SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0599/2013

Sucre, 21 de mayo de 2013

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

 

Expediente:                02592-2013-06-AAC

Departamento:          Chuquisaca

En revisión la Resolución 02/2013 de 15 de enero, cursante de fs. 68 a 70 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Rimy Loayza Olivera contra Moisés Rosendo Torres Chivé y William Marcelo Solís Valencia, Alcalde y Autoridad Sumariante, respectivamente, del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 5 de diciembre de 2012, cursante de fs. 38 a 49 vta., complementado el 26 de diciembre del mismo año (fs. 54 y vta.), el accionante refiere lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Por el contrato de trabajo a plazo fijo 074/2012 de 3 de enero, demuestra que antes de su destitución ilegal de su puesto laboral, ejercía el cargo de ayudante lúbrico dependiente de la Oficialía Mayor Técnica del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, por cuanto el 29 de marzo de 2012, la Autoridad Sumariante de dicha entidad le notificó con la Resolución de inicio de proceso administrativo interno, y posteriormente sin valorar razonablemente las pruebas de cargo y de descargo y sin la debida fundamentación a través de la Resolución Final 126/2012 de 20 de abril, le impone la sanción de destitución; razón por la cual, interpuso recurso de revocatoria, que fue confirmada por la indicada autoridad mediante Resolución 262/2012 de 15 de mayo, por lo que con el fin de buscar justicia en el ad quem, dentro del plazo previsto, formuló recurso jerárquico; sin embargo, en lugar de que el Alcalde del citado Gobierno Autónomo Municipal, revoque dicha determinación, incurriendo en las mismas omisiones que la Autoridad Sumariante, a través de la Resolución Administrativa Jerárquica 026/2012 de 31 de mayo, confirmó los actos impugnados, vulnerando su garantía constitucional del debido proceso en su elemento del derecho a la defensa, motivación y congruencia de las decisiones, y consecuentemente, mantuvo su determinación de destitución de su fuente laboral.

La Resolución Final 126/2012, emitida por la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, que le impone la sanción de destitución porque supuestamente no hubiera demostrado su asistencia a su fuente laboral durante el mes de enero de 2012, señalando que se quebrantó los arts. 17 inc. b), 56, 58 y 78.9 del Reglamento Interno de la Municipalidad de Sucre, resulta incongruente, por cuanto de acuerdo al Auto de inicio de proceso administrativo, se le inició proceso por la presunta contravención de los arts. 149 del Código Penal (CP), 8 inc j), 53 y 54 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), 235 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 78 del Reglamento Interno del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; sin embargo, se le sanciona porque supuestamente hubiera infringido otras normas administrativas completamente distintas a las acusadas, vulnerando el debido proceso en su elemento de derecho a la congruencia entre acusación y sanción, además este acto también lesiona su derecho a la defensa debido a que no se le dio la oportunidad de desvirtuar adecuadamente las nuevas normas acusadas. Por otro lado, refiere que en la Resolución impugnada, el demandado simplemente cita y transcribe todas las pruebas de cargo y descargo, sin efectuar una valoración razonable; es más, no tomó en cuenta la prueba de descargo que presentó, consistente en planillas de asistencia de enero de 2012, debidamente legalizadas, por lo que al no evaluarlas vulneró el debido proceso en su elemento al derecho a la valoración razonable de la prueba; en resumen afirma que el fallo impugnado no está fundamentado ni motivado, toda vez que William Marcelo Solís Valencia, en su calidad de Autoridad Sumariante incumplió con lo establecido en el art. 21.f del Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, habida cuenta que esta norma exige que en caso de que se establezca responsabilidad administrativa, debe pronunciarse resolución fundamental incluyendo un análisis de las pruebas de cargo y descargo y las sanciones de acuerdo a las previsiones en el art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamental (LACG); lo que no ocurrió en el caso toda vez que esta autoridad no estableció con claridad la responsabilidad administrativa ni pronunció su Resolución debidamente fundamentada, limitándose a citar normas de conductas y de obligaciones que tiene el servidor público.

En cuanto a la Resolución 262/2012, mediante la cual la Autoridad Sumariante, resuelve el recurso de revocatoria confirmando en todas sus partes la Resolución Final 126/2012; también fue emitida sin la debida fundamentación y sin considerar todos los puntos impugnados limitándose a transcribir sus observaciones sin fundamentar en lo absoluto la misma, vulnerando la garantía constitucional del debido proceso, en su elemento de falta de motivación en las resoluciones. Finalmente en relación a la Resolución Administrativa Jerárquica 026/2012, pronunciada por Moisés Rosendo Torres Chivé, en su condición de Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, que resuelve el recurso jerárquico interpuesto contra la Resolución 262/2012; afirma que esta autoridad consolida las irregularidades cometidas por la Autoridad Sumariante, por cuanto en este fallo ratifica su destitución, sin importarle hacer prevalecer en ningún momento el valor justicia que debe primar en todo proceso administrativo interno, toda vez que en esta última Resolución impugnada, se advierte que se continuó con los actos ilegales cuando de manera desleal expresa que la Autoridad Sumariante, estableció la sanción de destitución del cargo porqué no hubiera demostrado su asistencia a su fuente laboral durante el mes de enero de 2012, alegando que no registro su asistencia en el sistema biométrico, sin considerar que en ese entonces, a ninguno de los trabajadores bajo la modalidad de contrato a plazo fijo se le permitió registrar su asistencia en ese sistema, ya que la misma se controlaba a través de planillas, las cuales fueron presentadas como prueba, pero deliberadamente las autoridades demandadas a su turno no consideraron esta prueba que desvirtuaba totalmente la supuesta causa por la que lo destituyeron de su fuente laboral; es decir, esta resolución también vulnera la garantía del debido proceso porque carece de una debida fundamentación.

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

Señala como lesionados, sus derechos al trabajo, a la vida, a la dignidad, a la salud, así como la garantía del debido proceso, citando al efecto los arts. 9.2 y3, 15.I, 18.22, 46.I y II, 48.I, 49.3 y 115.I de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela; y, en consecuencia se disponga la nulidad de la Resoluciones 172/2012 de 19 de marzo, 126/2012, 262/2012 y 026/2012; así como la reincorporación a su cargo de ayudante lúbrico y la cancelación de haberes devengados, del bono municipal y de daños y perjuicios a su favor.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 15 de enero de 2013, tal cual consta del acta cursante de fs. 65 a 67 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El abogado del accionante, en audiencia ratificó el contenido íntegro de los fundamentos expuestos en el memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Juan Pablo Barrón Guzmán, apoderado y abogado de las autoridades demandadas, en audiencia, se limitó a manifestar que no se vulneró ninguno de los derechos invocados por el accionante por lo que debería rechazarse la tutela solicitada.

I.2.3. Resolución

La Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituido en Tribunal de garantías, por Resolución 02/2013 de 15 de enero, cursante de fs. 68 a 70 vta., denegó la tutela demandada, sin costas. Con los siguientes fundamentos: a) La falta de valoración de la prueba esgrimida por el accionante no es evidente, dado que se verifica por la lectura de las Resoluciones impugnadas, que la valoración está inmersa en los fallos y si bien no satisface a las exigencias del “recurrente” o los resultados no son favorables para él, ésta no es causal de violación del debido proceso en su elemento de derecho de valoración razonable de la prueba; puesto que las planillas de asistencia a su fuente laboral en fotocopias, no reúnen los requisitos exigidos para ser consideradas en esta acción de amparo constitucional; b) De la lectura de las Resoluciones 262/2012 y 026/2012, se concluye que no existe error en éstas al confirmar la una a la otra, debido a que contienen la motivación y fundamentación extrañada por el “recurrente”, ídem con la congruencia entre la parte considerativa y dispositiva, no existiendo lesión al debido proceso en los elementos de derecho a la defensa, a la motivación y a la congruencia; y, c) La acción de amparo constitucional, debe ser interpuesta dentro de los seis meses de haberse emitido las resoluciones judiciales o administrativas, en el caso presente computable de la última que es la Resolución de recurso jerárquico 026/2012, en cumplimiento del art. 129.II de la CPE, que señala: “La acción de amparo constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computables a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial”; la señalada está dentro del plazo legal y activada por quien está facultada según el parágrafo primero del citado artículo constitucional.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Cursa contrato de trabajo a plazo fijo suscrito por Verónica Berríos Vergara, Freddy Jiménez Rivero y Johnny Pablo Gutiérrez, en representación del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, por el que se contrató los servicios del ahora accionante Rimy Loayza Olivera, en el cargo de ayudante lúbrico dependiente de la Oficialía Mayor Técnica del municipio referido, a partir del 3 de enero hasta el 31 de diciembre de 2012 (fs. 1).

II.2.  Mediante comunicación interna de 9 de marzo de 2012, Moisés Rosendo Torres Chivé, Alcalde Municipal, en base al informe legal 80/12 de 8 de febrero de 2012, dispone que William Marcelo Solís Valencia, Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, inicie proceso administrativo interno contra exfuncionarios y funcionarios de la referida entidad, entre los cuales se encuentra el ahora accionante Rimy Loayza Olivera (9 a 13).

II.3.  El 19 de marzo de 2012, William Marcelo Solís Valencia, Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, mediante Resolución 172/2012 de la misma fecha, dispone el inicio de proceso administrativo interno contra Rimy Loayza Olivera, por la presunta contravención a los arts. 149 del Código Penal (CP), 8 inc. j), 53 y 54 del EFP, 235 de la CPE y 78 del Reglamento Interno del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre (fs. 3 a 5).

II.4.  Mediante Resolución Final 126/2012 de 20 de abril, la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, establece responsabilidad administrativa para el accionante, bajo el argumento de no haber demostrado su asistencia a su fuente de trabajo durante el mes de enero de 2012, contravención administrativa contemplada en los arts. 17 inc. b), 56, 58 y 78.9 del Reglamento Interno de la Municipalidad, imponiéndole en consecuencia la sanción de destitución de su fuente de trabajo (fs. 15 a 18).

II.5.  Por memorial de 3 de mayo de 2012, el accionante interpone recurso de revocatoria contra la Resolución 126/2012, manifestando que en la parte resolutiva del fallo impugnado, se advierte que sin respetar la garantía constitucional del debido proceso, establece contra su persona la sanción de destitución, porque supuestamente no hubiera demostrado su asistencia a su fuente laboral, incurriendo en contravención de los arts. 17 inc b), 56, 58 y 78.9 del Reglamento Interno de la Municipalidad, pero de acuerdo a la Resolución de apertura de proceso se le inició el proceso por la presunta contravención de los arts. 149 del CP, 8 inc j), 53 y 54 del EFP, 235 de la CPE y 78 del Reglamento Interno de la municipalidad de Sucre; como se advertirá se le sanciona extrañamente por la transgresión de otras normas distintas a las que se le inició el proceso, lesionando su derecho fundamental a la defensa. Por otra parte, sostiene que la Resolución impugnada carece de la debida fundamentación y motivación, porque se limita a efectuar una cita y transcripción de la prueba de cargo y descargo, sin realizar un análisis de esta prueba incumpliendo con lo establecido en el art. 21.f del DS 23318-A (fs. 19 a 21).

II.6. Mediante Resolución 262/2012 de 15 de mayo, la Autoridad Sumariante, resuelve el recurso de revocatoria confirmando en todas sus partes la Resolución Final 126/2012, señalando que durante el desarrollo del proceso en ninguna de las actuaciones se hubiera vulnerado las garantías constitucionales del accionante, quien tuvo el tiempo suficiente para poder acreditar y desvirtuar lo aseverado en la Resolución de inicio de proceso lo que no ocurrió; en consecuencia, la determinación final emitida el 20 de abril de 2012, ha sido producto del análisis de las pruebas de cargo y descargo, dentro el marco establecido por el art. 29 de la LACG y demás normas administrativas aplicables y que la sanción impuesta se ha establecido por la trascendencia de los actos administrativos transgredidos (fs. 23 a 24).

II.7. Por memorial de 21 de mayo de 2012, el accionante, interpone recurso jerárquico contra la Resolución 262/2012, ratificando los fundamentos del recurso de revocatoria e incidiendo que no existe congruencia entre el Auto de apertura de proceso disciplinario y la Resolución sancionatoria, toda vez que se le inició por incumplimiento de disposiciones plasmadas en la Resolución de inicio de proceso y se le sanciona con su destitución por otras normas distintas a las iniciadas, con estas imprecisiones u omisiones de parte de la Autoridad Sumariante, afirma que se le vulneró la garantía constitucional del debido proceso en su elemento a la motivación y congruencia (25 a 26).

II.8. Mediante Resolución Administrativa Jerárquica 026/2012 de 31 de mayo, pronunciada por Moisés Rosendo Torres Chivé Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, se resuelve el recurso jerárquico antes citado confirmando la Resolución 262/2012, quedando en consecuencia vigente la Resolución Final 126/2012, bajo el argumento de que el procesado tuvo todos los medios suficientes para asumir su defensa por haber sido notificado con todas las actuaciones administrativas, en ese sentido el procesado no puede alegar o sostener de ninguna manera que se hubieren transgredido sus garantías al debido proceso y a la defensa; y en consecuencia, de las resoluciones emitidas por la Autoridad Sumariante, se establece que el procesado no ha desvirtuado los cargos y las contravenciones calificadas en la resolución de inicio de proceso (fs. 30 a 32).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante alega la vulneración de sus derechos constitucionales al trabajo, a la vida, a la salud, a la dignidad, así como la garantía del debido proceso, en sus elementos del derecho a la defensa, fundamentación y motivación de la resoluciones; y el principio de seguridad jurídica; señalando que en virtud a un contrato de trabajo a plazo fijo fue contratado para ejercer el cargo de ayudante lúbrico dependiente de la Oficialía Mayor Técnica del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; sin embargo, en base a un informe emitido por el Director Jurídico del citado municipio, de manera ilegal fue sometido a proceso administrativo interno dentro del cual, la Autoridad Sumariante referida, sin efectuar una debida motivación y fundamentación emitió la Resolución Final 126/2012 de 20 de abril, sancionándole con la destitución de sus funciones al haber establecido una supuesta responsabilidad administrativa, por inasistencia a su fuente de trabajo en enero de 2012, afirmado a este objeto haber establecido las contravenciones administrativas contempladas en los arts. 17 inc. b), 56, 58 y 78.9 del Reglamento Interno de la Municipalidad; sin advertir que se le inició proceso por otras contravenciones de acuerdo a la Resolución de inicio de proceso, existiendo por lo tanto una incongruencia en estas actuaciones que permiten colegir que la citada Autoridad Sumariante, vulneró la garantía constitucional del debido proceso en su elemento del derecho a la defensa. Ante esa situación, interpuso los recursos de revocatoria y jerárquico; sin embargo, las autoridades que conocieron a su turno estos recursos incurrieron en el mismo error al emitir las Resoluciones 262/2012 de 15 de mayo y 026/2012 de 31 de mayo, sin la debida motivación y fundamentación, limitándose a confirmar las resoluciones recurridas, consolidando su ilegal destitución. En consecuencia, en revisión corresponde establecer si los hechos denunciados son evidentes, a objeto de conceder o denegar la tutela demandada.

III.1.  La acción de amparo constitucional y su naturaleza jurídica

La acción de amparo constitucional consagrada por el art. 128 de la CPE, es una acción tutelar de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley.

En cuanto a su procedencia, el art. 129.I de la CPE, precisa que esta acción tutelar se interpondrá: “…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”; precepto que relieva la naturaleza subsidiaria de esta acción tutelar. La segunda de sus características es la inmediatez, establecida en el parágrafo II de la citada norma constitucional que determina que esta acción: “…podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial”.

De lo anterior se concluye que, la acción de amparo constitucional, es una acción de defensa de todas las garantías y derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política del Estado y en los Pactos y Tratados sobre derechos humanos ratificados por el Estado, tal cual prevé el art. 410 de la CPE, exceptuando los derechos a la libertad y a la vida, que están tutelados por la acción de libertad; los tutelados por la acción de privacidad como son los derechos a la intimidad, privacidad personal o familiar, a la imagen, honra y reputación cuando se impida de alguna forma, conocer, objetar u obtener la eliminación o rectificación de estos datos registrados en un archivo o banco de datos públicos o privados; así como los derechos colectivos que por su naturaleza están tutelados por la acción popular.

III.2.  El debido proceso y sus alcances en el ámbito administrativo

En relación a los alcances de esta garantía constitucional en el ámbito administrativo, este Tribunal en la SCP 2493/2012 de 3 de diciembre, precisó lo siguiente: “Conforme se expresó precedentemente, la garantía del debido proceso consagrada en el art. 115.II de la CPE, debe ser amparada también en el ámbito administrativo, respetando los derechos del procesado a fin que éste obtenga una resolución con una sanción justa como culminación de un proceso en el que se hayan observado todos sus derechos fundamentales. En ese marco, la jurisprudencia emanada de este órgano de control de constitucionalidad, estableció la imperiosa necesidad que dentro de los procesos administrativos se cumplan: '…todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto al juez natural, legalidad formal, tipicidad y defensa irrestricta (…). El proceso administrativo, reconoce el actuar procesal de las partes, que son las personas físicas o morales que intervienen en el proceso propiamente dicho y sobre las cuales gravitan las consecuencias de todos los aspectos del mismo, desde el inicio hasta la conclusión definitiva; en resumen, las partes de un proceso administrativo son: el órgano colegiado o autoridad investida con la facultad de sancionar o dicho de otra manera, el juez natural de «orden administrativo» y el servidor público, que actúa a nombre del Estado, contra el cual se sustanciará determinada acción disciplinaria'. (…) El debido proceso, es el derecho de toda persona a un proceso justo, ante el juez natural previamente determinado, proceso que deberá ser llevado a cabo sin dilaciones de una manera equitativa a procesos instaurados a sus pares, dentro del cual se garantice al administrado o procesado la certeza de una notificación con la totalidad de la sindicación a efectos de una defensa efectiva, permitiendo ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, presentar las excepciones que correspondan a criterio suyo, sobre las cuales en todos los casos deberá existir pronunciamiento expreso del tribunal o autoridad a cargo del proceso disciplinario' (SC 0287/2011-R de 29 de marzo).

 

A mayor abundamiento, la SC 0702/2011-R de 16 de mayo, realizando un análisis amplio de esta garantía, precisó: '…En el ámbito normativo, el debido proceso se manifiesta en una triple dimensión, pues por una parte, se encuentra reconocido como un derecho humano por instrumentos internacionales en la materia como el Pacto de San José de Costa Rica (art. 8) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14), que conforme al art. 410.II de la CPE, forman parte del bloque de constitucionalidad, y también se establece como un derecho en el art. 115 parágrafo II; al mismo tiempo, a nivel constitucional, se le reconoce como derecho fundamental y como garantía jurisdiccional, (…). En consonancia con los tratados internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra sí mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; el principio del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (…); sin embargo, esta lista en el marco del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de éste como medio para asegurar la realización del valor justicia, en ese sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999, ha manifestado: 'En opinión de esta Corte, para que exista 'debido proceso legal' es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables. Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia…'.

 

En ese sentido, el debido proceso otorga a los procesados el beneficio de un juicio imparcial ante los tribunales y que sus derechos sean enmarcados a lo previsto en las disposiciones jurídicas aplicables. Hallándose determinado por disposición del art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), que: 'Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter'; garantía que por ende abarca también como se estableció, al ámbito disciplinario.

Derecho a la defensa

 

Este derecho, como componente de la garantía del debido proceso -previsto también en la norma contenida en el art. 115.II de la CPE-, otorga a toda persona sindicada sea en sede penal o administrativa, la facultad de desvirtuar las acusaciones que se le atribuyen, siendo aplicable en cualquier fase del procedimiento. Su finalidad radica en asegurar al procesado, la efectiva consecución de los principios procesales de contradicción, inmediación e igualdad, a objeto de evitar desequilibrios entre las partes y la generación de situaciones de indefensión prohibidas por la Ley Fundamental.

 

En un análisis del mismo, la SCP 0832/2012 de 20 de agosto, reiterando jurisprudencia anterior, que identificó sus connotaciones, concluyó que: '…La primera, es el derecho que tienen las personas, cuando se encuentran sometidas a un proceso con formalidades específicas, a tener una persona idónea que pueda patrocinarle y defenderle oportunamente, mientras que la segunda, es el derecho que precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e impugnen los mismos en igualdad de condiciones conforme a procedimiento preestablecido y por ello mismo es inviolable por las personas o autoridad que impidan o restrinjan su ejercicio…'.

Presunción de inocencia

 

Este principio está garantizado por el art. 116 de la Norma Suprema, implicando definitivamente: '…un estado constitucional que parte de la buena fe, al considerar que toda persona es inocente entre tanto no exista en su contra sentencia condenatoria ejecutoriada…' (SC 0239/2010-R de 31 de mayo). Deberá tomarse en cuenta también que por previsión del art. 117: 'Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…'. Derivando en ese sentido, la imperiosa necesidad no únicamente que el procesado tenga la posibilidad de aportar las pruebas que viera conveniente a fin de desvirtuar las alegaciones sentadas en su contra, sino que a través de una verdadera inmediación entre el juzgador y el acusado, sea escuchada su versión acerca de los hechos suscitados que ocasionaron el inicio del proceso al que es sometido.

Seguridad jurídica

Prevista en el art. 178.I de la CPE, como un principio que sustenta la potestad de impartir justicia emanada del pueblo; y, por el art. 306.III de la misma Norma Suprema, como un principio articulador de la economía plural en el modelo económico boliviano. No es tutelable a través de la acción de amparo constitucional que tiene por finalidad la protección de derechos fundamentales, no principios; empero, su reconocimiento constitucional, deriva en que no pueda ser desconocido por las autoridades jurisdiccionales y/o administrativas a momento de resolver los asuntos sometidos a su conocimiento, siendo por ende de inexcusable observancia.

 

En ese marco, la SC 0070/2010-R de 3 de mayo, expresó que: '…la seguridad jurídica como principio emergente y dentro de un Estado de Derecho, implica la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal; por lo tanto, la relación Estado-ciudadano(a) debe sujetarse a reglas claras, precisas y determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los mandatos de la Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la materialización de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental, es decir, que sea previsible para la sociedad la actuación estatal…'”.

III.3.  Sobre la tipificación en procesos administrativos sancionatorios

La SC 0643/2010-R de 19 de julio, determinó que: “El proceso administrativo, debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto al juez natural, legalidad formal, tipicidad y defensa irrestricta. '… La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo, es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar, que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir, sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal'. (García de Enterría, E. y Fernández, T. R., Curso de derecho administrativo, II, Civitas, Madrid, 1999, pág. 159).

De la revisión de actuados, se puede evidenciar que el Sumariante demandado, cometió una serie de violaciones al debido proceso, como ser: a) El Auto inicial del sumario de 16 de mayo de 2006, carece de una correcta descripción de los hechos que motivan el proceso, los elementos que inducen a sostener que el procesado presumiblemente era el autor de la presunta contravención y finalmente debió contener ineludiblemente la calificación legal de la conducta identificando con precisión la norma supuestamente violada; b) El Auto inicial del sumario, objeto del recurso de amparo, es incorrecto y ambiguo al imputar al demandante del 'incumplimiento del D.S. 27328' (sic), toda vez que no puede darse mayor arbitrariedad que denunciar la contravención de la totalidad de una norma; c) No se puede establecer si el Sumariante cita el DS 27328 de 31 de enero de 2004 propiamente dicho, o al Texto Ordenado del DS 27328 aprobado mediante DS 28271 de 28 de julio de 2005, que en definitiva era la norma vigente de los procesos de contratación de obras, bienes, servicios generales y servicios de consultoría al momento de la instauración del sumario; d) El considerando onceavo de la Resolución ALC/001/2006 de 8 de junio, que es uno de los dos que citan alguna supuesta norma infringida, señala textualmente: 'Considerando la Ley 1178 Art. 28 inc. a), donde se determina que los resultados de la certificación de un trabajo inexistente dio como resultado la cancelación...' (sic). El art. 1 de la parte resolutiva de la citada Resolución, establece responsabilidad administrativa, sin relacionar la presunta acción violatoria del ordenamiento jurídico con una norma específica. Esta resolución, viola el principio de congruencia, que es una de las reglas más importante del procesamiento, puesto que en virtud de éste, debe existir estrecha correspondencia, entre lo acusado y lo juzgado, conocida como 'congruencia procesal', que permite que la resolución que emite la autoridad acerca del litigio, debe guardar estricta conformidad con lo inicialmente imputado; y, e) La notificación con el Auto de apertura del sumario, denunciada como ilegal por el accionante, ya que fue practicada en horas inhábiles, no obtuvo respuesta en las resoluciones ALC/001/2006 de 8 de junio y ALC/002/2006 de 4 de julio, que es meramente ratificatoria de la primera. Esta notificación, fue impugnada alegando su nulidad, extremo no resuelto por el Sumariante, vulnerando una vez más el debido proceso al optar por el silencio.

 

De acuerdo a principios generales del derecho, en especial en el ámbito sancionador, correspondía en el presente caso, contrastar las disposiciones legales aplicables a los hechos que son objeto de investigación, indicando la relación de causalidad entre los hechos o faltas cometidas y la norma que describe su sanción. Nada más alejado de lo que ocurrió.

 

El Sumariante denunciado, debió valorar las pruebas, los hechos acontecidos, las circunstancias que rodean a los hechos, las causas de justificación aplicables a cada caso, evaluando los descargos presentados, considerando si correspondían, las atenuantes que se esgrimen en las argumentaciones expuestas, así como las agravantes que pudieran surgir de la evaluación; y, finalmente lo más importante, tenía el deber ineludible respetar los principios y valores en que se sustenta la administración de justicia en general.

 

La tipificación en materia sancionatoria, no es una mera formalidad de la cual pueda o deba prescindirse, con el pretexto de preservación del bien jurídico de la justicia. La correcta tipificación, garantiza la efectivización de los derechos y garantías fundamentales que se encuentran vigentes en nuestro ordenamiento jurídico. El respeto por el debido proceso, es materia de eminente orden público, y de los derechos que se encuentran vinculados al mismo.

 

La tipicidad en los procesos administrativos sancionatorios, es parte indisoluble del debido proceso, que a su vez es común al ejercicio del Ius puniendi estatal, que exige que la norma mediante la cual se establece una sanción, dé lugar al nullun crimen, nulla poena sine lege, evitando la indeterminación que permite la arbitrariedad. Existe una aplicación general y transversal de la legalidad como integrante del debido proceso, del cual se deriva el principio de tipicidad”.

De la jurisprudencia desarrollada, se infiere que la garantía constitucional del debido proceso, no sólo es exigible en el ámbito de la justicia ordinaria, sino también en el ámbito administrativo; bajo este razonamiento, en cuanto respecta al tema de la tipificación que es trascendental en materia penal por cuanto la calificación de la conducta del imputado en determinado tipo penal, es el punto de partida para la investigación, juzgamiento y punición, a efecto del cumplimiento del principio de congruencia entre la acción y la sanción; sin embargo, de la jurisprudencia antes señalada, este presupuesto también comprende a la tipificación en procesos administrativos sancionatorios, ya que de esta dependerá la efectivización de los derechos y garantías constitucionales, como el debido proceso y los elementos que la conforman; entendimiento que no es contradictorio con los principios de la Constitución Política del Estado vigente; por consiguiente, aplicable al caso en análisis.

III.4.  Sobre la motivación y fundamentación de las resoluciones

En relación a la motivación y fundamentación de las resoluciones, este Tribunal en la SCP 0903/2012 de 22 de agosto, señaló lo siguiente: “La frondosa jurisprudencia del extinto Tribunal Constitucional, la que se asume por cuanto esta no contraviene la nueva Ley Fundamental, ha entendido que: 'La garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió. Al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que se ha arribado, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia, por lo mismo se le abren los canales que la Ley Fundamental le otorga para que en búsqueda de la justicia, acuda a este Tribunal como contralor de la misma, a fin de que dentro del proceso se observen sus derechos y garantías fundamentales, y así pueda obtener una resolución que ordene la restitución de dichos derechos y garantías, así se ha entendido en varios fallos de este Tribunal, entre ellos, la SC 0752/2002-R de 25 de junio. Asimismo, cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo, pudiendo ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiéndose expresar las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas; al contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas…' (SC 2023/2010-R de 9 de noviembre reiterada por la SC 1054/2011-R de 1 de julio).

De lo expuesto, inferimos que la fundamentación y motivación de una resolución que resuelva cualquier conflicto jurídico, no necesariamente implica que la exposición deba ser exagerada y abundante de consideraciones, citas legales y argumentos reiterativos, al contrario una debida motivación conlleva que la resolución sea concisa, clara e integre en todos los puntos demandados, donde la autoridad jurisdiccional o en su caso administrativa, exponga de forma clara las razones determinativas que justifican su decisión, exponiendo los hechos, realizando la fundamentación legal y citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución; en suma se exige que exista plena coherencia y concordancia entre la parte motivada y la parte dispositiva de un fallo” (las negrillas son nuestras).

III.5.  Análisis del caso concreto

En el caso la accionante alega, la vulneración de sus derechos constitucionales al trabajo, a la vida, a la salud, a la dignidad, así como la garantía del debido proceso, en sus elementos del derecho a la defensa, fundamentación y motivación de la resoluciones; y el principio de seguridad jurídica, al haber sido sometido a un proceso administrativo interno dentro del cual la autoridad sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, sin efectuar una debida motivación y fundamentación emitió la Resolución Final 126/2012, sancionándole con la destitución de sus funciones al haber establecido una supuesta responsabilidad administrativa, por inasistencia a su fuente de trabajo en el mes de enero de 2012, consignando que su persona hubiera incurrido en las contravenciones administrativas contempladas en los arts. 17 inc. b), 56, y 58 del Reglamento Interno de la Municipalidad; sin advertir que se le abrió el proceso interno por otras contravenciones, existiendo por lo tanto una incongruencia en estas actuaciones que permiten colegir que la citada Autoridad Sumariante, vulneró la garantía constitucional del debido proceso en su elemento del derecho a la defensa. Resolución que impugnó con los recursos de revocatoria y jerárquico con la pretensión de que se enmendaran estos errores; sin embargo, las autoridades ahora demandas incurriendo en las mismas omisiones confirmaron las Resoluciones recurridas, consolidando su ilegal destitución.

Precisados los actos administrativos motivo de la presente acción tutelar, de antecedentes, se tiene establecido que el ahora accionante prestó servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, ejerciendo las funciones de ayudante lúbrico, dependiente de la Oficialía Mayor Técnica de este municipio, suscribiendo a este efecto un contrato de trabajo a plazo fijo por el lapso de un año, a partir del 3 de enero al 31 de diciembre de 2012, de acuerdo al contrato que cursa a fs. 1. Posteriormente, a raíz del informe legal 80/2012 de 8 de febrero, el Alcalde Municipal ahora demandado, mediante comunicación interna de 9 de marzo de 2012, determinó que la Autoridad Sumariante inicie proceso administrativo interno contra ex funcionarios y funcionarios del señalado Gobierno Municipal, por lo que el 19 de marzo del mismo año, se dio inicio al proceso administrativo interno contra el ahora accionante, por la presunta contravención a los arts. 149 del CP, 8 inc. j), 53 y 54 del EFP, art. 235 de la CPE y 78 del Reglamento Interno de la aludida institución.

Luego de los trámites inherentes, la Autoridad Sumariante, emite la Resolución Final 126 /2012, cuya parte resolutiva determina la destitución del ahora accionante por haber incurrido en las contravenciones administrativas contempladas en los arts. 17 inc b), 56, 58 y 78.9 del Reglamento Interno de la Municipalidad; Resolución contra la cual se interpuso el recurso de revocatoria el que es resuelto mediante Resolución 262/2012, confirmando en todas sus partes la resolución recurrida. Fallo impugnado mediante el recurso jerárquico y resuelto por Resolución Administrativa Jerárquica 026/2012, confirmando la Resolución recurrida 262/2012, determinándose la vigencia de la Resolución Final, pronunciada por la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre.

Ahora bien, del análisis de los actos administrativos emitidos por la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, advertimos que esta autoridad no efectuó una correcta tipificación de las supuestas contravenciones administrativas en las que hubiera incurrido el accionante, por cuanto en la Resolución de Inicio de Proceso Administrativo Interno, cita textualmente lo siguiente: “Dispone Primero.- iniciar proceso administrativo interno, en contra del servidor público municipal: Rimy Loayza Olivera, por la presunta contravención a los arts. 149 del Código Penal, arts. 8 inc. j), 53 y 54 de la Ley 2027, art. 235 de la Constitución Política del Estado y el art. 78 del Reglamento Interno del GAMS” (sic). Y en la Resolución Final 126/2012 de 20 de abril, la citada Autoridad Sumariante viene en establecer la comisión de distintas contravenciones administrativas a las consignadas en el Auto de Inicio de proceso, cuando en la parte pertinente de forma expresa señala: Primero.- “Establecer Responsabilidad Administrativa para el funcionario Rimy Loayza Olivera, estableciendo la sanción de destitución, por no haber demostrado su asistencia a su fuente laboral en el mes de enero, contravenciones administrativas contempladas en los arts. 17 inc. b) 56, 58 y 78.9, todos del Reglamento Interno de la Municipalidad” (sic).

En este marco y asumiendo los razonamientos desarrollados en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, corresponde precisar que la resolución que da inicio a un proceso administrativo, debe contener ineludiblemente la descripción de los hechos que originan el proceso, los elementos que llevan a sostener que el procesado presumiblemente es el autor de la presunta contravención y finalmente debe contener la calificación legal de la conducta identificando con precisión la norma supuestamente vulnerada, por cuanto este actuado constituye los parámetros sobre los cuales se sustanciará el proceso y sobre cuya acusación el procesado ejercerá su derecho a la defensa y finalmente este actuado bajo el principio procesal de congruencia deberá tener correspondencia entre los hechos acusados y lo juzgado de ahí que es coherente afirmar que la tipificación en materia sancionadora no es una mera formalidad de la cual pueda o deba prescindirse, so pretexto de preservación del bien jurídico de la justicia, ya que la correcta tipificación garantiza la efectivización de los derechos y garantías fundamentales; aspecto que no fue asumido por la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, conforme se estableció precedentemente, razón por la que se concluye que en el caso en análisis se vulneró el debido proceso y el derecho a la defensa del accionante al no existir una correcta tipificación dentro del proceso administrativo motivo de la presente acción tutelar.

En cuanto a la falta fundamentación de las resoluciones administrativas impugnadas que en concepto del accionante dieron lugar a la vulneración de la garantía del debido proceso; asumiendo los razonamientos expuestos en los Fundamentos Jurídico III.2 y III.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; se tiene que la garantía constitucional del debido proceso, está ligada a la búsqueda del orden justo, ya que ésta no se limita solamente a poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento, sino de buscar un proceso justo y que cada autoridad que dicte una resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustentan la parte dispositiva de la misma y cuando un juez o autoridad administrativa omite la motivación de una resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho, que vulnera de manera flagrante el debido proceso.

En este contexto del análisis de la Resolución Final 126/2012 de 20 de abril pronunciada por la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre cursante de fs. 15 a 18 advertimos que este actuado, simplemente efectúa una relación de los actos producidos en el proceso, una descripción de la prueba de cargo y descargo aportada y una transcripción de varios artículos del Reglamento Interno de esta entidad, cuando de acuerdo al razonamiento antes expuesto, le correspondía valorar las pruebas, los hechos acontecidos, las circunstancias que rodean a los hechos, las causas de justificación aplicables a cada caso; evaluar los descargos presentados, considerando las atenuantes expuestas en las argumentaciones, así como las agravantes que pudieran surgir de la evaluación; y, finalmente contrastar todo ello con las disposiciones legales aplicables a los hechos que fueron objeto de investigación dentro del sumario administrativo tantas veces referido, encontrando la causalidad entre las faltas cometidas y la norma que las califica como tales; obligaciones que no fueron asumidas por la citada Autoridad Sumariante, incurriendo en la vulneración de la garantía del debido proceso.

Finalmente del contenido de la Resolución 262/2012, cursante de fs. 23 a 24, que resuelve el recurso de revocatoria; así como de la Resolución Jerárquica 026/2012, cursante de fs. 30 a 32 se advierte que estos actos administrativos, también carecen de una debida fundamentación y motivación, cuando llanamente se limitan a reproducir los argumentos contenidos en la Resolución Final pronunciada por la Autoridad Sumariante, omitiendo pronunciarse sobre la totalidad de los aspectos reclamados por el accionante en su recurso de revocatoria y posterior recurso jerárquico; en consecuencia, al no haber absuelto de forma objetiva y fundamentada todos los puntos consignados en los citados recursos se vulneró el derecho al debido proceso en sus elementos a la motivación y fundamentación de las resoluciones, y como lógica consecuencia se vulneró el derecho al trabajo del accionante consagrado por el art. 46.I de la CPE, por cuanto a raíz del citado proceso administrativo en el que no se respetó la garantía del debido proceso, éste fue privado de su fuente de trabajo.

Por lo expuesto precedentemente, la situación planteada se encuentra dentro las previsiones y alcances de la acción de amparo constitucional, por lo que el Tribunal de garantías, al denegar la tutela, no efectuó una adecuada compulsa de los antecedentes procesales, ni dio correcta aplicación a esta acción tutelar.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 02/2013 de 15 de enero, cursante de fs. 68 a 70 vta., pronunciada por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y en consecuencia:

1°  CONCEDER la tutela solicitada, consecuentemente se deja sin efecto las Resoluciones 172/2012 de 19 de marzo, 126/2012 de 20 de abril, 262/2012 de 15 de mayo y 026/2012 de 31 de mayo; debiendo las autoridades demandadas substanciar el proceso administrativo interno respetando el debido proceso.

2°  Como emergencia de la concesión de la tutela, se dispone la reincorporación inmediata del accionante al cargo que desempeñaba antes de su ilegal destitución; con el consiguiente pago de salarios devengados correspondientes a los meses de enero a mayo de 2012; en razón de existir en el caso la suscripción de un contrato de trabajo a plazo fijo que fue interrumpido, debido a la destitución ilegal del que fue objeto el accionante; es decir, que la reincorporación antes dispuesta sólo tiene sus alcances hasta el cumplimiento del plazo que resta y que fue acordado en el citado contrato de trabajo de 3 de enero de 2012.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA