Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0049/2023

Sucre, 11 de diciembre de 2023

SALA PLENA

Magistrado Relator:     René Yván Espada Navía

Consulta sobre la constitucionalidad de proyectos de ley

Expediente:                  58030-2023-117-CCP

Departamento:            Chuquisaca

En la consulta de control previo sobre la constitucionalidad del Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023 “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024” de 31 de agosto de 2023, formulada por Ricardo Torres Echalar, Presidente del Tribunal Supremo de Justicia.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del memorial

Por memorial presentado el 20 de septiembre de 2023, (fs. 53 a 61 vta.), Ricardo Torres Echalar, Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, expresó los siguientes argumentos:

I.1.1. Relación sintética de la consulta

La Constitución Política del Estado, vigente desde el 7 de febrero de 2009, como determina el art. 1, contiene un modelo de sociedad, denominado Estado Plurinacional Comunitario, fundado en cinco pluralismos (lingüístico, cultural, económico, político y jurídico).

En cuanto al pluralismo jurídico, el Constituyente propone un modelo de justicia en el que las autoridades, tanto del Órgano Judicial como del Tribunal Constitucional Plurinacional, son elegidas por sufragio directo, con la finalidad de lograr el mismo grado de legitimidad que los Órganos Legislativo y Ejecutivo; en ese orden, se realizaron dos procesos eleccionarios, el primero en octubre de 2011 y el segundo, el 3 de diciembre de 2017, cuyo proceso de preselección de las candidatas y candidatos a dichos cargos públicos se encuentra a cargo de la Asamblea Legislativa Plurinacional, conforme a lo dispuesto en el art. 158.I.5 de la Constitución Política del Estado (CPE).

En ese contexto; y toda vez que, el periodo de las actuales autoridades jurisdiccionales finaliza el 31 de diciembre de 2023, la Asamblea Legislativa Plurinacional, el 23 de marzo de 2023, aprobó y emitió el Reglamento de Preselección de Candidatas y Candidatos para la Conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura; sin embargo, por Resolución 24/2023, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, dentro de una acción de amparo constitucional, el mismo quedó sin efecto; ordenándose al señalado ente legislativo, emitir un nuevo reglamento que garantice el ejercicio de los derechos fundamentales y garantías constitucionales.

En cumplimiento a lo dispuesto por la justicia constitucional, el 22 de abril de 2023, la Asamblea Legislativa Plurinacional revisó y aprobó un nuevo reglamento de preselección, junto con la convocatoria; sin embargo, dicha normativa fue sometida a control de constitucionalidad; a través de una acción de inconstitucionalidad abstracta que, al ser admitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional, dio lugar a la suspensión provisional del proceso como medida cautelar; hasta que, mediante SCP 0060/2023 de 31 de julio, se declaró la inconstitucionalidad del Reglamento de Preselección de Candidatas y Candidatos para la Conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura (2023); así como, de la Convocatoria Pública asociada, aprobadas por la Resolución de la Asamblea Legislativa Plurinacional R.A.L.P. 007/2022-2023 de 20 de abril de 2023, al haber concluido que dicha normativa era contraria a los arts. 109.II, 144.II y 410.II de la CPE, porque la regulación de los derechos políticos para los postulantes debía realizarse a través de una ley que respete los dos tercios o votación especial.

En el lapso transcurrido entre la admisión de la indicada acción de inconstitucionalidad y la sentencia correspondiente, el Órgano Legislativo promulgó la “Ley Transitoria para garantizar el proceso de Preselección y Elección para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura 2023, Ley 1513 de 5 de junio de 2023”, acortando plazos para que, tanto la Asamblea Legislativa Plurinacional como el Tribunal Supremo Electoral, cumplan con sus respectivas tareas. Como resultado de esta modificación, el período de preselección de candidatos se redujo de ochenta a sesenta días; mientras que, el Tribunal Supremo Electoral disponía de cien días en lugar de los ciento cincuenta anteriores para organizar las elecciones judiciales en sí.

Ahora bien, con la finalidad de dar cumplimiento a lo dispuesto en la SCP 0060/2023 de 31 de julio y lo establecido en el art. 158.I.5 de la CPE, la Cámara de Senadores, en el marco de lo dispuesto en el art. 163.5 de la Norma Suprema, remitió a la Cámara de Diputados el Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023, denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, así se acredita en la copia del oficio con cite: P.N° 294/2022-2023 de 31 de agosto, firmado por la Senadora Gladys Valentina Alarcón Farfán, Presidenta en Ejercicio de la Cámara de Senadores. Igualmente, con la nota con cite: CD/CCLSE/INT-N° 307/2022-2023 de 4 de septiembre, que lleva la firma del Diputado Juan José Jauregui Ururi, Presidente de la Comisión de Constitución, Legislación y Sistema Electoral.

A través de la Nota Cite: P.N° 73/2022-2023 de 6 de septiembre, dirigida al Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, por el Diputado Jerges Mercado Suárez, Presidente de la Cámara de Diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional; la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, tomó conocimiento del contenido del referido Proyecto de Ley; y, al haberse generado duda razonable respecto a que el mismo es contrario al principio de supremacía constitucional, previsto en el art. 410.II de la CPE, concordante con los arts. 7, 12, 108.1 y 109 de la Ley Fundamental, se determinó –en aplicación de los arts. 202.7 Constitucional y 111 y siguientes del Código Procesal Constitucional (CPCo)– plantear consulta sobre la constitucionalidad del indicado Proyecto de Ley, en relación al art. 2 y la Disposición Adicional Sexta del mismo, sobre la base de los siguientes argumentos jurídicos.

El art. 2 del Proyecto de Ley, en cuanto a la finalidad de la norma prevé: “Garantizar el desarrollo de las elecciones judiciales 2023-2024, dentro de lo establecido en la Constitución Política del Estado y la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0060/2023 de 31 de julio de 2023”; sin embargo, a pesar de su aparente conformidad con el referido fallo constitucional –que determina que la regulación o limitación de los derechos fundamentales debe ser mediante una ley que materialice el principio democrático–, el mismo carece de legitimidad material por la falta de un adecuado proceso de preselección de altas autoridades judiciales; puesto que, acorta el mismo y no valora el mérito de los candidatos, lo que va en contra de los fundamentos expuestos en la ratio decidendi de la citada SCP 0060/2023, que subraya la necesidad de considerar tanto la legalidad formal como material, que debe expresarse en un proceso de preselección legítimo, que no fue materializado en el Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023 “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”; de tal manera que, se encuentra en antinomia con el principio de legalidad y reserva legal en sentido material dispuesto en el art. 109 de la CPE.

La SCP 0060/2023, determinó que la naturaleza, relevancia y alcance de ciertos actos, demandan que su regulación se realice mediante un instrumento normativo que cumpla con los criterios de validez no solo formales; sino, sobre todo en términos de legitimidad, lo que resulta esencial para garantizar el principio democrático que deben guiar todas las acciones del poder público; y, aunque sea válido imponer restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales en aras del interés general, el orden jurídico y otros factores, dichas limitaciones solo pueden ser impuestas a través de una ley en sentido formal y material.

El referido fallo constitucional detalló en sus Fundamentos Jurídicos III.5 y III.6.2, que la atribución concedida a la Asamblea Legislativa Plurinacional en el art. 158.I.5 de la CPE, vinculada a la preselección de candidatos para el Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura, debe ejercerse exclusivamente a través de una ley formal y material; lo cual, se justifica por la relevancia de la conformación de las máximas autoridades judiciales, cuyas condiciones de preselección y elección deben ser definidas de manera detallada por una ley con dichas características.

No obstante, la Asamblea Legislativa Plurinacional incumplió su obligación de promulgar una ley sustantiva que regule dicho proceso, y como resultado de ello, el propósito del Proyecto de Ley no se ajusta a lo establecido en la SCP 0060/2023, pues desde una perspectiva material no se garantiza un proceso de preselección con plazos adecuados para posibilitar que los preseleccionados sean los candidatos más idóneos; de manera que, se trata de una ley que constituye una propuesta meramente formal que, en lugar de garantizar materialmente la designación de las altas autoridades judiciales, establece un período de transición donde el personal subalterno asume las competencias de esas máximas autoridades, como se detalla en el punto siguiente.

La Disposición Adicional Sexta del Proyecto de Ley, dispone que: “I. Desde el 2 de enero de 2024, hasta el día de posesión de las magistradas y magistrados, consejeras y consejeros electos por el voto popular, el personal subalterno de estas instituciones, en las diferentes áreas de trabajo, implementará una transición eficiente y ordenada, para que las nuevas autoridades elegidas asuman sus despachos en condiciones adecuadas; II. Las autoridades judiciales electas salientes, están obligadas a emitir el informe final correspondiente; y, III. De manera excepcional, a partir del 2 de enero de 2024, quedan suspendidos todos los plazos procesales para todas las causas que se encuentren en trámite, en los despachos de las Magistradas y Magistrados salientes del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y despacho de Consejeras y Consejeros del Consejo de la Magistratura, hasta la posesión de las nuevas autoridades electas, por ser esta una Ley transitoria y excepcional”; la misma que se contrapone a lo previsto en los arts. 7 y 178.I de la CPE.

El art. 7 de la Norma Suprema establece que: “La soberanía reside en el pueblo boliviano, se ejerce de forma directa y delegada. De ella emanan por delegación, las funciones y atribuciones de los órganos del poder público; es inalienable e imprescriptible”. A su vez, el art. 178 de la CPE, dispone que: “La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano…”. De la lectura de ambos preceptos constitucionales se extrae que, es la Asamblea Constituyente la que dispuso que corresponde al Órgano Judicial la función de impartir justicia dentro el Estado Plurinacional de Bolivia; lo que implica que, un poder constituido como la Asamblea Legislativa Plurinacional, no puede limitar o modificar, mediante una ley ordinaria, lo que el soberano dispuso y está expresamente contenido en la Ley Fundamental.

Al pretender la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante la Disposición Adicional Sexta del Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023 “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, suspender todos los plazos procesales para todas las causas que se encuentren en trámite en los despachos de las Magistradas y Magistrados salientes, de los diferentes entes del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, lo que están haciendo es interrumpir la función privativa y exclusiva de uno de los Órganos “del nivel central”, en este caso, del Órgano Judicial, lo que desde el punto de vista del diseño constitucional, y a lo previsto en los arts. 7 y 178 de la CPE, no es viable, porque no puede un órgano constituido, como la Asamblea Legislativa Plurinacional, pretender suspender las funciones de otro de los órganos del Estado, siendo que las mismas fueron delegadas directamente por el soberano, cuya soberanía es inalienable e imprescriptible. Asimismo, cuando se dispone la transitoriedad de las altas autoridades, se pone en riesgo la propia soberanía del Estado boliviano; lo que, debe ser considerado por los Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional al momento de valorar la duda razonable, evidenciándose con esta explicación, que lo pretendido a través de la Disposición Adicional Sexta del prenombrado Proyecto de Ley, es contrario a los arts. 7 y 178.I de la Ley Fundamental.

A lo señalado se añade que, la Disposición Adicional Sexta del Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023 “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024” se contrapone a lo previsto en los arts. 9.4, 12, 115 y 178 de la CPE; tomando en cuenta que, el primer artículo nombrado dispone que: “Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la Ley (…) 4. Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución…”. Por su parte, el art. 12 de la Norma Suprema, estatuye: “El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”. A su vez, el art. 115 de la Ley Fundamental, precisa: “Toda persona debe recibir una protección oportuna y efectiva por parte de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos. II. El Estado está obligado a garantizar el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”. Finalmente, el art. 178.I de la CPE, ordena: “La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad Jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos”.

De la lectura de todos esos mandatos constitucionales, se concluye en que el Estado como persona jurídica, tiene el deber constitucional, a través de sus Órganos Públicos, de garantizar el cumplimiento efectivo de los principios que tienen raíz constitucional, así como los derechos; razonamiento que, aplicado al caso concreto, genera el siguiente entendimiento: El art. 12 de la Norma Suprema; establece que, el poder público se basa en los principios de coordinación y cooperación entre los poderes públicos, y en ese sentido, la ausencia de Magistradas o Magistrados crea una situación de acefalia que imposibilita la coordinación efectiva de los poderes públicos, lo que conlleva a una ruptura institucional; la integridad del Estado depende en gran medida de la unidad política que lo conforma; la cual, es un reflejo directo de la soberanía del pueblo, que ha encomendado al poder público la responsabilidad de velar por esta unidad y garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales. En este contexto, las altas autoridades judiciales desempeñan un papel en un Estado Constitucional de Derecho; ya que, son responsables de asegurar que la justicia prevalezca y que los derechos de los ciudadanos sean protegidos de manera efectiva; las funciones y atribuciones de estos poderes públicos emanan directamente del pueblo; consiguientemente, no es viable, desde el punto de vista constitucional, generar un vacío de poder –si vale el término– en el Órgano Judicial, como se pretende a través de la referida Disposición Adicional Sexta.

El art. 115 de la CPE es taxativo al disponer que, el Estado debe garantizar el debido proceso, y por ende, el acceso oportuno y efectivo a los tribunales de justicia, no obstante, en el caso concreto, al pretender disponerse la suspensión de plazos en todas las materias, mediante el Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023 “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, se está vulnerando lo establecido en el referido precepto constitucional.

La Disposición Adicional Sexta del precitado Proyecto de Ley, con sus imprecisiones da lugar a actuaciones que se sitúan fuera del marco legal y contravienen el art. 12 de la Ley Fundamental; puesto que, no se define claramente si la transición implica que el personal subalterno pueda ejercer las competencias que normalmente corresponden a las Magistradas o los Magistrados. Es importante recalcar que las tareas que desempeñan los Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental; y, los Consejeros del Consejo de la Magistratura, son de gran relevancia nacional y deben ser realizadas por personas debidamente calificadas, ya que la legalidad y la competencia son aspectos determinantes en el ejercicio de estas funciones. Además, pretender que los subalternos realicen actividades para la transición, no condice con la transparencia con que deben llevarse a cabo las actividades de la función pública.

Se vulnera la continuidad del poder público; respecto al cual, la Declaración Constitucional Plurinacional (DCP) 0001/2020 de 15 de enero, ha señalado: “En ese orden y en el marco de la caracterización contenida en el texto constitucional, Bolivia tiene un modelo de organización y estructura del Poder Público, que delega su ejercicio a los Órganos de Poder (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), separación que a su vez denota la voluntad del constituyente de evitar la concentración de poder y garantizar el sistema de frenos y contrapesos, para asegurar el ejercicio de los derechos fundamentales de los individuos que forman parte del ente estatal; conforme a lo ya mencionado, dicha estructura del Poder Público, debe obedecer a una continuidad en el desenvolvimiento de sus funciones, para no quebrantar el precepto democrático, la soberanía nacional, la garantía de ejercicio de los derechos fundamentales, el ejercicio del Poder Público, así como el objetivo constitucional de separar las funciones de los Organos del Poder Público. Aspectos que encuentran su asidero en lo dispuesto por el art. 12 de la CPE, (...)”.

La indicada Declaración Constitucional Plurinacional igualmente señaló: “En igual sentido y precisando que una característica fundamental de la normalidad es el desenvolvimiento de la actividad del Estado y de los ciudadanos, con el goce efectivo de los derechos que la normatividad les reconoce, corresponde citar a la Sentencia Constitucional STC 0017-2003-AVTC de 16 de marzo de 2004, dictada por el Tribunal Constitucional de la República del Perú. Por otra parte, destaca que los miembros de la Academia precitada, agregaron en su participación como amicus curiae, que: “...resulta imprescindible el funcionamiento regular de los cuatro órganos: Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral, como requisito esencial para garantizar la vigencia y protección efectiva de los derechos fundamentales”. En ese sentido, aunque aparente ser lógico suspender el funcionamiento del Órgano Judicial, esa discontinuidad es atribuible al no funcionamiento del Órgano Legislativo, quien debió prever esta situación con anticipación.

Con esos antecedentes se determina que la Disposición Adicional Sexta del Proyecto de Ley consultado, contraviene no solo principios de orden constitucional; sino que, menoscaba el Estado de Derecho, generando incertidumbre en el país, profundizando la crisis en la administración de justicia; la cual, en el entendimiento de todos, es la que se pretende superar.

Lo señalado coloca además a las actuales autoridades en ejercicio, frente a la disyuntiva de incurrir en el tipo penal previsto en el art. 163 del Código Penal (CP) que, sobre la anticipación o prolongación de funciones, expresa: “El que ejerciere funciones públicas sin título o nombramiento expedido por autoridad competente y sin haber llenado otros requisitos exigidos por ley, será sancionado con prestación de trabajo de dos a seis meses. En la misma pena incurrirá el que después de habérsele comunicado oficialmente que ha cesado en el desempeño de un cargo público, continuare ejerciéndolo en todo o en parte”.

Si bien es cierto que, el mandato de las Magistradas y Magistrados del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional tiene un periodo de vigencia; empero, la misma puede ser sometida a flexibilización cuando el bien jurídico que es la prestación del servicio de administración de justicia, como componente esencial del principio democrático, no se encuentra garantizado; de modo que al presente, se tiene una situación de hecho insostenible referida a la inminencia del plazo de conclusión de mandato versus la inexistencia de autoridades electas, generando así un vacío o inexistencia del poder de juzgamiento en la jurisdicción ordinaria; así como, en la especializada agroambiental y esencialmente en la jurisdicción constitucional.

La referida Disposición Adicional Sexta se contrapone a lo previsto en el art. 185 de la CPE, establece que: “La magistratura del Tribunal Supremo de Justicia será ejercida de manera exclusiva”, la misma que al ser establecida por el poder constituyente, es inmodificable por el poder constituido; pues, para modificar el contenido de la Constitución es necesario seguir los procedimientos de una reforma constitucional; de esa forma, la Asamblea Legislativa Plurinacional, como poder constituido, no puede modificar el contenido de la Constitución sin cumplir los procedimientos de una reforma constitucional.

El Proyecto de Ley dispone en su Disposición Adicional Sexta: “I. Desde el 2 de enero de 2024 hasta el día de posesión de las Magistradas y Magistrados, Consejeras y Consejeros electos por el voto popular, el personal subalterno de estas instituciones, en las diferentes áreas de trabajo, implementarán una transición eficiente y ordenada para que las nuevas autoridades elegidas asuman sus despachos en condiciones adecuadas”; por tanto, resulta inconstitucional que el personal subalterno asuma tareas exclusivas de los Magistrados.

La Disposición Adicional Sexta se contrapone al art. 122 de la CPE, estableciendo que: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”; puesto que, en la administración de justicia (en general) los actos deben gozar de cierta formalidad y una de ellas es que las acciones devengan de la autoridad competente; de tal manera que, un acto es legal cuando competente es la autoridad para ejercerlo.

En ese contexto, la falta de una ley que otorgue competencias precisas al personal subalterno, para llevar a cabo esas tareas, agrega una esfera adicional de incertidumbre y ambigüedad, agravándose aún más el problema por la falta de precisión en cuanto al período de transición; dado que, no se establece un cronograma claro para la posesión de las nuevas autoridades; de manera que, la incertidumbre persiste en cuanto a cuándo se completará la misma y cuándo los altos magistrados podrán asumir sus funciones de manera efectiva. Esto también se acompaña de una suspensión de plazos procesales que podría afectar negativamente la administración de justicia.

I.2. Petitorio

Solicita que, en el marco del control previo de constitucionalidad del Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023, denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, se emita un pronunciamiento sobre la constitucionalidad del art. 2 y la Disposición Adicional Sexta del indicado Proyecto de Ley, considerando los fundamentos expuestos y la SCP 0060/2023; así como, se notifique a la Asamblea Legislativa Plurinacional la suspensión en el tratamiento de cualquier proyecto de Ley que tenga por finalidad regular la preselección de las altas autoridades de justicia.

I.3. Admisión

Por Auto Constitucional 0427/2023-CA de 25 de septiembre, cursante de fs. 62 a 66, la Comisión de Admisión de este Tribunal solicitó que se subsane la deficiencia formal observada, extremo que se cumplió mediante memorial presentado el 27 de igual mes y año (fs. 84); motivando así, la emisión del Auto Constitucional 0437/2023-CA de 28 de septiembre, cursante de fs. 87 a 97; por el que, la citada Comisión, admitió la consulta de control previo sobre la constitucionalidad del Proyecto de Ley C.S. 144/2022-2023 denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, de 31 de agosto de 2023; suspendiendo el procedimiento de aprobación del Proyecto de Ley demandado, en instancias de la Asamblea Legislativa Plurinacional, ordenándose que se proceda al correspondiente sorteo, de acuerdo a lo establecido por el art. 114 del Código Procesal Constitucional  (CPCo).

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Decreto Constitucional de 21 de noviembre de 2023 (fs. 143), se dispuso la suspensión del cómputo del plazo a objeto de recabar documentación complementaria; recibida la misma, se ordenó su reanudación a partir de la notificación con el decreto de 7 de diciembre de 2023 (fs. 177); por lo que, la presente Declaración Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Del análisis de los antecedentes que cursan en obrados se establece lo siguiente:

II.1.  Mediante Nota P.N° 294/2022-2023 de 31 de agosto, la Senadora Gladys Valentina Alarcón Farfán, Presidenta de la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, remitió a conocimiento del Diputado Jerges Mercado Suárez, Presidente de la Cámara de Diputados de la referida Asamblea, el Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023 “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024” (fs. 10).

II.2. Cursa Nota Cite: CD/CCLSE/INT 307/2022-2023 de 4 de septiembre; por la que, el Presidente de la Comisión de Constitución Legislación y Sistema Electoral, solicitó al Presidente de la Cámara de Diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional, remitir el prenombrado Proyecto de Ley, entre otras entidades, al Tribunal Supremo de Justicia, antes de su tratamiento y a fin de evitar observaciones legales (fs. 9).

II.3. Mediante nota P.N° 773/2022-2023 de 6 de septiembre, el Diputado Jerges Mercado Suárez, Presidente de la Cámara de Diputados de la prenombrada Asamblea Legislativa, remitió al Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, el Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023 “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, a objeto de conocer el criterio técnico y jurídico de la entidad que representa (fs. 8).

II.4. Cursa el Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023 “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, cuyo art. 2 y la Disposición Adicional Sexta, señalan lo que sigue:

“Artículo 2. (FINALIDAD). Garantizar el desarrollo de las elecciones judiciales 2023-2024, dentro de lo establecido en la Constitución Política del Estado y la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0060/2023, de 31 de julio de 2023”.

“DISPOSICIONES ADICIONALES

SEXTA. I. Desde el 2 de enero de 2024 hasta el día de posesión de las Magistradas y Magistrados, Consejeras y Consejeros electos por el voto popular, el personal subalterno de estas instituciones, en las diferentes áreas de trabajo, implementarán una transición eficiente y ordenada para que las nuevas autoridades elegidas asuman sus despachos en condiciones adecuadas.

II. Las autoridades judiciales electas salientes, están obligados a emitir el informe final correspondiente.

III. De manera excepcional, a partir del 2 de enero de 2024, quedan suspendidos todos los plazos procesales para todas las causas que se encuentren en trámite, en los despachos de las Magistrados y Magistrados salientes del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y despacho de Consejeras y Consejeros del Consejo de la Magistratura, hasta la posesión de las nuevas autoridades electas, por ser esta una Ley transitoria y excepcional” (fs. 11 a 48).

II.5. En la presente consulta de control previo sobre la constitucionalidad del Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023 “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, se denuncia la inconstitucionalidad del art. 2 y la Disposición Adicional Sexta, alegándose como infringidas las siguientes normas constitucionales:

“Artículo 7.

La soberanía reside en el pueblo boliviano, se ejerce de forma directa y delegada. De ella emanan por delegación, las funciones y atribuciones de los órganos del poder público; es inalienable e imprescriptible”.

“Artículo 9.

Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley:

4.   Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución”.

“Artículo 12.

I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos.

II. Son funciones estatales la de Control, la Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado.

III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”.

“Artículo 109.

I. Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección.

II. Los derechos y sus garantías solo podrán ser regulados por la ley”.

“Artículo 115.

I. Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.

II. El Estado garantiza el debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

“Artículo 122.

Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.

“Artículo 178.

I. La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos”.

“Artículo 185.

La magistratura del Tribunal Supremo de Justicia será ejercida de manera exclusiva”.

II.6. Por memoriales presentados el 8 y 10 de noviembre de 2023, la autoridad consultante solicitó que se considere, que a efectos de vitar el vacío de poder que se suscitará inminentemente en el Órgano Judicial y en el Tribunal Constitucional Plurinacional, como consecuencia del incumplimiento de plazos de parte de la Asamblea Legislativa Plurinacional, para la preselección y elección oportuna de su máximas autoridades; lo que, provocará la interrupción de la función privativa y exclusiva de uno de los Órganos del Estado, como es el Judicial; lo que, desde el punto de vista del diseño constitucional previsto en los arts. 7 y 178 de la CPE, no resulta viable; habida cuenta que, no puede un órgano constituido, como pretende la Asamblea Legislativa Plurinacional, quedar suspendido de manera indefinida en su funcionamiento, y menos ser provocado por otro de los órganos que goza de igual jerarquía, sin considerar que las funciones encomendadas al Judicial, fueron delegadas directamente por el soberano, y no puede existir intromisión de un órgano a otro por prohibición expresa de lo previsto por el art. 12 de la CPE que estatuye la independencia, separación, coordinación y cooperación de todos los Órganos que organizan y estructuran el poder público del Estado; y por lo mismo, éstos no pueden ser reunidos en un solo ni son delegados entre sí.

En ese orden, resulta necesario y de vital importancia, encontrar otra alternativa que viabilice y asegure la elección y posesión de las nuevas autoridades que deben conformar el Órgano Judicial y el Tribunal Constitucional Plurinacional, ante lo cual, corresponde que se cumpla con el mandato contenido en el art. 196.II de la CPE, el cual establece que en su función interpretativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional, aplicará como criterio, con preferencia, la voluntad del constituyente, así como el tenor literal del texto, lo que implica que a tiempo de la interpretación de las normas, el órgano de justicia constitucional debe aplicar dicho método, indagando las actas y resoluciones de la Asamblea Constituyente (fs. 131 a 133; y, 136 a 140).

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El Presidente del Tribunal Supremo de Justicia consulta sobre la constitucionalidad del art. 2 y la Disposición Adicional Sexta del Proyecto de ley C.S. N° 2022-2023, “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, de 31 de agosto de 2023, por ser presuntamente contrarios a los arts. 7, 9.4, 12, 108.I, 109, 115, 178.I y 410.II de la CPE, debido a que: 1) El primer artículo nombrado carece de legitimidad material por la falta de un adecuado proceso de preselección de altas autoridades judiciales, al acortar el mismo y no valorar el mérito de los candidatos, contrariando los principios de supremacía constitucional, reserva de ley y democrático, así como los fundamentos de la SCP 0060/2023, que subraya la necesidad de considerar tanto la legalidad formal como material del proceso de preselección, que no fue materializado en el Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023 “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”; y, 2) En relación a la segunda disposición nombrada, la delegación al personal subalterno del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, del proceso de transición eficiente y ordenado, implica la asignación de funciones que solo corresponden a las autoridades electas, infringiendo los principios ya señalados; y, la suspensión de los plazos procesales de todas las causas que se encuentren en trámite, en los despachos de las Magistradas y Magistrados salientes del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y, Consejeras y Consejeros del Consejo de la Magistratura, hasta la posesión de las nuevas autoridades electas, además de generar la lesión de los citados principios de raíz constitucional como de derechos fundamentales de las personas cuyas causas se encuentran involucradas, genera un vacío de poder y el quiebre del Estado Constitucional de Derecho.

En consecuencia, corresponde someter a control previo de constitucionalidad los textos del indicado artículo y Disposición Adicional correspondiente al proyecto de ley consultado, a objeto de determinar su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución Política del Estado; para que, en su mérito, la Asamblea Legislativa Plurinacional pueda continuar con el proceso de aprobación de dicho instrumento legal.

III.1. El control previo sobre la constitucionalidad de proyectos de ley

III.1.1. Naturaleza jurídica

El Tribunal Constitucional Plurinacional tiene como atribución principal, velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, ejercer el control de constitucionalidad y precautelar el respeto y vigencia de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, conforme a lo dispuesto en el art. 196.I de la CPE; a ese efecto, entre sus atribuciones se establece el control previo de constitucionalidad, que debe ser ejercido conforme a los arts. 7, 9, 10 y 202 de la Norma Suprema; en virtud a los cuales, este Tribunal realiza un control preventivo o previo de carácter normativo.

Conforme a lo dispuesto en el art. 202.7 de la Ley Fundamental, es atribución de este Tribunal, conocer y resolver las consultas de la Presidenta o del Presidente de la República, de la Asamblea Legislativa Plurinacional, del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental sobre la constitucionalidad de proyectos de ley. La decisión del Tribunal Constitucional Plurinacional es de cumplimiento obligatorio; control previo que, el Código Procesal Constitucional desglosa en sus arts. 111 a 115.

En esa misma línea, de conformidad a lo previsto en el art. 196.I de la Norma Suprema, el Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos fundamentales y garantías constitucionales.

La SCP 0923/2013 de 20 de junio, razonó que: “…en el marco de la ingeniería orgánica diseñada por la Función constituyente para el sistema jurisdiccional plural y concentrado de control de constitucionalidad, en un análisis sistémico de su estructura orgánica, se tiene que esta instancia, tiene dos brazos específicos de ejercicio de control de constitucionalidad: 1) El control preventivo de constitucionalidad; y, 2) El control posterior o reparador de constitucionalidad.

El control preventivo de constitucionalidad, tiene la finalidad de activar los roles de control de la eficacia del bloque de constitucionalidad y de derechos fundamentales de manera previa a la vigencia de cualquier norma de carácter general, en base a esta teleología, el art. 202.7 disciplina las consultas de la Presidenta o Presidente de la República, de la Asamblea Legislativa Plurinacional, del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental, sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, atribución que se encuentra enmarcada en el ámbito del control preventivo de constitucionalidad. De la misma forma, el control previo de constitucionalidad de tratados internacionales, de acuerdo a la atribución inserta en el art. 202.9 de la CPE, se encuentra también dentro de este ámbito de control de constitucionalidad, roles que serán conocidos y resueltos por el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional…”.

De lo referido se extrae que, en el ámbito del control normativo de constitucionalidad, éste puede ser previo (también denominado preventivo o a priori) y posterior (correctivo o a posteriori). El primero, se realiza antes de la aprobación de la ley, a instancia de las autoridades legitimadas, con el objeto que el Órgano que ejerce el control de constitucionalidad, contraste el texto del Proyecto de Ley con la Constitución Política del Estado, a efectos de establecer que sus preceptos no sean contrarios al sistema de normas, principios y valores contenidos en la Norma Suprema (En el mismo sentido, la SCP 0002/2013 de 19 de abril). En ese sentido, para José Antonio Rivera Santivañez, en su libro “El Tribunal Constitucional Defensor de la Constitución, Reflexiones sobre la Necesidad de su Consolidación y Fortalecimiento Institucional”, 2007, p.137, señaló que el control previo de constitucionalidad se entiende como el: “Sistema a través del cual, el órgano competente realiza la revisión del contenido de un proyecto de disposición legal para establecer su compatibilidad con los valores supremos, principios y derechos fundamentales, preceptos y normas previstos en la Constitución, antes de que finalice el procedimiento de su aprobación”.

En tal contexto, el art. 202.7 de la CPE, establece como atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional, absolver las consultas de la Presidenta o del Presidente de la República, de la Asamblea Legislativa Plurinacional, del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental, sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley.

Conviene destacar que el control previo de constitucionalidad también es un mecanismo para el ejercicio de los controles inter Órganos de Poder (del Órgano Legislativo hacia el Ejecutivo y viceversa); es decir, viabiliza el control de pesos y contrapesos no sólo entre los Órganos de Poder; sino también, constituye un mecanismo de freno y contrapeso jurisdiccional, en la medida en que el Órgano competente (el Tribunal Constitucional Plurinacional), verifica la coherencia de las leyes aprobadas, aún no sancionadas ni promulgadas, con las normas de la Constitución Política del Estado (Rivera Santivañez, José Antonio. Jurisdicción Constitucional, Procedimientos Constitucionales en Bolivia, 2001, p.139).

Bajo tales parámetros, conviene aclarar y precisar que la atribución conferida al Tribunal Constitucional Plurinacional, a efectos de realizar el control previo de constitucionalidad, conlleva una labor objetiva sobre los preceptos del proyecto de la ley en consulta y los juicios de constitucionalidad requeridos, para determinar su coherencia con el sistema de valores, principios y normas de la Ley Fundamental, correspondiendo limitar su actuación a dicha tarea, sin desnaturalizar su finalidad y objeto: “…confrontar el texto de dicho Proyecto con la Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional” (art. 111 del CPCo).

En ese sentido ha razonado el Tribunal Constitucional Plurinacional, cuando con base en el artículo constitucional precitado, a través de la antes mencionada SCP 0002/2013, sostuvo que: “Del precepto constitucional citado, se colige que la labor del Tribunal Constitucional Plurinacional, en este caso de control previo de constitucionalidad, se reduce al examen objetivo del proyecto de ley sometido a consulta, para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con el sistema de valores, principios y normas de la Constitución Política del Estado, sin que, como apunta José Antonio Rivera Santivañez, pueda jugar el papel de legislador, en cuanto a los términos en que debe estar redactada la futura ley para que sea considerada constitucional, pues no le corresponde intervenir en el contenido de la misma”.

De lo señalado se concluye que, la consulta sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, prevista en el art. 202.7 de la Ley Fundamental, constituye un mecanismo de control previo que tiene por objeto, confrontar el texto del proyecto consultado con la Constitución Política del Estado, lo que incluye el examen objetivo del texto para establecer su coherencia con el sistema de valores, principios, derechos y demás normas de la Constitución Política del Estado, de manera que se garantice la supremacía constitucional.

III.1.2. Características del control previo de constitucionalidad de proyectos de ley

Conforme fue señalado precedentemente, el art. 196.I de la Ley Fundamental, prevé que la justicia constitucional se ejerce por el Tribunal Constitucional Plurinacional (art. 179.III de la CPE); y, en ese ámbito, debe velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, ejercer el control de constitucionalidad y precautelar el respeto y la vigencia de los derechos fundamentales y las garantías constitucionales. En ese orden, si bien este Tribunal controla y verifica si las decisiones de los otros Órganos del Estado son acordes a la Norma Suprema, cada Órgano del Poder Público –en base a sus propias atribuciones constitucionales y los principios, fines, valores y deberes del Estado, que emanan por delegación de la soberanía que reside en el pueblo boliviano–, es responsable de las acciones, omisiones y decisiones que asumen; aspecto que, caracteriza la posición que tiene este Tribunal en la organización del Estado.

Sobre el particular, el AC 0339/2018-CA de 24 de octubre, estableció que: “Lo anotado supone que es el Órgano Legislativo el que, de acuerdo a sus funciones, tiene la responsabilidad de desarrollar las leyes en el marco del respeto a la Norma Suprema y, sólo en caso de duda, podrá presentar la consulta ante este Tribunal con la debida argumentación jurídico-constitucional; un entendimiento contrario permitiría que la consulta quede librada a la arbitrariedad y no a una fundamentación razonada de las autoridades legitimadas, en la que se exponga la necesidad de formular la misma…”.

Ahora bien, según lo determinado en el art. 111 del CPCo, la consulta de constitucionalidad de un proyecto de ley, procede en los casos en que exista duda fundada sobre su constitucionalidad, teniendo por objeto confrontar el texto del mismo con la Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional. En ese orden y debido al carácter excepcional que debe guiar a la activación de este mecanismo por las autoridades legitimadas, se debe entender que la oportunidad de realizar dicha consulta es cuando se trate de proyectos de ley, no así sobre leyes ya sancionadas y promulgadas, lo cual implicaría que se realizó una consulta extemporánea; ni tampoco, cuando el proyecto de ley hubiera sido sometido a una consulta anterior ante este Tribunal y ya se hubiera emitido la correspondiente declaración constitucional plurinacional, por cuanto concurriría la cosa juzgada constitucional. Debiendo especificarse además que la consulta necesariamente debe contar con los correspondientes fundamentos jurídicos constitucionales que justifiquen una decisión de fondo. En tal sentido, en caso que la consulta sea presentada extemporáneamente, concurra la cosa juzgada constitucional o la misma no cuente con fundamentos jurídicos constitucionales, será rechazada en virtud a lo regulado en el art. 27.II del CPCo; rechazo que, puede ser impugnado mediante recurso de queja ante el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional, en el plazo de setenta y dos horas a partir de su notificación, de acuerdo a lo estipulado en el art. 27.III del señalado Código Procesal.

Respecto a la legitimación para poder realizar este tipo de consultas, el art. 112 de la Norma Procesal Constitucional, establece que los legitimados para realizar consultas sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, son: “1. La Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cuando se trate de proyectos cuya iniciativa tienen su origen en el Órgano Ejecutivo. 2. La Presidenta o Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, tratándose de Proyectos de Ley, cuando fuere aprobada por Resolución del Pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional o una de sus Cámaras, por dos tercios de los miembros presentes. 3. Para Proyectos de Ley de Materia Judicial, la Presidenta o Presidente del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental, previa aprobación por la Sala Plena respectiva” (las negrillas son agregadas).

En tal sentido, se tiene que el Código Procesal Constitucional previó puntualmente quiénes y cuándo tendrán legitimación activa para presentar las respectivas consultas, y bajo qué condiciones; mismas que deberán ser objeto de análisis en la fase de admisibilidad por parte de la Comisión de Admisión de este Tribunal.

Al efecto, cabe señalar que la presentación de la consulta deberá ser realizada por quien se encuentre plenamente legitimado conforme a lo previsto en el art. 112 del CPCo; para ello, la Presidencia del Estado, de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Tribunales Supremo de Justicia o Agroambiental, deberán adjuntar indispensablemente la documentación correspondiente que demuestre que la autoridad consultante ostenta la calidad de: 1) Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia (tratándose de consultas de proyectos cuya iniciativa tienen su origen en el Órgano Ejecutivo); 2) Presidenta o Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional (tratándose de proyectos de ley); y, 3) Presidenta o Presidente de los Tribunales Supremo de Justicia o Agroambiental (para proyectos de ley de materia judicial). Debiendo además cumplir con la exigencia relativa a la aprobación de la remisión del respectivo proyecto de ley en consulta a la que hacen referencia los numerales 2 y 3 del art. 112 de la Norma Procesal Constitucional; es decir, en caso de tratarse de la Presidenta o Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, deberá contar con la aprobación de la remisión del proyecto de ley en consulta por Resolución del Pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de una de sus Cámaras, por dos tercios de los miembros presentes; asimismo, cuando se pretenda efectuar la consulta sobre proyectos de ley en materia judicial, la autoridad consultante necesitará la referida aprobación de remisión de Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia o en su caso de la Sala Plena del Tribunal Agroambiental, siendo necesario en ambos casos acompañar la documental que demuestre que se cumplió con la respectiva aprobación de remisión.

Por otra parte, serán de aplicación igualmente los requisitos insertos en el art. 24.I del CPCo, debiendo señalar la autoridad consultante a tiempo de presentar su consulta: a) El nombre, apellido y generales de ley de quien interpone la consulta, o de su representante legal, acompañando en este último caso la documentación que acredite su personería al efecto. Además deberá indicarse la dirección de un correo electrónico u otro medio alternativo de comunicación inmediata (art. 24.I.1 de la Norma Procesal Constitucional); b) Realizar la exposición de los hechos que llevaron a efectuar la consulta (art. 24.I.3 de la Norma Procesal Constitucional); c) Identificar con exactitud la norma o parte del proyecto de ley sobre la que recae la consulta, especificando además la previsión constitucional con la cual se considera pudiera existir contradicción, formulando con claridad los motivos; requisito contendido en el art. 24.I.4 del prenombrado Código. Al respecto, el AC 0339/2018-CA de 24 de octubre, expresó que: “…es necesario considerar la naturaleza facultativa de las mismas, en mérito a la cual el control previo de constitucionalidad sólo se activa cuando las autoridades legitimadas lo solicitan, debiendo existir, para el efecto, una duda fundada sobre la constitucionalidad de determinados artículos del proyecto normativo, que debe plasmarse en una adecuada fundamentación jurídico-constitucional, explicando las razones por las que se tiene duda sobre una parte o todo el proyecto normativo.

En ese sentido, este Tribunal no está obligado a efectuar un control total del proyecto normativo, porque ello implicaría, por una parte, ejercer el control previo de constitucionalidad obligatorio y de oficio, que sólo está reservado para algunas consultas, como el control previo de constitucionalidad en la ratificación de tratados internacionales, el control previo de proyectos de Estatutos o Cartas Orgánicas, la consulta sobre la constitucionalidad de las preguntas de referendo y la constitucionalidad del procedimiento de reforma parcial de la Constitución Política del Estado”; y,

d) La consulta debe contar con un petitorio claro y preciso (art. 24.I.6 del CPCo); así como, con patrocinio de abogado de acuerdo a lo regulado en el art. 24.II de la Norma Procesal Constitucional.

En ese sentido se puede señalar como características esenciales de la consulta de constitucionalidad de proyectos de ley, las siguientes: 1) Se trata de un control previo de constitucionalidad en el cual, la consulta versa sobre una disposición o texto que forma parte de un proyecto de ley que aún no fue aprobado y menos se encuentra vigente; 2) Si bien la Declaración Constitucional Plurinacional es de cumplimiento obligatorio, el efecto de la misma no es la expulsión del ordenamiento jurídico del texto consultado, porque éste no forma parte aun del derecho positivo, sino su declaratoria de inconstitucionalidad para evitar que dicha norma forme parte del sistema normativo; 3) Se encuentran facultados para realizar la consulta de las máximas autoridades que representan a los Órganos del Poder Público, como es el caso de la Presidenta o Presidente del Estado cuando se trate de proyectos cuya iniciativa tenga su origen en el Órgano Ejecutivo; de la Presidenta o Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, tratándose de Proyectos de Ley, cuando fuere aprobada por Resolución del Pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional o una de sus Cámaras, por dos tercios de los miembros presentes; y, Presidenta o Presidente del Tribunal Supremo de Justicia y Tribunal Agroambiental sobre Proyectos de Ley en Materia Judicial, previa autorización de su respectiva Sala Plena; y, 4) La consulta sobre la constitucionalidad de proyectos de ley no es el único mecanismo previsto en la Norma Suprema que tenga como fin, garantizar la supremacía constitucional, pues cada órgano del poder público, en base a sus propias atribuciones constitucionales, está en la obligación de ejercer dicho control previo, en el marco de lo dispuesto en los arts. 13, 256 y 410 de la CPE.

III.2. Sobre los métodos, criterios y principios de interpretación constitucional

Dada la constitucionalización del ordenamiento jurídico, en el marco de la Constitución Política del Estado vigente, el sometimiento efectivo de los órganos del poder público (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral) a los postulados de la Ley Fundamental se hace imperativo en todos los actos del Estado y de los particulares. En ese sentido, a pesar de ser la Constitución una norma jurídica, sus disposiciones están compuestas en una gran mayoría por principios y valores que necesitan ser precisadas mediante interpretaciones para lograr un efectivo sometimiento a la Ley Fundamental, labor que debe ser realizada mediante el empleo de determinados criterios que el propio constituyente ha establecido en la Norma Suprema, y el legislador en el Código Procesal Constitucional, como también la jurisprudencia desarrollada por la justicia constitucional al respecto; toda vez que, la elección de los sentidos interpretativos a ser otorgados a la Ley Fundamental, no está librada al criterio subjetivo del intérprete, sino a principios y criterios racionales cuyo propósito es evitar decisiones arbitrarias.

Conforme a ello, el art. 196.II de la CPE, asigna expresamente al Tribunal Constitucional Plurinacional la labor interpretativa, cuyo ejercicio le permite determinar el sentido y alcance de las expresiones del Derecho contenido en la Constitución; tomando en cuenta además que, la interpretación de ésta, es parte de la hermenéutica jurídica que como disciplina tiene por objeto el estudio y la sistematización de los principios y métodos de interpretación jurídica, que para el caso se encuentran previstos en los arts. 7, 8, 9 y 12 de la propia Ley Fundamental, a manera de principios fundantes, de valores, de deberes y de fines del Estado; criterios de interpretación cuyo listado no constituye una cláusula cerrada, dado que en dicha labor es posible la utilización de otras técnicas, como las incluidas por el art. 2 del CPCo.

En ese sentido, si bien el citado art. 196.II de la Norma Suprema, refiere que: “En su función interpretativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional aplicará como criterio de interpretación, con preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto”; a su vez el art. 2.II del citado código procesal prevé de manera descriptiva que, el Tribunal Constitucional Plurinacional en su labor interpretativa podrá aplicar: “1. La interpretación sistemática de la Constitución Política del Estado, y la interpretación según los fines establecidos en los principios constitucionales. 2. Los derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado, de acuerdo con los Tratados y Convenios Internacionales de DD.HH. ratificados por el país, cuando éstos prevean normas más favorables…”.

En ese entendido, los métodos interpretativos que tanto la Norma Suprema como el Código Procesal Constitucional precisan, son: 1) La voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones; 2) El tenor literal del texto constitucional; 3) La interpretación sistemática de la Constitución Política del Estado; 4) La interpretación según los fines establecidos en los principios constitucionales; y, 5) La interpretación conforme a los derechos establecidos en la Constitución Política del Estado y los Tratados o Convenios Internacionales de Derechos Humanos (DD.HH.) ratificados por el país, cuando estos últimos prevean normas más favorables; sin que lo señalado signifique que sean los únicos métodos o criterios que se pueden utilizar en la actividad hermenéutica, pues la propia jurisprudencia constitucional ha desarrollado aun otros criterios al respecto.

Bajo esa aclaración, se pasa a describir lo esencial de aquellos criterios que son de interés para los efectos de la presente Declaración Constitucional Plurinacional.

III.2.1. La voluntad del constituyente como criterio de interpretación

La voluntad del constituyente debe entenderse como la interpretación teleológica y finalista, que pretende orientar la labor interpretativa en función a lo que busca la Constitución Política del Estado; es decir, que debe ser interpretada de acuerdo a su finalidad.

La referida búsqueda debe ser trazada, en primer término, a través de las actas que exteriorizaron todas las discusiones y debates en el momento de la elaboración de la Norma Suprema; es decir, de todos los acuerdos y desacuerdos que fueron plasmados en actas y resoluciones (art. 2.I del CPCo).

Este método de interpretación, de aplicación preferente, no se encuentra previsto únicamente en la Norma Suprema y el Código Procesal Constitucional; sino que, ha sido empleado constantemente por la justicia constitucional. Así, la SCP 0591/2012 de 20 de julio, resolviendo una acción de inconstitucionalidad concreta, interpretó el sentido del art. 410 de la CPE, concluyendo que: “…la voluntad del constituyente, al consagrar el principio de jerarquía normativa y precisar el orden en el que cada norma debe ser aplicada, es el respeto al sistema democrático participativo, representativo y comunitario (art. 11 de la CPE), bajo cuya égida, el órgano legislativo es el único facultado para emitir leyes nacionales, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas…”.

Así también sobresale el empleo de este método en la SCP 0206/2014 de 5 de febrero, que al resolver una acción de inconstitucionalidad abstracta, desarrolló –en su Fundamento Jurídico III.2– las bases del Estado Plurinacional desde la voluntad constituyente, considerando a tal efecto las actas de sesión de la Comisión Visión País, de 25 de abril; 4, 8 y 9 de mayo; y, 6 y 12 de junio –entre otras–, todas de 2007.

III.2.2. La interpretación constitucional a través del tenor literal de la norma

El tenor literal de la norma juega un rol preponderante en la interpretación jurídica; puesto que, cumple tres importantes funciones: a) Es el punto de partida de la interpretación de las leyes; b) Posee una enorme repercusión en el cumplimiento del principio de sujeción de la ley por parte del Órgano Judicial; y, c) Fija el límite entre la interpretación y la creación judicial del Derecho. En ese entendido, y bajo la observación de estas funciones, de su cumplimiento dependerá la legitimidad y la objetividad de las decisiones judiciales.

También se debe considerar la posibilidad creadora del Tribunal Constitucional, en función a la finalidad de la misma norma; sin embargo, esta actividad está regulada por el propio Derecho, en específico, por el criterio de la interpretación literal de la norma, que establece la línea divisoria entre interpretación y creación judicial del Derecho.

La delimitación entre la interpretación y la creación es independiente de la validez de la prohibición de analogía –esta prohibición hace referencia a la aplicación del principio de legalidad contenida en el texto constitucional–; siendo así que, la admisibilidad de la creación judicial del Derecho requiere de manera normativa una fundamentación mucho más profunda que la interpretación; puesto que, para que opere la admisibilidad de la misma, depende, de manera prescriptiva, que el Tribunal pueda demostrar la existencia de un vacío no planeado en la norma y la similitud del caso e intereses involucrados (Klatt, Mathias. Hacer el Derecho Explícito, pp.24-29).

Por lo referido, el criterio de la interpretación a través del tenor literal de la norma, traza no solo un límite extensivo, sino también uno restrictivo a la aplicación del Derecho, al establecer, de manera normativa, que debe constar una demostración argumentativa de la existencia de algún vacío normativo, axiológico, técnico o institucional, conforme a lo expuesto anteriormente.

Esta forma de interpretación tampoco ha sido ajena a la jurisprudencia constitucional; así, la SC 0127/2010-R de 10 de mayo, empleó este método para resolver una acción de protección de privacidad, adoptando una interpretación extensiva del art. 130.I de la CPE, con base en la interpretación literal del significado de la letra “o”, en el precepto constitucional normativo precitado. Por su parte, la SCP 2468/2012 de 22 de noviembre, utilizó la interpretación literal en la resolución de una acción de libertad, para darle sentido a la frase: “Toda persona que considere que su vida está en peligro…”, del art. 125 de la CPE, combinando en su entendimiento la pretensión de la voluntad del constituyente y la coherencia sistemática del significado atribuido a la frase, a partir de su concordancia normativa con los arts. 46 y 47 del CPCo.

III.2.3. La interpretación sistemática de la Constitución Política del Estado

Este criterio de interpretación –como se señaló anteriormente– se encuentra reconocido en el art. 2.II.1 del Norma Procesal Constitucional, y obedece a una cuestión teleológica de algo en específico, que son los principios constitucionales; en tal sentido, existen etapas a cumplir dentro de una tesis interpretativa que tenga en el centro de su atención a los principios. Una de las primera etapas, a criterio de Ronald Dworkin, viene determinada por la etapa “pre interpretativa” que es la que va a establecer la identidad del objeto interpretado; la segunda etapa, es la propiamente “interpretativa”, que es aquella donde se trata de averiguar cuál es el “sentido” de la práctica social; en el caso del Derecho, este “sentido” viene configurado en esencia por los principios que permiten ver a la práctica como una unidad que sirve a ciertos valores y propósitos; en el tema de la interpretación constitucional, corresponderá señalar que tales principios constitucionales servirán para los valores y propósitos o fines constitucionales; por lo que, se mantiene una perspectiva teleológica respecto a una de las principales características de la interpretación constitucional.

A partir de esta segunda etapa, ya se consolida la práctica integradora del Derecho, en el sentido que todos los materiales jurídicos deben verse como una unidad, que vienen conformadas por el conjunto de principios constitucionales por el que haya optado cada interpretación, conforme el art. 2 del CPCo; es decir, aplicar de manera concreta una interpretación sistemática que permita observar a los materiales jurídicos como un conjunto, se reitera, a partir de los principios, valores y fines del Estado.

Bajo ese entendimiento, la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, empleó el método objeto del presente examen, para determinar que: “…en virtud de una interpretación sistemática de la Constitución las temáticas a ser desarrolladas por el art. 271 de la CPE, suponen contenidos mínimos que deben ser regulados por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, en virtud de las veintiocho reservas de ley que contiene la Tercera Parte de la Norma Fundamental”.

En ese sentido, se puede concluir que la interpretación sistemática consiste en la lectura de la norma que se quiere interpretar, en conjunto con las demás normas que forman parte del ordenamiento jurídico en el cual aquella está inserta, de manera que, guarde coherencia con las demás disposiciones relativas a la cuestión de que trata.

III.2.4. La interpretación conforme a los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política del Estado y los Tratados o Convenios Internacionales de DD.HH.

Este criterio debe ser entendido como aquel en virtud del cual el juez debe interpretar las normas del ordenamiento jurídico de conformidad con los derechos fundamentales: lo que implica para el juez constitucional, verificar que el sentido y alcance asignado a la norma interpretada es acorde, está en línea y concuerda con los derechos fundamentales, entendiendo también como parte de estos, a los DD.HH. comprendidos en los instrumentos internacionales de los mismos ratificados por el país, cuando estos comprendan derechos o alcances más favorables, conforme al art. 410.II de la CPE.

Francisco Fernández Segado[1], acerca del principio de interpretación conforme, señala que: “…antes de que una ley sea declarada inconstitucional, el juez que efectúa el examen tiene el deber de buscar en la vía interpretativa una concordancia de dicha ley con la Constitución. Y ello en tanto en cuanto la anulación de una ley es un suceso bastante más grave que la anulación de un acto administrativo, ya que crea por sí sola una gran inseguridad jurídica.

El legislador carece de la agilidad necesaria para cubrir de inmediato el hueco que deja la ley anulada y esa laguna genera una gran confusión jurídica. Este horror vacui explica el recurso a este principio…”.

La jurisprudencia constitucional, desde sus primeros años entendió que la interpretación de las normas debe apegarse en lo posible a lo previsto en la Constitución; así, la SC 0022/2002 de 6 de marzo, dentro del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, sostuvo el siguiente razonamiento: “Sobre el sentido y alcance de la norma prevista por la disposición legal analizada, corresponde realizar la interpretación conforme a la Constitución; en ese orden debe entenderse que la aplicación de las medidas referidas -secuestro de bienes, productos y medios- tiene un objetivo cautelar en el entendido que han servido como medios o instrumentos para la comisión del ilícito administrativo; empero no deberá ser entendido como una medida definitiva y de carácter sancionatorio, pues no podría tener ese alcance cuando se aplica en un primer momento del proceso administrativo sancionatorio, toda vez que la garantía del debido proceso consagrada en la Constitución importa la presunción de inocencia por el que nadie puede ser condenado a sufrir pena alguna sin haber sido oído y juzgado previamente en proceso legal; ni la sufrirá si no ha sido impuesta por sentencia ejecutoriada y por autoridad competente. De manera que la disposición legal analizada se considera compatible con la Constitución sólo en la línea de esta interpretación, es decir, que el secuestro será aplicado como una medida de custodia temporal de los bienes del infractor por la autoridad administrativa; así se determinará en la parte Resolutiva de esta Sentencia” (las negrillas son nuestras).

Similar razonamiento fue expuesto en la SC 0079/2005 de 14 de octubre, dentro de un recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, cuando se señaló que: “La disposición legal transcrita establece la sanción de ‘destitución inmediata’ cuando un notario de fe pública incumpla las obligaciones que el párrafo primero del referido artículo le encomienda. En este punto es imprescindible remarcar que la ‘inmediatez’ a que alude esta disposición puede ser interpretada en dos sentidos: una, en sentido que, en caso que el notario o la notaria de fe pública incurra en alguna de las faltas señaladas por el art. 282 de la LOJ, será inmediatamente destituido, sin proceso previo, lo que no guarda coherencia con la Constitución Política del Estado; y la otra, en una interpretación conforme a la Constitución Política del Estado, entender que la ‘inmediatez’ a que se refiere este articulado, no significa la exclusión del debido proceso al que deben ser sometidos dichos funcionarios, por cuanto será la sanción de destitución, adoptada en un debido proceso que arroje como resultado la responsabilidad del procesado en la actuación ilegal, la que se aplique y ejecute inmediatamente, una vez que esa decisión cobre ejecutoria de acuerdo a ley” (las negrillas nos corresponden).

En ese sentido, se puede señalar que la interpretación conforme, constituye un método que acomoda las disposiciones normativas examinadas a la forma permitida y tolerable más aproximada que posibilite su pervivencia en el ordenamiento jurídico una vez contrastadas con la Norma Suprema y el bloque de constitucionalidad; actividad hermenéutica que no se limita a la sola interpretación de aquella disposición remitiéndose a lo que quiso decir el constituyente histórico, sino supone, la concreción de un nuevo razonamiento o regla interpretativa producto de una interpretación armonizante y resignificadora de la norma contenida en dicha disposición, que evite su declaratoria de inconstitucionalidad, a cambio de una nueva eficacia interpretativa vinculante; en otros términos, la interpretación conforme de las normas implica que, las disposiciones jurídicas deben interpretarse en el sentido que mejor guarde coherencia con lo dispuesto en la Constitución Política del Estado y los tratados o convenios internacionales sobre DD.HH. ratificados por el Estado.

III.2.5. La aplicación de test de proporcionalidad como método de interpretación

En cuanto a este método de interpretación, la SCP 0049/2019 de 12 de septiembre, precisó: «Sobre el principio de proporcionalidad y los elementos que la componen la SCP 0024/2018-S2 de 28 de febrero, señala que:

“El principio de proporcionalidad, de acuerdo a la SCP 2299/2012, se sustenta en la idea de vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales; por lo cual, una disminución en el ejercicio de los mismos debe tener una causa justificada y solo en la medida necesaria. Este principio tiene su fundamento en el carácter inviolable de los derechos fundamentales reconocido en el art. 13.I de la CPE y es considerado como un criterio hermenéutico de imperativa observancia en el ejercicio de cualquier competencia pública, por cuanto el ejercicio de un derecho fundamental no puede ser limitado más allá de lo que sea imprescindible para la protección de otro derecho fundamental o bien jurídico constitucional, con la finalidad de evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos fundamentales.

Lo anotado implica entonces, que la autoridad al momento de elaborar una ley, emitir una norma o aplicar una disposición legal que limita un derecho fundamental, debería efectuar un juicio de proporcionalidad en el que se analice tres aspectos fundamentales: a) Si la medida limitativa o restrictiva de un derecho fundamental es idónea o adecuada para la finalidad buscada con la misma; b) Si la medida limitativa o restrictiva es necesaria, y si acaso, existen otras menos graves, que restrinjan en menor medida el derecho fundamental, que podrían ser adoptadas en el caso concreto para alcanzar la finalidad perseguida; y, c) Analizar la proporcionalidad en sentido estricto que consiste en estudiar si la afectación, restricción o limitación al derecho fundamental no resulta exagerada o desmedida frente a las ventajas que se obtienen con tal restricción y el cumplimiento de la finalidad perseguida”. Método que permite comprobar la inconstitucionalidad de la norma impugnada.

Complementando lo descrito, es importante considerar que ningún derecho fundamental es absoluto y en esa medida todos admiten restricciones; sin embargo, la regulación de dichas restricciones no puede ser arbitraria. Para que las medidas emitidas por el legislador ordinario[37] con el propósito de restringir los derechos fundamentales sean válidas, deben satisfacer al menos los siguientes requisitos: a) Si la medida limitativa o restrictiva de un derecho fundamental es idónea o adecuada para la finalidad buscada con la misma, es decir, ser admisible con objetivos que puedan enmarcarse dentro de las previsiones de la Constitución Política del Estado; b) Ser necesarias para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional, es decir, no basta que la restricción sea útil para la obtención de esos objetivos, sino que debe ser la idónea para su realización, lo que significa que el fin buscado por el legislador no se pueda alcanzar razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos fundamentales; y, c) Ser proporcional en sentido estricto, la medida legislativa debe respetar una correspondencia entre la importancia del fin buscado por la ley, y los efectos perjudiciales que produce en otros derechos e intereses constitucionales, en el entendido de que la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida a otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos.

Entonces, se debe determinar en cada caso, si la restricción regulatoria a un derecho fundamental es, en primer lugar, admisible dadas las previsiones constitucionales, en segundo lugar, si es el medio necesario para proteger esos fines o intereses constitucionalmente amparados, al no existir opciones menos restrictivas que permitan alcanzarlos; y en tercer lugar, si la distinción legislativa se encuentra dentro de las opciones de tratamiento que pueden considerarse proporcionales; de igual manera, las restricciones deberán estar en consonancia con las demás disposiciones del ordenamiento jurídico, incluidas las normas internacionales de DD.HH., y ser compatibles con la naturaleza de los derechos amparados por la Constitución Política del Estado, en aras de la consecución de los objetivos legítimos perseguidos, y ser estrictamente necesarias para promover el bienestar de una sociedad democrática».

III.2.6. Otros principios de interpretación constitucional

De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado también la aplicación de otros principios de interpretación constitucional en la labor hermenéutica, como es el caso de la unidad de la Constitución, de corrección funcional, de concordancia práctica y de eficacia integradora.

Así, la SCP 1714/2012 de 1 de octubre, reiterada por la SCP 2055/2012, estableció en cuanto al principio de unidad de la constitución, que: “…uno de los principios de interpretación constitucional es el de la unidad de la Constitución, a partir del cual la interpretación de la norma constitucional no puede realizarse en forma aislada, en el entendido que la Ley Fundamental contiene un conjunto de normas que se encuentran correlacionadas entre sí formando una totalidad, por tanto las normas constitucionales ingresan en un proceso de conexión e interrelación entre la parte dogmático axiológica de la Norma Suprema -que contiene las bases principistas- con la parte orgánica a efectos de su armonización para lograr el carácter de unidad de la Constitución” .

En relación al principio de corrección funcional, la citada SCP 1714/2012, también reiterada en la SCP 2055/2012, determinó que: “Este sentido interpretativo se sustenta a la vez en el principio de corrección funcional propio de la interpretación constitucional, en virtud del cual la interpretación que se realice de la Ley Fundamental no debe interferir el ámbito de las funciones asignadas por la Constitución Política del Estado a los diferentes órganos de poder, lo que implica que el intérprete debe respetar el marco de distribución de funciones estatales consagrados por la Norma Suprema”.

En el mismo orden, y respecto al principio de concordancia práctica para la interpretación, la SCP 0680/2012 de 2 de agosto, expresó que: “…consiste en coordinar el contenido de diversas instituciones constitucionalmente relevantes y vinculadas entre sí, para interpretar de la manera más cabal el significado de cada una de ellas. (…). Es así que se debe acudir al principio de concordancia práctica, por el cual los bienes jurídicos que protege el orden constitucional deben ser armonizados en la solución de problemas interpretativos, de manera que cada uno conserve su identidad, siendo necesario, para ello, que se determinen cuáles bienes jurídicos protege cada precepto…”.

Finalmente, en relación al principio de eficacia integradora, la SCP 0060/2023 de 31 de julio, referida a una acción de inconstitucionalidad abstracta, señaló que: “Este principio parte de que si la norma constitucional promueve la formación y mantenimiento de una determinada unidad. Se lo emplea cuando se trata de interpretar normas constitucionales que se refieren al ámbito de funcionamiento de los órganos del poder del Estado, teniendo en cuenta la coordinación e interrelación que deben existir entre ellos para la realización de los fines del Estado y la conservación del orden democrático”.

Como se observará, los mencionados métodos, principios o criterios de interpretación constitucional no resultan ser los únicos a los que se puede acudir en la labor hermenéutica, pues como se señaló anteriormente, la doctrina y la jurisprudencia han desarrollado y continúan avanzando en la incorporación de otros criterios que de acuerdo a cada caso concreto pueden ser útiles e idóneos para resolver cada problemática, como es el caso de la interpretación adecuadora, que según lo señalado en la DCP 0001/2020 de 15 de enero, consiste en: “…adaptar el significado de una disposición al previamente establecido en otras disposiciones de rango superior o principios del Derecho, para tratar de encontrar una lógica o sentido de esta palabra; en tal sentido, tiene por objeto ajustar los preceptos constitucionales para que éstos se adecúen a las condiciones materiales –sean estas políticas, económicas o sociales– existentes al momento de llevarse a cabo la interpretación, sin que esto suponga la destrucción de la Constitución Política del Estado, de manera que en razón a la flexibilidad de la norma constitucional y sin experimentar fracturas no deseadas, dicha normativa se ajuste a las nuevas condiciones sin sentir un cambio trascendental. Así, del texto jurídico se puede desentrañar posibilidades para cada caso concreto, lo que Zagrebelsky define como ‘mite o  mitezza’, que traducido al español sería sosegado, calmoso, comprensivo o dúctil, más propio de las cláusulas abiertas para la mejor protección de derechos no previstos en el texto constitucional”; o la interpretación finalista, que según la misma Declaración Constitucional Plurinacional precitada: “…desentraña la intención o espíritu del texto constitucional, su objetivo y fin; por este motivo, no es posible una lectura, aplicación ni interpretación de una disposición de manera aislada o sin tomar en cuenta el propósito de la Norma Suprema, de manera que en ese afán siempre se busque la consecución de sus fines obvios”.

III.3. Los principios, fines, funciones y deberes, como base de la existencia y funcionamiento del Estado Plurinacional de Bolivia

La Constitución Política del Estado emerge de un pacto político social y económico, reflejado en su Preámbulo, que reconoce que el nuevo Estado Plurinacional está basado en el respeto e igualdad entre todos, con principios de soberanía, dignidad, complementariedad, solidaridad, armonía y equidad en la distribución y redistribución del producto social, donde predomine la búsqueda del vivir bien[2]; con respeto a la pluralidad económica, social, jurídica, política y cultural de los habitantes de esta tierra; en convivencia colectiva con acceso al agua, trabajo, educación, salud y vivienda para todos.

Un principio otorga una base fundante dentro de los criterios de validez normativa y es determinante dentro de la Teoría General del Derecho; razón por la que, contiene cuando menos dos características: 1) Por un lado, su carácter fundamental; y, 2) Su particular indeterminación; de los que se pondrá especial atención a la primera de las caracterizaciones antes señaladas.

El carácter fundante de los principios constitucionales obedece a que son normas fundamentales en el sentido que dotan de fundamento y/o justificación axiológica (ético-política) a otras normas (normalmente, todo principio constituye un fundamento axiológico de una multitud de –otras– normas), y, son normas fundamentales en el sentido que no tienen o no requieren, a su vez, de ningún fundamento axiológico o justificación ético-política; dado que, son percibidas en la cultura jurídica existente como normas evidentemente “justas” o “correctas”.

Es decir, a los ojos del intérprete dichos principios tienen especial “importancia” porque son normas caracterizantes del ordenamiento, esenciales para su identidad o fisiología axiológica.

Por otra parte, la Constitución Política del Estado, en su Título I, Capítulo Segundo, de los arts. 7 a 9, establece los “Principios, Valores y Fines del Estado”, de la siguiente manera:

“Artículo 7. La soberanía reside en el pueblo boliviano, se ejerce de forma directa y delegada. De ella emanan, por delegación, las funciones y atribuciones de los órganos del poder público; es inalienable e imprescriptible.

Artículo 8. I. El Estado asume y promueve como principios ético-morales de la sociedad plural: ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso no seas ladrón), suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble).

II. El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien.

Artículo 9. Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley:

1. Constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las identidades plurinacionales.

2. Garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades, y fomentar el respeto mutuo y el diálogo intracultural, intercultural y plurilingüe.

3. Reafirmar y consolidar la unidad del país, y preservar como patrimonio histórico y humano la diversidad plurinacional.

4. Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución.

5. Garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y al trabajo.

6. Promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, así como la conservación del medio ambiente, para el bienestar de las generaciones actuales y futuras”.

Por su parte, el art. 13.I. de la CPE, prevé que: “Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos”.

De otro lado, conviene añadir que la SCP 2143/2012 de 8 de noviembre, ha establecido que: “…la Constitución aprobada en 2009, se caracteriza no solamente por su ‘Valor Normativo’,… (negrillas adicionadas); sino esencialmente por su valor axiológico: ‘…es decir, el proceso de irradiación de contenido en las normas infra-constitucionales y en todos los actos de la vida social, no solamente comprende normas constitucionales positivizadas, sino también, valores plurales supremos directrices del orden constitucional.

En el orden de ideas señalado, es pertinente establecer que en mérito al pluralismo, la interculturalidad y la descolonización, que tal como se mencionó, constituyen los elementos de refundación del Estado Plurinacional de Bolivia, (…) adquiere un matiz particular, ya que las directrices principistas y los valores plurales supremos en el Estado Plurinacional de Bolivia, irradiarán de contenido a todos los actos infra-constitucionales (…).

(…)

Así, se puede destacar que entre los valores plurales supremos que guían al Estado Plurinacional de Bolivia, se encuentran la igualdad, la complementariedad, la solidaridad, reciprocidad, armonía, la inclusión, transparencia, igualdad de condiciones, bienestar común, responsabilidad entre otros, los cuales, a su vez, en el marco de la interculturalidad, se complementan con los valores ético-morales plasmados en el art. 8.1 de la Constitución, (…), los cuales, al encontrarse insertos en la parte dogmática de la Constitución, irradiarán de contenido a la parte orgánica de la Norma Suprema y también al orden infra-constitucional y a los actos de la vida social, para consolidar así el valor esencial y fin primordial del Estado Plurinacional de Bolivia, que es el ‘vivir bien’.

Precisamente, en la parte orgánica de la Constitución, se disciplina al Tribunal Constitucional Plurinacional, como el último y máximo guardián del Bloque de Constitucionalidad y de los derechos fundamentales, con roles destinados a la materialización de la Constitución Axiomática a través del ejercicio plural del control de constitucionalidad, consolidando el mandato constitucional, la vigencia de un sistema jurisdiccional plural y concentrado de control de constitucionalidad”.

En ese orden de ideas, la problemática ahora en examen requiere de una revisión integral y sistemática de la Constitución Política del Estado, de manera que sea el propio texto constitucional el que provea de insumos normativos e interpretativos necesarios para una solución.

III.4. Sobre el principio de reserva legal

Es pertinente referirnos a la disposición contenida en el art. 109.II de la CPE, relativa a que los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley, lo que implica; por una parte, que sólo el Órgano Legislativo es el competente para emitir leyes que desarrollen los preceptos o derechos fundamentales –en su sentido material sin alterar su núcleo esencial– contenidos en la Ley Fundamental y a su vez impongan sus límites; y por otra, constituye una restricción frente a otros Órganos –Ejecutivo, Judicial y Electoral– que intenten regular derechos que sólo puede realizarse a través de una ley.

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ratificó la observancia del principio de reserva legal cuando el Estado pretenda establecer la restricción o limitación al ejercicio de los derechos fundamentales previstos en la Constitución; así, la SC 0069/2006 de 8 de agosto, ha precisado que: “Conforme ha definido este Tribunal, en su Declaración Constitucional 0006/2000, de 21 de diciembre, el principio de la reserva legal es la `institución jurídica que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que por disposición de la Constitución deben ser desarrolladas en una ley; es una institución que impone un límite tanto al Poder Legislativo como al Ejecutivo; a aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, debe ser materia de otra ley´. En el ámbito del ejercicio de los derechos fundamentales, este principio es aplicado para impedir cualquier exceso en la imposición de limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales, pues si bien es cierto que pueden imponerse límites al ejercicio de los derechos fundamentales para preservar la prevalencia del interés general, la primacía del orden jurídico y los factores de seguridad, moralidad y salubridad públicos, no es menos cierto que, en aplicación del principio de reserva legal, esas limitaciones solo pueden ser impuestas mediante ley en sentido formal”. Razonamiento también expresado en las SSCCPP 0680/2012 de 2 de agosto y 0970/2013 de 27 de junio.

Respecto a aquella posibilidad, la Convención Americana sobre DD.HH., instrumento piramidal del Sistema Interamericano, determina:

“Artículo 30. Alcance de las Restricciones

Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”. En interpretación del citado razonamiento, la Corte IDH, en su reiterada jurisprudencia, sostuvo que: “...un derecho puede ser restringido por los Estados siempre que las injerencias no sean abusivas o arbitrarias; por ello, deben estar previstas en ley en sentido formal y material”; entre otros presupuestos de validez de la medida (las negrillas son añadidas).          

En aplicación del mencionado principio, la regulación o limitación de derechos fundamentales únicamente podrá realizarse mediante una ley en sentido formal y material, es decir, emitida por la Asamblea Legislativa Plurinacional, siguiendo el procedimiento establecido en la Norma Suprema, pero también cuidando que el contenido mismo de dicha normativa sea acorde a los principios, derechos y garantías constitucionales. De manera que todo derecho fundamental, como es el caso del derecho de acceso a la función pública, debe ser regulado mediante una ley formal que garantice el ejercicio pleno de los principios acuñados en la Constitución.

La concretada máxima de garantía, se encuentra, además, íntimamente ligada con los criterios de validez formal de las normas jurídicas, los cuales deben ser minuciosamente observados por el legislador a momento de ejercer las atribuciones legislativas reservadas a éste por imperio de la propia Constitución.

Así, conforme se precisó en la SCP 0026/2021 de 19 de abril: “...una norma, es válida, cuando existe de acuerdo con el derecho en cumplimiento de las denominadas reglas de reconocimiento, cambio y adjudicación. Por ello la validez (formal o normativa) de una norma jurídica es una cuestión eminentemente ontológica, es decir existencial, pues, exige determinar si la autoridad que la expidió tenía competencia y legitimidad según la norma fundamental, si no ha sido derogada (vigencia temporal) y si no es incompatible con una norma superior. En ese entendido '...(u)na norma jurídica no vale por tener un contenido determinado; es decir, no vale porque su contenido pueda inferirse, mediante un argumento deductivo lógico, de una norma fundamental básica presupuesta, sino por haber sido producida de determinada manera, y en última instancia, por haber sido producida de la manera determinada por una norma fundante básica presupuesta. Por ello, y sólo por ello, pertenece la norma al orden jurídico"' (negrillas añadidas).

Sobre el principio de reserva de ley, la SCP 0012/2018 de 19 de marzo estableció el siguiente entendimiento: “…se vulnera el principio de legalidad en sus componentes reserva de ley y máxima taxatividad legal, con relación a los arts. 1.1 y 2, y 30 de la Convención Americana sobre DD.HH.. Los principios de reserva de ley y de legalidad instituidos en los arts. 109 de la CPE y 9 de la referida Convención, implican que determinadas materias solo pueden ser reguladas por una norma con rango de ley y jamás por otra de menor jerarquía, razón por la que es entendida como una garantía sustantiva para la vigencia de los derechos fundamentales, porque permite que estos solo puedan ser desarrollados mediante ley, lo que supone que deben estar necesariamente determinados de manera clara y precisa por una ley y, que su contenido esté impregnado por los principios fundamentales y valores supremos, que no resulten contrarios a la dignidad humana y que no dejen inoperables o sin contendido a los derechos y garantías”.

Por consecuencia, el exigido principio de reserva legal para la limitación de derechos fundamentales, implicará, además, que la normativa desarrollada por el legislador al efecto, en ejercicio de las facultades reservadas a éste, de acuerdo a los arts. 145 y 158.I.3 de la CPE, cumpla con los criterios que disciplinan la creación formal de ésta (arts. 162 y ss. de la misma Norma Suprema), cuya inobservancia acarreará su manifiesta invalidez formal, y por tanto, la vulneración abstracta de los derechos que hubieren sido regulados; por lo tanto, limitados en prescindencia de tales criterios.

III.5. Diseño constitucional de los órganos del poder público. Su independencia y separación

La Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, establece en su art. 1, que: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”. Los Títulos I, II, III y IV de la Segunda Parte “Estructura y Organización Funcional del Estado” de la Norma Suprema, instituyen cuatro Órganos del Poder Público: Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, de manera que, en la estructura y funcionamiento del Estado, se mantiene la trilogía del constitucionalismo clásico, añadiendo la figura del Órgano Electoral, conformación orgánica que junto al modelo de Estado, a los principios, valores y fines del Estado, así como al sistema de gobierno, constituyen las bases fundamentales del Estado (Título I de la CPE).

En tales circunstancias, el art. 7 de la Norma Suprema, instituye que: “La soberanía reside en el pueblo boliviano, se ejerce de forma directa y delegada. De ella emanan, por delegación, las funciones y atribuciones de los órganos del poder público; es inalienable e imprescriptible”. De ello se colige que el soberano ha delegado funciones y atribuciones específicas en los Órganos del Poder Público, extremo que refrenda su existencia y funcionamiento, que en tratándose de los órganos conformados por autoridades electas, lo ha hecho de manera directa, a través del voto popular.

En ese orden, en el marco de la caracterización contenida en el texto constitucional, Bolivia tiene un modelo de organización y estructura del Poder Público que delega su ejercicio a los Órganos de Poder (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), asignando a cada uno funciones específicas cuya separación a su vez denota la voluntad del constituyente, de evitar la concentración de poder y garantizar el sistema de frenos y contrapesos, para asegurar de esa manera el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas que forman parte del Estado; estructura del Poder Público que además debe obedecer a una continuidad en el desenvolvimiento de sus funciones, de modo que no se quebrante el principio democrático, la soberanía nacional, la garantía del ejercicio de los derechos fundamentales, el ejercicio del Poder Público, así como el objetivo constitucional de separar las funciones asignados a cada órgano. Aspectos que encuentran asidero en lo dispuesto por el art. 12 de la CPE, que textualmente establece:

“I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos.

II. Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado.

III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí” (las negrillas nos pertenecen).

Se debe considerar que un sistema, en sentido general, es un conjunto de reglas o principios, sobre una materia, racionalmente enlazados entre sí[3]. El mismo concepto en el ámbito jurídico no es distante del anteriormente señalado, porque se entiende como un conjunto de principios, normas o reglas, lógicamente enlazados entre sí, acerca de una ciencia o materia; también es un conjunto ordenado y armónico que contribuye a una finalidad[4]. En ese orden de ideas y tratándose de un gobierno, la acepción de sistema deriva en un conjunto de reglas y principios inherentes a la dirección o administración del Estado.

Sobre el particular, el precitado art. 12 de la CPE, que forma parte de la dogmática de la Ley Fundamental, introduce la parte orgánica de la Norma Suprema, aspecto que para una comprensión efectiva, conforme a lo previsto en el art. 3.8 del CPCo, cumple la función de ordenar el Poder Público que, en el caso de la Constitución Política del Estado vigente, conlleva un elemento sustancial y no menos relevante a saber, la constitucionalización de principios fundantes o aquellos que rigen la organización del Poder Público. Nótese que la última nominación mencionada supera la noción de “poder del Estado” y dota de una nueva concepción de estatalidad, debido al cambio de la visión de poder, que ahora recae en el Estado, de ahí que el art. 12.I de la CPE, reconoce expresamente: “El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral…”.

Resulta evidente entonces, que la Norma Suprema no plantea una idea de noción de poder sobre el Pueblo, sino de un poder creativo y constante del mismo; tanto así que, en el cuarto párrafo del Preámbulo de la Constitución Política del Estado, queda claramente establecido lo siguiente: “Asumimos el reto histórico de construir colectivamente el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario…”; que en el art. 1 constitucional se reconoce como característica esencial democrática; de ahí que, la organización y estructura del Poder Público y del Estado debe dar validez y vigencia a la citada parte dogmática de la Ley Fundamental, lo que deriva necesariamente en una primera finalidad, la vigencia de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, declarados y reconocidos por la propia Constitución Política del Estado y el bloque de constitucionalidad; y en segunda instancia, que el poder público no puede quedar concentrado en un solo órgano, porque ello supondría un impedimento que evitaría su control, dando lugar a la arbitrariedad ante el posible abuso del poder en el ejercicio de las funciones atribuidas a distintos órganos.

La clásica teoría de Montesquieu, de división de poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, mutó a la nomenclatura que la Constitución Política del Estado Boliviana estableció para definir a los Órganos del Estado, como elementos de la organización y estructura del Poder Público, a manera de expresar una concepción biológica; es decir, compuesta por órganos que a su vez conforman sistemas y éstos se agrupan en conjuntos o aparatos interrelacionados entre sí, bajo una visión holística orgánica que debe dar y mantener la vitalidad de un sistema único, que en términos sencillos resulta ser el aparato estatal fundado en una organización funcional. La misma visión se recoge desde la Constitución Estadounidense de 1787 y se mantiene vigente a través de la tradición constitucional mundial hasta nuestros días.

Sin embargo, debe quedar claro que la triada clásica de poderes, en primer lugar, en la Constitución Política del Estado Boliviana, fue resignificada a partir del reconocimiento que el poder público es único y que por tanto no puede haber división de poderes en el sentido clásico, ya que el poder es único e indivisible; es decir, lo que se divide son las funciones; y, en segundo término, que el reconocimiento de tres órganos no es limitante, porque, como en el caso boliviano, puede incluirse a otro, tal como ocurre con el Órgano Electoral, que tiene un fin y función específicos, como franca manifestación de la pluralidad de los órganos del poder público, pero también de funciones y atribuciones.

Consiguientemente, el Estado Plurinacional de Bolivia está conformado por cuatro Órganos, como son el Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, fundamentados en la independencia, separación, coordinación y cooperación; los cuales deben coexistir de manera imprescindible para asegurar el funcionamiento del Estado Constitucional de Derechos, así como el sistema de control de frenos y contrapesos.

Pues, como se señaló precedentemente, la estructuración de los órganos del poder público tiene sentido a partir de una protección de los derechos fundamentales, evitando la concentración del poder en un solo órgano, de manera que no derive en la arbitrariedad; se nutre de la idea de brindar seguridad y control a todas las personas dentro del Estado, propone una estructura de contención del poder para protegerlas; de ahí que las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano, ni son delegables entre sí (art. 12.III de la CPE), sin que esto suponga que las funciones de un órgano no sean delegables dentro del mismo órgano –como ocurre con la delegación de determinadas competencias reconocidas a ciertos niveles de gobierno por la Norma Suprema y que pueden ser delegadas a otros niveles, o la ampliación de competencias por materia dentro del propio Órgano Judicial–, sino, respecto a otro órgano u otros órganos, evitando una sola voz de decisión sobre aspectos que la propia Constitución Política del Estado encarga a órganos distintos.

Esta característica se originó en el Decreto Supremo de 13 de agosto de 1825, emitido por la Asamblea General de la República Representativa de Bolívar y se mantuvo en las reformas constitucionales de 1826 (arts. 9 y 10), 1831 (arts. 8 y 9), 1834 (arts. 8 y 9), 1851 (art. 27), 1868 (arts. 5 y 26), 1967 (art. 2) y 1994 (art. 2), a manera de independencia e imposibilidad de reunir en un mismo Órgano las funciones del Poder Público; mientras que en el mismo artículo de las Constituciones de 1839 (art. 17), 1871 (art. 34), 1878 (art. 37), 1880 (art. 37), 1938 (art. 3), 1945, 1947, 1961, únicamente se estableció la independencia. De igual forma, se debe considerar que en la historia constitucional se procedió a una simple delegación del ejercicio de la soberanía, sin mayores características, a la tríada clásica de poderes en las reformas constitucionales bolivianas de 1843 (art. 13) y 1861 (art. 19).

En ese orden de ideas, el Informe de Minoría de la Comisión de Estructura y Organización del Estado de la Asamblea Constituyente, sobre el contenido del art. 12 de la CPE, estableció en el parágrafo IV, que: “Las funciones del Poder, no pueden ser reunidas en un mismo órgano y su ejercicio es limitado, por lo que no podrán atribuirse otras facultades que las expresamente acordadas por esta Constitución y las Leyes de la República”; pero además, que: “El ejercicio del Poder Público se desarrolla principalmente a través de los Órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, así como de las demás instituciones, establecidas por esta Constitución y las Leyes de la República, con el objetivo de cumplir las funciones del Estado y realizar sus fines” (Enciclopedia Histórica Documental del Proceso Constituyente Boliviano. Tomo III, Volumen 1, p.497). Asimismo, en la Propuesta de Texto Constitucional de las Organizaciones que conformaron el Pacto de Unidad de mayo de 2007, se entendió respecto al art. 5.I, que: “…Las funciones de los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Social Plurinacional no podrán concentrarse en un solo órgano”.

Así, resulta evidente que tanto en la tradición constitucional como en los documentos que forman parte del debate y trabajo de la Asamblea Constituyente, se mantuvo vigente la separación de los órganos del poder público, con especial mención que tal condición supone, que éstos no pueden atribuirse otras facultades que no estén expresamente acordadas por la Constitución Política del Estado y la ley, que persiguen o tienen por objetivo el cumplimiento de las funciones del Estado y la realización de sus fines; y, con mayor importancia, que las funciones de los cuatro órganos reconocidos expresamente por la Norma Suprema, no pueden concentrarse en uno solo.

Sobre el particular, se debe señalar que el art. 12 de la CPE, hace a la estructura y organización del poder público del Estado; cualquier disposición normativa debe respetar su contenido, lo que supone un impedimento tácito para modificar la organización de los cuatro órganos del Estado, a objeto de reunir las funciones de éstos en uno solo, ni que las funciones de un órgano puedan ser delegadas a otro.

A efectos de concretar la caracterización y estructura del Estado Plurinacional de Bolivia, conviene remarcar que el modelo de Estado Boliviano, si bien no contempla un reconocimiento expreso de su carácter constitucional; empero, a partir de las características de la Ley Fundamental, se desprende dicha naturaleza. Así, la jurisprudencia constitucional, a partir de la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, determinó que: “El modelo de Estado asumido en Bolivia, se constituye en un verdadero Estado Constitucional de Derecho, establecido sobre valores universales y el principio fundamental de legalidad, sin desechar los principios generales de soberanía popular en el ejercicio del poder público y reforzando el principio de respeto y vigencia de los DD.HH.; pues se establece un amplio catálogo de derechos fundamentales, garantías constitucionales, principios y valores; además, se señalan como fines y funciones del Estado, entre otras, el garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución (art. 9.4 de la CPE), se señalan como deberes de los bolivianos y bolivianas el conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución, y la práctica de los valores y principios que proclama la Constitución (art. 108 numerales 1, 2 y 3), así como también consagra de manera expresa el principio de legalidad y supremacía constitucional en el art. 410.I de la CPE, señalando que: ‘Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución’, añadiendo el segundo parágrafo que: La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa…’” (las negrillas y el subrayado fueron añadidos).

De otro lado, resulta pertinente indicar que, mediante informe de 13 de julio de 2007, de la Comisión de Estructura y Organización del Nuevo Estado, de la Asamblea Constituyente, que dio a luz a la actual Constitución Política del Estado; se evidencia que en el Informe de Mayorías se consignó la voluntad expresa de dividir el Poder Público en cuatro Órganos, que en independencia y coordinación debían funcionar, a efectos de disgregar el Poder Público y asegurar control entre ellos. En su homólogo de Minoría, se estableció que la separación de las potestades públicas debía efectuarse en cuatro Órganos: Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral. Adicionalmente, este Informe enfatizó que tales Órganos hallan su razón de ser en el cumplimiento de las funciones del Estado y la persecución de sus fines.

En tal sentido, a través del Informe de Mayorías de la Comisión de Visión del País, de igual fecha, se reconoció que los cuatro “poderes” públicos son el resultado de la soberanía que emana del pueblo boliviano; asimismo, se estableció que no se puede concentrar funciones en ninguno de éstos, estableciendo así que tales potestades deben separarse. Mediante Informe Segundo de Minorías, de 17 de julio de 2007, se indicó que se debe limitar el poder político, en el marco de un Estado Constitucional Democrático de Derecho, en mérito a que dicho poder debe estar sujeto a la Constitución Política del Estado, debiendo existir separación de poderes y éstos deben encontrarse demarcados los unos de los otros.

Finalmente, a través de Informe de 13 de julio de 2007, la Comisión de Deberes, Derechos y Garantías de la Asamblea Constituyente, advierte que tanto en el Informe por Mayoría como en el de Minoría, se reconoció que el Estado tiene el deber de promover, proteger, difundir, promocionar y hacer vigentes los derechos, libertades y garantías de todas las personas que habitan en su territorio. En el Informe por Minoría, se entendió que se debe limitar todo poder político, para evitar arbitrariedad, siendo importante que Bolivia se constituya en una República, porque el poder debe separarse, limitarse y éste debe someterse a un orden constitucional. También el Informe por Mayoría, reconoció que se debe asegurar la constitucionalización de los DD.HH. para que los habitantes en el territorio nacional puedan hacer valer éstos frente al Estado; develando su intención de proteger a los ciudadanos en relación al aparato del poder político.

En ese sentido, la independencia y separación de los cuatro órganos del Estado, constituyen características esenciales del desenvolvimiento del poder público, a quienes el soberano delega el ejercicio de atribuciones y facultades que no pueden ser ejercidas indistintamente, sino específicamente por quienes son sus delegados, de manera que se evite la concentración de las funciones o atribuciones en uno o más órganos, pues su ejercicio debe ser considerado privativo de los mismos, en aras del funcionamiento armónico del poder público que es único, con los frenos y contrapesos que tengan su cauce en la materialización del respeto a los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, y con ello, el vivir bien como fin constitucional último.

III.6. El Órgano Judicial y el Tribunal Constitucional Plurinacional como parte de la estructura básica del Estado

III.6.1. Naturaleza jurídica del ejercicio de funciones jurisdiccionales y las atribuciones asignadas a los altos tribunales de justicia. Su indelegabilidad interna y externa

Inicialmente debemos remitirnos a la citada SCP 0034/2020, que en relación al estudio efectuado respecto de una acción de inconstitucionalidad abstracta en contra de la suspensión de altas autoridades jurisdiccionales, sentó un entendimiento acerca de la naturaleza de sus funciones jurisdiccionales, tanto en el Órgano Judicial como en el Tribunal Constitucional Plurinacional, señalando al respecto lo siguiente:

"Conforme a lo establecido en el Fundamento Jurídico 111.5.1 de este apartado, se tiene que en el reciente proceso constituyente que dio lugar a la aprobación y promulgación de la actual Constitución Política del Estado, las discusiones del constituyente boliviano en cuanto a la forma de selección o designación de las máximas autoridades de la jurisdicción ordinaria y constitucional, estuvieron enmarcadas en la premisa de garantizar la independencia e imparcialidad de las máximas autoridades de la administración de justicia. Esta pretensión surgió, en virtud a una presunta falta de fiabilidad en la designación directa de las Altas Autoridades referidas, encargada a un Órgano de carácter político, cual es la Asamblea Legislativa.

Esta problemática, fue determinada objetivamente por la CIDH conforme se advierte del Informe sobre ‘Acceso a la Justicia e Inclusión Social: El camino hacia el fortalecimiento de la democracia en Bolivia’ documento de transcendental importancia por la etapa preconstituyente en la que se levantaron los datos (entre el 12 y 17 de noviembre de 2006). En este documento se asumió que, respecto a la selección de los ministros y magistrados de la entonces Corte Suprema de Justicia y Tribunal Constitucional, respectivamente, la información recibida de la sociedad, se traducía en el cuestionamiento de su designación mediante procedimientos sin garantías de transparencia, conllevando la debilidad en cuanto a asegurar la independencia e imparcialidad de la judicatura.

Este contexto, acudiendo a la hermenéutica teleológica por la que se busca desentrañar el fin de las normas jurídicas -constitucionales o legales- (Fundamento Jurídico III.2.1), con apoyo en la pauta interpretativa de la voluntad del constituyente (Fundamento Jurídico III.2.2), es posible establecer que el fin concreto de los preceptos contenidos en los arts. 182.I, 188.I, 194.I y 198, referidos a la elección por sufragio universal de las Altas Autoridades del Órgano Judicial -Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura- y Tribunal Constitucional Plurinacional, constituye garantizar su independencia e imparcialidad en el ejercicio de las funciones de carácter jurisdiccional, libre de toda injerencia, presión o amenaza política.

Ahora bien, conforme se advierte de las normas constitucionales contenidas en los artículos citados precedentemente, cuyo origen se describió ampliamente en el Fundamento Jurídico III.5.1 -referido al proceso constituyente sobre esta temática-, se advierte que por voluntad del constituyente, el medio diseñado para garantizar la preciada consolidación de los principios de independencia judicial e imparcialidad de los administradores de justicia, es la elección por sufragio universal de las Altas Autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional.

Sobre ello, acudiendo a los razonamientos expuestos en el Fundamento Jurídico III.3.3 del presente fallo constitucional, se tiene que, en una sociedad en la que impera el principio democrático, como es el caso boliviano, el elemento Estado Constitucional de Derecho tiene una inevitable conexión con la participación política, pues la base de todo régimen constitucional es la expresión de la voluntad ciudadana a través de los cauces legales previstos al efecto, y la ciudadanía, en cuanto a sujeto de derechos y obligaciones sólo adquiere sentido en un orden democrático a través del ejercicio efectivo de la participación democrática.

Por lo expuesto, la naturaleza jurídica del ejercicio de funciones de las Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional, descansa en la consolidación de la participación política del pueblo boliviano, a través del ejercicio de la democracia representativa, reconocida en el art. 11.II.2 de la Norma Suprema; es decir, en su elección por voto universal, directo y secreto, configurándose, a su vez, en producto de la voluntad colectiva encaminada a garantizar la independencia de órganos del Estado e imparcialidad judicial” (las negrillas corresponden al original).

Cabe señalar que los principios configuradores del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional contenidos en la Constitución Política del Estado, le conceden a aquel, igual jerarquía que a los demás Órganos del poder público, como son el Ejecutivo, Legislativo y Electoral; revistiendo al primero de los citados, de varios principios, entre ellos, los de independencia e imparcialidad, además del respecto a los derechos de las personas.

Ahora bien, a efectos de garantizar la consolidación de tales principios, el texto constitucional previó una forma distinta y única para la elección de las máximas autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, la cual se realiza por voto popular, quienes deben atravesar previamente una etapa de preselección calificada; para que, a partir de ello, se consolide su legitimidad a través del sufragio popular; ello en razón a que, la designación directa de tales autoridades, como se acostumbraba hacer hasta antes de la promulgación del actual texto constitucional, no contaba con la fiabilidad necesaria para la conformación de un Órgano del Estado, restándole valor al mismo, puesto que estaba encargada a otro Órgano de carácter político, como era el Congreso Nacional –hoy Asamblea Legislativa Plurinacional–; lo que sin duda, debilitaba la democracia de Bolivia, y por ende, los principios de independencia e imparcialidad de la judicatura; cuando a contrario de ello, resulta necesario asegurar el ejercicio de las funciones de carácter jurisdiccional, libre de toda injerencia, presión o amenaza política.

Entonces, el medio diseñado por la Ley Fundamental para asegurar la consolidación de los principios de independencia judicial e imparcialidad en los encargados de impartir justicia, es otorgarle legitimidad en su conformación, estableciendo su elección por votación universal de las altas autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional. Por lo mismo, tal como se señaló precedentemente, el principio democrático se encuentra vinculado a la participación política del pueblo boliviano a través del ejercicio de la democracia representativa, lo que no puede ser asimilado a un proceso eleccionario político partidario propiamente, como se lo hace con los miembros que componen los otros órganos del poder público constituido, entre ellos, el ejecutivo y legislativo; sino que se establece una forma distinta y única, tal como se explicará posteriormente, con la finalidad de asegurar la materialización de los principios de independencia entre órganos y el principio democrático como forma de organización social.

En ese sentido, al Tribunal Supremo de Justicia se le asignan como atribuciones, entre otras: “1. Actuar como tribunal de casación y conocer recursos de nulidad en los casos expresamente señalados por la ley. 2. Dirimir conflictos de competencias suscitados entre los tribunales departamentales de justicia. 3. Conocer, resolver y solicitar en única instancia los procesos de extradición. 4. Juzgar, como tribunal colegiado en pleno y en única instancia, a la Presidenta o al Presidente del Estado, o a la Vicepresidenta o al Vicepresidente del Estado, por delitos cometidos en el ejercicio de su mandato. El juicio se llevará a cabo previa autorización de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por decisión de al menos dos tercios de los miembros presentes, y a requerimiento fundado de la Fiscal o del Fiscal General del Estado, quien formulará acusación si estima que la investigación proporcionó fundamento para el enjuiciamiento. El proceso será oral, público, continuo e ininterrumpido. La ley determinará el procedimiento. 5. Designar, de las ternas presentadas por el Consejo de la Magistratura, a los vocales de los tribunales departamentales de justicia. 6. Preparar proyectos de leyes judiciales y presentarlos a la Asamblea Legislativa Plurinacional. 7. Conocer y resolver casos de revisión extraordinaria de sentencia” (art. 184 CPE).

Al Tribunal Agroambiental se asignan las atribuciones de: “1. Resolver los recursos de casación y nulidad en las acciones reales agrarias, forestales, ambientales, de aguas, derechos de uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, hídricos, forestales y de la biodiversidad; demandas sobre actos que atenten contra la fauna, la flora, el agua y el medio ambiente; y demandas sobre prácticas que pongan en peligro el sistema ecológico y la conservación de especies o animales. 2. Conocer y resolver en única instancia las demandas de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales. 3. Conocer y resolver en única instancia los procesos contencioso administrativos que resulten de los contratos, negociaciones, autorizaciones, otorgación, distribución y redistribución de derechos de aprovechamiento de los recursos naturales renovables, y de los demás actos y resoluciones administrativas. 4. Organizar los juzgados agroambientales” (art. 189 CPE).

Al Consejo de la Magistratura, se asignan como atribuciones: “1. Promover la revocatoria de mandato de las Magistradas y de los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia y del Tribunal Agroambiental, cuando, en el ejercicio de sus funciones, cometan faltas gravísimas determinadas por la ley. 2. Ejercer el control disciplinario de las vocales y los vocales, juezas y jueces; y personal auxiliar y administrativo del Órgano Judicial. El ejercicio de esta facultad comprenderá la posibilidad de cesación del cargo por faltas disciplinarias gravísimas, expresamente establecidas en la ley. 3. Controlar y fiscalizar la administración económica financiera y todos los bienes del Órgano Judicial. 4. Evaluar el desempeño de funciones de las administradoras y los administradores de justicia, y del personal auxiliar. 5. Elaborar auditorías jurídicas y de gestión financiera. 6. Realizar estudios técnicos y estadísticos. 7. Preseleccionar a las candidatas y a los candidatos para la conformación de los tribunales departamentales de justicia que serán designados por el Tribunal Supremo de Justicia. 8. Designar, mediante concurso de méritos y exámenes de competencia, a los jueces de partido y de instrucción. 9. Designar a su personal administrativo” (art. 195 Ley Fundamental).

Al Tribunal Constitucional Plurinacional se asignan como atribuciones: “1. En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales. Si la acción es de carácter abstracto, sólo podrán interponerla la Presidenta o Presidente de la República, Senadoras y Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas. 2. Los conflictos de competencias y atribuciones entre órganos del poder público. 3. Los conflictos de competencias entre el gobierno plurinacional, las entidades territoriales autónomas y descentralizadas, y entre éstas. 4. Los recursos contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones creados, modificados o suprimidos en contravención a lo dispuesto en esta Constitución. 5. Los recursos contra resoluciones del Órgano Legislativo, cuando sus resoluciones afecten a uno o más derechos, cualesquiera sean las personas afectadas. 6. La revisión de las acciones de Libertad, de Amparo Constitucional, de Protección de Privacidad, Popular y de Cumplimiento. Esta revisión no impedirá la aplicación inmediata y obligatoria de la resolución que resuelva la acción. 7. Las consultas de la Presidenta o del Presidente de la República, de la Asamblea Legislativa Plurinacional, del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental sobre la constitucionalidad de proyectos de ley. La decisión del Tribunal Constitucional es de cumplimiento obligatorio. 8. Las consultas de las autoridades indígenas originario campesinas sobre la aplicación de sus normas jurídicas aplicadas a un caso concreto. La decisión del Tribunal Constitucional es obligatoria. 9. El control previo de constitucionalidad en la ratificación de tratados internacionales. 10. La constitucionalidad del procedimiento de reforma parcial de la Constitución. 11. Los conflictos de competencia entre la jurisdicción indígena originaria campesina y la jurisdicción ordinaria y agroambiental. 12. Los recursos directos de nulidad” (art. 202 CPE).

Cabe destacar que el ejercicio de las indicadas facultades no puede ser delegada entre uno y otro órgano componente del órgano judicial, menos aún de aquellas que fueron asignadas por el constituyente al Tribunal Constitucional Plurinacional, pues es evidente que a cada uno de los mismos el constituyente asignó atribuciones concretas, las cuales no pueden ser ejercidas por quienes no fueron revestidas de las mismas; en esa misma línea de entendimiento, tampoco es posible la suspensión, limitación o restricción de las mencionadas facultades por otro de los órganos del poder público, en aplicación a las características esenciales de independencia, separación, coordinación y cooperación inter orgánica, contenidas en el art. 12.I de la Norma Suprema.

III.6.2. Principios constitucionales configuradores del órgano judicial y el Tribunal Constitucional Plurinacional

La interpretación sistemática de la Constitución obliga al reconocimiento de principios constitucionales configuradores del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, entendidos ambos como un Órgano Estatal de igual jerarquía que los otros tres (Ejecutivo, Legislativo y Electoral) y con instituciones específicas estatuidas por el constituyente para el desarrollo de sus atribuciones propias vinculadas a la justicia.

Es de conocimiento que la dogmática constitucional concibe al Órgano Judicial y autoridades jurisdiccionales como el poder más débil entre todos los que configuran un Estado basado en la división de poderes u órganos[5], por ello, la propia obra clásica “El Federalista” plantea la necesidad de completa independencia de los jueces, así como otras medidas, como la permanencia en sus puestos o tenencia del cargo, remuneración a cargo de sus propios presupuestos, como una garantía para la independencia, al igual que la prohibición de despido por supuesta incompetencia.

A lo largo de la historia constitucional de Bolivia, la independencia del Órgano Judicial ha sido transgredida de diversas maneras, en parte por la falta de respeto a su naturaleza y a las características que debía gozar además de la independencia, estabilidad, remuneración mediante presupuesto propio fijo, prohibiciones de despido, y otras que se hacen necesarias para equilibrar su natural debilidad.

Como una solución, la Constitución de 2009 ha previsto que las máximas autoridades del Órgano Judicial y el Tribunal Constitucional Plurinacional, sean electas por voto popular, otorgándoles así algo que no tenían, la legitimidad de origen o de primer orden, consagrándolos ahora sí como un órgano situado en la misma jerarquía que los otros dos históricamente dominantes, Ejecutivo y Legislativo, por esa misma naturaleza de electos.

Aun así, el Órgano Judicial puede ser sometido y ver disminuida su labor y responsabilidad con el pueblo, cuando su legitimidad de primer orden es transgredida, sea mediante la actividad legislativa, históricamente rebelde ante la independencia judicial por los intereses que en ella se imponen, o por actos y hechos que se perpetran con esa aviesa intención.

Ante ello, la interpretación sistemática de la Constitución, arroja la voluntad del constituyente presente en varios principios que refuerzan la independencia y la legitimidad de primer orden del nuevo y reforzado Órgano Judicial.

Es por eso que, del estudio sistemático de la Constitución Política del Estado, se identifican los principios estructurales o configuradores del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional:

i) El principio democrático, La interpretación sistemática de la Constitución obliga al reconocimiento de principios constitucionales configuradores del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, entendidos ambos como un Órgano Estatal de igual jerarquía que los otros tres (Ejecutivo, Legislativo y Electoral) y con instituciones específicas estatuidas por el constituyente para el ejercicio de funciones de control, de defensa de la sociedad y de defensa del Estado, con atribuciones propias pero vinculadas a la justicia.

Es de conocimiento que la dogmática constitucional concibe al Órgano Judicial y autoridades jurisdiccionales como el poder más débil entre todos los que configuran un Estado basado en la división de poderes u órganos[6], por ello, la propia obra clásica “El Federalista” plantea la necesidad de completa independencia de los jueces, así como otras medidas, como la permanencia en sus puestos o tenencia del cargo, remuneración en base a sus propios presupuestos, como una garantía para la independencia, al igual que la prohibición de despido por supuesta incompetencia.

A lo largo de la historia constitucional de Bolivia, la independencia del Órgano Judicial ha sido transgredida de diversas maneras, en parte por la falta de respeto a su naturaleza y a las características que debía gozar, además de la independencia, estabilidad, remuneración mediante presupuesto propio fijo, prohibiciones de despido, y otras que se hacen necesarias para equilibrar su natural debilidad.

Como una solución, la Constitución Política del Estado de 2009 ha previsto que las máximas autoridades del Órgano Judicial y el Tribunal Constitucional Plurinacional, sean elegidas por voto popular, otorgándoles así algo que no tenían, la legitimidad de origen o de primer orden, consagrándolos ahora sí como un órgano situado en la misma jerarquía que los otros dos históricamente dominantes, Ejecutivo y Legislativo, por esa misma naturaleza de electos.

Aun así, el Órgano Judicial puede ser sometido y ver disminuida su labor y responsabilidad para con el pueblo, cuando su legitimidad de primer orden es transgredida, sea mediante la actividad legislativa o a través de los actos del Órgano Ejecutivo, históricamente rebeldes ante la independencia judicial, ya sea por actos o hechos que se perpetran con la natural intención de tener un control sobre dicho órgano.

Ante ello, la interpretación sistemática de la Constitución, arroja la voluntad del constituyente presente en varios principios que refuerzan la independencia y la legitimidad de primer orden del nuevo y reforzado Órgano Judicial. Es por eso que, del estudio sistemático de la Constitución Política del Estado, se identifican los principios estructurales o configuradores del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, entre ellos, el principio democrático.

El principio democrático, previsto en el art. 11 de la CPE, como fuente constitutiva del mandato de los máximos cargos del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, se expresa como la voluntad popular que elige mediante el sufragio, a las citadas autoridades, superando, y por ello, prohibiendo a cualquier otra voluntad con menor entidad, entorpecer, corromper, envilecer o transgredir esa voluntad popular, o cualquier medida que mutile o tienda a hacerlo, del derecho al voto activo, de tal modo que ni la actividad legislativa, ejecutiva o electoral, pueden limitar el acto electoral que materialice la voluntad popular; emergiendo en sentido contrario, la obligación de respeto absoluto a la voluntad popular en todas las etapas del proceso de selección y elección de magistradas y magistrados.

Como una garantía de no interferencia en la conformación del nuevo Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, por parte de ninguno de los otros órganos o autoridades, el cual se manifiesta en la potestad de constitución de las instituciones judiciales con autoridades por elección popular y sin dependencia de ningún poder del Estado, al margen de las facultades de preselección y elección expresamente reconocidas en la propia Ley Fundamental, lo que hace necesaria la no interferencia, o interferencia positiva solamente por parte de todas las autoridades legislativas, ejecutivas y electorales, de tal modo que toda legislación, reglamentación, regulación, intervención o limitación, debe ser mínima, en lo esencialmente necesario para garantizar la máxima expresión de la voluntad democrática y que sea el soberano el único que elija entre la mayor cantidad de opciones posibles.

ii) El principio de continuidad del servicio jurisdiccional como garantía de respeto de los derechos fundamentales de las personas y los principios y valores superiores

Como fue señalado anteriormente, el Constituyente ha establecido una Estructura orgánica para el ejercicio del poder público (art. 12 de la CPE), delegando funciones y atribuciones exclusivas y específicas a cada órgano, de manera que, son estos los encargados de prestar los servicios correspondientes, los que al ser esenciales para el funcionamiento sincronizado de todo el aparato estatal, en el marco de los principios, valores y derechos fundamentales, buscan la consolidación del vivir bien como fin último.

Ahora bien, la lectura de lo señalado en el art. 12.I de la Norma Suprema, que corresponde a la Primera Parte de la Ley Fundamental (Bases Fundamentales del Estado), que dispone: “El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral…”, debe ser realizada conjuntamente la Segunda Parte de la Constitución Política del Estado (Estructura y Organización Funcional del Estado), ultima disposición en la que se regula la composición y atribuciones de cada uno de los órganos del poder público, los que, de ninguna manera admiten posibilidades de suspensión o paralización, ni siquiera temporal, de manera que, su funcionamiento debe obedecer al principio de continuidad, de manera que no se quebrante el principio democrático, la soberanía nacional, la garantía del ejercicio de los derechos fundamentales, el ejercicio del poder público, así como el objetivo constitucional de separar las funciones de los órganos del poder público y establecer los órganos que ejercerán las funciones de control y defensa respecto a todos los órganos constituidos y a la sociedad. Aspectos que encuentran su asidero en lo dispuesto por los arts. 7, 8.II, 9.4 y 12 de la CPE, en el entendido que las funciones y atribuciones de los órganos del poder público y de las funciones de control y de defensa, derivan del pueblo boliviano, que delegación el ejercicio de las mismas a cada órgano, las cuales deben ser cumplidas con responsabilidad, de manera que se garantice efectivamente el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Ley Fundamental.

Conforme se razonó en el Fundamento Jurídico referido al diseño constitucional de los órganos del poder público del nivel central del Estado, se debe tomar en cuenta que un sistema, en sentido general, es un conjunto de reglas o principios sobre una materia, racionalmente enlazados entre sí; que aplicado al ámbito jurídico se entiende como, un conjunto de principios, normas o reglas, lógicamente enlazados unos con otros; también es un conjunto ordenado y armónico que contribuye a una finalidad; de lo cual, en tratándose del Estado, la acepción de sistema deriva en un conjunto de reglas y principios inherentes a la dirección o administración del Estado.

Como se señaló anteriormente, el precitado art. 12 de la CPE, forma parte de la dogmática de la Ley Fundamental, empero, introduce la parte orgánica de la Norma Suprema, lo que para una mejor comprensión, conforme establece el art. 3.8 del CPCo, cumple la función de ordenar el poder público, que en el caso de la Constitución Política del Estado, conlleva un elemento sustancial y no menos relevante, a saber, la constitucionalización de principios fundantes o aquellos que rigen la organización del poder público.

De ahí que la organización y estructura del poder público del Estado debe dar validez y vigencia a la citada parte dogmática de la Ley Fundamental, lo que deriva necesariamente en una primera finalidad, la vigencia plena de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, declarados y reconocidos por la propia Constitución Política del Estado y el bloque de constitucionalidad; en una segunda finalidad, que el poder público encargado a cada uno de los órganos del Estado, no pueden quedar concentrados en un solo, o que se pretenda sean ejercidas por órganos diferentes a los señalados específicamente en la Ley Fundamental, dado que cada uno tiene un propósito específico dentro del diseño constitucional vigente, el mismo que debe ser entendido como un sistema único que, en términos sencillos, resulta ser el aparato estatal fundado en una organización funcional; y, finalmente, que las funciones y atribuciones encargadas a cada uno de los órganos descritos precedentemente no pueden ser suspendidos o interrumpidos, lo que significa que las atribuciones asignadas a cada uno de los órganos deben ser ejercidas de manera permanente e ininterrumpida.

Los parámetros descritos anteriormente fueron observados en distintos actos correspondientes a la historia reciente del Estado, contando entre ellas, la medida de prórroga de mandato de autoridades constitucionalmente electas, dispuesta por el Parágrafo IV de la Disposición Transitoria Primera de la CPE, que ante una eventual e inminente acefalía de autoridades subnacionales, Prefectos, Alcaldes y Concejales, dispuso extender sus mandatos constitucionales, en resguardo de un normal desarrollo y funcionamiento de dichas instancias públicas, evitando además la afectación de los derechos fundamentales de la ciudadanía en general. Bajo el siguiente tenor: “I. El Congreso de la República en el plazo de 60 días desde la promulgación de la presente Constitución, sancionará un nuevo régimen electoral para la elección de la Asamblea Legislativa Plurinacional, Presidente y Vicepresidente de la República; la elección tendrá lugar el día 6 de diciembre de 2009.

II. Los mandatos anteriores a la vigencia de esta Constitución serán tomados en cuenta a los efectos del cómputo de los nuevos periodos de funciones.

III. Las elecciones de autoridades departamentales y municipales se realizarán el 4 de abril de 2010.

IV. Excepcionalmente se prorroga el mandato de Alcaldes, Concejales Municipales y Prefectos de Departamento hasta la posesión de las nuevas autoridades electas de conformidad con el párrafo anterior”.

Lo señalado hace evidente que, el constituyente aplicó excepcionalmente la prórroga de mandato de autoridades subnacionales electas el 4 de diciembre de 2004 y el 18 de diciembre de 2005 (Alcaldes, Concejales y Prefectos) respectivamente, quienes en virtud a los Decretos Supremos (DDSS) 28077 y 28229, debían cumplir funciones hasta diciembre de 2009. A dicho efecto, se consideró que el Parágrafo III de la Disposición Transitoria Primera de la CPE, preveía que las elecciones de las autoridades departamentales y municipales debían ser llevadas a cabo el 4 de abril de 2010 y que dicha situación generaba un inminente vacío de poder en instancias subnacionales; razón por la que, se determinó la prórroga de mandato de las mencionadas autoridades, hasta la posesión de las nuevas autoridades electas; toda vez que se entiende, que en el marco del regular funcionamiento de las actividades de los órganos del poder público y las funciones e instituciones que conforman la estructura básica del Estado, el diseño constitucional y legal prevé las reglas necesarias para la continua y permanente marcha del aparato estatal.

El citado antecedente constitucional de prórroga de mandato de autoridades electas fue también referido en una Resolución Constitucional emergente de una consulta sobre la constitucionalidad de un proyecto de Ley, “Ley Excepcional de Prórroga del Mandato Constitucional de Autoridades Electas”, presentado ante este Tribunal Constitucional Plurinacional y resuelto el año 2020, mediante DCP 0001/2020 de 15 de enero, como emergencia del quiebre del Estado Constitucional de Derecho, debido a los conflictos sociales suscitados el 2019 y el posterior advenimiento de la pandemia mundial por el COVID-19.

Efectivamente, la DCP 0001/2020 realizó una interpretación con relación a la prórroga de mandato de autoridades electas de los órganos del poder público, al absolver una consulta sobre la constitucionalidad de los arts. 1 y 4 del Proyecto de Ley 160/2019-2020 “CS” –Ley Excepcional de Prórroga del Mandato Constitucional de Autoridades Electas–, oportunidad en la que se examinó la razonabilidad de la prórroga de mandato como figura que permite ampliar o prolongar el ejercicio de funciones en cargos electos de los órganos Ejecutivo y Legislativo.

La citada DCP 0001/2020, estableció que la prórroga de mandato contenida en el Proyecto de Ley en consulta, era constitucional, debido a que cumplía las cuatro subreglas de validez de la prórroga del periodo de mandato de las autoridades electas de los Órganos del Poder Público Ejecutivo y Legislativo, tanto del nivel central como del nivel subnacional, establecidas previamente en el mismo fallo y cuyo cumplimiento precisó que es inexcusable y concurrente a la vez; siendo dichas subreglas las siguientes: a) Su origen excepcional; b) La limitación en su tiempo de duración; c) Su justificación razonable, de manera que no responda a un carácter discrecional o arbitrario, sino que se encuentre comprendida por una situación que conlleve una fractura del orden constitucional y/o suponga inminencia de vacío de poder; y, d) Únicamente debe perseguir alcanzar el fin –objeto– constitucional del normal funcionamiento de los Órganos del Poder Público, para la concreción de los principios fundantes, valores y fines estatales, y la protección de los derechos fundamentales.

El razonamiento expuesto en dicho fallo constitucional, además de aplicar los métodos de interpretación constitucional sistemática, finalista, adecuadora y según la voluntad del constituyente, se fundó en el antecedente de la prórroga de mandato contenida en el parágrafo IV de la Disposición Transitoria Primera de la CPE, que ante una eventual e inminente acefalía de autoridades subnacionales, Prefectos, Alcaldes y Concejales, dispuso extender sus mandatos constitucionales en resguardo de un normal desarrollo y funcionamiento de dichas instancias públicas, evitando además la afectación de los derechos fundamentales de la ciudadanía en general; dado que, una interpretación contraria, generaba un inminente vacío de poder en las instancias subnacionales; razón por la que, se determinó la prórroga de mandato de Alcaldes, Concejales Municipales y Prefectos de Departamento, hasta la posesión de las nuevas autoridades electas; medida asumida igualmente bajo los criterios de excepcionalidad, temporalidad, justificación objetiva y con un fin constitucional.

Como fue señalado en dicha Resolución Constitucional, la indicada medida constituyó un instrumento destinado a reforzar y reafirmar el principio de soberanía constitucional y de sistema representativo, que se traduce en mantener a las autoridades designadas por voto popular (no otras), mediante la prórroga de su mandato como instrumento –temporal, mientras se eligen a las nuevas autoridades–, hasta que el pueblo boliviano exprese su voluntad (también mediante el voto) para constituir a las nuevas autoridades, conforme al mandato constitucional; lo que a su vez tiende a evitar que los demás órganos del poder público interfieran en la designación o nombramiento directo de las autoridades electas, en cumplimiento de lo estatuido en el art. 12.I y III de la CPE, en cuanto a la independencia y separación de los Órganos del poder público y la prohibición de que sus funciones puedan ser reunidas en un solo órgano, o delegadas entre sí; en otros términos, no persigue ningún interés particular, ni se emplea para beneficiar a alguna de las autoridades electas.

Los antecedentes legislativos, constitucionales y jurisprudenciales referidos son aplicables, por analogía, ante cualquier posible vacío de poder por ausencia de un órgano del Estado, incluyendo al Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional –el primero que tiene igual jerarquía que los demás, y el último, si bien no forma parte del Órgano Judicial, es el órgano que concentra el ejercicio de la jurisdicción constitucional sobre todos los demás, incluso respecto del propio Órgano Judicial, a través de las distintas acciones constitucionales previstas en la misma Constitución o la Ley–; ello tomando en cuenta que, el mandato de sus máximas autoridades también deriva –por delegación– del soberano, expresado en las urnas, con mayor razón si las funciones delegadas a estos tiene que ver con la observancia del deber de respecto y protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales consagrados en el bloque de constitucionalidad.

Como se anotó precedentemente, la SCP 0034/2020, precisó que la naturaleza jurídica de las funciones jurisdiccionales y de aquellas vinculadas con dicha labor, descansa en la consolidación de la participación política del pueblo boliviano, a través del ejercicio de la democracia representativa, reconocida en el art. 11.II.2 de la Norma Suprema, es decir, en su elección por voto universal, directo y secreto, configurándose, a su vez, en producto de la voluntad colectiva encaminada a garantizar la independencia de los órganos del Estado y la imparcialidad judicial, al constituirse estos dos elementos como los determinantes para modificar el modo de elección de las máximas autoridades de justicia, tomando en cuenta su serio cuestionamiento hasta entonces, al estar encargada al órgano político.

Es preciso señalar entonces que, al igual que las demás autoridades elegidas por voto popular, las máximas autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional tienen un periodo de funciones (6 años) (arts. 183.I, 188.III, 194.III y 200 de la CPE), a cuyo vencimiento opera la cesación de sus funciones, tal como se dispone en el art. 183.II de la Norma Suprema, en cuyo tenor establece: “Las Magistradas y Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia cesarán en sus funciones por cumplimiento de mandato…”; similares disposiciones se tienen en relación a las demás autoridades de los citados órganos de justicia; es así que, a los efectos de la elección de nuevas autoridades judiciales, es la propia Ley Fundamental la que asigna competencias específicas a otros órganos para dicho cometido, Asamblea Legislativa Plurinacional (Preselección) y Órgano Electoral Plurinacional (Elección).

Entonces, si bien es evidente que la Constitución Política del Estado regula el cumplimiento del periodo de mandato como una de las causas para la cesación de las autoridades judiciales electas por voto popular, en el entendido que los órganos encargados de la preselección y elección cumplan oportuna y responsablemente con sus funciones, de manera que al cabo de los seis años se cuenten con nuevas autoridades elegidas, también por voto popular; sin embargo, cuando el supuesto último no acontece, de modo que a la culminación del periodo de mandato de las autoridades judiciales salientes no se cuentan con las nuevas autoridades elegidas mediante sufragio universal, la indicada regla –que regula la cesación de las autoridades salientes por cumplimiento de periodo de mandato– no resulta aplicable, toda vez que se generaría un vacío de poder en el Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, afectando así los derechos fundamentales y las garantías constitucionales de quienes acuden o quieran acudir al sistema judicial en general en búsqueda de justicia, contrario al Estado Constitucional de Derecho.

Si bien dichos cargos de elección por voto popular solo corresponden a las máximas instancias jurisdiccionales del Estado, incluyendo a las Consejeras y Consejeros de la Magistratura, debe considerarse que todos ellos se constituyen en Tribunales de cierre, por lo tanto, con la única competencia para conocer y resolver recursos ordinarios reconocidos en cada materia, pero también, con competencia única para conocer determinadas acciones o demandas, mereciendo especial atención la jurisdicción constitucional, al ser el Tribunal Constitucional Plurinacional el máximo guardián de la Constitución Política del Estado, cuya ausencia generaría la inexistencia del control constitucional; de manera que, el servicio jurisdiccional que prestan los indicados órganos de justicia no puede ser suspendido y su prestación debe ser continua, siempre a través de autoridades elegidas mediante voto popular, como establece la Constitución Política de Estado, correspondiendo en todo caso, que los órganos constituidos y delegados al efecto, cumplan el mandato constitucional, ejerciendo sus atribuciones conforme a lo estatuido en la Norma Suprema. 

Como se señaló, el medio diseñado por la Ley Fundamental para asegurar la consolidación de los principios de independencia judicial e imparcialidad en los órganos encargados de impartir justicia, es otorgarle legitimidad en su conformación, estableciendo su elección por votación universal de las altas autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional. Por lo mismo, tal como se señaló precedentemente, el principio democrático se encuentra vinculado a la participación política del pueblo boliviano a través del ejercicio de la democracia representativa, lo que no puede ser asimilado a un proceso eleccionario político partidario propiamente, como se lo hace con los miembros que componen los otros órganos del poder público, entre ellos, el ejecutivo y legislativo; sino que se establece una forma distinta y única, tal como se explicará posteriormente, con la finalidad de asegurar la materialización de los principios de independencia entre órganos y el principio democrático como forma de organización social.

En ese sentido, si al cumplimiento del periodo de mandato de las autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, la Asamblea Legislativa Plurinacional no cumplió con la atribución reconocida en el art. 158.I.5 de la CPE, de preseleccionar a las candidatas o los candidatos de los indicados órganos de justicia, y consiguientemente, el Órgano Electoral, tampoco llevó adelante el proceso eleccionario, ello de ninguna manera puede generar la ausencia de las máximas autoridades judiciales, porque reiteramos, generaría un vacío de poder atribuible únicamente a la ineficacia de los órganos a quienes se reconoció competencias específicas en cuanto al proceso de elección de tales autoridades de justicia, correspondiendo en todo caso, de manera excepcional y solo hasta que se elijan y posesionen a las nuevas autoridades judiciales, disponer la prórroga de mandato de las autoridades en ejercicio, a través del instrumento normativo correspondiente.

Dicho razonamiento también fue asumido por la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia), que recomendó la prorrogatio del mandato de los jueces constitucionales cuyo período llegó a su fin y que no fueron reemplazados, como una herramienta para preservar el pleno y eficaz funcionamiento de las instituciones democráticas del Estado. Conforme se tiene señalado en las páginas 21 a 22 de la Opinión sobre la Reforma Constitucional de 2023, adoptada por dicha Comisión en su 136ª Sesión Plenaria, el 6 y 7 de octubre de 2023[7].

Un entendimiento contrario, por el que se establezca que a la conclusión de su periodo de mandato las autoridades judiciales cesan automáticamente en sus funciones, sin que se cuenten con nuevas autoridades elegidas y posesionadas, es contrario al fin y función esencial del Estado, de garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución, comprendido en el art. 9.4 de la CPE, dejando en la incertidumbre a quienes acuden a la justicia; o permitir que sea otro Órgano del Estado el que designe de manera interina y directa a autoridades judiciales, contrariando los principios de independencia e imparcialidad, así como el principio democrático y la seguridad jurídica.

III.7. Juicio de constitucionalidad

El Presidente en ejercicio del Tribunal Supremo de Justicia, efectúa consulta sobre la constitucionalidad de: 1) Art. 2 del Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023, denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, de 31 de agosto de 2023, alegando que el mismo no establece un adecuado proceso de preselección, al acortar los plazos y no valorar el mérito de los candidatos a autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, impidiendo que estos sean los más idóneos, lo que resultaría contrario a los arts. 7 y 178.I de la CPE; y, 2) Disposición Adicional Sexta del mismo Proyecto de Ley, argumentando que la suspensión de los plazos procesales, de las causas en los despachos de los magistrados salientes, hasta la posesión de las nuevas autoridades electas, interrumpe el servicio de administración de justicia, delegado por el Constituyente al Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional; siendo que, un órgano constituido como lo es la Asamblea Legislativa Plurinacional, no puede suspender las funciones de otro órgano del Estado; que al disponerse la transitoriedad de las funciones jurisdiccionales de las autoridades judiciales cuyo periodo concluye el 31 de diciembre de 2023, se pone en riesgo la soberanía del Estado, generando de esa manera una ruptura institucional, pues la ausencia de magistradas y magistrados crea un vacío de poder en el Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, afectando la continuidad de los servicios de dicho órgano del poder público, menoscabando el Estado de Derecho y generando incertidumbre; y, al establecer un periodo de transición donde el personal subalterno asume las competencias de las altas autoridades, debido a la falta de definición respecto a si la transición implica que el personal subalterno pueda ejercer las competencias que normalmente corresponden a los magistrados, se afecta la transparencia con la que se deben llevar a cabo las actividades de la función pública; por lo que dicha norma sería contraria a los arts. 7, 9. 4, 12, 115, 122, 178.I y 185 de la Norma Suprema.

III.7.1. Sobre la legitimación activa

Previo a ingresar al análisis de constitucionalidad resulta necesario establecer el cumplimiento de la legitimación activa de la autoridad consultante; en ese orden, corresponde remitirnos a lo establecido por el art. 202.7 de la CPE, en cuyo tenor establece que entre las atribuciones conferidas por el constituyente al Tribunal Constitucional Plurinacional, está la de conocer y resolver las consultas de la Presidenta o del Presidente del Estado, de la Asamblea Legislativa Plurinacional, del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental sobre la constitucionalidad de proyectos de ley. La decisión del Tribunal Constitucional es de cumplimiento obligatorio.

Norma que en desarrollo legislativo fue complementada por el art. 112 del CPCo, la cual establece que los legitimados para presentar consultas sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, son:

“1. La Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cuando se trate de proyectos cuya iniciativa tienen su origen en el Órgano Ejecutivo.

2. La Presidenta o Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, tratándose de Proyectos de Ley, cuando fuere aprobada por Resolución del Pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional o una de sus Cámaras, por dos tercios de los miembros presentes.

3. Para Proyectos de Ley de Materia Judicial, la Presidenta o Presidente del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental, previa aprobación por la Sala Plena respectiva” (las negrillas son agregadas).

En tal sentido, se tiene que el Código Procesal Constitucional previó detalladamente qué autoridades cuentan con legitimación activa para interponer consultas sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, y bajo qué condiciones deben hacerlo; mismas que deberán ser objeto de análisis en fase de admisibilidad por parte de la Comisión de Admisión de este Tribunal, pero que sin embargo; a efectos de evitar confusiones posteriores, corresponde que la misma sea aclarada.

En ese sentido, cabe señalar que la presentación de la consulta deberá ser activada por quien se encuentre plenamente legitimado conforme a lo previsto en el art. 112 del CPCo precedentemente glosado; fin para el cual, la Presidencia del Estado, de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Tribunales Supremo de Justicia o Agroambiental, deberán adjuntar indispensablemente cierta documentación que demuestre que la autoridad consultante ostenta la calidad de: 1) Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia (tratándose de consultas de proyectos cuya iniciativa tienen su origen en el Órgano Ejecutivo); 2) Presidenta o Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional (tratándose de proyectos de ley); y, 3) Presidenta o Presidente de los Tribunales Supremo de Justicia o Agroambiental (para proyectos de ley de materia judicial).

Debiendo además cumplir con la exigencia relativa a la aprobación de la remisión del respectivo Proyecto de Ley en consulta a la que hacen referencia los numerales 2 y 3 del art. 112 de la Norma Procesal Constitucional; es decir, en caso de tratarse de la Presidenta o Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, contar con la aprobación de la remisión del Proyecto de Ley en consulta por Resolución del Pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de una de sus Cámaras, por dos tercios de los miembros presentes; asimismo, cuando se pretenda efectuar la consulta sobre proyectos de ley en materia judicial, la autoridad consultante necesitará la referida aprobación de remisión de Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia o en su caso, de la Sala Plena del Tribunal Agroambiental, siendo necesario en ambos casos acompañar la documental que demuestre que se cumplió con la respectiva aprobación de remisión.

En ese orden, en el caso analizado, es posible identificar que tal como se explicó en el AC 0437/2023-CA de 28 de septiembre, emitido a tiempo de la admisión de la presente causa; en cuanto a la legitimación activa exigida por el art. 112.3 del CPCo, el consultante argumentó que la Disposición Adicional Sexta del Proyecto de Ley enviado en consulta, tiene directa relación con la impartición de justicia que ejerce el Órgano Judicial y específicamente el Tribunal Supremo de Justicia, porque se aplica a las autoridades que conforman el nivel más alto de dicho Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, ya que se encuentra directamente relacionada con la destitución de sus cargos, sin la creación de una comisión de transición, debido a motivos políticos, poniendo en peligro el funcionamiento mismo del Órgano Judicial, al impedir el ejercicio de la jurisdicción, con lo que considera que quedó demostrado que se trata de un Proyecto de Ley relativo a materia judicial, al afectar el ejercicio de sus competencias.

A lo señalado, se complementa el hecho que el Presidente de la Cámara de Diputados, a través de nota P. 773/2022-2023 de 6 de septiembre, remitió el Proyecto de Ley ahora consultado, al Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, a objeto de conocer su criterio técnico y jurídico.

Con tales antecedentes, es posible afirmar que conforme establece el art. 202.7 de la CPE, la Presidenta o Presidente del Tribunal Supremo de Justicia cuenta con legitimación activa para interponer consulta sobre la constitucionalidad de un proyecto de ley, pues art. 122.3 de la Norma Suprema reconoce dicha capacidad a la mencionada autoridad, empero, limitada a Proyectos de Ley en materia judicial. Ante lo cual, corresponde analizar si el cuerpo normativo ahora analizado, tiene incidencia o se relaciona con dicha materia.

El art. 1 del Proyecto de Ley ahora analizado establece que dicho cuerpo normativo tiene por objeto regular las elecciones judiciales 2023-2024; de cuyo contenido, a más de extrañar la mención de la gestión 2023 que corresponde al mandato legal encargado a los Magistrados, y que por lo tanto, no merecía ningún tipo de tratamiento dispositivo; sin embargo de ello, retomando el análisis correspondiente a la legitimación activa, se establece que la constitución y estructuración de las máximas autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, así como la organización y el desarrollo del proceso de preselección y elección, cumplimiento de plazos y conformación oportuna de este Órgano como del de justicia constitucional, así como la transición de funciones de los Magistrados y Consejeros en actual ejercicio a las nuevas autoridades electas que ocuparan dichos cargos y la continuidad del servicio judicial; son en definitiva aspectos inherentes a la justicia; extremo reconocido por la propia Cámara de Diputados, que a través de la nota P. N° 773/2022-2023 de 6 de septiembre, determinó remitir ante el Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, para su conocimiento y fines consiguientes, del Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023, denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, a objeto de conocer el criterio técnico y jurídico de la institución que representa; ante lo cual, dicha autoridad, previa autorización de su Sala Plena en Sesión Ordinaria de Sala Plena de 13 de septiembre de 2023 (fs. 2 a 6), interpuso a esta instancia constitucional, la presente Consulta del Proyecto de Ley señalado, para control de constitucionalidad.

Lo señalado precedentemente, demuestra el cumplimiento de la legitimación activa que inviste al Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, actual autoridad consultante, de quien se adjuntó la correspondiente Credencial otorgada por el Órgano Electoral Plurinacional (fs. 7).

Consiguientemente, una vez determinado como está el cumplimiento de la legitimación activa, al ser evidente que el Proyecto de Ley consultado se encuentra directamente vinculado con materia judicial, y con el cumplimiento de los demás requisitos exigidos por las normas precedentemente glosadas, corresponde a continuación, ingresar al análisis de fondo consultado. Tarea que será desarrollada a continuación.

III.7.2. Atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional para realizar control de constitucionalidad

Por disposición del art. 196.I de la Ley Fundamental, el Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución Política del Estado y, en ese orden, ejerce el control de constitucionalidad y precautela el respeto y la vigencia de los derechos fundamentales y las garantías constitucionales; funciones que siendo propias de la justicia constitucional se traducen en el ejercicio de atribuciones específicas entre las que se encuentra, la de conocer y resolver en única instancia los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, así se tiene precisado en el art. 202.1 de la CPE.

Conforme a lo señalado en el art. 73 del CPCo, se establecen dos tipos de acción de inconstitucionalidad: 1) De carácter abstracto, contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales; y, 2) De carácter concreto, que procede en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

Así, si la acción es de carácter abstracto, sólo podrán interponerla la Presidenta o Presidente de la República, Senadoras y Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas; normas constitucionales sobre las cuales el legislador ha desarrollado la legitimación activa, conforme se tiene previsto en el art. 74 del Código Procesal Constitucional (CPCo) –Ley 254 de 5 de julio de 2012–, que establece un texto similar. En tanto que, si la acción es de carácter concreto, las personas legitimadas para interponerla son la jueza, juez, Tribunal o autoridad administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción (art. 79 del CPCo).

Ahora bien, el Tribunal Constitucional Plurinacional, tiene entre sus atribuciones realizar el control de constitucionalidad de carácter abstracto y concreto, el primero de los mencionados, tal como se explicó precedentemente, es posible presentar contra normas con características de abstracción, obligatoriedad y generalidad, que no se encuentran vinculadas a ninguna problemática concreta; y por lo mismo, la legitimación activa se encuentra limitada solamente a algunas autoridades; en cambio la acción de inconstitucionalidad de carácter concreto, procede solamente vinculado a un caso en concreto, por lo tanto, puede solicitar dicho control, cualquier persona que se sienta agraviada por la aplicación de una norma que considera inconstitucional, y que se vaya a aplicar a un proceso judicial o administrativo, del cual es parte.

En el caso analizado, el control previo de constitucionalidad de proyectos de ley encuentra su naturaleza jurídica, dentro del control abstracto, dado que no está vinculado a ningún caso en concreto, extremo que obliga a las autoridades que integran el Tribunal Constitucional Plurinacional a resolver las cuestiones consultadas dentro de ese marco, al comprender que la normas analizadas contienen las características antes anotadas, aun cuando las mismas en este caso, coincida con el desarrollo de sus actividades, sin embargo, ello no implica la existencia de un caso en concreto del cual sean parte interesada, al contrario, esta situación excepcional, que crea un precedente constitucional, se constituye en una regla aplicable para casos análogos que pudieren suscitarse posteriormente; pues al margen de no existir otra instancia que realice dicho control y no siendo posible la existencia de ámbitos exentos de control de constitucionalidad, corresponde a las autoridades que a su turno, se encuentren a cargo de dicho control, pronunciarse sobre todos los asuntos sometidos a su competencia, dado que es el órgano llamado a velar por la supremacía de la Constitución.

III.7.3. Análisis del art. 2 del Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023, denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”

El art. 2 cuestionado por la autoridad consultante, establece la finalidad de dicho cuerpo normativo, determinado que la misma es: “Garantizar el desarrollo de las elecciones judiciales 2023-2024, dentro de lo establecido en la Constitución Política del Estado y la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0060/2023 de 31 de julio de 2023”.

Con relación a la previsión contenida en este artículo, se argumenta que a pesar de su aparente conformidad con lo determinado por la SCP 0060/2023 de 31 de julio de 2023, en cuyo tenor establece que la regulación o limitación de los derechos fundamentales debe ser realizado únicamente mediante una ley que materialice el principio democrático; sin embargo, el mencionado artículo carece de legitimidad material por la falta de un adecuado proceso de preselección de las altas autoridades judiciales, puesto que acorta sus plazos y no valora el mérito de los candidatos, lo que resulta contradictorio con los fundamentos contenidos en la ratio decidendi de la citada Sentencia Constitucional Plurinacional porque dicho proceso debe considerar tanto la legalidad formal como la material, que debe concretizarse con el cumplimiento de un proceso de preselección legítimo, lo que no fue infringido en el Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023, denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”; de tal manera que, se encuentra en antinomia con los principios de legalidad y reserva legal en sentido material, dispuesto en el art. 109 de la CPE.

Agrega que la SCP 0060/2023, estableció que la naturaleza, relevancia y alcance de ciertos actos, demandan que su regulación se realice mediante un instrumento normativo que cumpla con los criterios de validez no solo formales, sino sobre todo en términos de legitimidad, lo que resulta esencial para garantizar el principio democrático que debe guiar todas las acciones del poder público; y aunque sea válido imponer restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales en aras del interés general, el orden jurídico y otros factores, dichas limitaciones solo pueden ser impuestas a través de una ley en sentido formal y material.

Señala que el referido fallo constitucional detalló en sus Fundamentos Jurídicos III.5 y III.6.2, que la atribución concedida a la Asamblea Legislativa Plurinacional en el art. 158.I.5 de la CPE, vinculada a la preselección de candidatos para el Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura, debe ejercerse exclusivamente a través de una ley formal y material; lo cual, se justifica por la relevancia de la conformación de las máximas autoridades judiciales, cuyas condiciones de preselección y elección deben ser definidas de manera detallada por una ley con dichas características.

Finaliza manifestando que la Asamblea Legislativa Plurinacional incumplió con su obligación de promulgar una ley sustantiva que regule dicho proceso, y como resultado de ello, el propósito del Proyecto de Ley, no se ajusta a lo establecido en la SCP 0060/2023, pues desde una perspectiva material no se garantiza un proceso de preselección con plazos adecuados para posibilitar que los preseleccionados sean los candidatos más idóneos, de manera que se trata de una Ley que constituye una propuesta meramente formal que, en lugar de garantizar materialmente la designación de las altas autoridades judiciales.

Ahora bien, explicados como están los argumentos expuestos por el consultante, corresponde a este Tribunal, ingresar al análisis de constitucionalidad, atendiendo a los extremos expuestos en la demanda.

Así, a efectos de realizar un adecuado análisis constitucional del artículo 2 del Proyecto de Ley cuestionado, resulta necesario revisar el tipo de dispositivo legal que contiene el mismo, cuyo tenor establece que la finalidad del cuerpo legal, es “Garantizar el desarrollo de las elecciones judiciales 2023-2024, dentro de lo establecido en la Constitución Política del Estado y la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0060/2023 de 31 de julio de 2023”; lo que equivale a decir, ajustando el desarrollo de las elecciones judiciales a la Constitución Política del Estado, así como a lo determinado en el la SCP 0060/2023 como parámetro de constitucionalidad, denotando la estructura de una norma de carácter declarativo.

Las normas de carácter declarativo son las disposiciones que establecen principios fundamentales, valores o derechos; más no, contienen reglas específicas para su aplicación, tan solo sirven de pauta de interpretación, que otorgan coherencia interna a todo el ordenamiento jurídico y actúan al inicio de la acción normativa.

Las normas declarativas de sujeción a la Constitución Política del Estado son disposiciones legales que establecen la obligación de que todas las demás normativas, acciones y entidades y respeten los principios y preceptos consagrados en la Constitución de un país. Estas normas subrayan la importancia de la supremacía constitucional, asegurando que cualquier otra norma o actuación debe estar en conformidad con lo establecido en la Norma Fundamental.

En esencia, estas normas reafirman el papel fundamental de la Constitución como la ley suprema que rige el ordenamiento jurídico de un Estado y establece las bases para su funcionamiento, y su propósito es garantizar la coherencia y armonización de las leyes y acciones dentro de marco constitucional.
De lo señalado, es posible concluir que las normas previstas en el art. 2 del Proyecto de Ley analizado, tienen una finalidad declarativa de sujeción a la Constitución y a la SCP 0060/2023; y por lo mismo, considerando el principio de supremacía constitucional consagrado en el art. 410.II de la CPE, en cuyo tenor dispone que la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa, la misma resulta conforme a los parámetros constitucionales, dado que no contraviene lo establecido en el precitado artículo al disponer que el Proyecto de Ley se enmarcará en lo establecido por la Norma Fundamental así como lo determinado por la SCP 0060/2023.

La Constitución por ser la norma suprema del Estado y por devenir de la función constituyente, a diferencia de las demás normas del ordenamiento jurídico, tiene dos cualidades esenciales, a saber: su operatividad en el tiempo, principio en virtud del cual se articula su segunda cualidad, referente a la aplicación inmediata a todas las situaciones existentes y pendientes de resolución. A partir de estas dos cualidades esenciales se establece otro principio fundamental cual es el efecto de irradiación de la Constitución en el ordenamiento jurídico, postulado a partir del cual, esta norma suprema informa, integra y sistematiza armoniosamente a todo el cuerpo normativo existente.

En ese orden, la disposición contenida en el art. 2 del Proyecto de Ley ahora analizado, establece un orden correcto normativo rector, el cual indiscutiblemente debe estar conformado por la Constitución Política del Estado vigente y lo determinado en la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0060/2023, se entiende esta última, como fuente directa del derecho, y por lo mismo, demanda su cumplimiento obligatorio por parte del Órgano emisor del Proyecto normativo, como es la Asamblea Legislativa Plurinacional.

Es así, que a partir de dichos entendimientos, es posible concluir que el art. 2 del Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023, denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”; es acorde a la Constitución Política del Estado y cumple lo establecido en la SCP 0060/2023, porque resguarda el principio de supremacía constitucional; y por lo mismo, es constitucional.

Sin perjuicio de lo señalado, cabe aclarar que no resulta suficiente la consignación de dicho texto en el Proyecto analizado; sino que sobretodo es necesario e imprescindible que dicha previsión sea efectivamente cumplida a lo largo de toda la normativa contenida en el Proyecto de Ley.

III.7.4. Juicio de constitucionalidad por conexitud

No obstante la evidente constitucionalidad del art. 2 analizado, resulta necesaria atender a los demás argumentos de inconstitucionalidad expuestos por la autoridad consultante; los cuales se basan en que el artículo mencionado del Proyecto de Ley, carecería de legitimidad material por la falta de un adecuado proceso de preselección de las altas autoridades judiciales, dado que acorta los plazos para la preselección de las altas autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional y no valora el mérito de los candidatos, infringiendo el principio de reserva de ley al contradecir los fundamentos contenidos en la ratio decidendi de la SCP 0060/2023, en la que se estableció que la ley a emitirse, debe considerar tanto la legalidad formal como la material, elementos que resultan esenciales para garantizar el principio democrático que debe guiar las acciones del poder público; y por lo mismo, el Proyecto de Ley no garantizaría el proceso de preselección de candidatos con plazos adecuados para posibilitar que los preseleccionados sean los más idóneos.

Conforme a lo señalado precedentemente, el motivo de denuncia de inconstitucionalidad denunciado contra el art. 2, es el acortamiento de plazos de las etapas de preselección y elección, los cuales resulta necesario analizarlos por conexitud ante la clara denuncia de que su acortamiento vulnera los principios de reserva de ley y democrático, los cuáles se encuentran expresamente consagrados en los siguientes artículos del mismo Proyecto de Ley, conforme a los siguientes textos:

ARTÍCULO 14. (RUTA CRÍTICA Y CRONOGRAMA).

I. La fase de preselección se desarrollará de la siguiente manera:

a) Publicación de Convocatoria (1 día).

b) Presentación de Postulantes (15 días).

c) Verificación de requisitos habilitantes y específicos; y de méritos (10 días).

d) Publicación de los postulantes (1 día).

e) Presentación de impugnaciones (2 días).

f) Resolución de impugnaciones (4 días).

g) Aprobación de los Informe de Preselección y remisión al Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional (2 días).

h) Sesión de la Asamblea Legislativa Plurinacional para la aprobación o rechazo de los Informes de Preselección por 2/3 de votos de los asambleístas presentes (hasta 8 días).

II. Remisión al Tribunal Supremo Electoral de la nómina de los postulantes preseleccionados (1 día).

ARTÍCULO 29. (IMPUGNACIÓN).

III. Las y los postulantes podrán impugnar su inhabilitación dentro del plazo de dos (2) días de la publicación previsto en la presente Ley, adjuntando prueba idónea que desvirtúe la causa de su inhabilitación.

ARTÍCULO 30. (RESOLUCIÓN DE IMPUGNACIONES).

I. La comisión mixta respectiva, posterior a la presentación de la impugnación, resolverá la misma confirmando o revocando la habilitación o inhabilitación, mediante Resolución fundamentada, en el plazo de cuatro (4) días.

ARTÍCULO 35. (SESIÓN DE ASAMBLEA PARA LA PRESELECCIÓN)

Recibidos los Informes finales de evaluaciones de las Comisiones Mixtas correspondientes, la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional en el plazo de 24 horas, convocará a Sesión de Asamblea Legislativa Plurinacional para preseleccionar a las y los postulantes, pro voto de dos tercios de las y los asambleístas presentes.

DISPOSICION ADICIONAL SÉPTIMA

II. A los efectos de la Elección Judicial 2023, los plazos establecidos en el art. 77 de la Ley N° 026 de Régimen Electoral, serán:

a) La postulación y preselección de postulantes, tendrá una duración de hasta cuarenta y cinco (45) días calendario:

b) La organización y realización de la votación popular, con una duración de hasta noventa (90) días calendario.

Así, ingresando al análisis de constitucionalidad de los artículos del Proyecto de Ley relativos a los plazos procesales, corresponde de inicio recordar lo establecido por la SCP 0060/2023 de 31 de julio; así como los principios de reserva legal en su contenido material y el democrático.

En ese orden, el precitado fallo constitucional resolvió la acción de inconstitucionalidad en la que se demandó la inconstitucionalidad por la forma de la R.A.L.P. 007/2022-2023 de 20 de abril de 2023, que aprobó el Reglamento y la Convocatoria Pública de Preselección de Candidatas y Candidatos para la Conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura (2023), y que concluyó declarando la inconstitucionalidad de la norma impugnada, y por conexitud de la Ley 1513 de 5 de junio de 2023 –Ley Transitoria para garantizar el proceso de preselección de candidatas y candidatos para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura; así como exhortó a la Asamblea Legislativa Plurinacional, a cumplir con las funciones y atribuciones constitucionalmente previstas; y contribuir en la generación de condiciones que garanticen el desarrollo de la preselección y elección de las máximas autoridades judiciales y del Tribunal Constitucional Plurinacional, con carácter inmediato, a partir de la notificación al personero del Órgano que generó la norma impugnada con el presente fallo constitucional.

Entre los argumentos de la mencionada Sentencia, se reconoció que la facultad legislativa, en ejercicio de las atribuciones constitucionalmente atribuidas a la Asamblea Legislativa Plurinacional, queda reservada para dicha instancia, como la única con facultad de aprobar y sancionar leyes que rigen para todo el territorio boliviano; disposición que guarda coherencia con lo dispuesto en el art. 158.I.3 de la propia Constitución, en cuyo texto establece como atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional: “Dictar leyes, interpretarlas, derogarlas y modificarlas”. De manera que es la Asamblea Legislativa Plurinacional, como instancia representativa del Órgano Legislativo Plurinacional, la llamada a emitir leyes que rigen en todo el territorio del Estado, cumpliendo a tal efecto, el procedimiento establecido por la propia Norma Suprema.

Agrega que a efectos de cumplir con el encargo constitucional, entendido como una obligación de hacer, es a dicha instancia a la que le corresponde emitir leyes de carácter general y abstracto con contenido normativo sobre una determinada materia; lo que, significa que sus actos están sujetos al principio de reserva legal que la propia Constitución Política del Estado prevé; y por lo mismo, solo pueden ser ejercitados a través de una ley en sentido formal y material, y su incumplimiento, quebranta los principios de jerarquía normativa y de reserva de ley, que sumados al principio democrático, sustentan el Estado Constitucional de Derecho.

Continúa señalando que la ley, entendida como la norma jurídica que regula los actos de y las relaciones humanas, dictada por autoridad pública competente, con potestad legislativa, que de acuerdo al orden constitucional vigente (en el ámbito nacional) es la Asamblea Legislativa Plurinacional, conforme a los procedimientos específicamente preestablecidos[8], no se limita a ese aspecto únicamente, sino también al ámbito material o de contenido de la norma jurídica, consistente en el objeto de la regulación de una serie de cuestiones de carácter general, imperativo y obligatorio.

El razonamiento de la Corte IDH, al referirse a la expresión –Leyes– en la Opinión Consultiva 6/86, concretó el siguiente entendimiento: “La ley en el Estado democrático no es simplemente un mandato de la autoridad revestido de ciertos necesarios elementos formales. Implica un contenido y está dirigida a una finalidad. El concepto de leyes a que se refiere el artículo 30, interpretado en el contexto de la Convención y teniendo en cuenta su objeto y fin, no puede considerarse solamente de acuerdo con el principio de legalidad (...). Este principio, dentro del espíritu de la Convención, debe entenderse como aquel en el cual la creación de las normas jurídicas de carácter general ha de hacerse de acuerdo con los procedimientos y por los órganos establecidos en la Constitución de cada Estado Parte, y a él deben ajustar su conducta de manera estricta todas las autoridades públicas. En una sociedad democrática el principio de legalidad está vinculado inseparablemente al de legitimidad, en virtud del sistema internacional que se encuentra en la base de la propia Convención, relativo al ejercicio efectivo de la democracia representativa, que se traduce, entre otros, en la elección popular de los órganos de creación jurídica, el respeto a la participación de las minorías y la ordenación al bien común”.

El principio de reserva legal, exige ciertos requerimientos esenciales para la aprobación de las leyes, así como que el contenido mismo de éstas resguarde los principios, valores, derechos y garantías consagrados en la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia constitucional, extremos que no constituyen un mero cumplimiento de formalidades, sino, en esencia, son una verdadera garantía del principio democrático, como canon legitimador y regulador del poder público; cuya observancia importa además, la vigencia y eficacia de los derechos consagrados en la Norma Suprema y el bloque de constitucionalidad; dado que, conforme lo estableció la Corte IDH, en una sociedad democrática los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, en la que cada componente se define, completa y adquiere sentido en función de los otros.[9]

En ese sentido, la SCP 0060/2023, estableció el siguiente entendimiento: “…sobre el principio democrático, en virtud del cual, en un Estado Democrático de Derecho, como el boliviano, las libertades y garantías constitucionales, y por tanto convencionales, se encuentran garantizadas no solo por las medidas adoptadas por los órganos de Poder al efecto, sino también, por la debida observancia y respecto de los límites y las formas determinadas para que estos órganos materialicen el poder público que les fue conferido por el soberano, a través del ejercicio de las atribuciones reconocidas constitucional y legalmente a éstos.

En ese mérito, en la presente demanda, se invoca una presunta transgresión del principio de reserva legal; toda vez que, la normativa desarrollada para la regulación del aludido proceso de preselección de las y los candidatos para la conformación del Órgano Judicial y el Tribunal Constitucional Plurinacional, hubiere sido creada, justamente en prescindencia de tal principio, y, por tanto, en vulneración de los principios de jerarquía y supremacía constitucional.

(…)

Ahora bien, en el caso, a los fines de poder verificar el cumplimiento de los criterios de validez para la aludida permisibilidad de regulación, y, por tanto, la vulneración del invocado principio de reserva de ley, debemos remitirnos al contenido y naturaleza de las previsiones normativas contenidas en la Reglamentación cuestionada, así, de acuerdo al desarrollo efectuado en el apartado III.6.2 del presente fallo, en contraste con la naturaleza del ejercicio de las funciones de las altas autoridades referenciada supra, sin lugar a dudas, las previsiones contenidas en el cuestionado Reglamento, tienen por inequívoca vocación la regulación del derecho de las y los ciudadanos bolivianos, de concurrir como elector o elegible a la formación y al ejercicio de funciones en los órganos del poder público; y por tanto, el derecho a ejercer funciones públicas sin otro requisito que la idoneidad, ambos consagrados en el art. 144.II de la Norma Suprema; los cuales, se constituyen en los conceptualizados derechos políticos, cuya observancia es de vital importancia para la vigencia de todo Estado Democrático, dado que, conforme se desarrolló en fundamentos precedentes, su efectividad constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos.

En tal sentido, del contenido del Reglamento cuestionado, ab initio, se tiene que, desde el objeto se alude a la regulación de un proceso electoral - democrático, en este caso de los procesos de preselección de candidatas y candidatos al Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura, en todas sus etapas; lo que implica la regulación del ejercicio del derecho político en su esfera pasiva de los eventuales postulantes de conformar las citadas instancias judiciales, dado que, según manda la Constitución (art. 158.I.5), la Asamblea Legislativa Plurinacional tiene la atribución de: “Preseleccionar a las candidatas y a los candidatos para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura”; por tanto, la intervención legislativa a realizarse en la materia, sin duda regulará aquella posibilidad de postulación, tal cual se advierte del art. 18 y ss., del referido instrumento, que disciplina normativamente, los requisitos comunes y específicos que las y los postulantes deberán cumplir de acuerdo al cargo al que postulen, así como el respectivo trámite de inhabilitación ante su incumplimiento.

Entonces, la naturaleza, relevancia y alcance de determinados actos exigen que su regulación sea dictaminada a través de un instrumento normativo que cumpla con los criterios de validez no solo formal; sino, principalmente de legitimidad exigidos constitucional y convencionalmente, en observancia del principio democrático que debe permear todos los actos del poder público, pues si bien es cierto que pueden imponerse límites al ejercicio de los derechos fundamentales para preservar la prevalencia del interés general, la primacía del orden jurídico y otros factores, no es menos evidente que, en aplicación del principio de reserva legal, esas limitaciones solo pueden ser impuestas mediante una ley en sentido formal.

En tal sentido, conforme se explicó los Fundamentos Jurídicos III.5 y III.6.2 de este fallo, la atribución reconocida en el art. 158.I.5 de la CPE, a la Asamblea Legislativa Plurinacional, referida a la preselección de candidatas y candidatos para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura; en observancia del art. 109.II constitucional, solo puede ser ejercida únicamente mediante una ley en sentido formal y material, ello tomando en cuenta que tal facultad tiene que ver con la conformación de las máximas autoridades de justicia, cuyas condiciones para su preselección y elección deben estar reguladas mediante ley, más aún, si a través de ella, es posible advertir limitaciones a los derechos fundamentales de los posibles postulantes, exigencia que en el caso de análisis, no fue cumplida por la Asamblea Legislativa Plurinacional, porque la norma cuestionada solo fue aprobada a través de una Resolución interna de la indicada instancia, sobre la base de la facultad reglamentaria interna que le reconoce la propia Constitución, únicamente para asuntos relacionados a su organización y funcionamiento.

La citada omisión, es decir, la inobservancia del principio de reserva legal para la regulación de los derechos consagrados en la Norma Suprema; y en específico, el contenido sobre la materia, en la parte in fine del art. 144.II de la CPE, el cual de manera expresa determina que, la ciudadanía consiste en el derecho a ejercer funciones públicas sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas en la ley; de conformidad al precedente concretado en el Fundamento Jurídico III.7, en virtud del cual, el exigido principio de legalidad o reserva legal para la limitación de derechos fundamentales, implica además, que la normativa desarrollada por el legislador al efecto, cumpla con los criterios que disciplinan la creación formal de ésta (162 y ss. de la misma Norma Suprema); acarrea la manifiesta invalidez constitucional formal de la norma reglamentaria cuestionada, y por tanto, la vulneración de los derechos políticos, que en el caso, fueron regulados, ergo, limitados en prescindencia de tales criterios”.(las negrillas corresponden al texto original).

A la luz del caso concreto y en el marco de los alcances del sistema constitucional de protección de DD.HH. y en virtud a los pilares esenciales que fundamentan el Estado Constitucional de Derecho, corresponde analizar la concepción del principio de reserva legal en el Estado Plurinacional boliviano vinculado al principio democrático. En esta perspectiva, este es concebido como el elemento rector del orden vigente, en virtud del cual, los gobernantes y gobernados se someten, no solamente a la ley formal sino al orden jurídico vigente, que por jerarquía normativa se encuentra conformado por el bloque de constitucionalidad imperante y las leyes tanto en sentido formal como en sentido material, en ese contexto, es preciso aclarar que la ley formal es aquella que emana de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por el contrario, la ley material es aquella que cumple con el requisito de contenido referente a la generalidad.

Entonces, de lo expuesto se tiene que, el principio de reserva legal tiene una connotación de validez no solamente formal sino también material o de contenido. Por tanto, se tendrá vulnerado este principio, cuando la autoridad pública se aparte del orden interno armonioso en su contenido con las normas tanto de la Constitución Política del Estado; de los precedentes constitucionales que constituyen fuente directa del Derecho y pauta de interpretación de las normas constitucionales, así como del bloque de constitucionalidad.

En lo respecta al principio democrático que impera en todo Estado Constitucional de Derecho como forma de organización social, como el que constituye Bolivia, tiene una inevitable conexión con la participación política, dado que la base de todo régimen constitucional es la expresión de la voluntad ciudadana, como sujeto de derechos y obligaciones y solo adquiere sentido en un orden democrático a través del ejercicio efectivo de la participación democrática.

Así en el caso, la naturaleza del ejercicio de funciones de las Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, descansa en la consolidación de la participación política del pueblo a través del ejercicio de la democracia representativa, dada su forma de elección por voto universal, directo y secreto, encaminada a garantizar la independencia de los órganos del Estado, así como al imparcialidad del Judicial; prohibiendo cualquier otra voluntad con menor entidad, entorpecer, corromper, envilecer o transgredir esa voluntad popular, obligando a su respeto absoluto dada la materialización de la voluntad popular en todas las etapas de selección y elección de Magistrados, que deben ser resguardadas a través de una ley que garantice la voluntad popular.

Dicho ello, corresponde a continuación revisar; de un lado, si el acortamiento de plazos previsto en el Proyecto de Ley demandado, es evidente; y si fuera el caso, verificar de otro lado, si dicho extremo lesiona los principios de reserva legal en su contenido material y el democrático, ambos vinculados con el servicio judicial.

En ese contexto, una vez verificados los plazos contenidos en el  art. 14 del Proyecto de Ley analizado, se evidencia que establece la Ruta Crítica y Cronograma de la fase de preselección, a computarse en días calendario, estableciendo que la Publicación de la Convocatoria deberá realizarse en un día, para luego dar paso a la Presentación de postulaciones en los quince días siguientes; debiendo verificarse los requisitos habilitantes generales y específicos, y de méritos en diez días; y proceder a la publicación de las listas de postulantes habilitados en un día, otorgando dos días para la presentación de impugnaciones que deberán ser resueltas en el tiempo máximo de cuatro días, debiendo pasar para la aprobación de los Informes de Preselección y remisión al Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional en dos días, y después realizarse la Sesión de la Asamblea Legislativa Plurinacional para la aprobación o rechazo de los Informes de Preselección por 2/3 de votos de los asambleístas presentes dentro de los ocho días siguientes, para culminar dicha fase, con la remisión al Tribunal Supremo Electoral de la nómina de los postulantes preseleccionados en un día. Previendo de la sumatoria de todos ello, un tiempo total para esta fase, de cuarenta y cuatro días calendario; norma concordante con lo establecido por la Disposición Adicional Séptima del mismo Proyecto, en cuyo parágrafo segundo, aludiendo una modificación de los plazos establecidos en el art. 77 de la Ley 026 del Régimen Electoral, prevé que serán para la postulación y preselección de postulantes, con una duración de hasta cuarenta y cinco días calendario y para organización y realización de la votación popular, con una duración de hasta noventa días calendario.

Ahora bien, a efectos de evidenciar si el Proyecto de Ley, en efecto acortó los plazos previstos por la normativa legal en vigencia, corresponde remitirnos a lo prescrito por la Ley 026 del Régimen Electoral, para la elección de autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, en cuyo art. 77, establece las etapas del proceso electoral, dividiéndolas en dos:

a) La postulación y preselección de postulantes, con una duración de sesenta (60) días; y

b) La organización y realización de la votación, con una duración de noventa días (90) días.

Esta última previsión legal fue reformada por la Ley 929 de 27 de abril de 2017, de Modificación a las Leyes 025 del Órgano Judicial, 027 del Tribunal Constitucional Plurinacional y 026 del Régimen Electoral, determinando en su art. 4, en cuanto las etapas del proceso electoral de altas autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, que el mismo, se divide en dos:

Artículo 77. (ETAPAS DEL PROCESO ELECTORAL).

El proceso de elección de altas autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional se divide en dos etapas:
a) La postulación y preselección de postulantes, con una duración de ochenta (80) días calendario.
b) La organización y realización de la votación popular, con una duración de al menos ciento cincuenta (150) días calendario.

Este último inciso b) del 77 de la Ley 929, ya no se encuentra vigente, dada la modificación efectuada por la Ley 1160 de 3 de abril de 2019, realizada sobre el parágrafo I del art. 94 de la Ley 026 del Régimen Electoral, estableciendo el siguiente tenor:

Artículo Único.- La presente Ley tiene por objeto modificar el Parágrafo I del Artículo 94 de la Leu Nº 026 de 30 de junio de 2010, del Régimen Electoral, modificado por la Ley Nº 575 de 2 de octubre de 2014 y la Ley Nº 929 de 27 de abril de 2017, quedando redactado de la siguiente manera:

“Artículo 94. (CONVOCATORIAS).
I. Los procesos electorales de mandato fijo establecidos en la Constitución Política del Estado, serán convocados por el Tribunal Supremo Electoral mediante Resolución de Sala Plena, con una anticipación de por lo menos ciento veinte (120) días a la fecha de la realización de la votación para elecciones de autoridades nacionales del Estado Plurinacional, de autoridades políticas departamentales, regionales y municipales. Para la elección de autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, la convocatoria será emitida con una anticipación mínima de noventa (90) días. La convocatoria deberá garantizar que la elección de nuevas autoridades y representantes, se realice antes de la conclusión del mandato de las autoridades y representantes salientes”.

Lo glosado precedentemente, permite evidenciar la veracidad de lo sostenido por parte de la autoridad consultante, con relación al acortamiento de plazos de la etapa de preselección, que los reduce conforme se glosó precedentemente, en el art. 14 del Proyecto de Ley analizado, así como en la Disposición Adicional Séptima en su segundo parágrafo, y las demás glosadas precedentemente, concordantes con éstas; a cuarenta y cinco días calendario para la fase postulación; cuando la normativa legal aplicable y vigente a la fecha, determinó dicha duración, para la primera etapa en ochenta días calendario, concluyendo de dicho análisis en primer término, que es evidente la aludida reducción considerable de los plazos correspondientes a la etapa de preselección.

Sin embargo, no resulta suficiente el parámetro de acortamiento de plazos para la etapa de preselección de candidatos para determinar la incompatibilidad de la norma; sino que, debe verificarse si dicha medida es contraria a los principios constitucionales invocados por el accionante; como son el de reserva de ley en su contenido material y el democrático que debe guiar todas las acciones del poder público y asegurar el normal funcionamiento del servicio judicial; para lo cual, resulta necesario someter las normas relativas al acortamiento de plazos, al test de proporcionalidad; teniendo presente que una disminución en el ejercicio de los derechos fundamentales, debe tener una causa justificada y solo en la medida de lo necesario.

El mencionado principio de proporcionalidad se sustenta en la idea de vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales; por lo cual, una disminución en el ejercicio de los mismos debe tener una causa justificada y solo en la medida necesaria. Este principio tiene su fundamento en el carácter inviolable de los derechos fundamentales reconocido en el art. 13.I de la CPE y es considerado como un criterio hermenéutico de imperativa observancia en el ejercicio de cualquier competencia pública, por cuanto el ejercicio de un derecho fundamental no puede ser limitado más allá de lo que sea imprescindible para la protección de otro derecho fundamental o bien jurídico constitucional, con la finalidad de evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos fundamentales.

El test de proporcionalidad se compone de tres reglas que constituyen los subprincipios de idoneidad o adecuación, necesidad; y, proporcionalidad en sentido estricto; y por lo mismo, toda intervención de los derechos fundamentales que no observe las exigencias de estos subprincipios es ilegítima, y por tanto, debe ser declarada inconstitucional; en ese orden, se establecen las siguientes fases o etapas para la realización del juicio correspondiente:

a) Si la medida limitativa o restrictiva de un derecho fundamental es idónea o adecuada para la finalidad buscada con la misma, es decir, ser admisible con objetivos que puedan enmarcarse dentro de las previsiones de la Constitución Política del Estado;

b) Ser necesaria para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional, es decir, no basta que la restricción sea útil para la obtención de esos objetivos, sino que debe ser la idónea para su realización, lo que significa que el fin buscado por el legislador no se pueda alcanzar razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos fundamentales; y,

c) Ser proporcional en sentido estricto, la medida legislativa debe respetar una correspondencia entre la importancia del fin buscado por la ley, y los efectos perjudiciales que produce en otros derechos e intereses constitucionales, en el entendido de que la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida a otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos.

Entonces, se debe determinar si la restricción regulatoria a un derecho fundamental es, en primer lugar, idónea para contribuir a alcanzar un fin constitucionalmente legítimo; en segundo lugar, necesaria, con la medida más favorable para el derecho intervenido de entre todas las medidas que revistan la misma idoneidad para alcanzar el objetivo perseguido; y en tercer lugar, si resulta proporcional, pues la importancia del objetivo que persigue la intervención en el derecho fundamental debe estar en una relación adecuada con el significado del derecho intervenido; de modo tal, que las ventajas que se obtengan mediante la intervención en el derecho fundamental deben compensar los sacrificios que ello implica para su titular y para la sociedad en general; y de igual manera, las restricciones deberán estar en consonancia con las demás disposiciones del ordenamiento jurídico, incluidas las normas internacionales de DD.HH., y ser compatibles con la naturaleza de los derechos amparados por la Constitución Política del Estado, en aras de la consecución de los objetivos legítimos perseguidos, y ser estrictamente necesarias para promover el bienestar de una sociedad democrática.

Ahora bien, previo a someter la norma analizada al test de proporcionalidad, resulta necesario aclarar que cuando se identifiquen posibles acciones desproporcionadas que creen lesiones a derechos fundamentales y/o garantías constitucionales, para evaluar tal delación, la jurisdicción constitucional debe aplicar el test de proporcionalidad mediante una labor sistemática y metódica, pasando de una etapa a la otra sólo en caso de haberse superado la precedente, ya que de no aprobar uno de los eslabones, implica que la norma es contraria a la Constitución Política del Estado, por lo que resulta insulso a innecesario pasar a las siguientes etapas.

Dicho ello, corresponde a continuación materializar la aplicación del test de proporcionalidad sobre lo previsto por el art. 14 del Proyecto de Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023, denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, concordante con los arts. 29.II, 30.I, 35 y Disposición Adicional Séptima en su parágrafo II; realizando el análisis sobre el primer inciso del test; dado que, el segundo mantiene el plazo establecido en la Ley 1160, a efectos de descubrir si la medida limitativa o restrictiva del derecho fundamental es idónea o adecuada para la finalidad buscada con la misma, es decir, ser admisible con objetivos que puedan enmarcarse dentro de las previsiones de la Constitución Política del Estado.

En ese orden, tal como se explicó precedentemente, la Asamblea Legislativa Plurinacional tiene el deber de cumplir con las funciones y atribuciones constitucionalmente previstas, así como contribuir en la generación de condiciones que garanticen el desarrollo de la preselección de las máximas autoridades judiciales y del Tribunal Constitucional Plurinacional. Con ese cometido, el art. 77 de la Ley del Órgano Electoral, modificado por el art. 4 de la Ley 929 –Ley de Modificación a las Leyes 025 del Órgano Judicial, 027 del Tribunal Constitucional Plurinacional y 026 del Régimen Electoral de 27 de abril de 2017–, establece que la postulación y preselección de candidatos, debe tener una duración de ochenta días calendario; regulando los plazos mínimos para la preselección y elección de las autoridades, estableciendo para ello, como se señaló anteriormente, dos etapas; la primera de proceso de preselección de candidatas y candidatos, cuya tarea se encuentra encomendada a la instancia colegiada legislativa del país; y la segunda relativa al proceso de elección de esos cargos, encargada exclusivamente al Órgano Electoral.

Cabe señalar que el proceso de preselección comprende como actividades principales, la emisión de la convocatoria pública previa apertura de libros por Notario de Fe Publica; recepción de postulaciones; verificación de requisitos y elaboración de informe sobre el cumplimiento de requisitos habilitantes de los postulantes; solicitud y recepción de información de las entidades públicas, con el objeto de verificar la veracidad de la información proporcionada por las y los postulantes; publicación de listas de postulantes habilitados e inhabilitados; conocimiento y resolución de manera fundamentada de las impugnaciones presentadas dentro de los plazos y procedimiento establecidos; calificación de méritos de los postulantes habilitados; elaboración de la nómina de postulantes habilitados e inhabilitados y el informe final detallado ante la Asamblea Legislativa Plurinacional; además de la aprobación de la lista de preseleccionados para su correspondiente remisión al Órgano Electoral.

El desarrollo de las actividades descritas no solo tiene que ver con las operativas a ser cumplidas por el órgano encargado de llevar adelante el proceso correspondiente, sino principalmente, con asegurar el respeto y vigencia del principio democrático, vinculado a la participación política; de manera que, se hace necesario el establecimiento de tiempos mínimos que garanticen la materialización del citado principio, a través del ejercicio de la democracia representativa, lo que hace que la elección de las autoridades judiciales no pueda ser asimilada a un proceso eleccionario político partidario propiamente, como se lo hace con los miembros que componen los otros órganos del poder público, entre ellos, el Ejecutivo y Legislativo, sino que se establece una forma distinta y única, con la finalidad de asegurar la materialización de los principios de independencia entre órganos y el principio democrático como forma de organización social, estableciendo la misma constitución inclusive dos etapas para ese efecto, una de preselección, asignada a la Asamblea Legislativa Plurinacional, cuyo mandato debe ser ejercitado por dos tercios de votos, tal como se estableció en la SCP 0060/2023, y la otra fase de elección propiamente dicha, a través del proceso electoral que será llevado a cabo por el Órgano Electoral (arts. 158.I.5 y 182.II de la CPE); plazos mínimos que deben respetarse porque obedecen a la observancia del principio de reserva de ley en su sentido  material; dado que de la revisión misma del contenido de las normas analizadas, se concluye que la reducción de plazos impedirá en definitiva el ejercicio pleno de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, tanto de los candidatos, como del soberano que deberá emitir su voto con pleno conocimiento de quienes presenten su postulación para acceder a los máximos cargos del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, que constituirán una pieza fundamental para el resguardo del Estado Constitucional de Derecho, que se lo concibe, únicamente con la vigencia de los cuatro Poderes del Poder Público, garantizando la elección de las autoridades judiciales idóneas para ocupar los mencionados cargos, libres de toda injerencia político partidaria, cumpliendo con el fin pretendido por el art. 12.I de la CPE.

En el intento de materializar el mandato constitucional para la preselección y elección de las nuevas autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, tal como se demostró precedentemente, se advirtió una tendencia a reducir los tiempos para la realización de las etapas de postulación y preselección, siendo una muestra clara de ello, lo ya dispuesto en la Ley 1513 de 5 de junio de 2023 –Ley Transitoria para Garantizar el Proceso de Preselección de Candidatas y Candidatos para la Conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura–, que redujo a sesenta días calendario la etapa de la postulación y preselección de postulantes, aclarando inclusive que dichos plazos son máximos, dado que en el texto correspondiente se establece “de hasta”, que fue declarada inconstitucional. Así como en el Proyecto de Ley ahora analizado que disminuye los mismos, aún más, con cuarenta y cinco días calendario para la fase de postulación y preselección de postulantes.

Esa tendencia de reducir los plazos en la primera etapa, coloca en entredicho el respeto de los derechos y garantías materiales de los eventuales postulantes a dichos cargos, afectando seriamente los principios de publicidad y transparencia, y con ello, el principio de reserva legal en su contenido material al establecer mediante una norma, que si bien eventualmente debe ajustar su aprobación a una votación mínima de 2/3 de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, pero no solo ello es suficiente; sino que, en su mismo contenido debe resguardar el ejercicio de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, lo que no ocurrirá en caso de reducir los plazos procesales, porque afectará la legitimidad que debe tener el proceso electoral en las elecciones judiciales; cuando en realidad debe garantizarse en todo caso que las nuevas autoridades judiciales y del Tribunal Constitucional Plurinacional, sean elegidas en el marco de criterios de publicidad, transparencia, idoneidad, responsabilidad, igualdad, equivalencia, plurinacionalidad, meritocracia, imparcialidad, competencia y respeto a los derechos fundamentales, entre otros.

Pues si bien, la publicación de la convocatoria es viable realizarla en un día, sin embargo, la presentación de las postulaciones en quince días, no resulta un tiempo razonable, en el entendido que los candidatos de los diferentes departamentos, provincias y municipios del país, deben recabar una serie de documentos a efectos de cumplir con los requisitos habilitantes y por lo mismo, la última Convocatoria materializada para dichas autoridades otorgaba un plazo de veintinueve días para dicho efecto, contados a partir del día siguiente hábil a la publicación de la convocatoria.

En cuanto a la fase de impugnación, el Proyecto analizado otorga el plazo de dos días para su interposición; impugnaciones a las que además se debe adjuntar la prueba idónea que desvirtúe la causa de su inhabilitación (art. 29.II del Proyecto de Ley), debiendo ser interpuesta después de la publicación en medio escrito de las postulaciones habilitadas e inhabilitadas y ante la Presidencia de la Comisión Mixta respectiva (art. 29.III del Proyecto de Ley). Existiendo la posibilidad además, conforme prevé el siguiente parágrafo del mismo artículo, de que cualquier persona individual o colectiva, incluidos los Asambleístas de la Cámara de Diputados y Senadores, puedan impugnar a las y los postulantes, con fundamento y adjuntando prueba idónea, dentro del plazo establecido; pero además dichas impugnaciones conforme al parágrafo V, deben plantearse de manera individualizada, por cada postulante y en distintos documentos, no pudiendo impugnarse en una sola nota a varios postulantes; término que en definitiva resulta insuficiente para garantizar el derecho a la impugnación al que tienen derecho los postulantes, así como cualquier persona individual o colectiva incluidos los Asambleístas de la Cámara de Diputados y Senadores, pese a tratarse de una garantía procesal consagrada en la Constitución Política del Estado, e íntimamente vinculada con el derecho a la defensa, que se encuentra universalmente reconocido y garantizado, cuyo propósito es recurrir de una decisión ante el juez o tribunal superior, cuando una de las partes considera vulnerados sus derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y las leyes; puesto que, la garantía a la doble instancia admite el disenso con las determinaciones asumidas, permitiendo evaluar, revisar, compulsar y en definitiva si corresponde, corregir los defectos existentes en la determinación pronunciada, permitiendo un acceso irrestricto a la tutela judicial efectiva, y posibilitar se reclamen aspectos específicos que considera injustos a sus pretensiones, con la finalidad de que se modifique, revoque, deje sin efecto o anule la decisión cuestionada; de ahí que, la negativa o restricción en la tramitación de una impugnación independientemente de la denominación que se le dé al recurso existente para recurrir un fallo, afecta de manera trascendental el derecho a la defensa; puesto que, se le quita a la parte afectada, la posibilidad de poder explicar o hacer conocer, los motivos por los cuales considera que la determinación impugnada es vulneratoria de sus derechos; a más que en el caso concreto, las mismas deben ser presentadas ante la Comisión Mixta de la Asamblea Legislativa Plurinacional, que tiene su sede en la ciudad de La Paz.

Entonces, de lo señalado precedentemente se puede concluir que la medida limitativa o restrictiva de los derechos fundamentales, entre ellos, el acceso a la función pública y políticos, así como el principio democrático es inidónea e inadecuada para la finalidad buscada con la determinación asumida en cuanto a la reducción de plazos; siendo además que dicha restricción, a estas alturas, no se encuentra justificada como se pretendía en la premura pretendida para alcanzar de manera oportuna a la posesión de las nuevas autoridades, inmediatamente después del cumplimiento de mandato de las actuales; lo que a la fecha, resulta inalcanzable y materialmente imposible de cumplir, y por lo mismo, no justifica el sacrificio dispuesto en el Proyecto de Ley con la reducción de plazos, tanto de los candidatos o postulantes, como del soberano; y por lo mismo, dicha medida, en definitiva viola los principios de reserva legal y democrático, contenidos en la Constitución Política del Estado.

En ese sentido, tomando en cuenta que la SCP 0060/2023 de 31 de julio, establece los parámetros bajo los cuales debe llevarse a cabo el proceso de preselección y elección ya mencionados, corresponde disponer que la preselección de los candidatos para dicha convocatoria a los cargos judiciales, sea respetando los plazos descritos en las normas legales arriba citadas; es decir, un plazo no menor a ochenta días calendario para el proceso de preselección; determinado para cada etapa o fase, tiempos razonables que aseguren el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales de los candidatos; pero además, que garantice por parte de la Asamblea Legislativa Plurinacional, el cumplimiento de sus funciones, realizando una minuciosa, oportuna y correcta revisión de los requisitos exigidos.

El respeto de los plazos razonables para lograr un proceso transparente, resguarda los derechos fundamentales de los candidatos o postulantes, a recabar y cumplir todos los requisitos necesarios para su habilitación; al Órgano Legislativo a cumplir con una labor cuidadosa y exhaustiva en la etapa de preselección; al Órgano Electoral para que prepare adecuadamente la etapa de elección; y finalmente, al elector a quien debe garantizarse el ejercicio del principio democrático, previsto en el art. 11 de la CPE, como fuente constitutiva del mandato de los funcionarios del Órgano Judicial, dado, que es la voluntad popular la que elige a los Magistrados, prohibiendo a cualquier otra voluntad con menor entidad, a entorpecer, corromper, envilecer o transgredir esa voluntad popular; emergiendo entonces la obligación de respeto absoluto a la voluntad popular en todas las etapas del proceso de selección y elección de Magistrados, sea por vía legislativa que mutile el derecho al voto activo, de tal modo que ni la actividad legislativa, ejecutiva o electoral, pueden limitar el acto electoral que materialice la voluntad popular; lo contrario implica que el acortamiento de los plazos, no es admisible desde el punto de vista constitucional, al no enmarcarse dentro de las previsiones de la Constitución Política del Estado; lo que provoca la inconstitucionalidad de los arts. 14, 29.II, 30.I y la Disposición Adicional Séptima en su segundo parágrafo, inc. a), todos del Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023, denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”; no siendo necesario atravesar las demás etapas del test de proporcionalidad, al evidenciarse que las normas señaladas no se acomodan al primer supuesto del mismo.

III.7.5. Juicio de constitucionalidad de la Disposición Adicional Sexta del Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023, denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”

Conforme fue precisado en el Fundamento Jurídico III.1.1 de esta Resolución Constitucional, el control preventivo de constitucionalidad tiene como finalidad activar los roles de control de la eficacia del bloque de constitucionalidad y de derechos fundamentales, de manera previa a la vigencia de cualquier norma de carácter general, sobre la base de lo dispuesto en el art. 202.7 de la CPE; de modo que, el Tribunal Constitucional Plurinacional contraste el texto del proyecto de ley con la Constitución Política del Estado, a efectos de establecer, mediante un examen objetivo, si sus preceptos son o no contrarios al sistema de normas, principios y valores contenidos en la Norma Suprema, conforme solicita la autoridad consultante en el caso.

En ese sentido, considerando que el texto del Proyecto de Ley consultado contiene tres parágrafos, a los efectos de una mejor comprensión, el análisis sobre su contenido será realizado de manera separada; es decir, tomando en cuenta cada uno de los apartados que forman parte de la Disposición Adicional Sexta, conforme sigue:

a) En relación al parágrafo I de la Disposición Adicional Sexta

El Parágrafo I de la Disposición Adicional Sexta, dispone que:

“I. Desde el 2 de enero de 2024 hasta el día de posesión de las Magistradas y Magistrados, Consejeras y Consejeros electos por el voto popular, el personal subalterno de estas instituciones, en las diferentes áreas de trabajo, implementarán una transición eficiente y ordenada para que las nuevas autoridades elegidas asuman sus despachos en condiciones adecuadas”.

La autoridad consultante sostiene que dicho texto es contrario a lo previsto en los arts. 7, 122 y 178.I de la CPE; toda vez que, la Asamblea Constituyente estableció que sea el Órgano Judicial el encargado de impartir justicia dentro del Estado Plurinacional de Bolivia; de manera que, un poder constituido, como la Asamblea Legislativa Plurinacional, no puede limitar o modificar, mediante una ley ordinaria, lo que el soberano dispuso y se encuentra expresamente comprendido en la Ley Fundamental, requiriéndose para modificar tal mandato, de una reforma constitucional.

Alega que el personal subalterno no tiene competencia para asumir tareas que son exclusivas de los Magistrados y Consejeros, y que el texto normativo citado, no define claramente si la transición implica que el personal subalterno ejerza las competencias que corresponden a los Magistrados, las que son de gran relevancia nacional y deben ser realizadas por personas debidamente calificadas, en el marco de la legalidad y la competencia asignadas; además que, pretender que los funcionarios subalternos de los mencionados órganos de justicia realicen actividades de transición no condice con la transparencia con la que deben llevarse a cabo las actividades de la función pública.

Al respecto, conforme fue glosado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Declaración Constitucional Plurinacional, el sometimiento efectivo de los órganos del poder público (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral) a los postulados de la Ley Fundamental se hace imperativo en todos los actos del Estado y de los particulares; en tal sentido, no obstante que la Constitución Política del Estado constituye una norma jurídica, sus disposiciones no solo comprenden reglas jurídicas; sino también, y en gran medida, principios, valores y derechos, los que requieren ser precisados a través de la hermenéutica, para lograr en ese sentido, un efectivo sometimiento a la Ley Fundamental, labor que se realiza mediante el empleo de determinados criterios que el propio constituyente ha establecido en la Norma Suprema, y por el legislador en el Código Procesal Constitucional, como también la jurisprudencia desarrollada por la justicia constitucional al respecto; toda vez que, la elección de los sentidos interpretativos a ser otorgados a la Ley Fundamental, no está librada al criterio subjetivo o capricho del intérprete; sino, a criterios razonables y racionales, de modo que se evite una decisión arbitraria.

Cabe señalar que, por disposición del art. 196.II de la CPE, se asigna expresamente al Tribunal Constitucional Plurinacional la labor interpretativa, cuyo ejercicio le permite determinar el sentido y alcance de las expresiones del Derecho contenido en la Constitución, tomando en cuenta además que la interpretación de ésta, es parte de la hermenéutica jurídica que como disciplina tiene por objeto el estudio y la sistematización de los principios y métodos de interpretación jurídica.

Uno de los métodos de interpretación constitucional incorporados en la Ley Fundamental, es la voluntad del constituyente que, conforme a lo expuesto en el citado Fundamento Jurídico, debe entenderse como la interpretación teleológica y finalista que busca orientar la labor interpretativa en función a lo que busca la Constitución Política del Estado, es decir, que debe ser interpretada de acuerdo a su finalidad; en ese sentido, el art. 196.II de la Norma Suprema, estatuye que: “En su función interpretativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional aplicará como criterio de interpretación, con preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones…”; criterio interpretativo que resulta aplicable al caso de análisis, dado que, el cargo de inconstitucionalidad tiene que ver, en esta primera parte, con la asignación de funciones y atribuciones de transición al personal subalterno del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, lo cual, según se argumenta por la autoridad consultante, correspondería únicamente a las máximas autoridades electas de los citados órganos.  

En ese sentido, del Fundamento Jurídico III.4.1 se extrae que, el Estado Plurinacional de Bolivia posee un modelo de organización y estructura del Poder Público cuyo ejercicio se encuentra delegado a los Órganos de Poder (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral); asignándose a cada uno de ellos funciones y atribuciones específicas, cuya separación, a su vez, denota la voluntad del constituyente de evitar la concentración del poder en uno o más de los mencionados órganos, además de garantizar el sistema de frenos y contrapesos, para asegurar el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas en su territorio, los que por ningún motivo pueden ser suspendidos o limitados en su ejercicio en un contexto de regularidad constitucional, al contrario, el funcionamiento de los mencionados órganos y el ejercicio de sus funciones debe obedecer al principio de continuidad, de modo que no se quebrante el principio democrático, la soberanía nacional, la garantía del ejercicio de los derechos fundamentales, el ejercicio del Poder Público, así como el objetivo constitucional de separar las funciones asignadas a cada órgano, pues constituyen la base fundamental del Estado.

Así, por disposición del art. 1 de la CPE, Bolivia es un Estado soberano y democrático, entre otras características; soberanía que, bajo el dispositivo 7 Constitucional, reside en el pueblo boliviano, cuyo ejercicio se realiza de forma directa y delegada, y de la cual emanan las funciones y atribuciones de los órganos del poder público, que para la problemática que se resuelve, está relacionada con el ejercicio de las funciones y atribuciones asignadas a las máximas autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, cuya designación es de manera directa, a través del voto popular.

Conforme a lo señalado en la SCP 0034/2020, citada en el Fundamento Jurídico III.5.1 de esta Resolución Constitucional, la naturaleza jurídica del ejercicio de funciones de las Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional, descansa en la consolidación de la participación política del pueblo boliviano, a través del ejercicio de la democracia representativa, reconocida en el art. 11.II.2 de la Norma Suprema; es decir, en su elección por voto universal, directo y secreto, configurándose, a su vez, en producto de la voluntad colectiva encaminada a garantizar la independencia de órganos del Estado e imparcialidad judicial.

Al disponer el texto normativo consultado, que sea el personal subalterno de las mencionadas instituciones judiciales, el que implemente una transición para que las nuevas autoridades asuman sus despachos en condiciones adecuadas, no se hace sino transgredir, por una parte, el principio democrático que, conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.5.2 de esta Declaración Constitucional Plurinacional, se constituye en la fuente constitutiva del mandato de los funcionarios del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional; es decir, que es la voluntad popular la que elige magistrados, superando, y por ello prohibiendo, a cualquier otra voluntad con menor entidad entorpecer, corromper, envilecer o transgredir esa voluntad popular; emergiendo entonces, la obligación de respeto absoluto a esa voluntad popular en todas las etapas del proceso de selección y elección de Magistrados, sea por vía legislativa que mutile el derecho al voto activo; de tal modo que, las actividades legislativa, ejecutiva o electoral no pueden limitar el acto electoral que materialice la voluntad popular; y, de otro lado, el principio de responsabilidad y político, que según el mismo Fundamento Jurídico indicado, subyuga a las autoridades electas a rendir cuentas sólo al pueblo por el ejercicio de la función encargada, quien deberá reclamarles por sus actos, a través de los mecanismos de participación política.

El proceso de transición entre las autoridades judiciales electas salientes y las nuevas autoridades elegidas por voto popular, no debe ser entendido únicamente como un acto de entrega y recepción de bienes o activos, o la presentación de informes administrativos; sino principalmente como un acto de responsabilidad y respeto a los derechos fundamentales de las personas, tomando en cuenta que las autoridades electas del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional fueron revestidas de las funciones jurisdiccionales, por delegación directa del soberano, en el marco de lo dispuesto en el art. 7 de la CPE, de manera que, corresponde solo a estas, en un acto de responsabilidad, realizar la transición a las nuevas autoridades elegidas en las urnas, sin intermediarios, lo que condice con el principio de seguridad jurídica y respeto a los derechos fundamentales (art. 178.I de la Ley Fundamental), como sustento del ejercicio de la potestad de impartir justicia.

Cabe señalar que la transición entre las máximas autoridades judiciales salientes y las nuevas autoridades elegidas por voto popular comprende sustancialmente información vinculada a procesos judiciales o constitucionales, sea que se traten de causas que fueron resueltas durante su periodo, se encuentren pendientes de resolución (en algunos casos ya sorteadas y otras inclusive con suspensiones por la solicitud de información adicional) o simplemente pendiente sorteo, agregándose a ello, las causas ingresadas a la Comisión de Admisión en el caso del Tribunal Constitucional Plurinacional; información que por razones de responsabilidad, y sobre todo, respeto a los derechos fundamentales de las personas, no pueden ser delegadas al personal subalterno de las entidades que forman parte del sistema de justicia, dado que estos no fueron delegados por el soberano para ejercer dichas funciones, de manera que, no pueden brindar la referida información por quienes sí recibieron el mandato para impartir justicia.

En ese sentido, la asignación de funciones de implementación de una transición eficiente y ordenada a los funcionarios dependientes de los indicados órganos de justicia se encuentra relacionado directamente con la potestad de impartir justicia, dado que dicho acto comprende de información y documentación relacionada estrictamente con las atribuciones que las autoridades salientes ejercieron durante el periodo de su mandato constitucional, las mismas que, de ninguna manera fueron asumidas por el personal dependiente de los órganos de justicia, sino, de manera privativa por las magistradas o magistrados elegidos por el voto ciudadano, de manera que, la indicada transición no puede ser delegada a funcionarios dependientes del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional sin jurisdicción, como ocurre en el proyecto consultado.       

Un razonamiento contrario significaría desconocer el principio democrático y reconocer que otro órgano del Estado –en este caso el Órgano Legislativo– pueda (en uso de sus atribuciones generales, como la de legislar) asignar el ejercicio de funciones y atribuciones en el Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional a su arbitrio, a servidores públicos a quienes el soberano no delegó la potestad de impartir justicia, cuando tal ejercicio solo le corresponde a la autoridad judicial elegida por el pueblo, quien en el marco del principio democrático contenido en el art. 11 de la CPE, debe realizar la transición, ejecutando los actos necesarios.

En ese marco, la asignación de funciones de implementación de una transición eficiente y ordenada, para que las nuevas autoridades elegidas asuman sus despachos en condiciones adecuadas, desde el 2 de enero de 2024 hasta el día de posesión de las Magistradas y Magistrados, Consejeras y Consejeros electos por el voto popular, encomendada al personal subalterno de estas instituciones –sin mayor precisión– al encontrarse directamente relacionadas con la potestad de impartir justicia, asignada por el Constituyente a las altas autoridades judiciales electas, es contraria a las disposiciones constitucionales mencionadas precedentemente (arts. 7 y 178.I de la CPE); toda vez que, tratándose de las máximas autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, dicho acto implica el ejercicio de funciones vinculadas con la actividad jurisdiccional, propia de los cargos electos, que como se dijo anteriormente, les fueron asignadas directamente por el Constituyente, quienes se constituyen en los directos responsables de tal mandato, hasta que las nuevas autoridades elegidas asuman dichas funciones, no así el personal subalterno de dichos órganos, que de ninguna manera se constituyen en depositarios de tal confianza soberana.

b) En cuanto al Parágrafo II de la Disposición Adicional Sexta

El texto consultado establece: “II. Las autoridades judiciales electas salientes, están obligados a emitir el informe final correspondiente”.

Con relación al texto glosado precedentemente, debe manifestarse que es obligación de las autoridades que cumplen un determinado mandato, emitir un informe final sobre el manejo de la cosa pública durante su periodo de funciones; extremos que no contradicen de modo alguno los principios de reserva de ley ni el democrático, demandados como vulnerados en la presente consulta; ante lo cual, corresponde declarar su constitucionalidad.

c) En relación al Parágrafo III de la Disposición Adicional Sexta

El texto del Proyecto de Ley consultado, señala: “III. De manera excepcional, a partir del 2 de enero de 2024, quedan suspendidos todos los plazos procesales para todas las causas que se encuentren en trámite, en los despachos de las Magistradas y Magistrados salientes del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y despacho de Consejeras y Consejeros del Consejo de la Magistratura, hasta la posesión de las nuevas autoridades electas, por ser esta una Ley transitoria y excepcional”.

Como se advertirá, el texto transcrito se refiere a la suspensión de los plazos procesales de todas las causas en trámite en los despachos de las Magistradas o Magistrados salientes del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, desde el 2 de enero de 2024 hasta la posesión de las nuevas autoridades electas.

Al respeto, la autoridad consultante señala que la indicada suspensión de los plazos procesales conlleva la interrupción de la función privativa y exclusiva asignada al Órgano Judicial, lo que desde el punto de vista del diseño constitucional y según lo dispuesto en los arts. 7 y 178 de la CPE, no es viable, porque no puede un órgano constituido, como la Asamblea Legislativa Plurinacional, suspender las funciones de otro órgano, siendo que esas funciones fueron delegadas directamente por el soberano, la misma que es inalienable e imprescriptible. Cuando se dispone la transitoriedad de las altas autoridades, se pone en riesgo la propia soberanía del Estado boliviano, siendo por ello contrario a los arts. 7 y 178.I de la Norma Suprema.

Sostiene que dicho texto se contrapone a lo previsto en los arts. 9.4, 12, 115 y 178 de la Ley Fundamental; dado que, es el Estado el que tiene el deber constitucional, a través de sus Órganos Públicos, de garantizar el cumplimiento efectivo de los principios con raíz constitucional, así como de los derechos fundamentales, de manera que, la ausencia de magistradas o magistrados crea una situación de acefalia que imposibilita la coordinación efectiva de los poderes públicos, lo que conlleva a una ruptura institucional. La integridad del Estado depende en gran medida de la unidad política que lo conforma, la cual es un reflejo directo de la soberanía del pueblo que ha encomendado al poder público la responsabilidad de velar por esta unidad y garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales. En este contexto, las altas autoridades judiciales desempeñan un papel en un Estado Constitucional de Derecho, ya que son responsables de asegurar que la justicia prevalezca y que los derechos de los ciudadanos sean protegidos de manera efectiva; las funciones y atribuciones de estos poderes públicos emanan directamente del pueblo, consiguientemente, no es viable, desde el punto de vista constitucional, generar un vacío de poder  en el Órgano Judicial, como se pretende a través de la referida Disposición Adicional Sexta.

Precisa que, el art. 115 de la CPE es taxativo al disponer que, el Estado debe garantizar el debido proceso, y por ende, el acceso oportuno y efectivo a los tribunales de justicia, no obstante, al disponerse la suspensión de plazos en todas las materias, mediante el Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023, denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, se vulnera lo establecido en el referido precepto constitucional.

Afirma que se vulnera la continuidad del poder público, pues, aunque aparente ser lógico suspender el funcionamiento del Órgano Judicial por la conclusión del mandato de las autoridades salientes y la ausencia de nuevas autoridades elegidas, esa discontinuidad es atribuible al no funcionamiento del Órgano Legislativo, quien debió prever esta situación con anticipación; de modo que, dicha suspensión contraviene no solo principios de orden constitucional, sino que menoscaba el Estado de Derecho, generando incertidumbre en el país, profundizando la crisis en la administración de justicia, la cual, en el entendimiento de todos, es la que se pretende superar.

Señala que dicho texto sitúa a las actuales autoridades en ejercicio, en la disyuntiva de cesar en sus funciones o continuar ejerciendo el cargo para el que fueron elegidos, con el riesgo de incurrir en el tipo penal previsto en el art. 163 del Código Penal (CP), sobre la anticipación o prolongación de funciones; pues, si bien es cierto que el mandato tiene un periodo de vigencia, empero, dicha regla puede ser flexibilizada cuando el bien jurídico, que es la prestación del servicio de administración de justicia, como componente esencial del principio democrático, no se encuentra garantizado; de modo que, al presente se tiene una situación de hecho insostenible, referida a la inminencia del plazo de conclusión de mandato versus la inexistencia de autoridades electas, generando así un vacío o inexistencia de las máximas instancias del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional.

Afirma que dicho texto se contrapone a lo previsto en el art. 185 de la CPE, que establece, que la magistratura del Tribunal Supremo de Justicia será ejercida de manera exclusiva, la misma que al ser establecida por el poder constituyente, es inmodificable por el poder constituido, pues para modificar el contenido de la Constitución es necesario seguir los procedimientos de una reforma constitucional, de esa forma, la Asamblea Legislativa Plurinacional, como poder constituido, no puede modificar el contenido de la Constitución sin cumplir los procedimientos de una reforma constitucional.

Sobre el particular, el análisis de la problemática debe partir de la necesidad de interpretar la Constitución Política del Estado, conciliando su contenido con la realidad, esencialmente respecto a un hecho que decanta, de manera clara, en la suspensión sin fecha cierta, de la función jurisdiccional en el Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, cuyo funcionamiento resulta altamente relevante para el Estado Constitucional de Derecho.

Para contextualizar el análisis del caso, se debe iniciar precisando que, en marzo de 2023, la Asamblea Legislativa Plurinacional aprobó el “Reglamento de Preselección de Candidatas y Candidatos para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura (2023)”, y junto al mismo, aprobó también la Convocatoria Pública correspondiente; instrumentos que, por Resolución 24/2023, emitida por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, quedaron sin efecto, debido a que determinados requisitos contenidos en la misma, lesionaban derechos fundamentales de los postulantes.

Bajo ese antecedente, en abril del mismo año, la indicada instancia legislativa, mediante R.A.L.P. 007/2022-2023 de 20 de abril de 2023, aprobó un nuevo Reglamento de Preselección, junto a la Convocatoria respectiva, que fue objeto de una acción de inconstitucionalidad abstracta, resuelta a través de SCP 0060/2023 de 31 de julio, declarando su inconstitucionalidad, y por conexitud la Ley 1513, al concluir que dicha norma establecía limitaciones a derechos fundamentales de los postulantes, restricciones que por mandato constitucional solo estaban permitidas mediante ley en sentido formal y material, aprobada además por dos tercios de votos de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional.

Los indicados antecedentes son importantes a los efectos de la presente Declaración Constitucional Plurinacional, dado que preceden al texto del Proyecto de Ley cuya constitucionalidad se cuestiona, acción en la que, mediante el AC 0437/2023-CA de 28 de septiembre, a más de la admisión de la acción planteada, en aplicación del art. 113 del CPCo, se dispuso la suspensión del procedimiento de aprobación del Proyecto de Ley en consulta; de manera que, tomando en cuenta esos antecedentes y los plazos para el desarrollo de la etapa de la preselección, establecidos en el Proyecto de Ley en consulta, más los plazos previstos en la Ley del Órgano Electoral para el desarrollo del acto eleccionario propiamente dicho, se establece que, el nuevo proceso para elegir y posesionar a las autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional concluirá en forma posterior al 31 de diciembre de 2023 –fecha en la que concluye el periodo de mandato de las magistradas y magistrados del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional elegidas en el proceso eleccionario desarrollado el 3 de diciembre de 2017–, dato que resulta relevante para el presente examen; toda vez que, las autoridades judiciales electas en las elecciones de 2017, o las que al momento de la elaboración de la presente Declaración Constitucional Plurinacional y por mandato o delegación constitucional, se encuentren en ejercicio de dichas funciones, cumplen sus respectivos mandatos constitucionales, de seis años, el ya referido 31 de diciembre de 2023, lo que hace evidente un desfase entre el cumplimiento del período de mandato y la renovación democrática de los señalados cargos.

Conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.4.1 de este Fallo Constitucional, el Constituyente ha establecido que la estructura y funcionamiento del Estado tiene su base en los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, a los cuales el soberano ha delegado el ejercicio de funciones y atribuciones específicas que no pueden ser reunidas en un solo órgano, o que sean delegadas entre los mismos; órganos que junto a las funciones de control, de defensa de la sociedad y de defensa del Estado –Fundamento Jurídico III.4.2–, entre otros, además del modelo de Estado, de los principios, valores y fines del Estado; así como, el sistema de gobierno, constituyen las bases fundamentales del Estado (Título I de la CPE).

En esa línea, el art. 7 de la Ley Fundamental, estatuye que la soberanía reside en el pueblo boliviano, pero que esta se ejerce de forma directa y delegada, y que de ella emanan, por delegación, las funciones y atribuciones de los órganos del poder público. En el caso de los órganos constituidos por autoridades electas, la delegación del ejercicio de funciones y atribuciones es efectuada de manera directa a través del voto popular, como acontece con las magistradas o magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional, cuyas atribuciones son ejercidas por delegación directa del soberano.

Entre algunas de las características propias del ejercicio de tales funciones y atribuciones se encuentra su independencia y separación, conforme se tiene estatuido en el art. 12.I de la Norma Suprema, lo cual denota la voluntad del constituyente de evitar la concentración del poder y garantizar el sistema de frenos y contrapesos, para asegurar de esa manera el ejercicio pleno de los derechos fundamentales de las personas; ejercicio que además debe observar el principio de continuidad, de modo que no se quebrante el principio democrático, la soberanía nacional, la garantía del ejercicio de los derechos fundamentales, el ejercicio del poder público, así como el objetivo constitucional de separar las funciones asignadas a cada órgano.

Dicha estructura de los órganos del poder público tiene sentido a partir de la protección de los derechos fundamentales, evitando la concentración del poder en un solo órgano o la limitación del ejercicio de sus funciones por otro órgano, de manera que se evite su derivación en la arbitrariedad; es decir, se nutre de la idea de brindar seguridad a las personas dentro del territorio nacional, proponiendo una estructura de contención del poder para protegerlas del abuso o la arbitrariedad; de ahí que las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano, no pueden ser delegadas entre sí (art. 12.III de la CPE) y tampoco pueden ser limitadas en su ejercicio, evitando así una sola voz de decisión sobre aspectos que la propia Constitución Política del Estado encarga a órganos distintos.

Dicho razonamiento fue expuesto por el propio Constituyente cuando elaboraba democráticamente la Ley Fundamental hoy en vigencia, al establecer la separación de los órganos del poder público, con especial mención que tal condición supone, que éstos no pueden atribuirse otras facultades que no estén expresamente acordadas por la Constitución Política del Estado y la ley, que persigue o tiene por objetivo el cumplimiento de las funciones del Estado y la realización de sus fines, y con mayor importancia, que las funciones de los cuatro órganos reconocidos expresamente por la Norma Suprema, no pueden concentrarse en uno solo; de manera que, cualquier disposición normativa debe respetar el contenido del art. 12 de la CPE, lo que supone un impedimento tácito para modificar la organización de los cuatro órganos del Estado, a objeto de reunir las funciones de éstos en uno solo, ni que las funciones de un órgano puedan ser delegadas a otro. Como se precisó en la SC 0258/2011-R, al señalarse que el modelo de Estado asumido en Bolivia se constituye en un verdadero Estado Constitucional de Derecho, establecido sobre valores universales y el principio fundamental de legalidad, sin desechar los principios generales de soberanía popular en el ejercicio del poder público y reforzando el principio de respeto y vigencia de los DD.HH.

Esta concepción fue asumida en la Constituyente, en cuyo trabajo quedó plasmado la independencia y la coordinación con la que debe funcionar cada uno de los órganos del poder público, a efectos de disgregar el poder y asegurar el control entre ellos, puesto que tales órganos tenían su razón de ser en el cumplimiento de las funciones del Estado y la persecución de sus fines, resaltándose a tal efecto, la necesidad de asegurar la constitucionalización de los derechos humanos para que los habitantes en el territorio nacional puedan hacerlos valer frente al Estado, develando con ello su intención de proteger a los ciudadanos en relación al aparato del poder político.

Así, en el citado Fundamento Jurídico III.4.1, se ha señalado que, mediante informe de 13 de julio de 2007, de la Comisión de Estructura y Organización del Nuevo Estado, de la Asamblea Constituyente, que dio a luz a la actual Constitución Política del Estado; en el Informe de Mayorías consignó la voluntad expresa de dividir el Poder Público en cuatro Órganos, que en independencia y coordinación debían funcionar, a efectos de disgregar el Poder Público y asegurar el control entre ellos. En su homólogo de Minoría, se estableció que la separación de las potestades públicas debía efectuarse en cuatro Órganos: Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral. Adicionalmente, este Informe enfatizó que tales Órganos hallan su razón de ser en el cumplimiento de las funciones del Estado y la persecución de sus fines.

En tal sentido también, a través del Informe de Mayorías de la Comisión de Visión del País, de igual fecha, se reconoció que los cuatro órganos públicos son el resultado de la soberanía que emana del pueblo boliviano; asimismo, se estableció que no se puede concentrar funciones en ninguno de éstos, estableciendo así que tales potestades deben separarse. Mediante Informe Segundo de Minorías, de 17 de julio de 2007, se indicó que se debe limitar el poder político, en el marco de un Estado Constitucional Democrático de Derecho, en mérito a que dicho poder debe estar sujeto a la Constitución Política del Estado, debiendo existir separación de poderes y éstos deben encontrarse demarcados los unos de los otros.

Finalmente, a través de Informe de 13 de julio de 2007, la Comisión de Deberes, Derechos y Garantías de la Asamblea Constituyente, advierte que tanto en el Informe por Mayoría como en el de Minoría, se reconoció que el Estado tiene el deber de promover, proteger, difundir, promocionar y hacer vigentes los derechos, libertades y garantías de todas las personas que habitan en su territorio. En el Informe por Minoría, se entendió que se debe limitar todo poder político, para evitar arbitrariedad, siendo importante que Bolivia se constituya en una República, porque el poder debe separarse, limitarse y éste debe someterse a un orden constitucional. También el Informe por Mayoría, reconoció que se debe asegurar la constitucionalización de los DD.HH. para que los habitantes en el territorio nacional puedan hacer valer éstos frente al Estado; develando su intención de proteger a los ciudadanos en relación al aparato del poder político.

En ese sentido, asumiendo como criterio de interpretación la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones –Fundamento Jurídico III.2 de esta Declaración Constitucional Plurinacional– podemos señalar que, si bien la Asamblea Legislativa Plurinacional, como máxima instancia de representación del Órgano Legislativo, tiene reconocida la función de legislar, siendo una de sus atribuciones, dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas (art. 158.I.3 de la CPE); sin embargo, dicha facultad no comprende la de disponer la suspensión del ejercicio de las funciones y atribuciones encargadas a otro órgano del Estado, en este caso al Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, como acontece en el caso de análisis, al disponerse la suspensión de los plazos procesales de todas las causas que se encuentran en trámite, en los despachos de las magistradas o magistrados salientes del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, desde el 2 de enero de 2024, hasta la posesión de las nuevas autoridades electas, más aun tomando en cuenta que dicha condición –posesión de las nuevas autoridades electas– no tiene fecha cierta, tomando en cuenta los antecedentes descritos precedentemente, de manera que, dicha medida simplemente deja en la incertidumbre a las personas cuyas pretensiones fueron de conocimiento de las altas magistraturas, sin tribunales o autoridades que resuelvan sus causas, en otros términos, sin los máximos órganos encargados de impartir justicia, y lo que es aún más grave, sin el órgano encargado del control de constitucionalidad y guardián principal de los derechos fundamentales de las personas, como es el Tribunal Constitucional Plurinacional.

Es evidente que la indicada medida de suspensión de los plazos procesales de todas las causas que se encuentran en trámite en los despachos de las magistradas o magistrados salientes del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, conlleva, por una parte, la suspensión indefinida de todas las funciones y atribuciones encargadas directamente por el Constituyente a las máximas autoridades electas que conforman esos órganos, esto hasta la posesión de las nuevas autoridades elegidas por voto popular, y de otro lado, aplica una cesación automática de las actuales autoridades, por conclusión del periodo de mandato de seis años, sin tomar en cuenta que, dado los antecedentes de hecho ya expuestos anteriormente, sobre dos intentos previos de procesos de preselección de las nuevas autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional, fallidos, y la inviabilidad evidente para que se cuenten con autoridades electas a la conclusión del periodo de mandado de las actuales autoridades, la medida dispuesta implica dejar sin el servicio judicial a las personas cuyas causas recayeron en esas máximas instancias, cuya ausencia conlleva un grave riesgo para los derechos fundamentales, como los derechos de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, el debido proceso en sus componentes a impugnar las resoluciones que les afectan y consiguientemente a contar con una respuestas oportuna y pronta, y aún más grave, la ausencia del principal órgano de control constitucional, generando de esa manera inseguridad jurídica y un vacío de poder por ausencia de autoridades judiciales electas, afectando con ello al Estado Constitucional de Derecho.

Conforme fue señalado en el Fundamento Jurídico III.5.1 de la presente Declaración Constitucional Plurinacional, la naturaleza jurídica del ejercicio de funciones de las altas autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional, descansa en la consolidación de la participación política del pueblo boliviano, a través del ejercicio de la democracia representativa, reconocida en el art. 11.II.2 de la Norma Suprema; es decir, en su elección por voto universal, directo y secreto, configurándose, a su vez, en producto de la voluntad colectiva encaminada a garantizar la independencia de órganos del Estado e imparcialidad judicial; en ese sentido, es claro que, en una sociedad en la que impera el principio democrático, el elemento Estado Constitucional de Derecho tiene una inevitable conexión con la participación política, pues la base de todo régimen constitucional es la expresión de la voluntad ciudadana a través de los cauces legales previstos al efecto, y la ciudadanía, en cuanto sujeto de derechos y obligaciones, sólo adquiere sentido en un orden democrático a través del ejercicio efectivo de la participación democrática.

Lo señalado es coherente con los principios constitucionales configuradores del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, glosados en el Fundamento Jurídico III.5.2 de esta Resolución Constitucional, concretamente, el democrático y de permanencia o continuidad, que expresan, en el primer caso, una garantía de no interferencia en la constitución de los señalados órganos de justicia por ninguno de los otros órganos del poder público o autoridades de los mismos, el cual se manifiesta en la potestad de constitución de las instituciones judiciales con autoridades por elección popular y sin dependencia de ningún otro órgano del poder público, sin interferencia o interferencia solo positiva por parte de todas las autoridades legislativas, ejecutivas y electorales; de tal modo que, toda legislación, reglamentación, regulación o limitación, solo puede ser mínima, en lo esencialmente necesario, para garantizar la máxima expresión de la voluntad democrática y que sea el soberano el único que elija entre la mayor cantidad de opciones posibles; y, en el caso del segundo, evitar a toda costa la suplantación de la voluntad popular, de manera que, para proteger y resguardar la independencia del Órgano Judicial no se puede reconocer ninguna otra forma de constitución o elección de sus autoridades que no sea mediante el voto popular como expresión democrática; por lo que, si por algún motivo ésta se retrasa, impide, o las obligaciones al respecto de los otros órganos no se cumplen, las autoridades electas mantienen o permanecen en el cargo, siendo esta una forma de garantizar la independencia del judicial; así como, su imparcialidad.

En ese marco, la suspensión de los plazos procesales de todas las causas que se encuentren en trámite en los despachos de las magistradas o magistrados salientes del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, desde el 2 de enero de 2024 hasta la posesión de las nuevas autoridades electas, dispuesto en el Parágrafo III de la Disposición Adicional Sexta, correspondiente a la norma consultada, conlleva la suspensión sin fecha cierta y definida del servicio judicial que brindan las máximas instancias de las instituciones que forman parte de los mencionados órganos de justicia, desconociendo dicho texto que, en aplicación de los principios de independencia, separación, coordinación y cooperación, contenidos en el art. 12 de la CPE, el Órgano Legislativo no cuenta con facultad de suspender el servicio que presta el Órgano Judicial o Tribunal Constitucional Plurinacional, a lo que se agrega que, en aplicación del principio de permanencia o continuidad, ya referido precedentemente, ante la falta de elección oportuna de las nuevas autoridades jurisdiccionales por voto popular, por las razones ya expuestas, son las autoridades electas las que deben mantenerse o permanecer en el cargo; dado que, conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.5.2 de esta Resolución Constitucional, esta es la única forma de garantizar la independencia judicial y su imparcialidad, al haber sido impuestas por voto popular, única forma de legitimidad de las mismas.

Conforme fue señalado en el Fundamento Jurídico III.5.3 de esta Declaración Constitucional Plurinacional, la continuidad de las funciones públicas, y por ende del servicio jurisdiccional, es una garantía del respeto a los derechos fundamentales de las personas; así como, la observancia de los principios y valores superiores comprendidos en la Norma Suprema, de manera que no se quebrante el principio democrático, la soberanía nacional, el ejercicio del poder público; así como, el objetivo constitucional de separar las funciones de los órganos del poder público y establecer los órganos que ejercerán las funciones de control y defensa respecto a todos los órganos constituidos y a la sociedad. Aspectos que encuentran su asidero en lo dispuesto por los arts. 7, 8.II, 9.4 y 12 de la Ley Fundamental, en el entendido que las funciones y atribuciones de los órganos del poder público y de las funciones de control y de defensa, derivan del pueblo boliviano, que por delegación asigna el ejercicio de las mismas a cada uno de los órganos precisados en la misma Norma Suprema, funciones que deben ser cumplidas con responsabilidad y conforme a la Ley Fundamental, de manera que se garantice efectivamente el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta.

Pues conforme al mismo Fundamento Jurídico ya indicado, el art. 12 de la CPE, forma parte de la dogmática de la Ley Fundamental, introduce la parte orgánica de la Norma Suprema, de manera que cumple la función de ordenar el poder público que, en el caso de la Constitución Política del Estado, conlleva un elemento sustancial y no menos relevante, a saber, la constitucionalización de principios fundantes o aquellos que rigen la organización del poder público y estructura del poder público, las cuales deben dar validez y vigencia a la citada parte dogmática de la Ley Fundamental, lo que deriva necesariamente en una primera finalidad, la vigencia plena de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, declarados y reconocidos por la propia Constitución Política del Estado y el bloque de constitucionalidad; en una segunda finalidad, que el poder público encargado a cada uno de los órganos del Estado, no pueden quedar concentrados en un solo órgano, o que se pretenda sean ejercidas por órganos diferentes a los señalados específicamente en la Norma Suprema; dado que, cada uno tiene un propósito específico dentro del diseño constitucional vigente, el mismo que debe ser entendido como un sistema único que, en términos sencillos, resulta ser el aparato estatal fundado en una organización funcional; y, finalmente, que las funciones y atribuciones encargadas a cada uno de los órganos descritos precedentemente no pueden ser suspendidos o interrumpidos, al contrario, deben tener continuidad, lo cual significa que las atribuciones asignadas a cada uno de los órganos deben ser ejercidas de manera permanente e ininterrumpida.

Dicho entendimiento es coherente con los principios, fines, funciones, valores, derechos y deberes contenido en la Ley Fundamental, los que se constituyen en la base de la existencia y funcionamiento del Estado Plurinacional, glosados en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Declaración Constitucional Plurinacional, cuya obligación de garantía se constituye en un fin y función esencial del Estado, conforme a lo dispuesto en el art. 9.4 de la CPE, lo cual resulta plenamente aplicable al caso, debido a que, al disponerse la indicada suspensión de los plazos procesales, bajo las condiciones descritas en la norma consultada (Parágrafo III de la Disposición Adicional Sexta), es evidente que el Estado desconoce el señalado fin y función esencial de garantía de cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos en la Norma Suprema.

La suspensión de los plazos procesales dispuesta en la norma consultada, resulta contraria al principio de servicio a la sociedad, contemplado en el art. 178.I de la Ley Fundamental, que junto a otros, sustenta la potestad de impartir justicia y que, dada su ubicación en el texto constitucional –Título III Órgano Judicial y Tribunal Constitucional, Capítulo Primero, Disposiciones Generales–, es aplicable no solo para la jurisdicción ordinaria, agroambiental e indígena originario campesina, sino también para la jurisdicción constitucional, de manera que, su observancia resulta un imperativo para cualquier órgano del poder público o autoridad, el mismo que resulta contrariado cuando el legislador establece la suspensión de los plazos procesales de las causas que cursan en los despachos de las autoridades electas cuyo periodo concluye el 31 de diciembre de 2023, y con ello la suspensión de dichas funciones jurisdiccionales sin una fecha cierta o exacta, lo que a su vez lesiona también derechos fundamentales de las personas, como el debido proceso y el acceso a la justicia para quienes acuden ante las máximas instancias de dichos órganos, que debido a la suspensión de plazos dispuesta, impide la resolución de las causas en esas instancias y con ello, deja sin posibilidad de que sus causas encuentren una respuesta en los plazos legales.

Bajo esas consideraciones es posible concluir que, el Parágrafo III de la Disposición Adicional Sexta de Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023, denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024” es contrario a los arts. 9.4, 12, 115 y 178.I, cuyos preceptos se ven afectados debido a la suspensión sin fecha cierta de los plazos procesales de todas las causas que se encuentren en trámite en los despachos de las magistradas o magistrados salientes del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, y con ello, del servicio judicial, provocando de esa manera una ruptura institucional y un vacío de poder, contrario al Estado Constitucional de Derecho, y consiguientemente, a los derechos fundamentales y garantías constitucionales.

III.7.6. La obligación constitucional de asegurar la funcionalidad de los Órganos del Poder Público

Si bien la consulta sobre la constitucionalidad del art. 2 y Disposición Adicional Sexta del “Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023”, “Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, tiene como efecto la expulsión de la misma del Proyecto consultado, al no tratarse de una norma en vigencia, sin embrago, no es menos evidente que, dada la contrariedad encontrada de los parágrafos I y II de la Disposición Adicional Sexta del Proyecto de Ley con la Constitución Política del Estado, debido a que lo allí regulado afecta el normal funcionamiento del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, es necesario absolver los cuestionamientos de la autoridad consultante sobre el probable vacío de poder denunciado a partir del 1 de enero de 2024, tomando en cuenta los plazos que deben ser cumplidos en las etapas de preselección, a cargo de la Asamblea Legislativa Plurinacional, y la elección encargada al Órgano Electoral Plurinacional.

Al respecto, conforme fue señalado anteriormente, cuando nos referimos a la naturaleza jurídica del ejercicio de funciones jurisdiccionales y atribuciones asignadas a los altos tribunales de justicia, las discusiones de la Asamblea Constituyente, en cuanto a la forma de selección o designación de las máximas autoridades de la jurisdicción ordinaria y constitucional en el país, estuvieron enmarcadas en la premisa de garantizar su independencia e imparcialidad, debido a la falta de fiabilidad del mecanismo de designación vigente hasta ese entonces, encargado a un órgano político, como era el entonces Congreso Nacional, hoy Asamblea Legislativa Plurinacional.

En ese sentido, la regla observada en la segunda parte del art. 12.I de la Norma Suprema, en cuanto a que la independencia, separación, coordinación y cooperación son los fundamentos de la organización del Estado, no constituye un simple enunciado, sino un mandato que marca los lineamientos para el adecuado ejercicio del poder público, de manera que, debe ser plenamente aplicable a los efectos de lograr el movimiento permanente y sincrónico del aparato estatal en su conjunto; equilibrando el poder de los órganos establecidos, mediante la regla de la división de poderes y la distribución de manera equitativa del ejercicio de poder, conforme establece el principio de funcionalidad.

La ausencia de cualquier Órgano del Estado conlleva el quiebre del Estado Constitucional de Derecho, puesto que no se puede concebir el funcionamiento armónico de éste, cuando uno de sus componentes esté ausente o limitado en su ejercicio pleno; así, no podría imaginarse un Estado sin una Presidenta o un Presidente que lo represente y lo dirija, o uno sin la presencia de asambleístas que emitan leyes para gobernar, o aquel en el que no se tienen a las principales autoridades jurisdiccionales del Órgano Judicial, siendo de especial relevancia la presencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, cuyo control de constitucionalidad en cualquiera de sus alcances (normativo, tutelar o competencial) esté ausente, o finalmente, que no exista el Órgano Electoral Plurinacional para llevar adelante todo proceso por el cual, el soberano elija a sus representantes, allí donde el propio Constituyente ha definido su elección por voto popular.

La aplicación de los señalados parámetros se puede observar, entre otros aspectos, respecto a la forma de elección por voto popular de las máximas autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, cuando la Ley Fundamental vigente asigna a la Asamblea Legislativa Plurinacional la realización de la fase de preselección como única intervención dentro del proceso de constitución de dichos Órganos, y al Órgano Electoral Plurinacional, la etapa del desarrollo del proceso electoral propiamente dicho. El citado proceso debe ser realizado por los mencionados órganos con la debida anticipación, de manera que, a la culminación del periodo de mandato de las autoridades judiciales salientes, se tengan ya elegidas a las nuevas magistradas o magistrados, de modo que exista la respectiva continuidad del servicio judicial encargado a esas máximas instancias. Lo propio acontece con la conformación de los Órganos Ejecutivo y Legislativo.

Si bien lo descrito tiene que ver con el ejercicio de atribuciones reconocidas expresamente a los señalados órganos, dicho lineamiento también debe ser aplicado en cuanto a situaciones no previstas expresamente en la Norma Suprema, como la solución –lo más apegada posible a la Constitución Política del Estado– de cuestiones extraordinarias suscitadas, como es el caso de vacíos de poder por falta de la elección de nuevas autoridades por voto popular a la conclusión del periodo de mandato de las autoridades salientes, criterio que ya fue asumido en el pasado reciente de la historia boliviana, al haberse dispuesto, de manera excepcional la prórroga de mandado mediante ley para autoridades de los Órganos Ejecutivo y Legislativo, conforme fue precisado en los Fundamentos Jurídicos precedentes.

El art. 12.I y II de la Constitución, dispone que el Estado organiza y estructura su poder público a través de los Órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, fundamentando su organización en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos, no pudiendo ser reunidas en un solo órgano sus funciones ni ser delegadas entre sí, mucho menos un órgano puede inmiscuirse en la constitución de otro u otros órganos, caso contrario se quiebra la balanza del equilibrio de poderes y cualquier acto de esta naturaleza se convierte en invasivo y consiguientemente, inconstitucional.

En ese sentido, tomando en cuenta que, conforme establece el art. 1 de la CPE, el modelo actual es el de Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías, esa organización y estructuración del poder público a que hace referencia el art. 12 descansa en el ejercicio de la democracia representativa que según el art. 11.II.2 de la Norma Suprema consiste en la elección de representantes por voto universal, directo y secreto, conforme a ley, precepto que se aplica para la elección de las autoridades de los Altos Tribunales de Justicia y del Consejo de la Magistratura.

En el caso del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, la elección de sus máximas autoridades está a cargo del soberano, estando previsto a la Asamblea Legislativa Plurinacional, únicamente llevar adelante la etapa de la preselección de candidatos y candidatas de dichos Órganos en el marco de la Constitución Política del Estado, para permitir que el pueblo ejercite su derecho al sufragio.

En cuanto a la duración del periodo de mandato de las y los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, y, las y los Consejeros de la Magistratura, así como de las y los Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional, según previsión de los arts. 183.I, 188.II, 194.III y 200 de la Constitución Política del Estado, es de seis (6) años, sin posibilidad de reelección; en consecuencia, vencido este periodo todo intento de designar o nombrar a las máximas autoridades judiciales al margen de las formas establecidas por la Constitución, debe entenderse como un acto invasivo de poder que quiebra el equilibrio de poderes, debiendo en todo caso, ante una circunstancia excepcional como la imposibilidad de contar con nuevas autoridades electas mediante sufragio universal, garantizar el normal funcionamiento del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, disponiendo la prórroga de mandato de las actuales autoridades electas democráticamente hasta la posesión de las nuevas autoridades, garantizando de esa manera la continuidad del servicio que presta dichos órganos de justicia y con ello el normal desenvolvimiento del Estado.

En ese sentido, tal como se señaló anteriormente, los cuatro Órganos del Estado son independientes y en el marco de sus respectivas competencias con igual obligación deben garantizar el normal funcionamiento de todo el aparato estatal, de manera que ante una situación de excepcionalidad como la que se presenta, ante el inminente vacío de poder que se producirá en el Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, y con ello, la fractura del Estado Constitucional de Derecho; corresponde generar un instrumento jurídico que asegure el normal funcionamiento de los citados Órganos del Estado, como aconteció anteriormente en Bolivia, cuando la Asamblea Legislativa Plurinacional sancionó la Ley Excepcional de Prórroga del Mandato Constitucional de Autoridades Electas; por lo que, en el caso presente, por las cuestiones señaladas precedentemente, es obligación del máximo intérprete de la justicia constitucional, asumir un rol activo y por sobretodo que resguarde y asegure el orden constitucional, asumiendo acciones que encuentran su justificación en la expansión del principio de constitucionalidad, de la fuerza vinculante de la Constitución, su eficacia normativa y su poder de irradiación.

Consiguientemente, con el objeto de resguardar la supremacía constitucional, así como el Estado Constitucional de Derecho y garantizar el ejercicio pleno de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, basados en el principio de independencia e igual jerarquía de órganos, consagrados en el art. 12 de la CPE, corresponde disponer mediante el presente fallo, la continuidad de las funciones de las autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional.

III.7.7. Consideración final

En lo que respecta a las solicitudes de la autoridad consultante en los memoriales presentados el 8 y 10 de noviembre, ambos de 2023, corresponde señalar que la presente Declaración Constitucional Plurinacional, se circunscribe a los aspectos admitidos mediante AC 0437/2023-CA de 28 de septiembre, no correspondiendo mayor pronunciamiento sobre el contenido de memoriales posteriores a su emisión.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Plena; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.8 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional - LTCP; resuelve declarar:

1º La CONSTITUCIONALIDAD del art. 2 y del Parágrafo II de la Disposición Adicional Sexta, ambos del Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023, denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”de 31 de agosto de 2023;

2º La INCONSTITUCIONALIDAD por conexitud de los arts. 14, 29.II, 30.I, y la Disposición Adicional Séptima en su segundo parágrafo, inc. a), todos del Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023, denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, en cuanto se refiere a los plazos previstos en ellos;

3º La INCONSTITUCIONALIDAD de los Parágrafos I y III de la Disposición Adicional Sexta del Proyecto de Ley C.S. N° 144/2022-2023, denominado “Proyecto de Ley Transitoria para las Elecciones Judiciales 2023-2024”, por ser contrario a los arts. 9.4, 12, 115 y 178.I de la Constitución Política del Estado;

4° Se dispone la prórroga de mandato de las autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional en actual ejercicio, de manera excepcional y temporal, hasta que se elijan y posesionen a las nuevas autoridades, fruto de la preselección desarrollada por la Asamblea Legislativa Plurinacional y del proceso electoral llevado a cabo por el Órgano Electoral Plurinacional; conforme al marco contenido en la Constitución Política del Estado y conforme a lo razonado en la presente Declaración Constitucional Plurinacional; y,

5° Exhortar a la Asamblea Legislativa Plurinacional, cumplir sus funciones y atribuciones constitucionales en cuanto a la preselección de las candidatas y los candidatos a los altos cargos del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, de manera inmediata por el carácter excepcional y temporal ya establecido;

6° Notifíquese a los Órganos Ejecutivo, Legislativo, Electoral y Judicial con el presente fallo constitucional, para su cumplimiento.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

CORRESPONDE A LA DCP 0049/2023 (viene de la pág. 104).

Fdo. Ph.D. Paul Enrique Franco Zamora

PRESIDENTE

[1] Artículo “Reflexiones en torno a la Interpretación de la Constitución”, en la obra Interpretación Constitucional, Tomo I, ed. Porrúa S.A., año 2005.

[2] En la SCP 0037/2013 de 4 de enero, se estableció que: “…es a partir de su reconstitución desde donde se relacionan de manera intrínseca los demás principios-valores plurales referidos de la complementariedad, reciprocidad, armonía y el equilibrio, que decantan en el vivir bien. Así la Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien define el vivir bien en el siguiente sentido:

‘El Vivir Bien (Sumaj Kamaña, Sumaj Kausay, Yaiko Kavi Päve). Es el horizonte civilizatorio y cultural alternativo al capitalismo y a la modernidad que nace en las cosmovisiones de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, y las comunidades interculturales y afrobolivianas, y es concebido en el contexto de la interculturalidad. Se alcanza de forma colectiva, complementaria y solidaria integrando en su realización práctica, entre otras dimensiones, las sociales, las culturales, las políticas, las económicas, las ecológicas, y las afectivas, para permitir el encuentro armonioso entre el conjunto de seres, componentes y recursos de la Madre Tierra. Significa vivir en complementariedad, en armonía y equilibrio con la Madre Tierra y las sociedades, en equidad y solidaridad y eliminando las desigualdades y los mecanismos de dominación. Es Vivir Bien entre nosotros, Vivir Bien con lo que nos rodea y Vivir Bien consigo mismo’ (…).

De lo señalado, el horizonte del vivir bien es la propuesta más contundente del Estado Plurinacional, opuesto a las lógicas del ‘desarrollo’ propio del Estado Nación moderno capitalista, que ha subsumido al Estado al ‘Subdesarrollo’; en consecuencia, el vivir bien como un horizonte propio de la cosmovisión de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, comunidades interculturales y afrobolivianas se orienta a la reconstitución y continuidad de las practicas propias de la diversidad de ‘naciones’ con alcance general, es decir en la políticas, normas y decisiones del Estado Plurinacional” (las negrillas nos pertenecen).

[3] Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española, 2001, p.2073

[4] Cabanellas de Torres, Guillermo. Diccionario Jurídico Elemental, 1979, p.296

[5] HAMILTON Alexander % MADISON James:  EL FEDERALISTA.

“Quien considere con atención los distintos departamentos del poder, percibirá que en un gobierno en que se encuentren separados, el judicial, debido a la naturaleza de sus funciones, será siempre el menos peligroso para los derechos políticos de la Constitución, porque su situación le permitirá estorbarlos o perjudicarlos en menor grado que los otros poderes. El Ejecutivo no sólo dispensa los honores, sino que posee la fuerza militar de la comunidad. El legislativo no sólo dispone de la bolsa, sino que dicta las reglas que han de regular los derechos y los deberes de todos los ciudadanos. El judicial, en cambio, no influye ni sobre las armas, ni sobre el tesoro; no dirige la riqueza ni la fuerza de la sociedad, y no puede tomar ninguna resolución activa. Puede decirse con verdad que no posee FUERZA ni VOLUNTAD, sino únicamente discernimiento, y que ha de apoyarse en definitiva en la ayuda del brazo ejecutivo hasta para que tengan eficacia sus fallos. Esta sencilla manera de ver el problema sugiere algunas consecuencias importantes. Demuestra incontestablemente que el departamento judicial es, sin comparación, el más débil de los tres departamentos del poder (52); que nunca podrá atacar con éxito a ninguno de los otros dos, y que son precisas toda suerte de precauciones para capacitarlo a fin de que pueda defenderse de los ataques de aquéllos.”

[6] HAMILTON Alexander % MADISON James: EL FEDERALISTA.

“Quien considere con atención los distintos departamentos del poder, percibirá que en un gobierno en que se encuentren separados, el judicial, debido a la naturaleza de sus funciones, será siempre el menos peligroso para los derechos políticos de la Constitución, porque su situación le permitirá estorbarlos o perjudicarlos en menor grado que los otros poderes. El Ejecutivo no sólo dispensa los honores, sino que posee la fuerza militar de la comunidad. El legislativo no sólo dispone de la bolsa, sino que dicta las reglas que han de regular los derechos y los deberes de todos los ciudadanos. El judicial, en cambio, no influye ni sobre las armas, ni sobre el tesoro; no dirige la riqueza ni la fuerza de la sociedad, y no puede tomar ninguna resolución activa. Puede decirse con verdad que no posee FUERZA ni VOLUNTAD, sino únicamente discernimiento, y que ha de apoyarse en definitiva en la ayuda del brazo ejecutivo hasta para que tengan eficacia sus fallos. Esta sencilla manera de ver el problema sugiere algunas consecuencias importantes. Demuestra incontestablemente que el departamento judicial es, sin comparación, el más débil de los tres departamentos del poder (52); que nunca podrá atacar con éxito a ninguno de los otros dos, y que son precisas toda suerte de precauciones para capacitarlo a fin de que pueda defenderse de los ataques de aquéllos.”

[7] https://acrobat.adobe.com/id/urn:aaid:sc:VA6C2:ce68816b-cf90-49e9-80e5-71dbfbb56e08

[8] Primera etapa: elaboración, proposición y aprobación o sanción por el Órgano Legislativo; y segunda etapa: promulgación y publicación por el Órgano Ejecutivo, denominado como el aspecto formal de la ley.

[9] Corte IDH. Caso Yatama Vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005.