Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1018/2011-R

Sucre, 22 de junio de 2011

Expediente:                              2009-20123-41-AP

Distrito:                          Santa Cruz

Magistrado Relator:       Marco Antonio Baldivieso Jinés

En revisión la Resolución pronunciada dentro de la acción popular presentada por Guillermo Cabrera Flores, Gerardo Castro Osinaga, Teresa Arteaga Ribera y Pedro Rosales Antelo, Presidente, Secretario General, Vicepresidenta y  Secretario de Relaciones, respectivamente, de la Junta Vecinal Centenario Litoral UV 55 del Distrito 1, contra Percy Fernández Añez, Hugo Enrique Landívar Fernández y Trifonia Griselda Muñoz Colque, Alcalde Presidente y Secretaria del Concejo Municipal, respectivamente, del municipio de Santa Cruz de la Sierra.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 16 de junio de 2009, cursante de fs. 70 a 71 vta., el accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que la motivan

El 10 de julio de 1989, se dictó la Ordenanza Municipal 24/89 por la que se aprobó el nombre de la calle UV 55, como F. Bernachi dentro del Arco Norte, que abarca desde la Avenida Centenario hasta la Avenida Roca y Coronado, siendo un acceso directo y natural de la zona.

Sin embargo, con engaños, la FEXPOCRUZ intentó sorprender a los vecinos firmando un aparente acuerdo con algunos que no corresponden a la representación de la Junta Vecinal Centenario Litoral UV 55. Con dicho acto de aparente legalidad, FEXPOCRUZ solicitó, mediante oficio de 22 de junio de 2007,  al gobierno Municipal el desplazamiento de la calle Francisco Bernachi hacia el lado oeste de esa calle.

El Concejo Municipal, pese a sus reiterados reclamos, primero suspendió la pavimentación de la calle, pese a estar en ejecución y, posteriormente, modificando los lineamientos urbanísticos del plano de la ciudad, dictó la Ordenanza Municipal 114/2008 de 15 de diciembre, por la que se dispuso el cierre y desplazamiento de la calle Francisco Bernachi, violando sus derechos y garantías constitucionales a la seguridad jurídica, toda vez que dejaron sin efecto un anterior trazado de las calles, para favorecer a una sola persona jurídica, como es FEXPOCRUZ, perjudicando a todos los “vivientes” de dicho lugar, quienes se ven en la obligación de recorrer mayores distancias, perdiendo el único acceso directo de la Avenida Centenario hasta la Avenida Roca y Coronado.

El art. 129 de la Ley de Municipalidades (LM) prohíbe el cambio de uso de suelo, y menos aún se puede consentir que una calle sea cambiada de uso y dominio público a uso y dominio privado a favor de FEXPOCRUZ, contrariando el principio de buena fe de los actos administrativos como garantía de seguridad de los administrados, conforme lo ha señalado la SC 1037/2002-R de 30 de agosto, pues a través de la Ordenanza Municipal impugnada se cede una calle íntegra para ampliar la propiedad de FEXPOCRUZ en perjuicio de los ciudadanos.

Contra dicha Ordenanza presentaron sus reclamos ante el Alcalde Municipal, los Concejales Municipales, Defensora del Pueblo, Parlamento Nacional, sin obtener ninguna atención.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Los accionantes alegan lesión de sus derechos al espacio y la seguridad jurídica.

I.1.3. Petitorio

Los accionantes solicitan se conceda la acción popular y, consecuentemente, se disponga dejar sin efecto: a) La Ordenanza Municipal 114/2008 de 19 de diciembre; b) La suspensión de la pavimentación que ya se tiene proyectada y presupuestada para la calle Francisco Bernachi de la UV.55, con multa y costas.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Efectuada la audiencia pública el 10 de julio de 2009, según consta en el acta cursante de fs. 79 a 86, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ampliación de la acción

El abogado de los accionantes reiteró los argumentos de la acción y añadió que la Avenida Francisco Bernachi colinda con la FEXPOCRUZ, y para ampliar el campo ferial seguramente los representantes de esa Institución solicitaron al Concejo Municipal que cierre esa calle y la traslade un poco más allá; traslado que se efectuó mediante la Ordenanza Municipal 114/2008, con fundamento en el art. 200 de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg), pero se olvidan interpretar lo previsto en el art. 159 de la “Ley de la Organización Municipal” vigente en ese tiempo que establece que el uso del suelo ya aprobado no puede ser modificado.

Añade que los vecinos han comprado sus casas, pagado su dinero, porque había una calle que les habilitaba a salir y trasladarlos más allá, pero ahora les obligan a hacer un recorrido más largo, a perder el tiempo, además de encarecer su vivienda, porque el asfalto de la calle va a ser pagado por ellos. Si bien hay un acuerdo transaccional entre algunos vecinos del barrio y FEXPOCRUZ; empero, ese documento no fue suscrito por los accionantes.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Los demandados no presentaron informe escrito; empero, en la audiencia, intervino su abogado, señalando que:

1) Es inadmisible la presentación de pruebas nuevas en la audiencia, ya que puede dar lugar a la indefensión de los demandados debido que no cursaban en el expediente y no fueron puestas a su conocimiento con la debida antelación;

2) Es obligación de la parte que presenta la acción, contar con la suficiente prueba que acredite los extremos que denuncia en su memorial, y en el caso, no existe prueba que, además de los accionantes, exista otro vecino que manifieste perjuicio; en ese sentido, han incumplido con un requisito esencial de la acción popular, que se rige también por las normas del amparo constitucional, cual es el requisito de demostrar los argumentos por los cuales solicita tutela;

3) Cuando se demanda a un órgano colegiado, se debe presentar la acción contra todos sus miembros, y en el caso, sólo se presenta la acción contra el Presidente y la Secretaria del Concejo Municipal y no contra todos los concejales que la suscribieron;

4) Se pretende a través de una acción popular dejar sin efecto una Ordenanza Municipal que se constituye en una norma vigente, no siendo ésta la acción idónea, sino la acción de inconstitucionalidad o, en todo caso, un recurso directo de nulidad;

5) Existen actas de asamblea extraordinaria de los vecinos -incluidos los del barrio Centenario Litoral- firmadas por más de 1200 vecinos y certificadas por un Notario de Fe Pública, que aceptan la modificación de lineamiento de la Calle Francisco Bernachi;

6) La Ordenanza de 1989, aprobó la nomenclatura de calles y no, en sí, el barrio a través de una urbanización o de una reestructuración conforme a los lineamientos;

7) La Ordenanza Municipal 114/2008 en forma expresa establece en el art. 1 que se aprueba la reestructuración de lineamiento de la calle Francisco Bernachi; calle que va a permanecer de Norte a Sur uniendo la Avenida Centenario y la Avenida Roca y Coronado; no desaparece la calle, sino que sufre una modificación de parcelamiento en solamente 30 metros y si se ingresara al fondo y se tuviera que efectuar un juicio de proporcionalidad entre la necesaria expansión de una actividad productiva de desarrollo económico de toda la ciudad como es la FEXPOCRUZ y la necesidad de los vecinos -que no van a ver cerrada su calle, sino tan solo desplazada en 30 metros- se concluiría que la Feria Exposición tiene un aporte invaluable y que no se lesiona el derecho a la seguridad jurídica de los vivientes, que más bien van a ver ampliada la avenida, puesto que la Feria y el Gobierno Municipal han comprometido que la Avenida tenga alameda. No se afecta a ninguna persona, puesto que el barrio no queda encerrado.

Por lo expuesto, solicitó que se declare “improbada” la acción popular.

I.2.3. Intervención de los “terceros interesados”

El abogado de FEXPOCRUZ  se adhirió al informe oral presentado por el abogado de los demandados, y señaló: a) El desplazamiento de la calle Francisco Bernachi, constituida en un lugar de depósito de basura y nido de malvivientes, fue realizado cumpliendo con todas las normas, requisitos legales y técnicos para posibilitar la concreción del proyecto de ampliación, modernización y reordenamiento del campo ferial, garantizando en todo momento el libre tránsito peatonal y vehicular entre la Avenida Centenario y la Avenida Roca y Coronado, dando mejores condiciones de vialidad y seguridad a todos los habitantes de los barrios aledaños; b) Esa situación fue debidamente consensuada y aprobada en la Asamblea de vecinos realizada el 16 de junio de 2007, que contó con la presencia de más de 1200 asistentes,  y se vio plasmada en un Convenio con los representantes de las juntas vecinales y la comisión fiscalizadora, donde inclusive se ha establecido una serie de obligaciones por parte de FEXPOCRUZ para desarrollar inversiones en el lugar, en las áreas verdes; c) FEXPOCRUZ no es una institución con fines de lucro, es una Institución que promueve el desarrollo de la región en beneficio de todos los habitantes; y, d) Contra la Ordenanza impugnada debió presentarse el recurso de inconstitucionalidad previsto en el art. 54 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC). Por lo expuesto solicitan que, en mérito a lo dispuesto por el art. 96 inc. 3) y art. 102.III de la LTC se declare improcedente la acción popular y sea con costas.

I.2.4.Resolución

Por Sentencia de 10 de julio de 2009, cursante de fs. 86 a 87, la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, constituida en Tribunal de garantías, declaró “improcedente” la demanda de acción popular “por no adecuarse sus principios legales dentro de las previsiones del art. 135, 129 y otros” (sic). En la audiencia, los Vocales, miembros de la Sala Social y Administrativa, fundamentaron su voto por falta de legitimación pasiva, argumentando que no se presentó la acción contra los ejecutores de la Ordenanza Municipal y tampoco se presentó la acción contra todos los miembros del Concejo Municipal que la dictaron.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Dada la carga procesal, mediante Ley 040 de 1 de septiembre de 2010, se ampliaron las facultades otorgadas a este Tribunal por la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, a objeto de conocer y resolver las acciones de defensa de derechos fundamentales presentadas a partir del 7 de febrero de 2009; es decir, bajo el nuevo orden constitucional; por lo que, por Acuerdo Jurisdiccional 001/2011 de 11 de enero, se procedió a la reanudación del sorteo de causas; sin embargo, por la complejidad del caso por Acuerdo Jurisdiccional 057/2011 de 26 mayo, se amplió término para pronunciar resolución por lo que la presente Sentencia se pronuncia dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Efectuada la debida revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. Por Ordenanza Municipal 24/89 de 10 de julio de 1989, el Concejo Municipal de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, aprobó la propuesta de nomenclatura de calles y plazas comprendidas en el “Arco Norte” entre el tercer anillo externo y cuarto anillo, desde la Avenida Roca- Coronado hacia el Norte y este hasta la Avenida Virgen de Cotoca; encontrándose en dicho Arco Norte, la Unidad Vecinal U.V. 55, cuyas calles recibieron diferentes denominaciones, correspondiendo a “De sur a Norte. Paralela a Máximo Durán, Hermanos Adorno y Valeriano Ortiz.  Entre Roca-Coronado y Centenario. Manz s/n 24, s/n, s/n, 34, 35 y 32”, el nombre de Francisco Bernachi (fs. 2 a 6).

II.2.Por Resolución Municipal 008/96 de 24 de enero, el Concejo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, aprobó el registro de la organización Territorial de Base (OTB) Junta Vecinal “Centenario Litoral” U.V. 55 (fs. 8 a 9).

II.3.Por nota recibida el 1 de abril de 2004, la Directiva de la Junta Vecinal Centenario Litoral, solicitó autorización al Presidente del Concejo Municipal de Santa Cruz de la Sierra para que sean los propios vecinos quienes abran la calle Francisco Bernachi que fue cerrada por el Banco Bisa (fs. 44).

II.4. Por Sentencia de 4 de noviembre de 2004, pronunciada dentro del interdicto de retener la posesión presentado por el Banco Bisa contra Guillermo Cabrera Flores y otros, el Juez Décimo de Instrucción en lo Civil y Comercial de Santa Cruz de la Sierra, declaró improbada la demanda  (fs. 19 a 24 vta.).

II.5. Por Convenio de  26 de agosto de 2006, suscrito entre Juan Carlos Velarde Roca, Gerente General de FEXPOCRUZ, los representantes de los diferentes barrios que componen la U.V. 55 del Distrito Municipal 1 (Presidente de la Junta Vecinal “4 de Noviembre”, Presidente de la Junta Vecinal “Señor de los Milagros”), la Comisión Fiscalizadora y el Director de la Unidad Educativa Central La Madre, al amparo del acta de la Asamblea Extraordinaria de 5 de mayo de 2006, firmada “por más de 270 vecinos de los casi 500 que asistieron y aprobaron por unanimidad” el convenio,  se determinó que se solicitaría al Gobierno Municipal de Santa Cruz de la Sierra que la calle que divide el campo ferial y los terrenos destinados a estacionamiento  sea anexada a FEXPOCRUZ y que en compensación el Gobierno Municipal expropiaría a dicha Institución un terreno que sirve de parqueo. FEXPOCRUZ  se comprometió a construir, con un presupuesto de $us30 000.- (treinta mil dólares estadounidenses) una cabaña para las actividades sociales de los vecinos de la U.V.55, oficinas y piscinas, entre otros (fs. 52 a 53).

II.6. Por nota recibida el 20 de octubre de 2006, Guillermo Cabrera Flores, Gerardo Castro Osinaga y Juan Carlos Gutiérrez, Presidente, Vicepresidente y Secretario de Relaciones de la Junta Vecinal “Centenario Literal UV. 55”, hicieron conocer a la Brigada parlamentaria cruceña el voto resolutivo de esa Junta Vecinal, por el que rechazaron la propuesta realizada por EXPOCRUZ respecto a la ampliación de sus instalaciones, afectando la Calle Francisco Bernachi (fs. 32 a 34).  En la misma fecha, el voto resolutivo fue dado a conocer al Presidente del Concejo Municipal de Santa Cruz (fs. 35 a 37), y el 27 de octubre de 2006 al Congreso Nacional (fs. 28 a 31). El 10 de abril de 2007, la Junta Vecinal “Centenario litoral UV. 55” presentó queja ante el Defensor del Pueblo, con el argumento que la Alcaldía paralizó injustificadamente los trabajos de pavimentación de la calle Francisco Bernachi del Barrio Centenario Litoral (fs. 38).

II.7. Por nota recibida el 18 de abril de 2007, miembros de la Junta Vecinal “Centenario Litoral UV.55”  solicitaron al Presidente del Concejo Municipal respete el trazado original de la Calle Francisco Bernachi y su pavimentación (fs. 39 a 40).

II.8.Por nota 114/377/2007 de mayo de 2007, el Director de Relaciones Externas de FEXPOCRUZ informó a los Vecinos de la UV-55 de los Barrios “4 de noviembre”, “Centenario Litoral” y “Señor de los Milagros” sobre la situación de la consolidación del Campo Ferial Cruceño, manifestando su interés de promover cordiales relaciones de vecindad, que respetará las decisiones de los vecinos, que la calle no será cerrada, que la Feria mantiene su compromiso de dotar a los vecinos de una infraestructura social común; específicamente, respecto a la calle Francisco Bernachi, señaló que la propuesta no es recorrerla 30 metros, manteniendo sus dimensiones, con sus jardines laterales e iluminación (fs. 51).

II.9.Por nota de 25 de febrero de 2008, el Presidente y Vicepresidente de la Junta Vecinal Cívica  Centenario Litoral; y el Presidente y Secretario General de la Junta vecinal “Señor de los Milagros” y los Directores de las Unidades Educativas “Ernesto Parada Egüez” y “Litoral”,  solicitaron se complete la pavimentación de la calle Francisco Bernachi (Tramo FEXPOCRUZ) y responsabilidad civil para dos funcionarios del gobierno Municipal de Santa Cruz y un concejal por haberse suspendido las obras de pavimentación (fs.48 a 50).

II.9.Por Ordenanza Municipal 114/2008 de 15 de diciembre, el Concejo Municipal de Santa Cruz de la Sierra aprobó la reestructuración del lineamiento de la Calle Francisco Bernachi, ubicada en la UV 55 “con una superficie de 8.382 m², que comprende el desplazamiento de la calle 30 m² hacia el oeste, quedando sujeta la misma a la cesión de terrenos que realice la FEXPOCRUZ a favor del Gobierno Municipal para el desplazamiento de la calle”. En la misma Ordenanza, en el art. 2 se aprobó el “Contrato de Transferencia de terreno suscrito por la FEXPOCRUZ a favor del Gobierno Municipal con una superficie de 8.813.67 m² con destino a reemplazar la calle Francisco Bernachi que se desplaza 30 mts al oeste de su actual ubicación” (fs. 66 a 68).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes, en representación de la Junta Vecinal Centenario Litoral UV 55 del Distrito 1 sostienen que las autoridades demandadas lesionaron sus derechos al espacio y a la seguridad jurídica, por cuanto: i) Suspendieron la pavimentación de la calle Francisco Bernachi, no obstante estar en ejecución; y, ii) El Concejo dictó la Ordenanza Municipal 114/2008, por la que se dispuso el cierre y desplazamiento de esa calle, dejando sin efecto un anterior trazado para favorecer a una sola persona jurídica, como es FEXPOCRUZ.

III.1.   Consideraciones previas sobre la acción popular

Antes de ingresar al análisis de fondo del problema jurídico planteado en la presente acción popular, es pertinente hacer referencia a la configuración constitucional de esta novísima acción de defensa, con la finalidad de establecer sus fundamentos, su naturaleza jurídica, la legitimación activa y pasiva, para así delimitar su ámbito de protección respecto a los otras acciones de defensa previstas en la Constitución Política del Estado, aclarándose que se efectuarán referencias a la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional que desarrolla la acción popular, cuyas normas, si bien no se encuentran aún vigentes, empero se constituyen en un criterio orientador para su futura aplicación.

III.1.1. Fundamentos de la acción popular

Los Estados liberales  se caracterizaron, fundamentalmente, por el imperio de la Ley como expresión de la voluntad general, la división de poderes y el respeto a derechos y libertades fundamentales de corte individual; el tránsito del Estado liberal al Estado Social de Derecho, supuso el reconocimiento del principio de igualdad material, asumiendo el Estado el rol de promover las condiciones para que la libertad e igualdad de las personas sea real y efectiva; en tal sentido, previeron, en la Constitución, un título destinado al ámbito  económico, por el que se configura las relaciones que el Estado debe mantener con ésta, los fines y su rol del Estado. Asimismo, se reconocieron una serie de derechos económicos, sociales y culturales, sin abolir los liberales, como el derecho al trabajo, salarios, vacaciones, beneficios sociales, etc., pues se entendió que estos derechos otorgaban la base material para el adecuado ejercicio de los derechos de corte individual.

Sin embargo, actualmente se hace referencia a un nuevo grupo de derechos (denominados como derechos de “tercera generación”, haciendo énfasis al momento de su reconocimiento vinculados al medio ambiente, a la seguridad y salubridad pública, a la paz, a la libre determinación y otros,  derechos cuya titularidad, dependiendo si son colectivos o difusos, corresponden a una colectividad determinada o, en forma genérica, a todos y cada uno de los miembros de una comunidad.

El reconocimiento de estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve, y que por lo mismo, necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción no sólo reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su comunidad, y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también las condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y colectiva -es decir, el entorno vital del hombre- y que, como tales, su titularidad corresponde a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, -a decir de Rousseau J.J., a todos en general, pero a ninguno en particular- como por ejemplo el derecho al medio ambiente.

Esta nueva concepción está presente en la Constitución Política del Estado, que desde el art. 1, diseña un modelo de Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, lo que implica el reconocimiento tanto de derechos liberales, sociales, pero también de derechos colectivos y difusos; en ese entendido, bajo el nuevo modelo y desde una concepción integral, los derechos liberales, sociales, económicos y culturales se articulan con los colectivos y difusos, reconociendo el carácter interdependiente y progresivo de los derechos, conforme sostiene el art. 13.I de la CPE del Estado; derechos cuyo ejercicio, por otra parte, está garantizado por el art. 14.III de la Constitución Política del Estado (CPE), tanto a las personas individuales como a las colectividades, sin discriminación alguna.

En ese ámbito, debe hacerse referencia al art. 9 de la CPE que entre los fines y funciones del Estado, señala a los siguientes:  “2. Garantizar el bienestar, el desarrollo la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades, y fomentar el respeto mutuo y el diálogo intracultural, intercultural y plurilingüe” y “6. Promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del  desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, así como la conservación del medio ambiente para el bienestar de las generaciones actuales y futuras”.

En esa línea, también debe mencionarse al art. 10 de la CPE, que declara que Bolivia es un Estado pacifista, que promueve la cultura de la paz y el derecho a la paz que es un derecho esencialmente difuso; y al amplio catálogo de derechos contenidos a partir del art. 15 de la CPE, entre los cuales se encuentran derechos específicamente colectivos (art. 30 de la CPE), y derechos difusos como el previsto en el art. 33 de la CPE.

A la luz de lo anotado, debe considerarse que los derechos consagrados en la Constitución Política del Estado, comprendidos integralmente, son la base de nuestro ordenamiento jurídico y vinculan a todos los órganos del poder y a los particulares, y frente a su lesión, se encuentran suficientemente resguardados a través de las garantías constitucionales y acciones de defensa  que ella misma prevé, siendo una de ellas la acción popular que   -conforme se analizará- precautela los derechos o intereses colectivos -y difusos-.

III.1.2. Naturaleza jurídica

La acción de cumplimiento está configurada en la Constitución Política del Estado como un verdadero proceso constitucional, por las siguientes razones: a) Está configurada procesalmente por la Constitución Política del Estado; b) Su conocimiento y resolución es de competencia de la justicia constitucional; c) Tiene como propósito la protección de derechos e intereses colectivos -y difusos- reconocidos por la Constitución Política del Estado.

Por otra parte, la acción popular está integrada por una serie de actos de procedimiento como la demanda, el informe, la audiencia, la resolución y posterior revisión por el Tribunal Constitucional, que configuran un proceso constitucional autónomo, de carácter extraordinario, tramitación especial y sumaria, en el que se impugna la lesión de derechos colectivos o difusos, existe en tal sentido una pretensión, partes discrepantes, un procedimiento específico conforme al cual se desarrolla la acción, y un juez o tribunal que la resuelve.

Cabe resaltar que esta acción está prevista en nuestra Ley Fundamental como una acción de defensa, entendiéndola como el derecho que tiene toda persona -individual o colectiva- de solicitar la protección a sus derechos e intereses colectivos -o difusos-; de ahí que también se configure  como una garantía prevista por la Ley Superior, con una triple finalidad: 1) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; 2) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, 3) Restitutoria, por cuanto se restituye el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior.

Principio de subsidiariedad y plazo de caducidad

La Constitución Política del Estado señala en el art. 136.I que “La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos. Para interponer esta acción no será necesario agotar la vía judicial o administrativa que puede existir”.

Conforme a ello, debe dejarse claramente establecido que la acción popular no está regida por el principio de subsidiariedad, lo que significa que es posible la presentación directa de esta acción sin que sea exigible agotar la vía judicial o administrativa que pudiere existir para la restitución de los derechos presuntamente lesionados.

Por otra parte, la acción puede ser presentada en tanto persista la lesión o la amenaza de lesión a los derechos e intereses colectivos; consiguientemente, no se contempla la existencia de un plazo de caducidad para esta acción de defensa; conclusión que, por otra parte, concuerda con lo establecido en el art. 59 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP) que establece el plazo de seis meses para la presentación de las acciones de amparo constitucional, de protección de privacidad y de cumplimiento, excluyéndose expresamente tanto a la acción de libertad, como a la acción popular.

III.1.3. Ámbito de protección

Cada proceso constitucional tiene un objeto y un ámbito de protección determinado, frente a actos u omisiones que contravengan o lesionen la Constitución Política del Estado.  En ese entendido, con la finalidad de delimitar la acción popular de otras acciones tutelares, es preciso establecer cuál es el ámbito de protección de cada una de ellas.

Así, la acción de libertad prevista en el art. 125 de la CPE, tiene como ámbito de protección los derechos a la vida, la libertad física o personal, la garantía del debido proceso, siempre que se presenten las dos condiciones establecidas por la jurisprudencia constitucional, a saber: vinculación directa con el derecho a la libertad e indefensión absoluta (SC 1865/2004, 0619/2005-R, entre otras), y el derecho a la libertad de locomoción, siempre que se encuentre vinculado con los derechos a la vida, a la salud, a la libertad física o personal (SC 0023/2010-R de 13 de abril).

La acción de protección a la privacidad, de acuerdo al art. 130 de la CPE protege los derechos a la intimidad, privacidad personal o familiar, a la imagen, la honra y reputación, cuando la persona esté indebida o ilegalmente impedida de conocer, objetar u obtener la eliminación o rectificación de los datos registrados por cualquier medio físico, electrónico, magnético o informático, en archivos o bancos de datos públicos o privados; en síntesis protege el derecho a la libre determinación informativa.

La acción de cumplimiento garantiza la materialización de la Constitución Política del Estado y la Ley, tutelando así el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta -aunque también puede ser directa-, derechos fundamentales y garantías constitucionales (SC 0258/2011-R de 16 de marzo).

La acción de amparo constitucional resguarda los derechos fundamentales y garantías constitucionales que no estén dentro del ámbito de protección de las acciones de libertad, de protección a la privacidad y popular; esto debido a que, ante la existencia de acciones de defensa específicas, el amparo constitucional, que se constituye en el género, no puede suplirlas.

La acción popular, de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 135, procede contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado.

El texto transcrito nos plantea dos problemas esenciales para la determinación del ámbito de protección de la acción popular: a) La definición de los intereses y derechos colectivos, y b) La aparente exclusión en su ámbito de protección, de los intereses y derechos difusos. Para resolver ambos problemas, es preciso distinguir los intereses y derechos colectivos de los difusos y, luego, efectuar una interpretación de dicho texto constitucional (art. 135).

a.  Los intereses y derechos colectivos, los intereses y derechos difusos y los intereses de grupo

Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes: En ambos existe una pluralidad de personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; sin embargo, se distinguen en que los colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra claramente determinada; en tanto que son difusos los intereses cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad (OVALLE FAVELA, José, acciones populares y acciones para la tutela de los intereses colectivos, en similar sentido, SABSAY, Daniel Alberto, El “Amparo Colectivo”).

Así, por ejemplo, el derecho a la libre determinación y territorialidad, previsto en el art. 30.4) de la CPE, se constituye en un derecho colectivo, en tanto es titular del mismo una nación y pueblo indígena originario campesino; es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común.  Diferente es el derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE, que se constituye en un derecho difuso, por cuanto la titularidad del mismo descansa en todas y cada una de las personas y, por lo mismo no existe un grupo o una colectividad claramente determinada.

La distinción efectuada, no es compartida por otro sector de la doctrina, que considera como sinónimos a los intereses difusos y colectivos, e inclusive, la legislación colombiana únicamente hace referencia a los  derechos colectivos, entre los que se incluyen, claro está, a los intereses difusos.

Por su parte, en los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos.  En los intereses de grupo, las personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales. La suma de intereses individuales configura la llamada acción de grupo.

En ese sentido, por ejemplo, se pronunció la Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia C-215/99, al señalar que “Las acciones de grupo o de clase (art. 88, inciso segundo, C.P.) …se originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue. En este caso, se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de class action.

b.  La protección de los derechos e intereses colectivos y difusos en nuestra Constitución Política del Estado

Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris “Derechos Colectivos”- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación.

Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos. 

III.1.4. Legitimación activa

La legitimación activa ha sido entendida, de manera general, como la capacidad procesal que reconoce el Estado a la persona, natural o jurídica, para activar las acciones o recursos constitucionales (SC 1732/2003-R de 28 de noviembre). La legitimación, tiene variaciones dependiendo del tipo de acción o recurso constitucional. Así, la acción de amparo constitucional, exige que sea presentada por la persona que se crea afectada o por otra a su nombre con poder suficiente; esto debido a que la naturaleza de los derechos tutelados vía acción de amparo constitucional exige un agravio personal y directo, conforme lo ha entendido la SC 0626/2002-R de 3 de junio, al señalar: “...a efectos de plantear un Amparo, es preciso que toda persona que recurre en busca de la tutela que otorga dicha garantía constitucional acredite debidamente su legitimación activa; es decir, que demuestre conforme exige el ordenamiento jurídico, que los efectos del acto ilegal o indebido que denuncia hubieran recaído directamente en un derecho fundamental suyo.  

...no se puede plantear una demanda de Amparo, sino demostrando ser el agraviado directo por la autoridad o particular recurrido…”.

Respecto a la acción de cumplimiento, el art. 134.II de la CPE tiene una regulación similar al amparo constitucional, al señalar que la acción de cumplimiento se “interpondrá por la persona individual o colectiva afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente, ante juez o tribunal competente, y se tramitará de la misma forma que la acción de Amparo Constitucional”; sin embargo, la diferencia radica en que en la acción de cumplimiento no es exigible la existencia de un agravio directo -aunque puede presentarse- con la omisión del deber previsto en la Constitución Política del Estado y la ley sino que el agravio puede ser indirecto (SC 0258/2001-R).

Por su parte, la acción de libertad -garantía esencial- posee una legitimación amplia; pues, en consideración a la naturaleza de los derechos tutelados (vida y libertad física o personal, fundamentalmente), puede ser formulada por cualquier persona a nombre del afectado.

En similar sentido, la acción popular puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre precisamente a esa característica; sin embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato.

Por otra parte, conforme señala la Ley Fundamental, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, están obligados a presentar esta acción cuando en el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de actos que lesionen tanto los derechos e intereses colectivos.

III.1.5. Legitimación pasiva

De acuerdo al art. 135 de la CPE, la acción popular procede contra todo acto y omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen violar los derechos e intereses protegidos por dicha acción.

En ese sentido, se concluye que no existen zonas exentas de control, por cuanto la acción popular puede ser presentada tanto contra particulares como contra servidores públicos; último término que, de conformidad al art. 233 de la CPE,  abarca a los servidores públicos de carrera, a los designados, electos, de libre nombramiento o, finalmente, provisorios, tanto del órgano ejecutivo como del legislativo, judicial o electoral, así como a los funcionarios de los órganos de control y defensa de la sociedad y del Estado (Contraloría General del Estado, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, Procuraduría General del Estado), Fuerzas Armadas, Policía Boliviana y funcionarios de las entidades territoriales descentralizadas y autónomas.

La legitimación pasiva, conforme lo ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal, es la coincidencia que se da entre la autoridad o particular que presuntamente causó la vulneración o la amenaza y aquélla contra quien se dirige la acción (SSCC 0325/2001-R y 0984/2002-R, entre otras). Conforme a dicho criterio, en la acción popular, de acuerdo al art. 135 de la CPE, antes citado, se tendría que presentar la acción contra las autoridades o personas individuales o colectivas que vulneraron o amenazaron vulnerar los derechos protegidos por esta acción de defensa.

Por otra parte, este Tribunal, de manera reiterada en las acciones de amparo constitucional, ha señalado que tratándose de tribunales u órganos colegiados, tienen legitimación pasiva todos los miembros que asumieron la determinación o resolución impugnada (SSCC 0059/2004-R, 0711/2005-R, 0554/2006-R, entre otras); sub regla que si bien, a prima facie tendría que ser aplicada también a las acciones populares; sin embargo, atendiendo al carácter informal de la acción popular -que puede ser presentada sin agotar los medios de impugnación existentes- y en virtud a la naturaleza de los derechos protegidos que requieren protección inmediata, se concluye que en la acción popular no es posible denegar la tutela por dicha sub regla que, además fue creada dentro del recurso -ahora acción- de amparo constitucional.

Dicho entendimiento, por otra parte, resulta coherente con lo establecido en el art. 98 de la LTCP, que entre los requisitos de la acción popular, al hacer referencia a la parte demandada, señala: “Indicar el nombre y domicilio de la parte demandada o de su representante legal”; no siendo imprescindible, por ende, identificar a todos los que componen el órgano colegiado.

III.1.6. Terceros interesados

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, a partir de la SC 1351/2003-R, estableció como sub regla la notificación de los terceros interesados dentro del recurso -actual acción- de amparo constitucional, precautelando el derecho a la defensa de quienes podrían resultar afectados con la Resolución a pronunciarse como efecto de la ahora acción de defensa.

Dicha sub regla también debe ser aplicada a la acción popular, pues, es innegable que, en muchos casos, de concederse la tutela, se podría afectar los intereses de terceras personas; es por ese motivo que, precautelando el derecho que tienen a ser oídos, es que los jueces y tribunales que conozcan esa acción deben disponer la notificación de los terceros interesados.

Dicho criterio, por otra parte, se encuentra señalado en el art. 61 de la LTCP, que establece el procedimiento a seguirse en las acciones de amparo constitucional, protección de privacidad, cumplimiento y popular, y que señala, en el numeral 4. que “Las juezas, jueces y tribunales deberán disponer la notificación al tercero interesado que pueda ser afectado en sus derechos e intereses, bajo responsabilidad penal”.

III.2. El problema jurídico planteado

En el caso analizado, los accionantes, en representación de la Junta Vecinal Centenario Litoral UV 55 del Distrito 1, sostienen que las autoridades demandadas lesionaron sus derechos al espacio y a la seguridad jurídica, por cuanto: i) Suspendieron la pavimentación de la calle Francisco Bernachi, no obstante estar en ejecución; y, ii) El Concejo dictó la Ordenanza Municipal 114/2008, por la que se dispuso el cierre y desplazamiento de esa calle, dejando sin efecto un anterior trazado para favorecer a una sola persona jurídica, como es FEXPOCRUZ.

III.2.1. Sobre el fundamento del Tribunal de garantías

Antes de ingresar al fondo de los problemas jurídicos planteados, es necesario hacer referencia al fundamento del Tribunal, que denegó la tutela, con el argumento que no se presentó la acción contra los ejecutores de la OM ni contra todos los miembros del Concejo Municipal que la dictaron.

De conformidad a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1.5., en virtud al carácter informal de la acción popular y a la naturaleza de los derechos tutelados, que requieren protección inmediata, no es posible aplicar la sub regla de falta de legitimación pasiva por no haberse presentado la acción contra todos los miembros de un órgano colegiado, en este caso, del Concejo Municipal de Santa Cruz de la Sierra; consecuentemente, no correspondía denegar la tutela por dicha causal, y tampoco con el argumento de que no fueron demandados los ejecutores de la Ordenanza Municipal; pues, la acción puede ser presentada contra la persona que dio la orden  presuntamente ilegal o contra quien la ejecutó, dependiendo de qué autoridad o persona lesionó los derechos protegidos en esta acción. Asimismo, puede plantearse contra las autoridades vigentes o contra quienes fungieron como servidores públicos al momento de la supuesta vulneración de derechos colectivos.

III.2.2.Sobre los derechos denunciados como lesionados y la certidumbre de su vulneración

Los accionantes alegan que las autoridades demandadas lesionaron su derecho al espacio y a la seguridad jurídica. El primero, efectivamente es un derecho que encuentra tutela a través de la acción popular, pues, de conformidad al art. 135 de la CPE, la acción procede contra los actos u omisiones que amenacen vulnerar o violen los derechos e intereses relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros; sin embargo, con relación a la seguridad jurídica, debe precisarse que no se encuentra dentro del ámbito de tutela de esta acción, pues, la norma constitucional hace referencia, de manera específica a la seguridad pública, entendida como la garantía  que el poder público ofrece a la ciudadanía en general, a cuantos residen en territorio de su jurisdicción, de no ser ofendidos impunemente y de ser amparados en sus reclamaciones legales -certidumbre jurídica-.

           Ahora bien, respecto al espacio, debe señalarse que no existe certidumbre de la lesividad de los actos ilegales denunciados; pues en ningún momento se demuestra cómo fue vulnerado y cuál fue, en concreto, el perjuicio para los vecinos; pues los accionantes se limitan a señalar que se cerró la calle; aspecto que, sin embargo, fue negado por los demandados quienes afirmaron que la calle no será cerrada sino únicamente desplazada 30 metros, y que de ninguna manera el barrio quedaría encerrado. A ello se suma que los accionantes no explican de qué manera resultaría lesionado dicho derecho; pues sólo se limitan a relacionar los hechos relatados con la seguridad jurídica, que como se tiene señalado, no encuentra tutela en la acción popular. 

Consiguientemente,  con los fundamentos expuestos, corresponde denegar la acción popular, aclarándose, con la finalidad de unificar el uso de la terminología de las acciones populares en la parte resolutiva, que deberán utilizarse los siguientes términos: En caso de otorgarse la protección, se concederá la tutela solicitada, y en caso contrario se la denegará.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber declarado “improcedente” la acción, aunque con otra terminología, ha actuado correctamente efectuando una aplicación cabal de la norma prevista por el art. 135 de la CPE.

 

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confiere el art. 3 de la Ley 040 de 1 de septiembre de 2010, que modifica el art. 4.I de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, en revisión, resuelve: APROBAR la Sentencia de 10 de julio de 2009, cursante de fs. 86 a 88 dictada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez

                                                  DECANO

Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés

                                           MAGISTRADO

Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA