Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0400/2006-R
Sucre, 25 de abril de 2006
Expedientes: 2005-11895-24-RAC
2005-12123-25-RAC (acumulado)
Distrito: Santa Cruz
Magistrado Relator: Dr. Felipe Tredinnick Abasto
En revisión, por una parte, la Sentencia pronunciada el 10 de junio de 2005, por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, cursante de fs. 235 a 237 vta., dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Víctor José Miguel Sanz Chávez, Gerente Distrital de Grandes Contribuyentes (GRACO) de Santa Cruz contra Jorge Leonardo Zogbi Nogales, Superintendente Tributario Regional de Santa Cruz, y por otra, la Resolución, de 28 de julio de 2005, cursante de fs. 372 a 374 vta., pronunciada por la Sala Penal Segunda de la citada Corte Superior, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Roxana Antunez de Loredo en representación del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) GRACO Santa Cruz contra la misma autoridad, alegando en ambos casos la vulneración de los derechos a la seguridad jurídica y a la defensa, así como a la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 inc. a) y 16.II y IV de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
I.1.1.1. Por memorial presentado el 31 de mayo de 2005 (fs. 172 a 177), el recurrente asevera que el 7 de septiembre de 2004, la Administración Tributaria en uso de sus atribuciones y facultades conferidas por ley, “labró” al contribuyente Empresa Boliviana de Refinación S.A. el acta de infracción 097722, por no proporcionar la información solicitada por requerimiento F-4003 “N°” 53365, de 31 de agosto 2004, incumplimiento que contraviene y transgrede lo dispuesto por el art. 70 numerales 4 y 6 del Código Tributario Boliviano (CTB); por lo que de conformidad a lo establecido en el art. 162 del cuerpo legal citado y de acuerdo al numeral 4.1 inc. a) del anexo de la Resolución Normativa de Directorio 10-0021-04, se procedió a imponerle la multa de UFVs2000.-
Con ese antecedente, previa presentación de descargos por la citada empresa, el 7 de octubre de 2004, la Administración Tributaria emitió la Resolución Sancionatoria 2-041/2004, que sancionó al contribuyente con una multa de UFVs2000.- por incumplimiento a deberes formales; es así, que el 8 de noviembre de 2004, el contribuyente interpuso recurso de alzada ante el Superintendente Tributario Regional, quien el 4 de febrero de 2005 pronunció la Resolución Administrativa Final STR-SCZ/RA 0011/2005, que anuló obrados, dejando sin efecto la observación y multa impuesta por la Administración Tributaria a la empresa contribuyente; razón por la cual, el 16 de febrero de 2005, la Administración Tributaria interpuso ante el Superintendente recurrido recurso jerárquico cumpliendo con los requisitos señalados en el art. 8 del Decreto Supremo (DS) 27350, de 11 de febrero de 2004, que aprobó el “Reglamento para el Conocimiento y Resolución de los Recursos de Alzada y Jerárquico, aplicables ante la Superintendencia Tributaria”, impugnando la Resolución Administrativa (RA) STR-SCZ/RA 0011/2005, para que el recurrido admita el recurso jerárquico y remita el mismo al Superintendente Tributario General para su resolución, en cumplimiento del art. 6 del DS 27350; empero, el Superintendente demandado lejos de dar cumplimiento a esas normas, emitió la Resolución SCZ/RA/0131/04, de 23 de febrero de 2005 -ahora impugnada-, que no admitió su recurso, con el argumento de que la Administración no dio cumplimiento a lo previsto en los arts. 8 inc. f) y 30 del DS 27350, desconociendo que en el otrosí segundo del recurso se señaló el domicilio de la Administración Tributaria, lo que demuestra que la observación no correspondía. Respecto a lo establecido en el art. 30 del DS 27350, no tomó en cuenta que existen antecedentes y precedentes en los cuales la Administración Tributaria interpuso recurso jerárquico contra resoluciones emitidas por el Superintendente Tributario Regional, los que en su totalidad fueron admitidos sin trámite ni observación alguna, y lo que es más, en cumplimiento del art. 6 del DS 27350, la autoridad recurrida dispuso que dentro del plazo de tres días se eleven obrados originales del expediente administrativo y los antecedentes del recurso de alzada ante el Superintendente Tributario General; por lo que, mientras se exija el cumplimiento de ese requisito no existirá la posibilidad de acceder al recurso franqueado por la ley, excepto ante la eventualidad y en el supuesto (futuro e incierto) de que entre las Superintendencias Tributarias Regionales exista contradicción entre resoluciones inherentes a recursos de alzada.
Agrega, que la exigencia de precedentes contradictorios, cuando éstos no existen, vulnera el debido proceso, en el cual ambas partes deben actuar en igualdad de condiciones, principio que cobra más valor si se analiza que la Superintendencia Regional Santa Cruz está vulnerando los derechos del Estado, en abierta trasgresión del art. 144 del CTB, toda vez que existe la imposibilidad material de hacerlo, resultando inconstitucional y carente del principio de equidad que rompe la seguridad jurídica. Asimismo, con esa exigencia, existe contradicción entre lo que establece el Código Tributario Boliviano y el art. 30 inc. f) del DS 27350, toda vez que un Decreto Supremo como norma de menor jerarquía no puede modificar, suprimir, ni sobreponerse a una ley que es una norma de mayor jerarquía, y más aún si dicha norma de menor jerarquía es atentatoria a los intereses de un recurrente, al negarle el derecho a interponer recurso jerárquico.
Por otra parte, el demandado también violentó lo dispuesto en la SC 1401/2003-R, de 26 de septiembre, fallo de carácter vinculante para el presente caso, toda vez que establece expresamente que la exigencia del precedente contradictorio es una realización imposible y que el derecho de defensa en juicio es inviolable; por lo que el recurrido al emitir las resoluciones de rechazo de su recurso jerárquico, ha desconocido el ordenamiento jurídico vigente, como es el art. 144 del CTB, por cuyo mandato debe viabilizarse el recurso jerárquico interpuesto, sin considerar lo establecido por el art. 30 del DS 27350, que a la vez resulta inconstitucional al exigir a una sola de las partes el requisito del precedente contradictorio, careciendo tal disposición del principio de equidad e igualdad para las partes en contienda.
En ese contexto, señala que correspondía a la Superintendencia Tributaria Regional, advirtiendo la contradicción denunciada entre el señalado Decreto Supremo y el Código Tributario Boliviano, aplicar por prelación del orden jerárquico normativo lo establecido en el art. 144 del CTB.
Por último, afirma que el 21 de abril de 2005, la Gerencia Distrital de Chuquisaca interpuso amparo constitucional contra el Superintendente Tributario de esa región por la misma violación de los derechos ahora denunciados, a cuya consecuencia el Tribunal de amparo declaró procedente el recurso, ordenando se viabilice el recurso jerárquico interpuesto por el Servicio de Impuestos Nacionales de Chuquisaca contra la RA STR/CHQ/RA 0004/2005, de 1 de febrero; por lo que al no existir otro medio o recurso para la protección inmediata de los derechos conculcados, es que interpone el presente recurso.
I.1.1.2. Por otro lado, en la demanda presentada el 15 de julio de 2005, cursante de fs. 76 a 81 vta. de obrados, la recurrente expresa que la Administración Tributaria GRACO Santa Cruz emitió la Resolución Administrativa por devolución indebida de tributos GDSC-DTJC 03/2004, de 20 de septiembre, contra el contribuyente Cargill Bolivia S.A., empresa que la impugnó en recurso de alzada, dando lugar a que la Superintendencia Tributaria emita la RA STR-SCZ/RA 0025/2005, de 4 de marzo, por medio de la cual revocó parcialmente la Resolución impugnada; razón por la cual, la administración que representa, con la permisión de las normas del art. 144 del CTB presentó recurso jerárquico cumpliendo todos los requisitos establecidos por el art. 8 del DS 27350; empero, por Auto de 31 de marzo de 2005, el recurrido rechazó el recurso jerárquico, con los argumentos de no haberse cumplido lo previsto por las normas del art. 30 inc. f) del DS 27350 referido al precedente contradictorio, que en anteriores oportunidades no fue exigido, por lo que extrañó su aplicación repentina.
Agrega que el requisito de presentar precedente contradictorio es de imposible cumplimiento, excepto en los casos en que existen contradicciones entre las superintendencias; además de ello existe una contradicción entre las normas del art. 144 del CTB con las del art. 30 inc. f) del DS 27350, por tanto en virtud del principio de jerarquía normativa debió aplicarse la norma legal en detrimento de la reglamentaria; de otro lado, al haber exigido el precedente contradictorio se inaplicó la SC 1401/2003-R, vinculante al caso.
Ante similares actitudes fueron presentados otros dos recursos de amparo constitucional con los mismos argumentos, uno resuelto por la Corte Superior de Chuquisaca y otro en el mismo Distrito Judicial de Santa Cruz, siendo declarados procedentes.
I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados
En ambas demandas se alega la vulneración de los derechos a la seguridad jurídica y a la defensa, así como a la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 inc. a) y 16.II y IV de la CPE.
I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio
De acuerdo a lo expuesto, interponen recurso de amparo constitucional contra Jorge Leonardo Zogbi Nogales, Superintendente Tributario Regional de Santa Cruz, solicitando se declare procedente el amparo constitucional, y en consecuencia, se deje sin efecto, en el primer caso, los Autos de 23 de febrero y 7 de marzo de 2005, ordenándose la admisión del recurso jerárquico interpuesto por la Administración Tributaria impugnando la RA STR-SCZ/RA 0011/2005, emitida por el Superintendente recurrido; y, en el segundo, queden sin efecto los Autos, de 31 de marzo y 11 de abril de 2005, y se admita el recurso jerárquico interpuesto contra la RA STR-SCZ/RA 0025/2005.
I.2.Audiencias y Resoluciones de los Tribunales de amparo constitucional
La audiencia respecto a la demanda presentada el 31 de mayo de 2005 se realizó el 10 de junio de 2005, conforme consta en el acta cursante de fs. 230 a 234 vta., y la audiencia con relación al segundo recurso se efectuó el 28 de julio de 2005, tal como consta en el acta de fs. 369 a 372 de obrados, en ausencia del representante del Ministerio Público en ambos casos, efectuándose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de los recursos
En el primer recurso la parte actora ratificó y reiteró in extenso el contenido de su demanda, manifestando que era materialmente imposible demostrar un precedente contradictorio porque la Superintendencia Tributaria tiene un año y seis meses de funcionamiento.
Y en el segundo ratificó sus términos, ampliándolos en sentido de que no es evidente que la Administración Tributaria esté impedida de plantear recurso jerárquico, pues las normas del art. 144 del CTB posibilitan que acceda a dicho medio de impugnación, lo que fue ratificado por la Ley 3092, de 13 de julio de 2005 que regulando el procedimiento de los recursos de alzada y jerárquico ya no prevé el precedente contradictorio.
I.2.2. Informe de la autoridad recurrida
En el primer recurso la autoridad demandada de fs. 180 a 188 vta., informó que el 16 de febrero de 2005, GRACO interpuso recurso jerárquico contra la RA STR-SCZ/RA 0011/2005, emitida por esa Superintendencia, el cual fue observado mediante Auto, de 23 de febrero de 2005, por no invocar precedente contradictorio, conforme lo señala el art. 30 inc. f) del DS 27350. El 4 de marzo de 2005, la Administración Tributaria impugnó el Auto mencionado, basando su petición en la SC 1401/2003-R, pedido que mereció el Auto de rechazo, de 7 de marzo de ese año, respecto al recurso jerárquico interpuesto por GRACO, con el fundamento que dentro del plazo establecido por ley, la Administración Tributaria, no invocó el precedente contradictorio, como requisito insubsanable para la admisión del recurso interpuesto.
Aclaró ser evidente que la Superintendencia admitió recursos jerárquicos sin la exigencia del precedente contradictorio, de acuerdo con lo señalado en la SC 1401/2003-R, de 26 de septiembre, considerando que su aplicación era vinculante a la vía administrativa, debido a que no se consideró obligatorio que la Administración Tributaria invoque el precedente contradictorio a tiempo de interponer el recurso jerárquico, por considerarlo una exigencia de realización imposible, entendiendo que la búsqueda física de otros fallos emitidos por las demás Superintendencias Regionales, Superintendencia General o de la Corte Suprema de Justicia, era materialmente imposible. Del mismo modo, se presumió que las contradicciones, recién surgirían con la emisión de las resoluciones emitidas por la Superintendencia Tributaria General; sin embargo, debido a las consultas y reclamos realizados por los contribuyentes, sobre el sustento legal que ampare la admisión de los recursos jerárquicos interpuestos por la Administración Tributaria, se analizó nuevamente la mencionada Sentencia Constitucional, y se pudo determinar que la interpretación realizada por ese Tribunal, era distinta de la que hizo la Superintendencia Tributaria Regional Santa Cruz. Es así, que se realizó una revisión minuciosa de cada uno de los elementos que componen dicha Sentencia, y se pudo identificar que existe una gran diferencia, desde el punto de vista jurídico y doctrinal, entre el Recurso Jerárquico, que se lo tramita en vía administrativa ante la Superintendencia Tributaria, y el Recurso de Casación, propio de la vía jurisdiccional ante la Corte Suprema de Justicia, toda vez que, la interpretación realizada y que se tenía como valedera y vinculante en el ámbito administrativo, no guarda ninguna relación con el fundamento jurídico de la SC 1401/2003-R, en vista que su aplicación se refiere exclusivamente al campo jurisdiccional y no al administrativo, más aún si se tiene en cuenta que la referida Sentencia Constitucional circunscribe su interpretación únicamente a lo dispuesto por el art. 416 del Código de procedimiento penal (CPP), razón por la cual, el Tribunal Constitucional señala acertadamente, que si no existiese precedente contradictorio a tiempo de interponer la apelación restringida, deberá hacerlo a tiempo de interponer el recurso de casación; por cuanto a tiempo de apelar una sentencia en materia penal, que es de carácter jurisdiccional, no se puede exigir al recurrente que invoque como precedentes contradictorios, otros Autos de Vista pronunciados por las Cortes Superiores o por la Sala Penal de la Corte Suprema, puesto que la sentencia que se apela, no ha sido aún objeto de revisión y fallo por el Tribunal de Alzada, radicando ahí la exigencia de realización imposible, en vista de que recién podrían surgir contradicciones entre ese nuevo Auto de Vista emitido con relación a otros fallos dictados en la misma instancia.
Añadió que la relación de criterios jurídicos que hace el Tribunal Constitucional, sobre el recurso de apelación y de casación, versan únicamente en procesos judiciales, motivo por el cual, es jurídicamente improcedente hacer valer discernimientos propiamente jurisdiccionales en sede administrativa, por lo tanto, esa interpretación no es vinculante al procedimiento administrativo aplicable ante esa Superintendecia Tributaria; lo que implica que los argumentos utilizados por GRACO, van contra el art. 74.I del CTB, y los principios jurídicos del Derecho Administrativo, pretendiendo asimilar un proceso jurisdiccional con un procedimiento administrativo, afirmando además que el SIN goza de derechos constitucionales como si actuara en la presente controversia en calidad de persona de derecho privado, y peor aún, asegura que se le vulneraron derechos humanos señalados en el Pacto de San José de Costa Rica; pues, debe tenerse presente que el recurso administrativo es un mecanismo de defensa creado para los administrados (en el caso que nos ocupa, los contribuyentes), por lo que sería un error confundirlo como si fuera un medio de queja o reclamación atribuible al administrador, que en el caso presente, viene a ser la Gerencia Distrital GRACO Santa Cruz del SIN. En ese sentido, la interpretación de la palabra "quien", a la cual hace referencia el art. 144 del CTB, limita a toda persona natural o jurídica, pública o privada, siempre y cuando se encuentre en la categoría de administrado, es decir de contribuyente; por tanto, el recurso jerárquico señalado en el DS 27350, es de uso exclusivo de las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, siempre y cuando ingresen en la calidad de administrados. Sin embargo, la norma mencionada, abre la posibilidad de que la Administración Tributaria, haga uso de este recurso sólo cuando invoque y exista un precedente contradictorio. En ese sentido, cuando el SIN interpone este recurso, afirmando que se le han vulnerado derechos y garantías constitucionales, pretende abandonar esa condición de administrador para ingresar a la calidad de administrado, situación que jurídicamente es imposible, ya que tanto el SIN como la Superintendencia tienen la calidad de administradores, pertenecen al Poder Ejecutivo y sus actos son realizados a nombre del Estado, de acuerdo a las funciones que a ese fin ha creado la ley y que están orientadas a buscar un interés común de la sociedad.
Con relación a la Resolución de amparo pronunciada por la Corte Superior de Chuquisaca, afirmó que los argumentos de ese Tribunal son contrarios al art. 74.I del CTB y a los principios jurídicos del Derecho Administrativo, pretendiendo asemejar un recurso de apelación dentro de un proceso jurisdiccional, a un procedimiento administrativo -no litigioso- afirmando además, que el SIN goza de derechos constitucionales como si fuese administrado, y peor aún, asegura que se le vulneraron derechos humanos señalados en el Pacto de San José de Costa Rica; resolución que carece de carácter vinculante dentro de la presente acción de amparo; de modo que los fundamentos de la pretensión de GRACO, desvirtúan la naturaleza jurídica del recurso extraordinario de amparo, toda vez que los derechos supuestamente vulnerados, han sido otorgados para las personas que revisten la calidad de administrados y no para los órganos del Estado que fungen en calidad de administradores, resultando en el caso de autos que GRACO es un órgano perteneciente al Poder Ejecutivo, cuyas funciones son las de administrador, no pudiendo ser sujeto de derechos y garantías constitucionales creadas para asegurar la igualdad jurídica de los administrados, sin soslayar que el Pacto de San José de Costa Rica sólo comprende a los seres humanos, tal como señala el art. 1.2; lo que implica que los Autos, de 23 de febrero y 7 de marzo de 2005 no coartan de modo alguno los derechos a la defensa y a la seguridad, ni la garantía del debido proceso como sostiene la administración tributaria, solicitando en definitiva la improcedencia del recurso.
En el segundo recurso, la autoridad demandada informó en los términos señalados con la variante de que en este caso, GRACO Santa Cruz interpuso recurso jerárquico contra la RA STR-SCZ/RA 0025/2005, recurso que fue observado por no invocar precedente contradictorio, conforme lo señala el art. 30 inc. f) del DS 27350.
1.2.3. Intervención de terceros interesados
La Empresa Boliviana de Refinación S.A., en su calidad de tercero interesado por memorial de fs. 217 a 219, expresó ser una sociedad dedicada a la refinación y comercialización de hidrocarburos, legalmente constituida conforme a las leyes bolivianas; que durante los meses de junio a diciembre fue sometida a fiscalización externa por la Gerencia de GRACO Santa Cruz, presentando toda la documentación que le fue solicitada. Posteriormente el 4 de agosto de 2005, recibió un requerimiento de documentación, lo que motivó que solicite una aclaración acerca de la utilidad de los documentos solicitados que pudieran tener para efectos de la determinación de obligaciones fiscales, el mismo que no tuvo respuesta alguna; incluso fue notificada el 31 de agosto de 2004, con el requerimiento 53365, mediante el cual se le concedió un plazo de cuarenta y ocho horas para la presentación de las “Hojas de Trabajo”, sin que se hubiese justificado la relevancia en el efecto tributario.
Ante la falta de respuesta, solicitó la ampliación del plazo concedido, pero recibió como respuesta el acta de infracción 97722, acusándole de incumplimiento al deber de proporcionar información, intentando aplicarle la multa de UFVs2000.- posteriormente, fue notificada con la Resolución Sancionatoria, que motivó a que interponga recurso de alzada, que fue resuelto por la RA STR-SCZ/RA 0011/2005, que anuló obrados hasta que GRACO se pronuncie sobre la solicitud de prórroga formulada por la empresa. Añadió que a tiempo de interponer el recurso jerárquico, GRACO no invocó el precedente contradictorio, incumpliendo con la normativa vigente; además, que de conformidad con el art. 12 del DS 27350 pueden promover los recursos administrativos, las personas naturales o jurídicas, que tienen capacidad de ejercicio con arreglo a la legislación civil, no resultando aplicable a la Administración Tributaria, la cual se rige por normas de Derecho Público, Administrativo y Tributario; que el recurso de alzada se encuentra dentro de la estructura del título III relativo a la impugnación de los actos de la administración, por tanto esta norma está destinada a la protección de los intereses de los administrados, es decir, de los contribuyentes; razones por las cuales impetró el rechazo del presente recurso.
Por su parte, en el expediente acumulado, el representante de Cargill Bolivia S.A., en audiencia señaló que el art. 30 inc. f) del DS 27350, que exige la presentación de precedente contradictorio para que la administración tributaria pueda interponer recurso jerárquico, se encontraba vigente cuando ocurrieron los actos denunciados en el presente amparo.
1.2.3. Resoluciones
La Sentencia pronunciada el 10 de junio de 2005, cursante de fs. 235 a 237 vta., declaró procedente el recurso, dejando sin efecto las Resoluciones de 23 de febrero y de 7 de marzo de 2005, ordenando que la Superintendencia Regional recurrida admita el recurso jerárquico interpuesto por la Administración Tributaria, con los siguientes fundamentos:
a) el recurso jerárquico interpuesto por GRACO Santa Cruz fue rechazado por la falta de presentación de precedente contradictorio; sin embargo, otros recursos jerárquicos presentados anteriormente por la misma Administración Tributaria fueron admitidos y remitidos a conocimiento de la Superintendencia Regional para la resolución respectiva, resultando extraño que el recurso planteado por GRACO Santa Cruz no haya sido admitido de la misma forma y por el contrario haya sido rechazado por no cumplir con el Decreto reglamentario;
b) el recurso planteado por GRACO, se sitúa dentro de la normativa que establece el art. 144 del CTB, que determina que los recursos jerárquicos y en general los recursos contenciosos pasen de la competencia del Poder Judicial a las Superintendencias Tributarias; por lo que dicha normativa no está limitada solamente al administrado, conforme lo señala la autoridad recurrida, pues de acuerdo a la misma disposición legal y al art. 30 inc. f) del DS 27350, la Administración Tributaria tiene facultad para impugnar y recurrir en recurso jerárquico ante la Superintendencia Tributaria Nacional;
c) todas las acciones judiciales, administrativas o de cualquier género deben contener dos instancias como mínimo, por lo que debe haber un recurso de alzada o un recurso de apelación, que en este caso lo constituye el recurso jerárquico ante la Superintendencia Nacional; razón por la cual el restringir a la Administración Tributaria Regional Santa Cruz, la posibilidad de hacer uso de dicho recurso, sería conceder un derecho omnímodo a la Superintendencia Regional Tributaria para resolver las causas.
Por su parte, la Resolución, de 28 de julio de 2005, cursante a fs. 372 a 374 vta., concedió el recurso, sin responsabilidad por ser excusable; con el fundamento de que al negar el recurso jerárquico interpuesto por la Administración Tributaria, fueron lesionados los derechos a la defensa y a la igualdad, pues se negó el acceso a la segunda instancia, habiéndose anteriormente aceptado similares recursos.
1.3. Trámite ante el Tribunal Constitucional
Mediante AC 093/2006-CA, de 3 de marzo, la Comisión de Admisión dispuso la acumulación del recurso de amparo constitucional, interpuesto por Roxana Antunez de Loredo en representación del Servicio de Impuestos Nacionales GRACO Santa Cruz (Exp. 2005-12123-25-RAC), al signado con el número 2005-11895-24-RAC, interpuesto por Víctor José Miguel Sanz Chávez, Gerente Distrital de GRACO-Santa Cruz; y en consecuencia la presente Resolución es pronunciada dentro del término previsto.
II. CONCLUSIONES
Del análisis de los expedientes y de la prueba aportada, se concluye lo siguiente:
II.1. Del expediente 2005-11895-24-RAC:
II.1.1. En el procedimiento de fiscalización 790400003 realizado a la Empresa Boliviana de Refinación S.A., por requerimiento de documentación “Nº” 8, de 3 de agosto de 2004 (fs. 47), el Supervisor del Servicio de Impuestos Nacionales, solicitó a esa Empresa, documentación adicional para efectos de su fiscalización; sin embargo, la referida Empresa mediante memorial de 25 de agosto de 2004 (fs. 48 a 50 vta.), impetró a la Gerencia Distrital, ahora recurrente, aclaración respecto a la utilidad de esa documentación para la determinación de las obligaciones tributarias; a cuya consecuencia, por requerimiento 53365, de 31 de agosto de 2004 (fs. 51), la Gerencia Distrital reiteró la documentación solicitada. El 2 de septiembre de 2004 (fs. 52 y vta.), la Empresa contribuyente, solicitó una prórroga para la exhibición de documentos, en cuyo mérito la Gerencia Distrital de GRACO de Santa Cruz, emitió el acta de infracción F-4444 097722 (fs. 53), motivando a que la Empresa solicite sea dejada sin efecto (fs. 58 a 59).
II.1.2. Por Resolución Sancionatoria 2-041/2004, de 7 de octubre (fs. 192 a 193), la Gerencia Distrital de GRACO de Santa Cruz, resolvió sancionar a la Empresa Boliviana de Refinación S.A., con una multa por incumplimiento de deberes formales de UFVs2000.-, al no haber proporcionado la información solicitada mediante requerimiento F-40003 53365, de 31 de agosto de 2004.
II.1.3. Por memorial presentado el 8 de noviembre de 2004 (fs. 64 a 66 vta.), la Empresa Boliviana de Refinación, interpuso ante la Superintendencia Tributaria Regional Santa Cruz recurso de alzada contra la Resolución Sancionatoria; recurso que fue resuelto mediante RA SRT-SCZ/RA 0011/2005, de 4 de febrero (fs. 194 a 199), mediante la cual el Superintendente ahora recurrido, dispuso la anulación de obrados hasta que la Administración Tributaria se pronuncie sobre la solicitud de prórroga efectuada por el contribuyente.
II.1.4. Contra dicha Resolución, el ahora recurrente, en representación de la Gerencia GRACO Santa Cruz, por memorial de 11 de febrero de 2005 (fs. 200 a 201 vta.) interpuso recurso jerárquico, mereciendo la Resolución SCZ/RA/0131/04, de 23 de febrero de 2005 (fs. 202) -ahora impugnada- mediante la cual el Superintendente recurrido dispuso que con carácter previo y dentro del plazo de cinco días, computables a partir de su notificación, invoque el precedente contradictorio en la que funda el recurrente su petición, tal como dispone el art. 8 inc. f) del DS 27350.
II.1.5. Por memorial de 3 de marzo de 2005 (fs. 203 a 204 vta.), el recurrente impugnó la Resolución SCZ/RA/0131/04, de 23 de febrero de 2005, en cuyo mérito por Auto, de 7 de marzo del mismo año (fs. 205), la autoridad demandada rechazó el recurso jerárquico por no haber subsanado la observación dispuesta en la citada Resolución.
II.2. Del expediente acumulado 2005-12123-25-RAC:
II.2.1. Por Resolución Administrativa por devolución indebida de tributos GDGSC-DTJC 03/2004 de 20 de septiembre 2004 (fs. 2 a 5), el Gerente de GRACO Santa Cruz determinó de oficio obligaciones impositivas contra Cargill Bolivia S.A.; decisión que por memoriales de 11 y 21 de octubre de 2004 (fs. 6 a 14), fue impugnada por la citada empresa mediante recurso de alzada; el mismo que fue resuelto por RA STR-SCZ/RA 0025/2005, de 4 de marzo (fs. 21 a 30), emitida por la autoridad recurrida, que revocó parcialmente la Resolución impugnada.
II.2.2. Por memorial de 21 de marzo de 2005 (fs. 31 a 34), el Gerente de GRACO Santa Cruz interpuso recurso jerárquico contra la RA STR-SCZ/RA 0025/2005; observado por el recurrido mediante Auto, de 31 de marzo de 2005 (fs. 35), por incumplimiento al deber de invocar el precedente contradictorio previsto por las normas del art. 30 inc. f) del DS 27350, en cuyo mérito concedió cinco días para cumplir tal obligación.
II.2.3. Por memorial de 7 de abril de 2005 (fs. 36 y 37 vta.), el Gerente de GRACO Santa Cruz impugnó el Auto referido anteriormente, pidiendo se admita el recurso jerárquico, petición que mereció el Auto, de 11 de abril de 2005 (fs. 38), emitido por el demandado, que rechazó el recurso jerárquico interpuesto contra la RA STR-SCZ/RA 0025/2005, en aplicación a lo dispuesto por las normas del art. 8.III del DS 27350.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La Administración Tributaria recurrente interpone ambos recursos de amparo, denunciando la vulneración de sus derechos a la seguridad jurídica y a la defensa, así como a la garantía del debido proceso, por cuanto el Superintendente Tributario Regional, rechazó el recurso jerárquico que interpuso contra las Resoluciones Administrativas SRT-SCZ/RA 0011/2005, de 4 de febrero y STR-SCZ/RA 0025/2005, de 4 de marzo, alegando la falta de precedente contradictorio exigido por el art. 30 inc. f) del DS27350, que no debe ser obligatorio porque es un requisito de imposible cumplimiento; y, sin considerar que con anterioridad admitió similares recursos sin exigir ese requisito. Corresponde considerar si en la especie es viable otorgar la tutela pretendida.
III.1. Los derechos fundamentales
Los derechos fundamentales son todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos por su status de personas, de ciudadanos o personas con capacidad de obrar; entendiendo por derecho subjetivo cualquier expectativa positiva (de prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una norma jurídica, en ese entendido, una de las notas caracterizadoras de todo derecho fundamental es el de ser un derecho subjetivo, lo que implica que su titular tiene la facultad de exigir su respeto y observancia, pudiendo acudir al órgano jurisdiccional competente para reclamar, a través de los recursos que establece el respectivo orden jurídico, la protección de tales derechos y la reparación del menoscabo sufrido.
Debe agregarse que según la doctrina contemporánea del Derecho Constitucional, los derechos fundamentales constituyen el límite al ejercicio del poder político del Estado, pero también un mecanismo de realización del propio Estado; por ello, se sostiene que los derechos fundamentales no incluyen sólo derechos subjetivos y garantías constitucionales a través de los cuales el individuo se defiende frente a las actuaciones de las autoridades públicas, también incluyen deberes positivos que vinculan a todas las ramas del poder público. En ese criterio, no sólo existe la obligación negativa por parte del Estado de no lesionar la esfera individual, también existe la obligación positiva de contribuir a la realización efectiva de tales derechos.
Respecto a esta temática el Tribunal Constitucional de España, en su Sentencia STC 25/1981, estableció que: "en primer lugar, los derechos fundamentales son derechos subjetivos, derechos de los individuos no sólo en cuanto derechos de los ciudadanos en sentido estricto, sino en cuanto garantizan un status jurídico o la libertad en un ámbito de existencia. Pero al propio tiempo, son elementos esenciales de un ordenamiento objetivo de la comunidad, en cuanto ésta se configura como marco de una convivencia humana justa y pacifica, plasmada históricamente en el Estado de Derecho y, más tarde en el Estado social de Derecho o el Estado social y democrático de Derecho, según la formula de nuestra Constitución".
Por su parte este Tribunal en la SC 1127/2003-R de 12 de agosto (al igual que en las SSCC 1181/2003-R, 1144/2003-R, entre otras), estableció que: “una de las notas que caracteriza a todo derecho fundamental, es la de tener la calidad de derecho subjetivo, que faculta a su titular a acudir al órgano jurisdiccional competente, cuando funcionarios públicos o particulares restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir tales derechos. En nuestro país, el legislador constituyente ha instituido el recurso de amparo como un medio de tutela para la eficaz salvaguarda de estos derechos, los cuales, desde un punto de vista moral y político se consideran básicos para la convivencia humana, creando a su fragua las condiciones necesarias para asegurar el desarrollo de la vida del hombre en libertad, en circunstancias compatibles con la dignidad humana, legitimando y limitando el poder estatal, creando así un marco de convivencia propicio para el desarrollo libre de la personalidad”.
III.2. El amparo constitucional como acción destinada a la restitución o reestablecimiento de los derechos fundamentales y garantías constitucionales normativas
El art. 19 de la CPE, en sus dos primeros párrafos establece:
I. Fuera del recurso de "Hábeas Corpus", a que se refiere el artículo anterior, se establece el recurso de amparo contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de los funcionarios o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos y garantías de la persona reconocidos por esta Constitución y las leyes.
II. El recurso de amparo se interpondrá por la persona que se creyera agraviada o por otra a su nombre con poder suficiente -salvo lo dispuesto en el artículo 129 de esta Constitución-, ante las Cortes Superiores en las capitales de Departamento o ante los Jueces de Partido en las provincias, tramitándoselo en forma sumarísima. El Ministerio Público podrá también interponer de oficio este recurso cuando no lo hiciere o no pudiere hacerlo la persona afectada”.
El art. 129.I de la CPE señala: “El Defensor del Pueblo tiene la facultad de interponer los recursos de inconstitucionalidad, directo de nulidad, amparo constitucional y “hábeas corpus”, sin necesidad de mandato.”
En correspondencia a la norma constitucional, el art. 94 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) señala: “Procederá el recurso de Amparo Constitucional contra toda resolución, acto u omisión indebida de autoridad o funcionario, siempre que no hubiere otro medio o recurso para la protección inmediata de los derechos y garantías, así como contra todo acto u omisión indebida de persona o grupo de personas particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos o garantías reconocidos por la Constitución Política del Estado y las leyes”.
De las normas legales citadas, se tiene en consecuencia, que el amparo constitucional ha sido instituido como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona, reconocidos por la Constitución y las leyes, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para su protección; que los derechos fundamentales son derechos subjetivos por excelencia. Por derecho sujetivo, repetimos, se entiende cualquier expectativa positiva (de prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones o interferencias) adscrita a una persona por una norma jurídica.
Ahora bien, a esta altura del análisis, es conveniente señalar que las características de la acción de amparo constitucional que determinan su naturaleza jurídica: Es un derecho subjetivo público, pues la naturaleza pública del derecho de acción deriva de que el obligado no es un particular, sino el Estado mismo, a través de sus órganos jurisdiccionales, por tanto, el propio Estado es el único que puede satisfacer el derecho de acción mediante el otorgamiento de la tutela jurisdiccional; es un derecho subjetivo público de naturaleza constitucional, pues la acción de amparo, encuentra su fundamento en el art. 19 de la CPE; además es un derecho dirigido hacia el Estado por conducto de sus órganos jurisdiccionales competentes, debido al carácter público de la acción, el Estado es quien debe otorgar la tutela jurídica. En ese sentido la acción de amparo se dirige hacia los órganos jurisdiccionales competentes encargados de realizar dicha protección, en el caso de Bolivia las Cortes Superiores en las capitales de Departamento o los jueces de Partido en Provincias y el Tribunal Constitucional competente para revisar las sentencias que se pronuncien conforme el art. 19.IV de la CPE.
Por último, es un derecho dirigido frente al Estado, al igual que la acción en el campo privado se dirige contra o frente al adversario. En el ámbito de la acción de amparo, también encuentra su cauce frente a la parte que vulnera, restringe o trata de violar alguno de los derechos fundamentales del administrado o sus garantías constitucionales, si el Estado es el que genera la violación o la inminencia en la alteración de los derechos fundamentales o garantías en materia de amparo; sin desconocer, la posibilidad que la acción de amparo también esté dirigida contra personas particulares, conforme posibilitan los arts. 19.I de la CPE y 94 de la LTC.
III.3. Elementos de la acción de amparo constitucional
Se distingue a los sujetos como elemento subjetivo, al objeto y causa como elemento objetivo; los sujetos constituyen el elemento subjetivo de la acción, sujeto activo será la persona o personas, naturales o jurídicas a las que corresponde el derecho de obtener la tutela jurisdiccional concreta, es decir, una providencia favorable a su petición; el sujeto pasivo, en cambio, será la persona o personas contra las cuales la demanda se dirige, es decir, la persona en cuya esfera jurídica esta resolución está destinada a operar; en ese sentido tenemos que el sujeto activo dirige la acción hacia el Estado, a través de sus órganos jurisdiccionales y contra o frente al demandado sujeto pasivo, a quien vincula la resolución concreta del Estado, por lo tanto el elemento subjetivo de la acción se configura por las personas a las cuales corresponde la legitimación activa y pasiva.
La causa es un estado de hecho y de derecho que constituye la razón por la cual corresponde una acción y que por regla general, se divide a su vez en dos elementos: una relación jurídica y un estado de hecho contrario al derecho - causa petendi -. La causa de pedir es el fundamento o la razón, que el derecho objetivo aprueba, en la que el demandante apoya su petición de tutela. Así expresado, resulta indudable que el título o causa de pedir es siempre un conjunto de hechos que, calificados , es decir puestos en relación con una norma jurídica, otorgan al actor el derecho subjetivo en el que basa su petición de tutela; esto implica que la causa de pedir se desdobla en dos elementos, un conjunto de hechos, elemento fáctico y la existencia de una norma jurídica que otorgue a esos hechos la eficacia que afirma el sujeto activo, es decir el elemento normativo.
El objeto es lo que se pide - el petitum -, lo que efectivamente se solicita en la demanda y que determinará la clase de tutela jurídica que solicita el sujeto activo. En cuanto al objeto se distingue un objeto inmediato que es la actuación de la ley, la tutela jurisdiccional concreta, es decir una resolución favorable; y un objeto mediato, que consiste en la obtención material de lo pedido.
III.4. Sujetos activos en la acción de amparo constitucional
Para hacer referencia a los sujetos activos es necesario partir de una premisa fundamental: así como no existe acción sin sujeto titular y sin sujeto pasivo concretos, tampoco hay acción sin legitimación activa y pasiva.
La legitimación en el orden procesal debe relacionarse con el concepto de acción y por consiguiente, con sus sujetos activo y pasivo, se configura con el reconocimiento que el derecho hace a una persona de la posibilidad de ejercitar y mantener con eficacia una pretensión procesal - legitimación activa -, o de resistirse a ella eficazmente - legitimación pasiva -.
En el recurso de amparo la legitimación activa consiste en la identidad de la persona del sujeto activo con la persona a la cual la ley concede el derecho de la acción constitucional, en otras palabras, se tendrá legitimación activa cuando un sujeto jurídico determinado - sujeto activo - se encuentre en la posición que fundamenta la titularidad de la acción, en ese sentido, tendrá legitimación activa quien sea titular de uno de los derechos fundamentales o garantías constitucionales establecidas en la Constitución Política del Estado.
A efectos de la resolución de la problemática planteada se hace necesario establecer la legitimación activa, teniendo en cuenta las distintas clases de personas, que en ese orden se tiene:
III.4.1. Personas naturales
No reviste especial complicación la capacidad para ser parte de las personas físicas, en el criterio de ser titulares de los derechos fundamentales y de las garantías constitucionales, en virtud de ello todo individuo por el simple hecho de serlo puede ser titular de tales derechos y garantías. Resulta, por consiguiente, que todas las personas físicas tienen capacidad para ser parte en el proceso de amparo; además, para mayor precisión, cabe señalar que las personas físicas ostentan de legitimación activa teniendo en cuenta que el art. 19.I de la CPE reconoce la legitimación para interponer el recurso de amparo a la “persona” que se creyere agraviada o por otra a su nombre con poder suficiente.
III.4.2. Personas jurídicas privadas
Si bien el art. 19 de la CPE no hace mención a las personas jurídicas, sino simplemente se limita a utilizar el término genérico de “persona”, esto no supone que podría pensarse que las personas jurídicas se encuentran excluidas de la posibilidad de incoar el recurso de amparo, más si se tiene en cuenta que entre los requisitos de forma para la presentación del recurso se exige en el art. 97.I de la LTC la acreditación de la personería del recurrente, lo que debe entenderse que las personas jurídicas podrán interponer el recurso a través de sus representantes legales.
Empero, es menester aclarar que las personas jurídicas no pueden invocar cualquiera de los derechos fundamentales y garantías constitucionales que se encuentran genéricamente dentro del ámbito protector del proceso de amparo, pues existen determinados derechos que son inherentes a la persona humana, como por ejemplo, la vida, la salud, el derecho a recibir instrucción y adquirir cultura, a la libre locomoción, al sufragio por mencionar algunos, por la simple razón de que su propia naturaleza las excluye de ser titulares de tales derechos. Entendimiento que es asumido por el Tribunal Constitucional de España en la STC 23/1989, de 2 de febrero, que señala: “A este respecto hemos de reiterar el criterio mantenido por este Tribunal de que en nuestro ordenamiento constitucional, aun cuando no se explicite en los términos con que se proclama en los textos constitucionales de otros Estados, los derechos fundamentales rigen también para las personas jurídicas nacionales en la medida en que, por su naturaleza, resulten aplicables a ellas (...)”.
Esto supone que la legitimación activa de las personas jurídicas estará en función con la efectiva titularidad del derecho fundamental de que se trate, es decir las personas jurídicas titulares de específicos derechos fundamentales. Por así permitirlo su propia naturaleza, gozarán de legitimación activa en vía de amparo constitucional, así por ejemplo a la seguridad jurídica, a la propiedad privada, a la igualdad, a la petición, a la defensa, o a la garantía del debido proceso, por citar algunos.
III.4.3. Personas jurídicas públicas
Un tema que debe ser resuelto a efecto de la resolución de la problemática planteada es determinar si las personas jurídicas públicas son titulares de derechos fundamentales, si puede negarse que las personas jurídicas públicas, entre ellas, el propio Estado, se hallan también protegidas por el principio de igualdad ante la ley, o que como a cualquier otro sujeto de derechos, les asiste el de obtener la adecuada tutela judicial.
En ese contexto, existe la corriente doctrinal que de manera general ha establecido que el recurso de amparo no constituye una vía abierta a los poderes públicos para la defensa de sus actos y de las potestades en que éstos se basan, sino, justamente, un instrumento para la correcta limitación de tales potestades y para la eventual depuración de aquellos actos, en defensa de los derechos fundamentales y libertades públicas de los particulares. Criterio sostenido por el Tribunal Constitucional de España en la STC 257/1988, de 22 de diciembre.
Este criterio que niega de manera categórica la titularidad de derechos fundamentales al Estado - y a la administración del Estado - se fundamenta en el hecho de que el Estado para la realización de los fines y la protección de los intereses públicos no es titular de derechos subjetivos, salvo cuando actúa sometiéndose al derecho privado, de modo que el Estado posee potestades y competencias, pero de ningún modo derechos fundamentales; lo que implica, que los órganos del Estado carecen de legitimación activa para interponer el amparo constitucional, pues aceptar la procedencia del amparo contra actos del mismo Estado manifestados a través de sus órganos, conduciría a una contienda de poderes soberanos.
Ahora bien, completando el análisis, es menester precisar que de las sentencias constitucionales emitidas por el Tribunal Constitucional de España como las SSTTCC 4/1982, de 4 de septiembre, 19/1983 de 14 de febrero y 64/1988 de 12 de abril, se reconoce la aptitud de las personas jurídicas públicas para ser titulares de ciertos derechos fundamentales, y por lo tanto, de gozar de capacidad y tener legitimación activa en el proceso de amparo, en los siguientes supuestos generales:
Cuando actúan desprovistos de su poder de imperium en el ámbito de las relaciones de derecho privado, como titulares de derechos fundamentales, en este supuesto existe una relación lineal entre el particular y la entidad pública; las personas jurídicas públicas actúan en relaciones de estricto derecho privado, en igualad de condiciones con otros sujetos, ya sean personas físicas o jurídicas. En esta hipótesis dichas entidades públicas serán titulares de aquellos derechos fundamentales en la medida en que por su naturaleza, resulten aplicables a ellas, es decir de aquellos derechos fundamentales que le son propios a las personas jurídicas, según el entendimiento desarrollado en el Fundamento Jurídico III.4.2. de la presente Resolución.
Esta posición encuentra su respaldo en aquella que sostiene que las personas jurídicas públicas tienen legitimación activa cuando actúan como entidad jurídica de derecho civil, ya que al ser poseedora de bienes propios que le son indispensables para ejercer sus funciones, le es necesario también mantener relaciones de naturaleza civil con los poseedores de otros bienes o con las personas encargadas de la administración de aquellos, bajo esta forma de actuación posible de los órganos del Estado, donde éstos actúan como cualquier persona jurídica capaz de adquirir derechos y de contraer obligaciones, se encuentran en aptitud de utilizar todos aquellos medios que la ley concede a las personas en general para su defensa, entre ellos el recurso de amparo, esto se justifica porque no están ejerciendo actos propios de soberanía. Otra situación de legitimación activa, en este ámbito, será contra los actos que afecten las relaciones laborales entre los órganos del estado y sus trabajadores, en el criterio de que aquéllos tienen legitimación activa en un proceso de amparo, puesto que actúan en calidad de Estado-patrono y no como ente soberano.
Tratándose de personas jurídicas públicas de base asociativa, cuando actúan en defensa del derecho fundamental de alguno de sus miembros, por ejemplo la protección del derecho a reunirse o asociarse para fines lícitos, consagrado en el art. 7 inc. c) de la CPE.
Cuando los entes públicos actúan provistos de imperium, su aptitud para ser titulares de derechos fundamentales, y por lo tanto su capacidad y legitimación en el proceso de amparo, deberá examinarse en cada caso concreto, teniendo en cuenta el tipo de persona jurídica pública de que se trate y el derecho fundamental cuya lesión se invoque, como por ejemplo las universidades públicas.
A estas situaciones debe añadirse que en materia de derechos fundamentales se admite la legitimación activa para el amparo, a determinados órganos públicos, como ocurre en Bolivia, en la prevista por el art. 19.II de la CPE que reconoce al Ministerio Público la facultad de interponer de oficio el recurso de amparo cuando no lo hiciere o no pudiere hacerlo la persona afectada; así como al Defensor del Pueblo de acuerdo al art. 129.I de la CPE que le faculta a interponer, entre otros, el recurso de amparo sin necesidad de mandato.
Este reconocimiento obedece a la específica posición institucional, funcionalmente delimitada en los arts. 124 y 127 de la CPE, es decir, teniendo en cuenta que el Ministerio Público tiene por finalidad promover la acción de la justicia, defender la legalidad, los intereses del Estado y la sociedad; y que al Defensor del Pueblo le corresponde velar por la vigencia y el cumplimiento de los derechos y garantías de las personas en relación a la actividad administrativa de todo el sector público, y velar por la defensa, promoción y divulgación de los derechos humanos. Esto supone que ambos órganos públicos, en la vía de amparo, defienden ciertamente derechos fundamentales, pero lo hacen, y en esto radica la peculiar naturaleza de su acción, no porque ostenten su titularidad, sino como portadores del interés público en la integridad y efectividad de tales derechos.
III.5. El Servicio Nacional de Impuestos Internos y la Superintendencia Tributaria
El Servicio de Impuestos Nacionales Internos es una entidad de derecho público, autárquica con independencia administrativa, funcional, técnica y financiera, con jurisdicción y competencia en todo el territorio nacional, personería jurídica y patrimonio propio.
Esta entidad que fue institucionalizada mediante Ley 2166, de 22 de diciembre de 2000 “Ley del Servicio de Impuestos Nacionales “, se encuentra bajo la tuición del Ministerio de Hacienda, teniendo como función administrar el sistema de impuestos y la misión de optimizar las recaudaciones, mediante: la administración, aplicación, recaudación y fiscalización eficiente y eficaz de los impuestos internos, la orientación y facilitación del cumplimiento voluntario, veraz y oportuno de las obligaciones y la cobranza y sanción de los que incumplen de acuerdo a lo que establece el Código Tributario, con excepción de los tributos que por ley administran, recaudan y fiscalizan las municipalidades. Por su parte, el art. 2.II del DS 26462, de 22 de diciembre de 2001, que reglamenta la aplicación de la Ley 2166, señala que se entiende por tuición, a la atribución y responsabilidad de dicho Ministerio, para apoyar la gestión de la institución, verificar su sujeción a la política económica, fiscal y tributaria definida por el Poder Ejecutivo, además de controlar y verificar el cumplimiento de las metas, objetivos y resultados anuales de la institución.
A lo señalado debe agregarse que el art. 66 del CTB, establece las facultades específicas que tiene la administración tributaria, entre otras: el de control, comprobación, verificación, fiscalización e investigación, potestad que a su vez permite a la administración tributaria ejercer las facultades previstas en el art. 100 de la citada ley. Además, el art. 128 del mismo cuerpo legal, prevé la “Restitución de lo indebidamente devuelto”, facultando a la Administración Tributaria emitir una resolución administrativa cuando compruebe que la devolución autorizada fue indebida o se originó en documentos falsos o que reflejen hechos inexistentes.
Por su parte, el art. 132 del CTB creó la Superintendencia Tributaria, parte del Poder Ejecutivo, bajo la tuición del Ministerio de Hacienda como órgano autárquico de derecho público, con autonomía de gestión administrativa, funcional, técnica y financiera, con jurisdicción y competencia en todo el territorio nacional; teniendo como objeto, conocer y resolver los recursos de alzada y jerárquico que se interpongan contra los actos definitivos de la Administración Tributaria; es decir, Aduana Nacional de Bolivia, Servicio de Impuestos Nacionales, Gobiernos Municipales y otras. Estando los recursos sujetos al DS 27350 que reglamenta el conocimiento y la resolución de los Recursos de Alzada y Jerárquico, aplicables ante la referida Superintendencia.
Respecto a estas dos entidades, la SC 1466/2005-R, de 18 de noviembre, señaló: “Conforme establecen las normas previstas por el art. 3 de la Ley de Servicio de Impuestos Nacionales, el SIN tiene la función de administrar el sistema de impuestos, y el art. 132 del CTB establece que la Superintendencia Tributaria tiene por objeto conocer y resolver los recursos de alzada y jerárquico que se interpongan contra los actos definitivos de la Administración Tributaria. De lo que se infiere que el Ministerio de Hacienda ha delegado la gestión tributaria a dos órganos autárquicos de derecho público, con autonomía de gestión administrativa, funcional, técnica y financiera (arts. 2 de la Ley del Servicio de Impuestos Nacionales y 132 del CTB); así, de un lado; la administración, aplicación, recaudación y fiscalización eficiente y eficaz de los impuestos internos, la orientación y facilitación del cumplimiento voluntario, veraz y oportuno de las obligaciones tributarias y la cobranza y sanción de los que incumplen lo que establece el Código Tributario Boliviano, a cargo del SIN; y de otro lado, la resolución de las reclamaciones que dichos actos generen, mediante el conocimiento y dilucidación de los recursos de alzada y jerárquico, a cargo de la Superintendencia Tributaria.
Se establece que tanto el SIN como la Superintendencia Tributaria ejercen funciones delegadas por el Ministerio de Hacienda; de un lado, porque es a éste al que le corresponde la ejecución de la política tributaria nacional; y de otro porque tanto el art. 2 de la Ley del Servicio de Impuestos Nacionales, como el art. 132 del CTB establecen que funcionan bajo tuición del Ministerio de Hacienda.”
III.6. La problemática planteada
De los antecedentes que informan los cuadernos procesales, se evidencia que en el primer recurso, dentro del procedimiento de fiscalización 790400003 realizado a la Empresa Boliviana de Refinación S.A., previa solicitud de documentación, la Gerencia Distrital de GRACO de Santa Cruz, emitió el acta de infracción F-4444 097722 que posteriormente derivó en la emisión de la Resolución Sancionatoria 2-041/2004, de 7 de octubre, por la cual la Gerencia Distrital de GRACO de Santa Cruz, resolvió sancionar a la Empresa Boliviana de Refinación S.A., con una multa por incumplimiento de deberes formales de UFV’s2000.-, al no haber proporcionado la información solicitada mediante Requerimiento F-40003 Nº 53365, de 31 de agosto de 2004. Esta decisión originó a que la Empresa Boliviana de Refinación S.A., interponga ante la Superintendencia Tributaria Regional Santa Cruz recurso de alzada que fue resuelto mediante RA SRT-SCZ/RA 0011/2005, de 4 de febrero que anuló obrados hasta que la Administración Tributaria se pronuncie sobre la solicitud de prórroga efectuada por el contribuyente. Esta decisión determinó a que la entidad recurrente interponga recurso jerárquico, que por Auto de 7 de marzo de 2005, fue rechazado por falta de invocación de precedente contradictorio.
En el segundo recurso se tiene que a través de la Resolución Administrativa por devolución indebida de tributos GDGSC-DTJC 03/2004, de 20 de septiembre 2004, el Gerente de GRACO Santa Cruz determinó de oficio obligaciones impositivas contra Cargill Bolivia S.A.; decisión que fue impugnada por la citada empresa mediante recurso de alzada, que mereció la RA STR-SCZ/RA 0025/2005, de 4 de marzo, emitida por la autoridad recurrida, que revocó parcialmente la Resolución impugnada. Respecto de esta decisión, el Gerente de GRACO Santa Cruz interpuso recurso jerárquico; que al igual que el anterior, fue observado por el recurrido por incumplimiento al deber de invocar el precedente contradictorio previsto por las normas del art. 30 inc. f) del DS 27350, hasta que por Auto de 11 de abril de 2005, el demandado rechazó el recurso jerárquico en aplicación a lo dispuesto por las normas del art. 8.III del DS 27350.
De lo relacionado en ambos casos, se establece que los antecedentes fácticos que motivan el presente recurso se inician con el requerimiento de documentación a la Empresa Boliviana de Refinación S.A. en el primer caso, y en la emisión de la Resolución Administrativa de devolución indebida de tributos respecto a Cargill Bolivia S.A., en el segundo; en los cuales el Servicio de Impuestos Nacionales como parte de la administración tributaria intervino como una entidad de derecho público y en ejercicio de las facultades que le reconocen los arts. 66 y 128 del CTB.
Ahora bien, la parte actora pretende a través de la presente acción tutelar se deje sin efecto, en el primer caso, los Autos, de 23 de febrero y 7 de marzo de 2005 y se ordene la admisión del recurso jerárquico interpuesto por la Administración Tributaria impugnando la RA STR-SCZ/RA 0011/2005, emitida por el Superintendente recurrido; y en el segundo, queden sin efecto los Autos de 31 de marzo y 11 de abril de 2005, y se admita el recurso jerárquico interpuesto contra la RA STR-SCZ/RA 0025/2005, denunciando la vulneración de los derechos a la seguridad jurídica y a la defensa, así como a la garantía del debido proceso; sin embargo, conforme se tiene precisado, en los casos concretos, la entidad pública recurrente obró ejerciendo facultades inherentes a su competencia, vale decir obró investida de su poder de imperium por lo cual no puede concebirse que el poder (Servicio de Impuestos Internos) pida amparo en defensa de un acto del propio poder (Superintendencia Tributaria), pues el SIN fue creada para cobrar tributos y la Superintendencia para proteger al ciudadano frente a los abusos de la Administración Tributaria, lo que implica que ambas entidades no se encuentran en una relación lineal, habida cuenta que ambas entidades conforme a las atribuciones reconocidas por las normas legales forman parte de la administración y de la gestión tributaria respectivamente, siendo menester destacar, que conforme se sostiene en el Fundamento Jurídico III.4.3. de la presente Resolución, el amparo constitucional no es una vía abierta a los poderes públicos para la defensa de sus actos y de las potestades en que éstos se basan, lo que permite afirmar que el Estado cuando actúa provisto de su poder de imperium, como sucede en el caso de autos, no es ni puede ser titular de derechos fundamentales, pues no es posible concebir que el propio Estado pueda oponerse ante sí el respeto o resguardo de un derecho fundamental; consecuentemente, el Servicio de Impuestos Internos, como una unidad del Estado dependiente del Poder Ejecutivo no puede invocar la lesión de supuestos derechos fundamentales que no los tiene, menos frente a otro organismo del propio Estado, también dependiente del Ejecutivo, como es la Superintendencia Tributaria, lo que determina la improcedencia de la tutela prevista por el art. 19 de la CPE.
Por lo expuesto, los Tribunales de amparo al haber declarado procedente el recurso en el primer caso y concedido en el segundo, no han valorado correctamente los hechos ni interpretado adecuadamente los alcances del art. 19 de la CPE.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, en revisión, resuelve:
1º REVOCAR, la Sentencia pronunciada el 10 de junio de 2005, por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Santa Cruz, cursante de fs. 235 a 237 vta., así como la Resolución, de 28 de julio de 2005, cursante a fs. 372 a 374 vta., pronunciada por la Sala Penal Segunda de la misma Corte Superior; y,
2º Declarar IMPROCEDENTE los recursos demandados.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No interviene la Decana, Dra. Martha Rojas Álvarez, por estar con licencia.
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PresidentA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MagistradO
Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA