser regulados por una ley-, no deben ser discriminatorias, tienen que basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo. Cuando hay varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que restrinja menos el derecho protegido y guarde mayor proporcionalidad con el propósito que se persigue^[2].

Efectivamente dichas condiciones forman parte del test de proporcionalidad, que en el marco del art. 32 de la CADH, fue desarrollado por la Corte IDH, con la finalidad de evaluar si una determinada restricción o limitación de derechos es legítima, test que contiene, en general, los siguientes elementos: a) Las limitaciones deben estar previstas por ley, a partir de lo dispuesto por el art. 30 de la CADH; b) Las limitaciones deben responder a un objetivo legítimo permitido por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de acuerdo a lo dispuesto por su art. 32, para asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás o la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas u otros fines perseguidos por disposiciones específicas de la citada norma internacional; y, c) Las restricciones deben ser necesarias y proporcionales en una sociedad democrática, lo que depende de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo^[3].

En el ámbito interno, la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0121/2012 de 2 de mayo^[4], identifica los elementos del contenido esencial del derecho de propiedad, cuales son: 1) El derecho de uso; 2) El derecho de goce; 3) El derecho de disfrute. De acuerdo a la misma Sentencia, estos tres elementos tienen un sustento axiológico que refuerza dicho contenido esencial, basado en los valores libertad, igualdad, solidaridad y justicia, y que este núcleo esencial del derecho a la propiedad genera obligaciones negativas tanto para el Estado como para los particulares, que se traducen en: i) Prohibición de privación arbitraria de propiedad; y, ii) Prohibición de limitación arbitraria de propiedad.

En el marco de lo anotado, la SCP 0203/2015-S1 de 26 de febrero^[5] señala que si bien el derecho a la propiedad privada puede ser limitado, es imprescindible que su restricción sea realizada mediante una ley, aprobada por el Órgano Legislativo y en casos específicos.

De acuerdo a las normas constitucionales e internacionales glosadas, así como a la jurisprudencia constitucional, es evidente que el derecho a la propiedad puede ser restringido; sin embargo, esa limitación debe estar necesariamente contenida en una ley formal, condicionada a los supuestos previstos en las Normas Suprema y Convencional, para que sobre la base de ellas, las autoridades, en los casos que sean pertinentes, y cuando se cumplan las condiciones previstas en la ley, limite legalmente el ejercicio del derecho a la propiedad; empero, se aclara que para ello, no es suficiente la observancia de la ley, pues pueden existir restricciones legales del derecho a la propiedad, pero que sin embargo resultan arbitrarias por ser desproporcionales; por ello, corresponde que toda limitación a derechos fundamentales dispuesta por autoridad administrativa o judicial, cumpla con el principio de proporcionalidad, en el marco del test desarrollado por la Corte IDH al que se hizo referencia precedentemente, que también fue desarrollado a nivel interno.

Efectivamente, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el principio de proporcionalidad es concebido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional -SCP 2299/2012 de 16 de noviembre- no solo como una prohibición de exceso en la actuación del poder, bajo el entendido que las autoridades de los diferentes órganos del poder público y las instituciones del Estado actúen conforme a las competencias otorgadas por la Constitución Política del Estado, sino también, como una exigencia para que sus funciones sean realizadas bajo limitaciones y responsabilidades que la Ley Fundamental establece, como el respeto a los derechos fundamentales. En ese entendido, el ejercicio de las funciones y competencias de las autoridades requiere proporcionalidad, en especial cuando interfiere en el ejercicio de derechos fundamentales, por cuanto una actuación desproporcionada, quebranta las bases fundamentales del Estado Constitucional.

El principio de proporcionalidad, de acuerdo a la SCP 2299/2012, se sustenta en la idea de vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales; por lo cual, una disminución en el ejercicio de los mismos debe tener una causa justificada y solo en la medida necesaria. Este principio tiene su fundamento en el carácter inviolable de los derechos fundamentales reconocido en el art. 13.I de la CPE y es considerado como un criterio hermenéutico de imperativa observancia en el ejercicio de cualquier competencia pública, por cuanto el ejercicio de un derecho fundamental no puede ser limitado más allá de lo que sea imprescindible para la protección de otro derecho fundamental o bien jurídico constitucional, con la finalidad de evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos fundamentales. 

Lo anotado implica entonces, que la autoridad al momento de elaborar una ley, emitir una norma o aplicar una disposición legal que limita un derecho fundamental, debería efectuar un juicio de proporcionalidad en el que se analice tres aspectos fundamentales: a) Si la medida limitativa o restrictiva de un derecho fundamental es idónea o adecuada para la finalidad buscada con la misma; b) Si la medida limitativa o restrictiva es necesaria, y si acaso, existen otras menos graves, que restrinjan en menor medida el derecho fundamental, que podrían ser adoptadas en el caso concreto para alcanzar la finalidad perseguida; y, c) Analizar la proporcionalidad en sentido estricto que consiste en estudiar si la afectación, restricción o limitación al derecho fundamental no resulta exagerada o desmedida frente a las ventajas que se obtienen con tal restricción y el cumplimiento de la finalidad perseguida.

Cabe señalar, que la proporcionalidad es un principio general de la actividad administrativa, conforme se analizará en el siguiente punto.

III.2.  Los principios de la actividad administrativa, el acto administrativo y el debido proceso administrativo

De acuerdo al art. 2 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, es posible aplicar la Ley de Procedimiento Administrativo en el ámbito municipal, pero de manera supletoria, es decir, en aquellos aspectos en los que la ley especial encuentre algún vacío. En ese sentido, la norma actualmente vigente es la Ley de gobiernos autónomos municipales, que de acuerdo al art. 1, tiene por objeto regular la estructura y funcionamiento de los Gobiernos Autónomos Municipales de manera supletoria, señalando en el art. 2 que la “…Ley se aplica a las Entidades Territoriales Autónomas Municipales que no cuenten con su Carta Orgánica Municipal vigente, y/o en lo que no hubieran legislados en el ámbito de sus competencias”.

Conforme a ello, la Ley de Procedimiento Administrativo aún es aplicable en el ámbito municipal, en todos los aspectos no regulados por la carta orgánica y normativa municipal, si corresponde, o la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales; en ese ámbito, se analizarán las normas correspondientes a los principios generales del régimen administrativo y su comprensión por parte de la jurisprudencia constitucional, así como los elementos esenciales del acto administrativo, para finalmente hacer referencia al proceso en el ámbito administrativo general y los recursos administrativos previstos por ley.

III.2.1.   Los principios de la actividad administrativa

Los principios generales de la actividad administrativa se encuentran previstos en el art. 4 de la LPA, entre ellos, se encuentran:

1) Principio de legalidad y presunción de legitimidad; que implica que las actuaciones de la administración pública, por estar sometidas plenamente a la ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario.

El principio de presunción de legitimidad fue desarrollado por la SC 0095/2001 de 21 de diciembre^[6], señalando que se funda en la razonable suposición de que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente al tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, pues se presume que fue emitido observando las reglas del debido proceso y respetando el derecho a la defensa. En similar sentido, la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre^[7] sostiene que dicho principio implica el sometimiento de la administración pública al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa, por lo que, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución Política del Estado, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Entendimiento que fue reiterado, entre otras, por la SCP 0411/2017-S1 de 12 de mayo.

2) Principio de buena fe; según el cual, en la relación de los particulares con la administración pública, se presume la buena fe; además, que la confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo. 

La jurisprudencia constitucional también desarrolló este principio en la referida SC 0095/2001^[8], señalando que el mismo permite que se tenga una razonable certidumbre sobre las decisiones y resoluciones de la administración pública.

3) Principio de proporcionalidad; de acuerdo al mismo, la administración pública actuará con sometimiento a los fines establecidos en la presente Ley y utilizará los medios adecuados para su cumplimiento. Al respecto, la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 1464/2004-R, reiterada entre otras, por la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, señala que la potestad discrecional de la administración pública, es una libertad de elección entre alternativas igualmente justas, que tiene límites, pues siempre debe haber una adecuación a los fines de la norma y el acto debe ser proporcional a los hechos o causa que los originó.

4) Principio de informalismo; dispone que, la inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo. Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 0642/2003-R de 8 de mayo, establece que este principio consiste en la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después, por ejemplo la errónea calificación del recurso, y que dicha excusación debe ser interpretada siempre a favor del interesado o administrado, aplicando el principio pro actione, “para asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Por consiguiente en virtud a ese principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados...”.

Junto a dichos principios, debe mencionarse también al de favorabilidad; en virtud al cual, el intérprete se encuentra obligado a optar por el entendimiento interpretativo que desarrolle de mejor forma y con la mayor efectividad, los derechos, principios y valores que consagran el orden constitucional; así concluyó la SCP 1086/2012 de 5 de septiembre, al sostener que: “Ambos principios; es decir, el de informalismo y el de favorabilidad, deben impregnar toda la labor administrativa en pro del administrado, con la finalidad de garantizar el debido proceso y derecho de defensa del mismo”.

A lo anotado, deben añadirse los principios sancionadores que la misma Ley de Procedimiento Administrativo señala, entre los que se encuentran, el principio de legalidad, según el cual, las sanciones administrativas solamente podrán ser impuestas cuando éstas estén previstas por norma expresa, conforme al procedimiento establecido en la ley y las disposiciones reglamentarias aplicables -art. 72 de la LPA-; el principio de tipicidad, por el cual, solo podrán imponerse aquellas sanciones administrativas expresamente establecidas en las leyes y disposiciones reglamentarias -art. 73 de la LPA-; el principio de presunción de inocencia, mediante el cual, se presume la inocencia mientras no se demuestre lo contrario, en idóneo procedimiento administrativo -art. 74 de la LPA-; el principio de procedimiento punitivo, a través del cual, no se podrá imponer sanción administrativa alguna a las personas, sin previa aplicación de procedimiento punitivo establecido en la señalada Ley o en las disposiciones sectoriales aplicables        -art. 76 de la LPA-.

III.2.2.   El acto administrativo y sus requisitos esenciales, en especial la competencia

Respecto al acto administrativo, el art. 27 de la LPA, señala:

Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo.

El art. 28 de la misma Ley, establece como elementos esenciales del acto administrativo, los siguientes:

a)    Competencia: Ser dictado por autoridad competente;

b)   Causa: Deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable;

c)    Objeto: El objeto debe ser cierto, lícito y materialmente posible;

d)   Procedimiento: Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos, y los que resulten aplicables del ordenamiento jurídico;

e)    Fundamento: Deberá ser fundamentado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignado, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo; y,

f)    Finalidad: Deberá cumplirse con los fines previstos en el ordenamiento jurídico.

Finalmente, el art. 29 de la LPA, dispone que: “Los actos administrativos se emitirán por el órgano administrativo competente y su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. Los actos serán proporcionales y adecuados a los fines previstos por el ordenamiento jurídico”.

Sobre los actos administrativos, la SCP 0126/2014-S1 de 5 de diciembre señala que las resoluciones provenientes de la jurisdicción administrativa constituyen actos administrativos, son válidas y producen sus consecuencias en la medida que estén enmarcadas en los lineamientos y contenidos propios de la Norma Suprema del Estado y otras disposiciones normativas vigentes, añadiendo que mientras los actos cumplan con los requisitos de validez y eficacia, “…ciertamente producen todos los efectos o consecuencias que ameritan su vigencia; por ello, tanto administradores y administrados tienen el deber insoslayable de observar y cumplir con las determinaciones de carácter administrativo” (las negrillas nos corresponden).

En ese marco, la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, en el Fundamento Jurídico III.1, determina los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo:

1) La estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido, por razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad.

La SCP 0126/2014 antes citada, en el Fundamento Jurídico III.2, señala que: “…un acto administrativo es válido y eficaz entre tanto su nulidad, modificación o reforma no hayan sido declarados por autoridad competente”, añadiendo posteriormente, que:

…un acto administrativo es sujeto a nulidad, revocación, modificación o reforma, únicamente a través de una resolución de la misma o superior jerarquía y que sea pronunciada por autoridad competente, lo que permite inferir que, entretanto no ocurra aquello, las determinaciones administrativas gozan de la presunción de validez y causan estado; por lo mismo, autoridades, servidores públicos y personas particulares están compelidos a observar y acatar sus términos y decisiones en la estricta medida de las determinaciones; sin embargo, la sola emisión de las decisiones de carácter administrativa no significa per se la sujeción a los marcos constitucionales ni tampoco es sinónimo de respeto de derechos fundamentales de la persona, es por ello que las normas que rigen la materia objeto de análisis han creado mecanismos de impugnación destinados a anular, revocar o modificarlas (…).

La indicada Sentencia precisó que en el modelo de un Estado Constitucional de Derecho, las autoridades investidas de jurisdicción tienen por misión principal garantizar la eficacia de los derechos fundamentales de la persona; y que una conducta orientada a desconocer y quebrantar las determinaciones emergentes del ámbito jurisdiccional y administrativo, ciertamente no constituyen acciones enmarcadas en derecho, sino que, configuran decisiones de hecho y son pura expresión de la arbitrariedad, la discrecionalidad, la ilegalidad y el abuso de poder.

En ese sentido, es importante señalar, en cuanto a la competencia como requisito esencial del acto administrativo, que el art. 283 de la CPE establece que: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo presidido por la Alcaldesa o el Alcalde” (las negrillas son incorporadas).

El art. 34 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Administrativa “Andrés Ibáñez” (LMAD) -Ley 031 de 19 de julio de 2010-, a su vez expresa que:

El gobierno autónomo municipal está constituido por:

I.        Un Concejo Municipal, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito de sus competencias. Está integrado por concejalas y concejales electas y electos, según criterios de población, territorio y equidad, mediante sufragio universal, y representantes de naciones y pueblos indígena originario campesinos elegidas y elegidos mediante normas y procedimientos propios que no se hayan constituido en autonomía indígena originaria campesina, donde corresponda.

II.   Un Órgano Ejecutivo, presidido por una Alcaldesa o un Alcalde e integrado además por autoridades encargadas de la administración, cuyo número y atribuciones serán establecidos en la carta orgánica o normativa municipal. La Alcaldesa o el Alcalde será elegida o elegido por sufragio universal en lista separada de las concejalas o concejales por mayoría simple.

Por su parte, la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales estipula que, las entidades territoriales autónomas municipales que no cuenten con su carta orgánica municipal vigente, y/o en lo que no hubieran legislado en el ámbito de sus competencias, deben regirse por esta norma para determinar la estructura organizativa y funcionamiento de los Gobiernos Autónomos Municipales, de manera supletoria.

En cuanto a la constitución de los gobiernos Autónomos Municipales, en el art. 4 establece que:

I.       El Gobierno Autónomo Municipal está constituido por:

a)    Concejo Municipal, como Órgano Legislativo, Deliberativo y Fiscalizador.

b)   Órgano Ejecutivo.

II.     La organización del Gobierno Autónomo Municipal, se fundamenta en la independencia, separación, coordinación y cooperación entre estos Órganos.

III.   Las funciones del Concejo Municipal y del Órgano Ejecutivo, no pueden ser reunidas en un solo Órgano, no son delegables entre sí, de acuerdo a lo establecido en la Constitución Política del Estado y la Ley N° 031 Marco de Autonomías y Descentralización.

IV.     Las Alcaldesas, Alcaldes, Concejalas y Concejales, deberán desarrollar sus funciones inexcusablemente en la jurisdicción territorial del Municipio.

Bajo esta normativa, se determinó una estructura de gobierno municipal, con dos órganos autónomos que tienen facultades específicas. Así, el Concejo Municipal tiene facultades legislativas, deliberativas y fiscalizadoras. Las primeras -legislativas-, fueron desarrolladas por la SCP 0035/2014 de 27 de junio, señalando que las mismas de dividen en dos: i) Legislativas propiamente dichas, es decir, la capacidad de emitir leyes; y, ii) Reglamentarias, atribución restringida a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del Concejo Municipal -p. ej. la aprobación del Reglamento de Debates del Concejo Municipal-, sin que esta última atribución pueda ser confundida con la capacidad reglamentaria del Órgano Ejecutivo, entendida como la facultad de emitir reglamentos de observancia obligatoria para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, con la finalidad de cumplir las leyes municipales.

Por su parte, la facultad fiscalizadora fue desarrollada por la SCP 1714/2012 de 1 de octubre^[9], estableciendo que a partir de dicha facultad, el Órgano Legislativo de las entidades territoriales -Concejo Municipal, tratándose de autonomías municipales- controla al Órgano Ejecutivo en la gestión pública y en el manejo de los recursos departamentales.

En cuanto a las facultades del Órgano Ejecutivo, la misma Sentencia establece que la facultad ejecutiva, está referida a la potestad de administrar la cosa pública, que requiere de funciones técnicas y administrativas para ejecutar la ley y las normas reglamentarias; en síntesis el Órgano Ejecutivo está encargado de toda la actividad administrativa de la gestión pública en el ámbito de sus competencias.

Ahora bien, con relación a los órganos de los gobiernos autónomos municipales, la jurisprudencia constitucional contenida en la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre, determina que aquellas disposiciones que establezcan la superioridad jerárquica de un órgano sobre el otro, son contrarias a la Constitución Política del Estado. La misma Declaración, dispuso que en el contexto constitucional actual, existe una clara independencia y separación de órganos y que ninguno de ellos puede ser declarado como máxima autoridad del conjunto del gobierno municipal.

Sobre la base de dichos argumentos, el Tribunal Constitucional Plurinacional pronunció la SCP 0992/2016-S3 de 22 de septiembre dentro de una acción de amparo constitucional, en la que el accionante denunció que pese a acreditar su derecho propietario sobre un lote de terreno, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Quijarro del departamento de Santa Cruz, dictó la Resolución Municipal que paralizó todo trámite de construcción en el mismo, alegando que se trataba de un bien de dominio público.

El Tribunal, al analizar el caso concreto, señaló que las autoridades demandadas -Concejo Municipal de Puerto Quijarro- además de haber soslayado la instauración de un debido proceso, en el cual se pueda dilucidar los derechos del accionante, no fue emitida en el ámbito de las facultades que le son reconocidas en la Constitución Política del Estado, aspecto que conllevó a la lesión de derechos y garantías constitucionales, suprimiendo el debido proceso en su elemento al juez natural, así como el derecho a la defensa y a la propiedad privada, por cuanto instruyeron al Ejecutivo Municipal que por la sección correspondiente se paralice todo tipo de trámite o construcción, sin considerar que “…el ente legislativo deliberante no cuenta con facultades para la emisión de instrucciones al Ejecutivo Municipal (…) sumado a ello que existe una sanción anticipada en la indicada Resolución Municipal que también afecta al principio de presunción de inocencia…”^[10].

Efectivamente, debe recordarse que el debido proceso se encuentra previsto en el art. 115.II de la CPE, que señala: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”, postulado que se complementa con el contenido del art. 117.I de la citada Norma Suprema que establece: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso”. 

Conforme a dichas normas, y como lo entendió la  jurisprudencia constitucional, el principio, derecho y garantía del debido proceso debe ser aplicado tanto al ámbito judicial como al administrativo, siendo entendido por la SC 0160/2010-R de 17 de mayo -Fundamento Jurídico III.2-, entre otras, como:

…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos (…).

La SCP 0978/2016-S2 de 7 de octubre, sobre el derecho a la defensa, refiere que el mismo se materializa como la facultad constitucionalmente reconocida a favor de toda persona, dentro del ámbito judicial o administrativo, a ser oída y hacer prevalecer sus razones en el proceso a través de sus propios argumentos, contraviniendo y objetando aquellos producidos por la parte contraria, solicitando la producción de pruebas y evaluaciones que considere pertinentes, así como el derecho a activar todos los recursos que la ley le otorga.

Conforme a ello, el art. 4 inc. c) de la LPA, señala que la Administración Pública se regirá por el principio de sometimiento pleno a la Ley, asegurando a los administrados el debido proceso.

Es así que en el ámbito administrativo, a partir de los principios de legalidad, presunción de legitimidad, buena fe, proporcionalidad e informalismo, se concluye que para la validez de los actos administrativos, es fundamental que se cumplan con ciertas condiciones, que se consideran estándares o subreglas, que tienen que ser cumplidas por la administración y se detallan a continuación:

a)       Toda la actividad administrativa está siempre limitada por la Constitución Política del Estado y las Leyes;

b)       Los actos, decisiones y resoluciones administrativas, para tener validez, deben ser dictadas por autoridad competente;

c)       En el caso de los gobiernos autónomos municipales, cada órgano tiene atribuciones específicas, sin que ninguno de ellos -Ejecutivo o Legislativo- pueda tener mayor jerarquía que otro o invadir las facultades de otro, pues de suceder esto, se suprime la garantía del debido proceso en sus elementos al juez natural y a la defensa;

d)       Las decisiones que asuma la administración, además de ser legales, deben ser proporcionales, es decir, que los medios utilizados deben ser adecuados y necesarios para lograr el cumplimiento de los fines de la norma y que deben ponderarse los aspectos favorables y desfavorables para los derechos del administrado, así como para los fines de la administración, especialmente en las resoluciones o decisiones que lo involucren; y,

e)    Las decisiones y resoluciones de la administración pública son impugnables a través de los recursos administrativos previstos en la ley, los cuales deben ser interpretados a partir del principio de informalismo, expresamente señalado en la Ley de Procedimiento Administrativo, así como el principio de favorabilidad, y dentro de éste, el principio pro actione.

III.2.3.   Los recursos administrativos en el ámbito municipal: con énfasis en la reconsideración

Conforme quedó establecido al inicio de este acápite -Fundamento Jurídico III.2- es aplicable la Ley de Procedimiento Administrativo en el ámbito municipal, en todos los aspectos no regulados por la carta orgánica y normativa municipal, si corresponde, o la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales.

En ese sentido, esta Sala, en la SCP 0003/2018-S2 de 21 de febrero, luego del análisis de la Ley de Municipalidades abrogada -Ley 2028 de 28 de octubre de 1999-, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Administrativa “Andrés Ibáñez” y la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, efectúa el siguiente razonamiento en el Fundamento Jurídico III.4:

…en vigencia de la Ley de Municipalidades (abrogada), era posible aplicar la Ley de Procedimiento Administrativo en el ámbito municipal, pero de manera supletoria; es decir, en aquellos aspectos en los que la ley especial encuentre algún vacío; no obstante, dado que la Ley y de Municipalidades había previsto los recursos de revocatoria y jerárquico y los plazos para su interposición e n los arts. 140 y 141, estos eran de aplicación preferente en relación a la Ley de Procedimiento Administrativo, que también regulaba el recurso de revocatoria y jerárquico en sus arts. 674 al 67.I dado que esta última venía a ser la norma de carácter general, en resumen dado que, tanto la Ley de Municipalidades como la Ley de Procedimiento Administrativo, disciplinaban la interposición del recurso de revocatoria como el jerárquico, al ser la primera de las nombradas la norma específica se aplicaba esta en detrimento de la norma general que era la segunda.

Empero, en el contexto normativo que rige actualmente en Bolivia, al haber abrogado la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales la Ley de Municipalidades; y toda vez que de la lectura del texto de la primera normativa legal, se tiene que la misma no prevé específicamente sobre los recursos administrativos recursivos, ni pormenores de su tramitación en el ámbito municipal, es decir que, no trata el recurso de revocatoria ni jerárquico, resulta permisible se aplique los recursos de revocatoria y jerárquico, configurados en la Ley de Procedimiento Administrativo de manera supletoria, que tiene carácter general ante la falta de previsión de la norma especial.

En ese orden, aquellas resoluciones de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente en el ámbito municipal, pueden ser impugnados a través de los mecanismos del recurso de revocatoria y jerárquico previstos en los art. 64 y 66 de las LPOA, dado que su aplicación se reitera es supletoria, siendo por lógica consecuencia aplicable también los plazos administrativos señalados en dicha norma.

En la misma Sentencia, respecto al recurso de reconsideración, esta Sala, señala que si bien la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales dejó sin efecto el recurso de reconsideración; empero, “…la Ley de Procedimiento Administrativo, debe ser aplicada de manera supletoria ante la inexistencia de medios recursivos establecidos en la normativa municipal, para poder ser activados por quien se vea afectado por una resolución administrativa en el ámbito municipal”.

Conforme a ello, resolviendo el caso concreto, la Sentencia estableció que en virtud al principio de informalismo, el Concejo Municipal de Laja, frente a la interposición del recurso de reconsideración que ya no se encuentra vigente en la normativa jurídica “…debió en todo caso, bajo la figura del recurso de revocatoria, resolver el tema de fondo planteado por el ahora accionante…” (las negrillas son nuestras).

Entonces, de acuerdo a la Sentencia referida, entretanto las leyes municipales no regulen el tema específico de los recursos existentes para impugnar resoluciones municipales, corresponde la aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo; en ese sentido, cuando se pretenda impugnar una resolución pronunciada por el Concejo Municipal, la vía idónea es el recurso de revocatoria; sin embargo, si la o el administrado interpuso erradamente el recurso de reconsideración, corresponde que, en virtud al principio de informalismo, se resuelva la impugnación bajo la figura del recurso de revocatoria.

III.3. Análisis del caso concreto

La accionante cuestiona la Resolución Municipal 107-A/2016, alegando que restringe el debido proceso así como el uso, goce y disfrute del derecho propietario que considera tener sobre un lote de terreno, por cuanto las autoridades demandadas, dispusieron sin previo proceso, la paralización inmediata de la aprobación de cualquier trámite, así como de todo trabajo de rellanado en el mismo e instruyó al Ejecutivo Municipal informe escrito y remisión de toda documentación sobre el citado lote de terreno que heredó de su padre.

Analizados los antecedentes del caso, se observa que las denuncias efectuadas por la accionante son evidentes, por cuanto la Resolución Municipal impugnada, al paralizar los trámites y trabajos en todo el terreno, limitaron ilegal y arbitrariamente sus derechos a la propiedad en sus tres elementos de uso, goce y disfrute; y, al debido proceso. 

Efectivamente, la decisión de los demandados se constituye en una determinación ilegal, por cuanto no cumple con los requisitos de validez de toda decisión administrativa que fueron resumidos en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional; así, se establece que la actividad administrativa debe estar limitada por la Constitución Política del Estado y por las leyes; que los actos, decisiones o resoluciones administrativas, deben ser dictadas por autoridad competente; y, que en el caso específico de los gobiernos autónomos municipales, cada órgano tiene atribuciones específicas, sin que ninguno de ellos pueda tener mayor jerarquía ni invadir las facultades del otro.

Ahora bien, en el marco de las facultades de los concejos municipales, debe señalarse que la Resolución Municipal impugnada en la presente acción, excede el ámbito fiscalizador del Órgano Legislativo del Gobierno Autónomo Municipal de Tiquipaya, por cuanto, por una parte, dicha  facultad, conforme se señala en el citado Fundamento Jurídico III.2, implica el control al Órgano Ejecutivo en la gestión pública y en el manejo de recursos departamentales, sin que ello implique, invadir la facultad ejecutiva de dicho Órgano, que, conforme se precisó en el mismo fundamento, está referida a la potestad de administrar la cosa pública, que requiere de funciones técnicas y administrativas para ejecutar la ley y las normas reglamentarias.

En el caso analizado, la accionante fue autorizada por el Ejecutivo Municipal a realizar trabajos en el lote de terreno objeto del conflicto; sin embargo, desconociendo dicho acto administrativo, que goza de presunción de legitimidad, el Concejo Municipal decide ordenar la paralización de los trámites y trabajos realizados en el mismo, lo que implica una intromisión en las facultades propias del Órgano Ejecutivo; pues si bien el Legislativo tiene facultad fiscalizadora, ésta de ninguna manera implica desconocer los actos realizados por el Ejecutivo, o emitir resoluciones o decisiones que impliquen lesión a los derechos de las y los administrados y que sean una manifestación clara de la falta de respeto a la igualdad jerárquica de los órganos del gobierno municipal, que es lo que sucede en la Resolución Municipal impugnada en la que el Concejo Municipal ordenó que el Ejecutivo Municipal de Tiquipaya por la Dirección que corresponda, remita informe escrito y adjunte toda la documentación respaldatoria, excediéndose en sus facultades fiscalizadoras y desconociendo que, en el marco de nuestro sistema constitucional, un órgano no pude tener prevalencia respecto al otro.

Por otra parte, también se excedieron en sus facultades legislativas, las cuales se dividen -como se precisó- en propiamente legislativas,  vinculadas a la capacidad de emitir leyes de carácter general y las reglamentarias, restringidas a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias. Así, la Resolución impugnada no puede ser clasificada dentro de las de una ley municipal con carácter general, porque resuelve un caso concreto que es propio de la actividad ejecutiva del Gobierno Municipal, tampoco tiene carácter reglamentario, porque no está vinculada al ejercicio de las atribuciones propias del Órgano Legislativo.

En mérito a los fundamentos anotados, es evidente que la Resolución Municipal que se cuestiona a través de la presente acción de amparo constitucional fue emitida sin competencia, que es una característica esencial de los actos administrativos, dentro de los cuales se encuentran las resoluciones municipales; vulnerándose, en consecuencia, la garantía al debido proceso en su elemento del juez natural, el cual tiene como contenido esencial a la competencia; pues una autoridad incompetente -el Concejo Municipal- determinó la paralización de los trabajos y los trámites vinculados a la propiedad inmueble de la accionante, cuando dicha facultad está reservada al Ejecutivo Municipal.

Por otra parte, también se evidencia que existió vulneración al debido proceso, por cuanto de la revisión del legajo remitido en revisión, se concluye que no se instauró ningún proceso contra la impetrante de tutela, tampoco se le dio la oportunidad de defenderse; en ese sentido, no fue oída ni escuchada en el marco de un debido proceso, en el cual se pueda dilucidar la controversia; por lo que, su derecho a la defensa fue afectado, toda vez que, no tuvo conocimiento respecto a la denuncia planteada y menos acceso a los actuados administrativos, para poder activar los mecanismos que consideraba pertinentes respecto a las decisiones que produzcan efectos que repercutan en sus derechos; debido proceso que -como se estableció en el referido Fundamento Jurídico III.2, rige en el ámbito administrativo y municipal. Así, en el caso de autos, se emitió una decisión a sola denuncia y sin contar con elementos suficientes de convicción, lo cual se encuentra acreditado en la Resolución Municipal impugnada, porque los demandados solicitaron informe y documentación al Ejecutivo Municipal sobre el lote en cuestión, de donde se concluye que la suspensión de trámites y trabajos ordenada, implicó en los hechos, una sanción anticipada, sin que hubiere existido un debido proceso, no obstante que entre los principios sancionadores que fueron referidos en el mencionado Fundamento Jurídico III.2, se encuentra el principio de procedimiento punitivo, según el cual no se podrá imponer sanción administrativa alguna a las personas, sin previa aplicación de procedimiento punitivo; el cual, como se tiene señalado, no existió en el caso analizado; es más, no existió notificación alguna a la propietaria o propietarios a los fines de ser oídos y darles la oportunidad de presentar argumentos y producir las pruebas que consideren oportunas para respaldar su defensa; razón por la cual, se lesionaron los derechos y garantías de la impetrante de tutela, con la afectación de sus derechos a la propiedad privada y al debido proceso.

Además de lo anotado, es evidente que la decisión asumida en la Resolución Municipal impugnada, resulta a todas luces desproporcionada respecto a la afectación del derecho a la propiedad privada; pues si bien, este derecho puede merecer restricciones, empero, las mismas deben imponerse, por una parte, conforme a la ley y en los límites que ésta permite, así como en el marco de un procedimiento que respete los requisitos establecidos en la Constitución Política del Estado y las leyes; y por otra, aún se cumplan con los requisitos establecidos en las leyes, las determinaciones de la administración pública deben ser proporcionales, analizando la idoneidad o adecuación de la medida, así como su necesidad y proporcionalidad en sentido estricto; en el caso, es posible afirmar que la suspensión de trámites y de trabajos en el lote de terreno objeto del conflicto, si bien podría resultar una medida idónea para proteger al medio ambiente -que es el argumento alegado por las autoridades demandadas en la Resolución impugnada-; sin embargo, las razones para llegar a esa conclusión, debieron ser debidamente explicadas por los demandados; en cuanto a la necesidad, debieron haberse manifestado los motivos por los cuales consideraron que las medidas dispuestas eran absolutamente necesarias y que no existían otras menos invasivas a los derechos de la peticionante de tutela; finalmente, en cuanto a la proporcionalidad, debieron efectuar una ponderación entre los beneficios obtenidos con dicha medida respecto al medio ambiente y la restricción a los derechos de las parte accionante.

En el caso analizado, es evidente que las restricciones del derecho a la propiedad privada de la accionante no respetaron ninguna de las condiciones anotadas precedentemente, por cuanto: 1) No se respetaron las competencias asignadas por la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Administrativa “Andrés Ibáñez”, la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales y la jurisprudencia constitucional, afectando con ello, la garantía al debido proceso en su elemento del juez natural; 2) La suspensión de trámites y de trabajos en el bien inmueble de la impetrante de tutela no fue asumida previo proceso; al contrario, se constituye en una sanción anticipada; y, 3) Las autoridades demandadas no decidieron el caso a partir del principio o test de proporcionalidad; pues no analizaron la idoneidad de la medida, tampoco su necesidad y menos su proporcionalidad en sentido estricto.

Por otra parte, es imprescindible hacer referencia al rechazo a la solicitud de reconsideración formulada por la solicitante de tutela contra la Resolución Municipal 107-A/2016, con el argumento que la Norma Suprema, la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales y las leyes municipales, no establecen la figura de reconsideración; rechazo que fue recomendado por el Informe Legal 19/2017 y aprobado por el Concejo Municipal en su sesión ordinaria de 21 de marzo de 2017.

Sobre el particular, el precedente constitucional glosado en el Fundamento Jurídico III.2.3, establece que respecto a los medios de impugnación en el ámbito municipal, se aplican supletoriamente las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo ante la inexistencia de medios recursivos establecidos en la normativa municipal; y en ese ámbito, si la o el administrado, de manera errónea, formula recurso de reconsideración contra las resoluciones pronunciadas por el Concejo Municipal, corresponde, bajo el principio de informalismo, resolver la solicitud en el fondo bajo la figura del recurso de revocatoria; situación que no aconteció en el caso analizado, por cuanto los demandados aprobaron el Informe Legal que recomendó el rechazo del recurso; y si bien, de manera correcta argumentaron que el recurso de reconsideración es inexistente en nuestro ordenamiento jurídico; sin embargo, debieron haber reconducido el recurso al de revocatoria y analizado la solicitud en el fondo, conforme queda determinado en los fundamentos jurídicos de esta Sentencia Constitucional Plurinacional.

Finalmente, con relación a la Resolución revisada, pronunciada por la Jueza de garantías que denegó la tutela, con el argumento que la accionante no demostró su derecho propietario respecto al bien que pretende que se tutela con la acción de amparo constitucional, al no haber adjuntado el folio real de DD.RR. que acredite su titularidad respecto al bien inmueble; cabe señalar, que dicho razonamiento es excesivamente formalista y no considera que: i) La impetrante de tutela demostró su condición de heredera, conforme al Testimonio de Escritura Pública 411/2017 sobre sucesión sin testamento por la vía voluntaria notarial, cursante a fs. 1 a 3 de obrados; y, que trabaja dicho terreno; ii) Las autoridades demandadas no cuestionaron la titularidad del bien al momento de pronunciar la Resolución Municipal que afecta directamente a la accionante; y, iii) El debate en la presente acción de amparo constitucional, se centra fundamentalmente, en la suspensión de los trámites municipales y de los trabajos que estaban siendo desarrollados por la demandante de tutela en el lote de terreno objeto del conflicto.

De todo lo anteriormente analizado, corresponde a la jurisdicción constitucional, conceder la tutela solicitada por la accionante.

Por todo lo expuesto, la Jueza de garantías al denegar la tutela impetrada, no obró correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 413/17 de 27 de noviembre de 2017, cursante de fs. 289 a 294, pronunciada por la Jueza Pública Mixta e Instrucción Penal de Tiquipaya del departamento de Cochabamba; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada en relación a los derechos a la propiedad privada y al debido proceso; disponiendo:

1º    Dejar sin efecto la Resolución Municipal 107-A/2016 de 4 de octubre, emitida por el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Tiquipaya del departamento de Cochabamba; y,

2°    Que el Ejecutivo Municipal tome conocimiento del caso; y si corresponde, desarrolle un debido proceso en el que se verifiquen las denuncias existentes contra la accionante, en el que se tomen las determinaciones que en derecho correspondan.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

^[1]Corte IDH, La Expresión “leyes” en el Artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión         Consultiva OC-6/86 de 9 de mayo de 1986, pág. 28. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_06_esp.pdf

^[2]Christian Steiner, Patricia Uribe, Convención Americana sobre Derechos Humanos, Comentario, Konrad Adenauer Stiftung, Bolivia, 2014, pág. 718.

^[3]Ibid., pág. 732 y ss.

^[4]El FJ III.4, señala: “La teoría constitucional ha desarrollado la técnica del contenido esencial de los derechos fundamentales, a partir de la cual, la aplicación directa de los mismos debe asegurar el respeto y eficacia plena de los elementos constitutivos de ese contenido esencial o núcleo duro de derechos, para cumplir así con los estándares axiomáticos rectores del principio de razonabilidad.

En el marco de lo señalado, corresponde precisar que el derecho a la propiedad es un derecho fundamental expresamente reconocido por el bloque de constitucionalidad; así, el art. 56.I de la CPE, indica que `Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que esta cumpla una función social´; asimismo, el art. 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), en su primer parágrafo indica: `Toda persona tiene derecho a la propiedad individual o colectiva´; de la misma forma, el segundo parágrafo de esta disposición, puntualiza: `…nadie será privado arbitrariamente de su propiedad´; también, la Convención Americana de Derechos Humanos, en su art. 21 consagra el derecho a la propiedad privada, disponiendo en su primer parágrafo lo siguiente: `Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes…´. Además, el segundo numeral de esta disposición dispone que: `Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa…´. A partir de estas disposiciones que forman parte del bloque de constitucionalidad boliviano de acuerdo al art. 410.I de la CPE, para efectos de una coherente argumentación jurídica, deben mencionarse los elementos constitutivos del contenido esencial del derecho de propiedad, en ese sentido, este derecho fundamental, cuya génesis se encuentra no solamente en el texto constitucional sino también en el bloque de convencionalidad, en su núcleo duro se identifican tres elementos esenciales: i) El derecho de uso; ii) El derecho de goce; y, iii) El derecho de disfrute. Asimismo, estos tres elementos tienen un sustento axiológico que refuerza dicho contenido esencial, basado en los valores libertad, igualdad, solidaridad y justicia. Por su parte, es imperante además precisar que este núcleo esencial del derecho fundamental de propiedad, genera a su vez obligaciones negativas tanto para el Estado como para particulares que se traducen en las siguientes: a) Prohibición de privación arbitraria de propiedad; y, b) Prohibición de limitación arbitraria de propiedad. 

A partir de los aspectos precedentemente contemplados, debe indicarse que el principio de razonabilidad, el cual tal como se dijo, está conformado por los valores o pautas axiomáticas referentes a la libertad, igualdad, justicia y vivir bien, constituye el estándar axiomático para la directa justiciabilidad del derecho de propiedad, en ese orden, se establece que las decisiones jurisdiccionales que incurran en privación o limitación arbitraria de la propiedad, implican una directa afectación al principio de razonabilidad y como consecuencia directa afectan también el contenido esencial del derecho de propiedad en sus tres elementos esenciales: uso, goce y disfrute”.

^[5]El FJ III.3, indica: “Todo derecho fundamental puede ser limitado; es así que, en el derecho de propiedad su restricción tiene que ser necesariamente mediante una ley, aprobada por el órgano legislativo y en casos específicos; señalando así la Constitución Política del Estado en su art. 56, `Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que cumpla una función social…´, que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo. Por lo cual constituirían límites a la propiedad privada, la utilidad o interés social -público-, de los cuales podemos señalar, como ejemplo la expropiación; y entre otras la confiscación”.  

^[6]El FJ V.2, establece que el principio de “…presunción de legitimidad del acto administrativo se funda en la razonable suposición de que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, por lo que el acto administrativo es legítimo con relación a la Ley y válido con relación a las consecuencias que pueda producir. La doctrina enseña que el fundamento de la presunción de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que se debe seguir para la formación del acto administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular de ser oído y en consecuencia exponer la razón de sus pretensiones y su defensa”.

^[7]El FJ III.1.1, señala que: “El principio de legalidad en el ámbito administrativo, implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Este principio está reconocido en el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: `La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso´; esto implica, además, que los actos de la Administración pueden ser objeto de control judicial (vía contenciosa administrativa), como lo reconoce el art. 4 inc. i) de la LPA, al establecer que `El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables´.

Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el caso en cuestión. Conforme a esto, la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 2 establece que: “ I La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley”.

^[8]El FJ V.2, indica, que dicho principio: “…exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos (particulares) mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas”.

^[9]El FJ III.4.3, efectúa una aproximación a las facultades legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora, conforme a lo siguiente: “1. Facultad legislativa. El término facultad entendido como un poder de hacer, expresa en el ámbito legislativo la potestad de los órganos representativos de emitir leyes de carácter general y abstracto, cuyo contenido es normativo sobre determinada materia. En su sentido formal, este acto de emitir leyes debe provenir de un ente u órgano legitimado, es decir, representativo: Asamblea Legislativa o Asambleas legislativas de las entidades territoriales autónomas con potestad de emitir leyes en las materias que son de su competencia. Cabe destacar, que esta potestad legislativa para las entidades territoriales no se encuentra reducida a una facultad normativo-administrativa, dirigida a la promulgación de normas administrativas que podrían interpretarse como decretos reglamentarios, pues esta interpretación no sería acorde al nuevo modelo de Estado compuesto, donde el monopolio legislativo ya no decanta únicamente en el órgano legislativo del nivel central, sino que existe una ruptura de ese monopolio a favor de las entidades territoriales autónomas en determinadas materias. Precisamente este es el cambio establecido por la Constitución Política del Estado cuando en su art. 272, otorga a las entidades territoriales autónomas el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el marco de su jurisdicción, competencias y atribuciones a través de sus gobiernos autónomos. Así, en el caso de la autonomía departamental, la facultad legislativa es la potestad de la Asamblea Departamental para emitir leyes en el marco de sus competencias exclusivas y leyes de desarrollo departamental en el marco de sus competencias compartidas. 

2. Facultad reglamentaria. Entendida como la potestad de emitir normas reglamentarias para la aplicación de una ley, es decir, la que compete para completar la aplicación de las leyes. En efecto, esta facultad tiene por finalidad la emisión de reglamentos, entendidos como el conjunto de reglas o preceptos emitidos por autoridad competente, que tienden a posibilitar la ejecución de la ley, precisando las normas contenidas en las leyes sin contrariar ni ir más allá de sus contenidos y situaciones que regula. En este contexto, tanto la facultad legislativa como reglamentaria, emiten normas, sin embargo, la facultad reglamentaria se rige dentro de las líneas y contenidos establecidos por la ley, con la finalidad de su aplicación. En el caso de las entidades territoriales autónomas, esta facultad reglamentaria es ejercida por el órgano ejecutivo de la entidad territorial autónoma respectiva con relación a las leyes que emita la asamblea departamental o concejo municipal, según se trate. Esta facultad se justifica porque el órgano ejecutivo, es el que conoce de las capacidades económicas, presupuestarias, institucionales y recursos reales que se tiene para ejecutar la ley, por tanto, a través de la facultad reglamentaria se delimita con mayor precisión la forma y los recursos con los cuales se podrá aplicar la ley.

3. Facultad ejecutiva. Referida a la potestad de administrar la cosa pública, en el caso de las entidades territoriales autónomas será en el marco de las competencias exclusivas, compartidas o concurrentes. Esta facultad requiere de funciones de técnicas y administrativas, para ejecutar la ley y las normas reglamentarias. Entonces, respecto de esta facultad el órgano ejecutivo ya sea del nivel central como de los gobiernos autónomos está encargado de toda la actividad administrativa, de la gestión pública en el ámbito de sus competencias.

4. Facultad fiscalizadora. Esta facultad se encuentra introducida por el art. 272 de la CPE, cuando confiere a los gobiernos autónomos las facultades legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora. Esta facultad tratándose de las entidades territoriales corresponde a la asamblea legislativa del gobierno autónomo correspondiente para controlar al órgano ejecutivo del mismo. Así en la autonomía departamental es ejercida por la asamblea departamental respecto del órgano ejecutivo en la gestión pública y el manejo de los recursos departamentales. 

5. Facultad deliberativa. Es la capacidad de debatir y tomar decisiones sobre asuntos de interés de forma consensuada por los miembros de los entes legislativos correspondientes, es decir, respecto de la autonomía departamental por los miembros de la Asamblea departamental respecto de asuntos de interés departamental”.

^[10]El FJ III.3, refiere que: “En ese contexto jurisprudencial, en el caso en análisis, se advierte de la lectura de la Resolución Municipal 098/2015, emitida por el Concejo Municipal de Puerto Quijarro, que de manera reiterativa se emplea el término `instruye´ (cuyo contenido se encuentra glosado de forma extensa en el contenido de la Conclusión II.3.), que implica una incompatibilidad con los principios señalados supra que propugna nuestra Norma Suprema en su art. 12, concordante con el   art. 12 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización `Andrés Ibáñez´ (LMAD), descritos con mayor detalle en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional.

En consecuencia, advertidos que la Resolución Municipal identificada como el acto lesivo, refleja elementos que no se adecúan al razonamiento expuesto en la citada Declaración Constitucional Plurinacional, pues deviene en que el contenido de la misma suprime los derechos del accionante, colocando al mismo en un estado de inseguridad jurídica; toda vez que, más allá de haber soslayado la instauración de un debido proceso, en el cual se pueda dilucidar las controversias alegadas tanto por las Juntas de vecinos, como los derechos alegados por el hoy accionante, la determinación asumida por el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Quijarro, no fue emitida en el ámbito de las facultades que le son reconocidas en la Constitución Política del Estado, aspecto que conlleva implícitamente la lesión de derechos y garantías constitucionales como en el presente caso, suprimiendo el debido proceso en su elemento al juez natural. Al respecto, la SCP 0693/2012 de 2 de agosto, estableció que: `…corresponde unificar al juez natural y su tutela a través de la acción de amparo constitucional de forma que en los procesos judiciales y administrativos todo acto sin competencia o jurisdicción que puedan afectar al juez competente como elemento del juez natural debe tutelarse por los recursos ordinarios previstos por el legislador y agotados los mismos, siempre y cuando exista vulneración a derechos y garantías mediante acción de amparo constitucional y no por el recurso directo de nulidad, lo contrario afectaría las competencias naturales de los jueces y autoridades naturales competentes entendimiento que por el principio pro actione y de favorabilidad deberá aplicarse a los casos en tramitación…´.

En efecto, la citada Resolución Municipal, ocasionó como consecuencia inmediata, que el accionante se vea privado del ejercicio de sus derechos a la defensa y a la propiedad privada, al instruir al Ejecutivo Municipal, ordene a la sección correspondiente la paralización de todo tipo de trámite o construcción `en dicha calle´, siendo que el ente legislativo deliberante no cuenta con facultades para la emisión de instrucciones al Ejecutivo Municipal -conforme a los argumentos esgrimidos supra-, sumado a ello que existe una sanción anticipada en la indicada Resolución Municipal que también afecta al principio de presunción de inocencia, misma que trasunta en la afirmación que efectúan las autoridades demandadas al referir que el lote de terreno en cuestión se trata de una calle, sin antes siquiera existir elementos suficientes de convicción que permitan tener certeza de lo afirmado y que esta pueda ser reflejada en una decisión, aspecto corroborado con la instrucción que dispone la investigación de los antecedentes respecto al cuestionado lote de terreno, a objeto de verificar si efectivamente se trata de un bien de dominio público, por lo que se advierte las incongruencias internas que tiene el acto lesivo que impugna el accionante. 

En ese orden, también debe tenerse en cuenta que el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Quijarro, evidentemente tiene facultades regulatorias, tanto legislativas como reglamentarias, sin embargo, estas últimas, son de carácter interno, cuya esencia es facilitar o hacer posible el ejercicio de las atribuciones y competencias propias de dicho ente, conforme establece la DCP 0035/2014, citada en el desarrollo del Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, entendimiento que guarda armonía con la forma de gobierno establecida para el nivel municipal autónomo, evidenciándose así una clara invasión de las facultades reservadas al Ejecutivo Municipal, con la emisión de la Resolución Municipal cuestionada”.