Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1130/2016-S3

Sucre, 19 de octubre de 2016

SALA TERCERA

Magistrado Relator:    Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 15698-2016-32-AAC

Departamento:           La Paz

En revisión la Resolución 01/2016 de 4 de julio, cursante de fs. 617 a 622, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Wilma Judith Nina Colque, Carola Judy Murillo Pari, Teresa Amalia Quisbert Sánchez, Zulema Donata Soliz Romero, Ivonne Herminia Medina Arce, Ana Isabel Tusco Calle y Adett Carmelo Guzmán Herety, contra Carmen Soledad Chapetón Tancara, Alcaldesa; y, Félix Daniel Apaza Nina, Director de Talento Humano, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 24 y 29 de junio de 2016, cursantes de fs. 252 a 263 vta.; y, 288 a 293 vta., los accionantes manifestaron que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Estando vinculados laboralmente con el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, y encontrándose dentro de los alcances de la Ley 321 de 20 de diciembre 2012, que los incorpora a la Ley General del Trabajo, el 22 de abril de 2016 fueron notificados de forma violenta e intempestiva con sus respectivos Memorandos de agradecimiento de servicios, sin que se les dé a conocer la causa o motivo que justifique su destitución, restringiendo y suprimiendo sus derechos como a la estabilidad laboral en lo principal y como derechos colaterales, a la alimentación, a la educación y a la salud; asimismo, Carola Judy Murillo Pari, refirió que no se consideró que su persona se encontraba con Fuero Sindical conforme la Resolución Ministerial (RM) 442/16 de 12 de mayo de igual año, que reconoce al Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales del citado ente municipal donde fungió en el cargo de Secretaria de actas.

Antes de la mencionada desvinculación, el 21 de enero de 2016, fueron notificados con Memorandos de preaviso, sin considerar que estos ya no se encuentran vigentes conforme el art. 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE), que prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. Así también, que durante el tiempo que prestaron sus servicios laborales, nunca se les inicio procesos sumarios administrativos, por el contrario les bajaron de niveles de cargo -despidos indirectos-, y finalmente los ítems contemplados en los Memorandos de agradecimiento de funciones no coinciden con los de sus designaciones.

Ante la supresión y restricción de sus derechos, se apersonaron ante la Jefatura Regional de Trabajo, Empleo y Previsión Social de El Alto, conforme la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, en busca de la restitución y restablecimiento de sus derechos, por lo que después de realizar las citaciones a audiencias de conciliación previas a las cuales la parte empleadora no acudió, la señalada Jefatura Regional de Trabajo, emitió la Conminatoria de reincorporación                  JRTEA-BECS-C.R. 060/2016 de 5 de mayo, la cual conforme al informe                     VR-040/2016 de 19 de mayo, de verificación a dicha Conminatoria, se estableció que no fue cumplida, determinándose “DESACATO al Ministerio de Trabajo El Alto y se declina competencia al Órgano Judicial” (sic).      

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Los accionantes estiman como lesionados sus derechos al trabajo, a una remuneración justa, a la salud, a la alimentación y a la educación, citando al efecto los arts. 9, 16, 17, 18.I, II y III, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 45, 46.III, 48.I, 54.I, 77, 80, 81, 82; y, 91 de la CPE. Asimismo, Carola Judy Murillo Pari, además de los derechos previamente nombrados señala como vulnerado su derecho al fuero sindical, invocando el art. 51 y 54.I de la citada Ley Fundamental.

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela; y en consecuencia, se ordene el cumplimiento a la Conminatoria de reincorporación JRTEA-BECS-C.R. 060/2016, y el pago del bono de 6 de marzo de 2016; pidiendo además Carola Judy Murillo Pari, la restitución de su fuero sindical.

 

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 4 de julio de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 603 a 616, presentes los accionantes asistidos de su abogado, el servidor público codemandado, el representante de la Jefatura Regional de Trabajo, Empleo y Previsión Social de El Alto, y ausentes la autoridad demandada como el representante del Ministerio Público, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante ratificó in extenso los términos expuestos en los memoriales de la presente acción tutelar.

I.2.2. Informe de la autoridad y servidor público demandados

Carmen Soledad Chapetón Tancara, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, a través de su representante legal, por informe presentado el 4 de julio de 2016, cursante de fs. 399 a 401, solicitó que sin entrar a considerar el fondo, se emita Resolución declarando la “improcedencia” de la acción de amparo constitucional, refiriendo que existe falta de legitimación pasiva, puesto que los accionantes señalan haber mantenido un vinculo laboral con el indicado ente municipal en base a los Memorandos de designación y que fueron cesados sin causal alguna, conforme el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) por el Director de Talento Humano de dicho Gobierno Autónomo Municipal, lo que no guarda relación con las funciones exclusivas de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), cuando no fue esta quién emitió los Memorandos de destitución, por lo que debe entenderse que la legitimación pasiva como instituto y condición jurídica debe demostrarse en la vinculación entre la autoridad demandada y el acto que supuestamente lesiona un derecho, es así que la demanda debe dirigirse contra todos aquellos que hayan participado en dichos actos, caso contrario la acción debe ser negada.

Félix Daniel Apaza Nina, Director de Talento Humano del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, por medio de su representante legal, por informe de 4 de julio de 2016, cursante de fs. 418 a 434 vta., y en audiencia señaló que se declare “improcedente” y se rechace la actual acción de defensa, alegando que: a) La presente acción tutelar fue incoada de forma maliciosa contra la MAE del mencionado ente municipal, cuando solo debió ser dirigida contra el servidor público designado como Director de Talento Humano; b) Los procedimientos de reincorporación realizados por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social vulneran el debido proceso y los derechos del referido Gobierno Municipal, pues en el caso de los servidores públicos que fueron desvinculados mediante Memorandos de preaviso, dicha figura legal se encuentra plenamente vigente al amparo del art. 12 de la LGT; por lo que, el Jefe Regional e Inspector de Trabajo, Empleo y Previsión Social de El Alto, actuaron contra la norma sin tener competencia en virtud a las limitaciones legales y sus atribuciones administrativas conciliatorias, siendo que el citado artículo se encuentra en vigencia y no fue modificado mediante procedimiento legislativo ni recurso de inconstitucionalidad, la desvinculación de los servidores públicos mediante preaviso, no vulnera derechos ni garantías constitucionales, por tanto la decisión administrativa es plenamente legal; c) Al momento de resolverse la acción de amparo constitucional debe aplicarse el principio de subsidiariedad, siendo que existen recursos pendientes de ser resueltos por parte del Ministerio de Trabajo, Empelo y Previsión Social conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo; y, d) En lo referente a sueldos y demás beneficios sociales requeridos por los ahora accionantes, se debe precisar que la justicia constitucional no podrá manifestarse, toda vez que no se puede revisar cuestiones de fondo en la causa, tal cual lo estableció la SCP “330/2015” y el “AC 21/2013”.

     

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Boris Efren Cárdenas Sanjinés, Jefe Regional de Trabajo, Empleo y Previsión Social de El Alto, en audiencia sostuvo que, dentro de las facultades                        legales otorgadas a su persona, emitió la Conminatoria de reincorporación         JRTEA-BECS-C.R. 060/2016, que fue notificada a las partes el 5 de mayo de 2016, y que a los tres días no fue cumplida por el Gobierno Autónomo Municipal de la citada ciudad, conforme pudo evidenciar Miguel Ángel Luque Laura, Inspector de Trabajo; es así que hasta ese momento no se restituyeron los derechos constitucionales de los hoy accionantes, ya que no gozan de estabilidad laboral como de un salario justo, motivo por el cual pidió se pueda conceder la tutela impetrada en lo que en derecho corresponda, conforme a la indicada Conminatoria.    

I.2.4. Resolución

La Jueza Pública de Familia Sexta de El Alto del departamento de La Paz, constituida en Jueza de garantías, por Resolución 01/2016 de 4 de julio, cursante de fs. 617 a 622, concedió la tutela solicitada, ordenando que el Gobierno Autónomo Municipal de esa ciudad cumpla con la Conminatoria de reincorporación JRTEA-BECS-C.R. 060/2016, pronunciada por el Jefe Regional de Trabajo, Empleo y Previsión Social de El Alto, en el plazo de cuarenta y ocho horas, sin costas, con los siguientes fundamentos: 1) Existe amplia jurisprudencia relativa al tema de obligación de acatamiento y cumplimiento de la reincorporación emitida por la autoridad administrativa competente, lo que en el caso en cuestión no sucedió, ya que pese a haberse dictado la referida Conminatoria que dispuso la reincorporación inmediata de los ahora accionantes a su fuente laboral en el mencionado ente municipal, no fue cumplida por la parte empleadora; 2) Tanto la Constitución Política del Estado como la jurisprudencia constitucional coincidieron en señalar que los derechos laborales son de inmediata y preferente protección, por lo que el preaviso no surte efecto legal en los casos donde no exista justificación para el retiro del trabajador y que no se enmarque en la Ley General del Trabajo, lo que no ocurrió en el caso, ya que de la revisión de los Memorandos de preaviso, ninguno señala el motivo para la emisión de los mismos, afectando la estabilidad laboral de los accionantes; 3) El Estado reconoce el derecho de todas las trabajadoras y trabajadores a organizarse y asociarse en sindicatos, también brinda una protección a sus dirigentes -fuero sindical-, los cuales no podrán ser despedidos hasta un año después de culminar su gestión; y, 4) Con relación al pago del bono de 6 de marzo de igual año, pedido por los hoy accionantes, al no estar establecido en la Norma Suprema ni Leyes laborales vigentes, se deberán seguir los pasos legales ante las autoridades competentes a efectos de hacer efectivo el mismo, previo proceso laboral.  

II. CONCLUSIONES

De la debida revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Cursa Conminatoria de reincorporación JRTEA-BECS-C.R. 060/2016 de 5 de mayo, dirigida a Carmen Soledad Chapetón Tancara, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto -hoy demandada-, por la cual el Jefe Regional de Trabajo, Empleo y Previsión Social de esa ciudad, conminó a la reincorporación inmediata de Wilma Judith Nina Colque, Carola Judy Murillo Pari, Teresa Amalia Quisbert Sánchez, Zulema Donata Soliz Romero, Ivonne Herminia Medina Arce, Ana Isabel Tusco Calle y Adett Carmelo Guzmán Herety -ahora accionantes- a su fuente laboral en dicho ente municipal a los mismos puestos que ocupaban al momento de su despido, más el pago de salarios y demás derechos sociales que les correspondan a la fecha de reincorporación (fs. 3 a 8).

II.2.  Por Informe VR-040/2016 de 19 de mayo, elaborado por Miguel Ángel Luque Laura, Inspector de Trabajo de la Jefatura Regional de Trabajo, Empleo y Previsión Social de El Alto, quien manifestó que “hasta la fecha” el Gobierno Autónomo Municipal de la indicada ciudad no reincorporó a los hoy accionantes, desacatando en tal forma la citada Conminatoria de reincorporación supra (fs. 9).   

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos al trabajo, a una remuneración justa, a la salud, a la alimentación y a la educación; a su vez Carola Judy Murillo Pari, refiere que también se lesionó su derecho al fuero sindical, por cuanto la Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, no cumplió con la Conminatoria de reincorporación laboral JRTEA-BECS-C.R. 060/2016, situación que motiva la petición de tutela.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si se debe conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Jurisprudencia reiterada sobre el cumplimiento de las conminatorias de reincorporación de las y los trabajadores

La conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, Empleo y Previsión Social son obligatorias para los empleadores tanto del sector público como privado y ante su eventual incumplimiento se abre la posibilidad de acudir a la vía constitucional, así, en la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, se estableció que cuando la: “…vulneración afecta a otros derechos elementales, a este efecto consideramos que se debe abstraer el principio de subsidiariedad en aquellos casos en que una trabajadora o un trabajador demande la reincorporación a su fuente trabajo ante un despido sin causa legal justificada; con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto de que estas entidades una vez establecido el retiro injustificado conmine al empleador a la reincorporación inmediata en los términos previstos por el DS 0495, y ante su incumplimiento se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional. Entendimiento asumido en virtud a que en estos casos no sólo se halla involucrado el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, ya que cuando se afecta el derecho al trabajo a través de una despido injustificado, no sólo se afecta a la persona individual, sino a todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, de ahí que el derecho al trabajo constituye uno de los principales derechos humanos”.

Asimismo, la Sentencia citada precedentemente, sostuvo los siguientes supuestos: “1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada.

3) En aquellos casos en que la trabajadora o trabajador, fuera sometido a un proceso interno dentro el cual se determine su despido por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT y art. 9 del DR, en su caso por vulneración a su Reglamento Interno, el procedimiento previsto por el DS 0495, no será aplicable; debiendo la trabajadora o trabajador, que estime que su destitución fue ilegal o injustificada, incoar la correspondiente demanda de reincorporación ante la judicatura laboral” (las negrillas nos pertenecen).

Sin embargo, la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, que moduló la                 SCP 0900/2013 de 20 de junio, sostuvo que: “…mal podría pretenderse que esta jurisdicción llegue al convencimiento de que el despido fue o no justificado, pues el acervo probatorio con el que cuenta no le permitiría llegar a verdades históricas materiales, así como tampoco corresponde reemplazar a toda la judicatura laboral con la jurisdicción constitucional; justamente de este escenario proviene el hecho de que la conminatoria es de cumplimiento inmediato, y que su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, situación que habilita a la actuación inmediata de esta jurisdicción constitucional a menos que se evidencie en la tramitación del proceso administrativo violaciones del debido proceso que impidan que esta jurisdicción constitucional haga ejecutar una conminatoria que emerge de vulneración de derechos fundamentales…”.

En tal sentido, tanto el empleador como los trabajadores, si consideran que la Conminatoria de reincorporación es incorrecta, tienen los mecanismos de la instancia administrativa y ordinaria a través de la judicatura laboral, para impugnar la decisión asumida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

Por su parte, la SCP 2355/2012 de 22 de noviembre, concluyó que:              “De lo anterior, se extrae que ante una destitución intempestiva e injustificada de una trabajadora o un trabajador, las Jefaturas Departamentales de Trabajo, luego de imprimir el trámite del DS 0495, deben emitir la correspondiente conminatoria de reincorporación pudiendo la parte procesal plantear amparo constitucional para su cumplimiento, pese a ello, debe entenderse que la justicia constitucional no puede hacer cumplir una conminatoria cuando la misma carece de fundamentación alguna, ello debido a que:

-     En virtud al concepto de ‘Estado unitario social de derecho plurinacional comunitario…’ (…) (art. 1 de la CPE) y por la fuerza expansiva de los derechos fundamentales, las decisiones incluidas las laborales, deben explicar las razones para la determinación pues ello además permite resguardar el principio de interdicción de la arbitrariedad;

-     Bajo el entendido de que las SSCCPP 0138/2012 y 0177/2012, obligan a la justicia constitucional a efectivizar conminatorias laborales de reincorporación del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social sin atender a su contenido, al menos deben desarrollar las razones que fundamentan la conminatoria y por supuesto una conminatoria clara, es decir, no resulta lógico que la justicia constitucional ejecute una resolución que no respeta estándares del debido proceso, pues en ciertos casos implicaría inclusive consagrar la violación de derechos;

-     Si bien la justicia constitucional en atención a las SSCCPP 0138/2012 y 0177/2012, debe otorgar tutela transitoria disponiendo la reincorporación provisoria de la o el trabajador no puede hacerlo si la orden no cuenta con los mínimos elementales que la hagan efectiva, lo contrario resultaría inejecutable, debiendo en su caso, previamente subsanarse en la vía administrativa previamente a que la justicia constitucional disponga su ejecución”                             (las negrillas fueron añadidas).

De lo desarrollado, se tiene que si bien existe un desarrollo jurisprudencial uniforme para que la jurisdicción constitucional haga cumplir los mandatos de reincorporación, al efecto es preciso analizar la pertinencia según el caso y si estas se encuentran en el margen de razonabilidad sustentando una debida fundamentación sobre las razones que motivaron la reincorporación y las razones por las cuales la instancia administrativa laboral consideró que se presentó un retiro ilegal o injustificado.

III.2.  Análisis del caso concreto

           Los accionantes refieren que el incumplimiento a la Conminatoria de reincorporación JRTEA-BECS-C.R. 060/2016 de 5 de mayo, emitida por la Jefatura Regional de Trabajo, Empleo y Previsión Social de El Alto, por parte de la autoridad y servidor público ahora demandados, deriva en una vulneración a sus derechos invocados en la presente acción tutelar, por lo que piden el cumplimiento de la misma, al no haber sido restituidos a sus fuentes laborales.

En tal razón, de la revisión de la Conminatoria JRTEA-BECS-C.R. 060/2016 (Conclusión II.1.), cuyo cumplimiento se solicita a través de esta acción de defensa, se evidencia que en la misma, la autoridad suscribiente refiere de manera general sobre la denuncia interpuesta por despido injustificado; y, dicho acto administrativo en su parte Considerativa efectúa solamente una transcripción de la normativa constitucional, legal y de la jurisprudencia constitucional, haciendo a su vez una simple mención a lo señalado por el Informe CAR 26/16 de 3 de mayo de 2016, elaborado por el Inspector de Trabajo de la Jefatura Regional de El Alto, sin establecer la fundamentación y motivación que debe sustentar la decisión de reincorporación, ni señala de qué manera los despidos denunciados por los ahora accionantes resultan ilegales, por lo que conforme al Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional, la mencionada Conminatoria no puede ser ejecutada por la justicia constitucional                -SCP 1712/2013 de 10 de octubre-.

 

Por lo expuesto precedentemente, se extraña en dicha Conminatoria una adecuada fundamentación y motivación que respalde la decisión asumida por el Jefe Regional de Trabajo, Empleo y Previsión Social de El Alto, con referencia a la Conminatoria de reincorporación laboral expedida a favor de los hoy accionantes, por lo que reiterando lo expuesto en el citado Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la justicia constitucional no puede disponer el cumplimiento de una Conminatoria de reincorporación sin que previamente se analice su pertinencia y si esta se encuentra en el margen de razonabilidad, exigencia que no puede ser reemplazada por la cita de normativa constitucional, legal y jurisprudencial expuesta en la Conminatoria                JRTEA-BECS-C.R. 060/2016, pues como se expuso anteriormente es estrictamente necesaria la revisión, análisis y fundamentación que amerita la comprobación y determinación de ausencia de justificación de un despido, constatación y conclusión que corresponde a la Jefatura Departamental de Trabajo conforme prevén los arts. 10.III del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, y Articulo Único del DS 0495 de 1 de mayo de 2010, de manera que su contenido no solo resulte congruente con la prueba adjunta, sino que de su valoración, de los argumentos expuestos por las o los trabajadores denunciantes y la contrastación precisa con la normativa aplicable, resulte evidente la afectación del derecho al trabajo y a la estabilidad laboral por despido injustificado, situación que en el caso presente no fue expuesta en la Conminatoria motivo de revisión y que se pretende sea cumplida mediante esta acción tutelar, razón por la cual corresponde denegar la tutela solicitada. 

En consecuencia, la Jueza de garantías, al conceder la tutela impetrada, no analizó adecuadamente los antecedentes expuestos ut supra.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 01/2016 de 4 de julio, cursante de fs. 617 a 622, pronunciada por la Jueza Pública de Familia Sexta de El Alto del departamento de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez MAGISTRADA Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey MAGISTRADO