Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1464/2004-R

Sucre, 13 de septiembre de 2004

Expediente:                 2004-08983-18-RAC

Distrito:                        Cochabamba

Magistrado Relator:    Dr. Willman Ruperto Durán Ribera

En revisión la Resolución de 30 de abril de 2004, cursante de fs. 129 a 132, pronunciada por el Juez de Partido de la provincia de Punata, del departamento de Cochabamba, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Luis Mérida Muriel, Sixto Pérez Mamani y Filemón Meneces Miranda, en representación del Sindicato de Transportes “2 de Junio” contra Sabino Arroyo Gonzáles, Mario Orellana Moya, Angel Zenteno Zevallos, Presidente y miembros del Concejo Municipal de Tiraque, y Pedro Quinteros Parra, Alcalde Municipal de Tiraque, alegando la vulneración de los derechos al trabajo, a la seguridad jurídica, a la defensa  y a la petición de los afiliados del Sindicato nombrado.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

Por memorial presentado el 26 de marzo de 2004, cursante de fs. 22 a 26 vta., los recurrentes aseveran que el Sindicato “2 de Junio” al que representan, luego de obtener su personería y con el fin de ejercer su derecho al trabajo, solicitó una ordenanza municipal para la asignación de una parada en Tiraque, cumpliendo todos los requisitos exigidos por el Municipio, por lo que el Concejo Municipal de esa localidad pronunció la “Resolución Municipal No. 07/98 de 26 de junio de 1998” (sic.), sobre cuya base estuvieron operando sus afiliados en las rutas de Shinahota a Chimoré, Ivirgarzama, Ayopaya, Puerto Alegre, Puerto Aurora, Tacuaral y viceversa, siendo la parada principal en la localidad de Shinahota que pertenece a la provincia Tiraque.

Sin embargo, en forma unilateral, sin que se les haya dado aviso de ningún inicio de trámite, por interés de los concejales Ángel Zenteno y Miguel Crespo, que a su vez son miembros del Sindicato de Transportes Germán Busch, los recurridos revocaron la “Ordenanza Municipal 07/98” (sic.), para favorecer el monopolio de transporte del otro Sindicato, utilizando normas retroactivamente, arguyendo que no se habían cumplido los requisitos para pronunciar la Ordenanza mencionada.  Enterados por comentarios de esa tramoya, pidieron al Concejo Municipal de Tiraque, mediante escrito de 3 de febrero de 2004, que deje sin efecto el tratamiento que pensaba dar a la Ordenanza Municipal (OM) 07/98, expresándole su preocupación por el conflicto social al que daría lugar su revocatoria o derogatoria, y que como parte afectada requerían ser oídos y que se observe el procedimiento administrativo municipal, pues lo contrario significaría la vulneración de sus derechos y garantías constitucionales.

Sin pronunciarse sobre su petitorio en forma previa a cualquier decisión y notificar su determinación, como correspondía, los concejales recurridos revocaron unilateralmente la Ordenanza referida, en base a la presión ejercida por los transportistas del Sindicato Germán Busch, privándoles a sus afiliados del trabajo, con funestas consecuencias sociales, máxime si las supuestas omisiones de esa Ordenanza eran subsanables o podían convalidarse al ser imputables al propio Concejo Municipal que debió exigir el cumplimiento de algún aspecto formal o la presentación de documentos; supuestos que no son omisiones de fondo.  Además, los recurridos al abrogar la OM 07/98 luego de cinco años de vigencia, ha obrado sin competencia, cayendo sus actos en la nulidad prevista por el art. 31 de la Constitución Política del Estado (CPE), ya que cualquier decisión debieron adoptarla previa citación, que es la que abre su competencia, pero como se dijo, en este caso no existe proceso ni citación.

Por otra parte, vulneraron el art. 33 de la CPE al aplicar retroactivamente la Ley de Municipalidades sobre una Ordenanza emitida bajo la vigencia de la Ley Orgánica de Municipalidades de 1985, aplicando institutos jurídicos que esta última no prevé, y en clara infracción del art. 3 Transitorio de la Ley de Municipalidades (LM) que prohíbe aplicar sus preceptos en forma retroactiva.

En mérito a todo lo detallado, al no existir otro medio idóneo y requerir tutela con urgencia, plantean el presente recurso.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Alegan la vulneración de los derechos  al trabajo, a la seguridad jurídica, a la defensa y a la petición de los afiliados al Sindicato “2 de Junio”.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

De acuerdo a lo expuesto, interponen recurso de amparo constitucional contra Sabino Arroyo Gonzáles, Mario Orellana Moya, Angel Zenteno Zevallos, Presidente y miembros del Concejo Municipal de Tiraque, y Pedro Quinteros Parra, Alcalde Municipal de Tiraque, solicitando sea declarado procedente, por ende, se disponga la nulidad de la OM 03/2004 de 2 de febrero, abrogatoria y la vigencia de la OM 07/98 de 26 de junio de 1998, mientras no se tramite debidamente lo que fuere de ley para su convalidación. Sea con pago de daños y perjuicios por el lucro cesante ocasionado con la derogatoria, en los días que no se trabajó, declarando la temeridad y responsabilidad penal y civil de los recurridos.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de amparo constitucional

En la audiencia de 30 de abril de 2004 realizada con presencia fiscal, conforme consta en el acta de fs. 134 a 135 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación del recurso

Los recurrentes ratificaron su demanda. 

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

Los concejales y el Alcalde recurridos, por informe escrito de fs. 122 a 126 expresaron lo siguiente:

Por nota de 14 de enero de 2004 recibida el mismo día, Quintín Rojas Ricaldes y otros, en representación del Sindicato de Autotransporte Mixto Tte. Cnl. Germán Busch, solicitaron la revocatoria de la OM 07/98, denunciando que la misma no cumplía con las formalidades previstas por ley; que jamás habría sido aprobada por el Concejo Municipal, y que fue librada única y exclusivamente por amistad y parentesco con el Presidente y el Secretario del Concejo de ese entonces.

Ante esa denuncia, se procedió a la exhaustiva revisión de antecedentes en Archivos y en el Libro de Actas de la gestión 1998, resultando que en el Acta de la sesión ordinaria de 25 de junio de 1998, consta que en el orden del día se trató la solicitud de Ordenanza del Sindicado “2 de junio”, evidenciándose que sólo se realizó una aclaración respecto a la ubicación del cantón Shinahota en la provincia Tiraque y no en la provincia Carrasco y la necesidad de ese Sindicato de tener una parada, pero el Concejo de entonces no deliberó ni aprobó la Ordenanza Municipal de asignación de parada, por la razón aparente de no haberse cumplido formalidades de rigor, en consecuencia, no consta la consideración, votación y aprobación de la solicitud, de lo que se infiere que la OM 07/98, de 26 de junio de 1998 no fue emitida por el Concejo sino sólo por el Presidente y el Secretario, y que nunca fue promulgada.

A efecto de tener elementos de convicción suficientes, el Concejo Municipal en pleno concedió al Sindicato de Transportes “2 de Junio” una audiencia para que expliquen y aclaren la denuncia, pero nunca se presentaron, limitándose a presentar el memorial de 3 de febrero de 2004, frente a lo cual, previo informe del Asesor Legal del Concejo, éste abrogó la antedicha Ordenanza, sin perjuicio de que el Sindicato inicie nuevo trámite para obtener una parada, acompañando la documentación pertinente.

Aclararon que el Concejo actuó con plena competencia y en uso de sus atribuciones, sin que fuera necesario abrir un proceso administrativo para una situación como la señalada, no habiendo vulnerado ningún derecho ya que hasta la fecha el Sindicato “2 de Junio” continúa trabajando y operando con absoluta normalidad, conforme acreditan las certificaciones de Tránsito de Shinahota y Villa Tunari. Por otra parte, la Ordenanza no podía ser objeto de convalidación ya que nunca fue considerada, aprobada o votada, y en todo caso los actores debieron solicitar la reconsideración incursa en el art. 22 de la LM, omisión que determina la improcedencia del recurso.  Tampoco se aplicó retroactivamente la Ley de Municipalidades, cuyo art. 3 Transitorio no es aplicable al caso ya que se refiere a trámites municipales inconclusos, y en la especie la Ordenanza es inexistente al no haber participado en su emisión el Concejo Municipal.

Finalmente, el recurso es improcedente respecto a Pedro Quinteros Parra y Ángel Zenteno Zevallos, Alcalde y Concejal de Tiraque por impersonería, pues el primero no dictó la Ordenanza y el segundo no fue demandado, pues se dirigió el amparo contra Ángel Zenteno Huarachi y no contra él.

Por lo expuesto, pidieron la improcedencia del recurso, con costas.

I.2.3.  Resolución

Luego de escuchar los fundamentos de las partes, el Juez mediante Auto rectificó los nombres y apellidos de los recurridos, aclarando que son Ángel Zenteno Zevallos, Jesús Miguel Crespo Claros, Claudina Herrada García, Wilma Elizabeth Aliendres Ricaldes y Pedro Quinteros Parra.

Acto seguido, a través de la Resolución de 30 de abril de 2004, cursante de fs. 129 a 132, declaró procedente el recurso con referencia al derecho de petición, e improcedente en cuanto a la seguridad jurídica, al derecho al trabajo y a la nulidad de la OM 03/2004, así como contra el recurrido Pedro Quinteros Parra, con los siguientes argumentos:

a)   La OM 07/98 fue tachada de nula de pleno derecho argumentando que fuera inexistente porque no se encuentra registrada en el Libro Oficial del Consejo Municipal de Tiraque, en consecuencia, al ser anómala por no haberse seguido los pasos para que la Resolución surta efecto legal, y estando cuestionada su existencia no puede otorgarse la tutela solicitada, llamando la atención que no obstante argumentarse la inexistencia del acto señalado, por OM 03/2004 se haya dispuesto su abrogatoria con el argumento de haber sido emitida en fecha distinta a la sesión ordinaria del Concejo.

b)  Respecto al recurso de revocatoria de la Ordenanza Municipal planteada ante el Concejo por memorial de 9 de febrero de 2004, se acredita que la misma no fue providenciada, como era obligación de los recurridos aunque no se haya hecho referencia al recurso apropiado establecido en el art. 22 de la LM, restringiendo con ello el derecho a petición de los actores, aclarando que dicha vía de reconsideración los recurrentes la tienen abierta, no siendo el amparo sustitutivo de la misma.

c)  La Resolución cuestionada 03/04 fue promulgada conforme a la actual Ley de Municipalidades y no con la anterior, no siendo aplicable esta última.

d)  No existe evidencia de la participación del alcalde municipal Pedro Quinteros Parra en los hechos denunciados.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal

Por Acuerdo Jurisdiccional 127/04 de 14 de julio de 2004, el Pleno del Tribunal Constitucional amplió el plazo para emitir esta Resolución, de conformidad a lo establecido por el art. 2 de la Ley 1979.

Posteriormente, por Auto Constitucional 443/2004-CA- Bis, de 10 de agosto, se solicitó al Presidente del Concejo Municipal de la provincia Tiraque, la remisión de fotocopias legalizadas del Libro de Actas de las sesiones de ese Concejo, correspondiente a los meses de abril, mayo y junio de 1998, y enero y febrero de 2004, así como las citaciones y notificaciones sobre el inicio del trámite para la abrogatoria de la Ordenanza Municipal 07/98 de 26 de junio de 1998.

Remitida parcialmente la documentación, mediante Decreto de 25 de agosto de 2004, se solicitó nuevamente al Presidente del Concejo Municipal, la complementación de los documentos; sin embargo, mediante memorial de 31 de agosto de 2004, esa autoridad señaló que el libro original de actas de 1998 fue presentado ante el Juez de amparo, y que por ese motivo, no podía ser remitido.

No obstante a que el Libro de Actas original antes aludido no se encontraba arrimado al expediente, luego de una análisis de la documentación existente, mediante Decreto de 10 de septiembre de 2004, se reanudó el término para pronunciar la presente Sentencia, en consecuencia, la misma se pronuncia dentro del plazo legal.

II. CONCLUSIONES

Del análisis de antecedentes, se concluye lo siguiente:

II.1. La directiva del Sindicato de Transportes “2 de Junio” por memorial de 18 de junio de 1998, solicitó al Presidente del Concejo Municipal la asignación de una parada (fs. 20). Por OM 07/98 (fs. 9-10) de 6 del mismo mes y año, el Concejo Municipal de Tiraque asignó parada al Sindicato de Transporte “2 de junio” ubicada en la oficina de su propiedad sita en la Av. Germán Busch y la Av. Panamericana de Shinahota, cantón municipal Tcnl. Germán Busch; asimismo le autorizó a la prestación de servicio de transporte de pasajeros a las poblaciones de Chimore, Ivirgarzama, Ayopaya, Puerto Alegre, Puerto Aurora, Tucuaral y viceversa. En la ruta interdepartamental a Cochabamba y Santa Cruz.

II.2. Por nota de 30 de 14 de enero de 2004 (fs. 85-87), la Directiva del Sindicato de Transportes Germán Busch solicitó al Presidente del Concejo Municipal de Tiraque la revocatoria de la OM 07/98, alegando una serie de problemas entre sindicatos. El 15 del mismo mes y año los mismos directivos solicitaron al Presidente del Concejo Municipal los reciban en la audiencia a verificarse ese día (fs. 89), al pie del oficio corre una nota marginal que señala que la solicitud fue considerada por mayoría, habiéndose determinado remitir los antecedentes a la comisión de transporte.

II.3. En el  informe de 29 de enero de 2004 (fs. 90-91), el asesor legal del Concejo Municipal de Tiraque sugirió al Presidente del Concejo Municipal se abrogue la OM 07/98, al no cumplir con las formalidades exigidas por la Ley Orgánica de Municipalidades, vigente en la fecha de su emisión, en virtud a que por una parte el sindicato no había presentado la documentación requerida para esos casos y, por otra, el acta de la sesión ordinaria de 25 de junio de 1998, donde debía tratarse la solicitud del Sindicato “2 de junio”, consta que sólo se hizo referencia a la necesidad de que el sindicato peticionante tenga una parada pero no se consideró ni voto la aprobación de la solicitud.

II.4. Por nota de 3 de febrero de 2004 (fs. 11), Luis Mérida Muriel y Miguel Vía Laime solicitaron la suspensión del tratamiento de la OM 07/98 y les permita participar en su tratamiento. Constando su recepción en la misma fecha en el Concejo Municipal.

II.5.  Mediante OM 03/2004 de 4 de febrero (fs. 13) el Concejo Municipal de Tiraque abrogó y dejó sin efecto la OM 07/98 de 25 de junio, “por haber sido emitida en fecha distinta a la sesión ordinaria del Concejo Municipal y en mérito a que dicha solicitud nunca fue considerada, menos aprobada por el Concejo Municipal, conforme a la determinación del art. 25 de la Ley Orgánica de Municipalidades”  (sic.) (fs. 13).

II.6.  El 10 de febrero de 2004 (fs. 14), Luis Mérida Muriel, Sixto Pérez Mamani y Filemón Meneces Miranda, en representación del Sindicato de Transportes “2 de Junio” solicitaron la revocatoria de la anterior Ordenanza Municipal al vulnerar su derecho al trabajo.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los recurrentes aseveran que el Concejo Municipal de Tiraque pronunció la “Resolución Municipal No. 07/98 de 26 de junio de 1998” (sic.), asignándoles una parada en dicha localidad. Sin embargo, en forma unilateral, sin que se les haya dado aviso de ningún inicio de trámite, por interés de los concejales Ángel Zenteno y Miguel Crespo, revocaron la referida Ordenanza Municipal, utilizando normas retroactivamente, arguyendo que no se habían cumplido los requisitos para su pronunciamiento.  Además, los recurridos, al abrogar la OM 07/98, luego de cinco años de vigencia, obraron sin competencia, cayendo sus actos en la nulidad prevista por el art. 31 de la CPE, asimismo  vulneraron el art. 33 de la CPE al aplicar retroactivamente la Ley de Municipalidades sobre una Ordenanza emitida bajo la vigencia de la Ley Orgánica de Municipalidades de 1985, aplicando institutos jurídicos que esta última no prevé. Por consiguiente, corresponde analizar si los hechos denunciados se encuentran dentro del ámbito de protección otorgado por el art. 19 de la CPE.

III.1. Principios de la actividad administrativa.

Antes de ingresar al análisis del fondo de la problemática planteada en el presente recurso, conviene anotar algunos de los principios básicos que rigen la actividad administrativa:

III.1.1. El principio de legalidad en el ámbito administrativo, implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos.  Este principio  está reconocido en el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: “La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso”; esto implica, además, que los actos de la Administración pueden ser objeto de control judicial  (vía contenciosa administrativa), como lo reconoce el art. 4 inc. i) de la LPA, al establecer que “El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables”.

Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el caso en cuestión. Conforme a esto, la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 2 establece que: “ I La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley”.

III.1.2. Principio de la jerarquía de los actos administrativos. Se deriva del principio de legalidad, y prescribe que ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra norma de grado superior, principio que está recogido en el art. 4 inc h) de la LPA, cuando establece que: “La actividad y actuación administrativa y, particularmente las facultades reglamentarias atribuidas por esta Ley, observarán la jerarquía normativa establecida por la Constitución Política del Estado y las leyes”.

III.1.3. Principio de los límites a la discrecionalidad. La discrecionalidad se da cuando el ordenamiento jurídico le otorga al funcionario un abanico de posibilidades, pudiendo optar por la que estime más adecuada. En los casos de ejercicio de poderes discrecionales, es la ley la que permite a la administración apreciar la oportunidad o conveniencia del acto según los intereses públicos, sin predeterminar la actuación precisa. De ahí que la potestad discrecional es más una libertad de elección entre alternativas igualmente justas, según los intereses públicos, sin predeterminar cuál es la situación del hecho. Esta discrecionalidad se diferencia de la potestad reglada, en la que la Ley de manera imperativa establece la actuación que debe desplegar el agente.

Esta discrecionalidad tiene límites, pues siempre debe haber una adecuación a los fines de la norma y el acto debe ser proporcional a los hechos o causa que los originó, conformándose así, los principios de racionalidad, razonabilidad, justicia, equidad, igualdad, proporcionalidad y finalidad. La Ley del Procedimiento Administrativo, en el art. 4. inc. p), establece en forma expresa el principio de proporcionalidad, que señala que “La Administración Pública actuará con sometimiento a los fines establecidos en la presente Ley y utilizará los medios adecuados para su cumplimiento”.

III.1.4. Principio de buena fe. Junto al principio de legalidad, singular importancia tiene el principio de buena fe, reconocido en el art. 4 inc. e) de la LPA, que establece que “en la relación de los particulares con la Administración Pública se presume el principio de buena fe. La confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo”. Este principio ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional en la SC 95/2001, de 21 de diciembre, señalando que “…es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado y el servidor público, así como a las actuaciones del particular en las relaciones con las autoridades públicas.  De manera que aplicado este principio a las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima  de mutua confianza que permita a éstos mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas”.  

III.1.5. Principio de presunción de legitimidad. Según este principio, las actuaciones de la Administración Pública se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario [art. 4 inc. g) de la LPA]).  La presunción de legitimidad del acto administrativo, como la ha establecido la Sentencia antes aludida, “…se funda en la razonable suposición de que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, por lo que el acto administrativo es legítimo con relación a la Ley y válido con relación a las consecuencias que pueda producir. La doctrina enseña que el fundamento de la presunción de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que se debe seguir para la formación del acto administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular de ser oído y en consecuencia exponer la razón de sus pretensiones y u defensa”.

III.2. Validez de los actos administrativos

En coherencia con los principios antes anotados, el art. 27 de la LPA, señala que “se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado.  Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo”.

El art. 32 de la LPA, señala que “Los actos de la Administración Pública sujetos a esta ley se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación”. De acuerdo a esta norma,  se presume la validez de los actos administrativos; sin embargo, el capítulo V de la LPA, establece los casos en que el acto administrativo puede ser declarado nulo o anulable.  Así, el art. 35 establece:

“I. Son nulos de pleno derecho los actos administrativos en los casos siguientes:

a) Los que hubiesen sido dictados por autoridad administrativa sin competencia por razón de la materia o del territorio;

b) Los que carezcan de objeto o el mismo sea ilícito o imposible;

c) Los que hubiesen sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido;

d) Los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado; y

e) Cualquier otro establecido expresamente por ley.

II. Las nulidades podrán invocarse únicamente mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la presente ley” .

Por su parte, el art. 36, determina que:

“I. Serán anulables los actos administrativos que incurran en cualquier infracción al ordenamiento jurídico distinta de las previstas en el artículo anterior.

“II. No obstante lo dispuesto en el numeral anterior, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

III. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo dará lugar a la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

IV. Las anulabilidades podrán invocarse únicamente mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la presente Ley”.

De acuerdo a las normas transcritas, tanto la nulidad como la anulabilidad de los actos administrativos, sólo pueden ser invocadas mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la ley y dentro del plazo por ella establecido; en consecuencia, en virtud a los principios de legalidad, presunción de legitimidad, y buena fe, no es posible que fuera de los recursos y del término  previsto por ley se anulen los actos administrativos, aún cuando se aleguen errores de procedimiento cometidos por la propia administración, pues la Ley, en defensa del particular, ha establecido expresamente los mecanismos que se deben utilizar para corregir la equivocación; por ende, fuera del procedimiento previsto y los recursos señalados por la ley, un mismo órgano no podrá anular su propio acto administrativo (conocido en la doctrina como acto propio), por cuanto una vez definida una controversia y emitida la Resolución, ésta ingresa al tráfico jurídico y por lo tanto  ya no está bajo la competencia de la autoridad que la dictó, sino a la comunidad, como lo ha reconocido este Tribunal en la SC 1173/2003-R, de 19 de agosto.

Lo señalado precedentemente, es aplicable también para los casos de revocatoria, modificación o sustitución de los actos administrativos propios que crean, reconoce o declaran un derecho subjetivo, ya que éstos sólo pueden ser revocados cuando se utilizaron oportunamente los recursos que franquea la ley, o cuando el acto beneficie al administrado.

Sobre esta problemática (del acto propio) la jurisprudencia comparada ha precisado lo siguiente:

1. Tribunal Supremo español:

“La buena fe que debe presidir el tráfico jurídico en general y la seriedad del procedimiento administrativo, imponen que la doctrina de los actos propios obliga al demandante a aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de sus propios actos voluntarios y perfectos jurídicamente hablando, ya que aquella declaración de voluntad contiene un designio de alcance jurídico indudable…” (Sentencia de 22 de abril de 1967).

2. Corte Constitucional de Colombia:

“Un tema jurídico que tiene como sustento el principio de la buena fe es el del respeto al acto propio, en virtud del cual, las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe (art. 83 C.N).  Principio constitucional, que sanciona entonces, como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto”.

“La teoría del respeto al acto propio, tiene origen en el brocardo 'Venire contra pactum proprium nellí conceditur' y, su fundamento radica en la confianza despertada en otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta realizada.  Esta buena fe quedaría vulnerado si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y contradictoria….” (Sentencia T-295/99).

Ahora bien, no obstante lo anotado precedente, es criterio general de la doctrina que existen actos que pueden ser revocados por razones de oportunidad, con el objetivo de satisfacer las exigencias de interés público, caso en el que la Administración está obligada a indemnizar al particular; en cambio, hay otros que no gozan de estabilidad y, por lo mismo, pueden ser revocados por la Administración, por razones de utilidad pública, no siendo indemnizables, salvo cuando ha existido culpa administrativa o cuando la Administración ha realizado una incorrecta valoración del interés público. Son actos administrativos inestables, por ejemplo, los permisos concedidos por la Administración, cuya vigencia y revocatoria dependerá de la discrecionalidad de la Administración, apreciando si está o no de acuerdo con el interés público.

III.3. Terceros afectados por actos administrativos

Precautelando los derechos de terceras personas, el art. 33 de la LPA, establece que “La Administración pública notificará a los interesados todas las resoluciones y actos administrativos  que afecten a sus derechos subjetivos intereses legítimos”, norma relacionada con el art. 16 de la LPA, que establece que las personas, en su relación con la Administración Pública, tiene, entre otros, los siguientes derechos:  “a) A formular peticiones ante la Administración Pública, individual o colectivamente; c) A participar en un procedimiento ya iniciado cuando afecte sus derechos subjetivos e intereses legítimos..”.

En ese sentido, las terceras personas que resulten afectadas en sus derechos por cualquier resolución o acto administrativo, deben ser necesariamente notificadas para que puedan asumir defensa y participar en el procedimiento ya iniciado, no siendo posible que la Administración, en forma unilateral y sin el cumplimiento de las formalidades previstas por ley, pueda revocar o modificar actos o resoluciones que reconozcan derechos a favor de los administrados, sin el consentimiento de éstos.

III.4. Acto Administrativo y Gobierno Municipal.

El art. 2.II de la LPA, establece que “Los Gobiernos Municipales aplicarán las disposiciones contenidas en la presente Ley, en el marco de lo establecido en la Ley de Municipalidades". En este contexto, las normas de la Ley del Procedimiento Administrativo, son aplicables al ámbito municipal, compatibilizadas con las contenidas en la Ley de Municipalidades y, en consecuencia, las disposiciones que emanen del ejecutivo o legislativo municipal, que definan alguna situación jurídica concreta, deben considerarse como actos administrativos, y como tales, dentro del marco jurídico antes referido, se presumen legales, legítimos y, por lo mismo, sólo pueden ser anulados, revocados o modificados cuando se siga el procedimiento y los plazos establecidos por la Ley de Municipalidades, conforme a los criterios señalados en la Ley del Procedimiento Administrativo ( FJ III.2).

Lo señalado, no contradice el art. 21.IV de la LM, que establece que “Toda Ordenanza se encuentra vigente mientras no fuera derogada o abrogada mediante otra Ordenanza emitida por el Concejo del Municipio correspondiente. No existe declaratoria de desuso de Ordenanzas Municipales”; pues, se debe tener presente que la atribución de derogar o abrogar que tiene el Concejo Municipal, está referida a las Ordenanzas Municipales, las que, conforme a los arts. 12.4 y 20 de la LM, son normas generales emanadas del Concejo Municipal; y en tanto éstas cumplan con su carácter de generalidad podrán ser derogadas o abrogadas por el Concejo Municipal, conforme a lo establecido por el art. 21 de la LM; sin embargo, esta facultad no podrá ser ejercida en forma discrecional, sino que estará limitada  por los propios fines establecidos por la Ley de Municipalidades, deberá basarse en criterios técnicos, políticos, económicos, sociales, etc., que sean atendibles y proporcionados; es decir, que la actuación debe adecuarse a los fines de la norma y el acto debe ser proporcional a los hechos o causa que los originen, atendiendo al principio de los límites de la discrecionalidad ( FJ III.1.3.).

Ahora bien, cuando la Ordenanza Municipal no contenga normas generales sino que, por una inadecuada utilización - común en nuestra realidad jurídica- defina una situación concreta, creando, reconociendo o declarando un derecho subjetivo -que debió resolverse a través de una resolución-, agotándose el procedimiento establecido por Ley, el Concejo Municipal no podrá derogarla o abrogarla, por respeto a los derechos adquiridos por los administrados,  y los principios de legitimidad y buena fe.

No obstante lo anotado precedentemente, la Ordenanza Municipal puede revestir la característica de un acto administrativo inestable, cuando a través de ella se conceda a los administrados, por ejemplo,  permisos por los cuales se autoriza a una persona natural o jurídica el ejercicio de un derecho (venta de bebidas alcohólicas, instalación de kioskos, etc.).  Este acto puede ser revocado por la Administración  con la debida fundamentación, por razones de utilidad pública; sin embargo, estará restringido por el principio de los límites de la discrecionalidad a que se ha hecho referencia anteriormente y será un deber de la Administración el notificar a terceras personas que podrían resultar afectadas en sus derechos, antes de dictarse o emitirse el acto administrativo, otorgándoles así la posibilidad de ejercer el derecho a la defensa, como lo establece la Ley del Procedimiento Administrativo, glosada anteriormente.

III.5.   Análisis del caso concreto.  El Sindicato de Transportes “2 de Junio”, a través de sus representantes, solicitó al Presidente del Concejo Municipal de Tiraque, el 18 de junio de 1998, la asignación de una parada en Shinahota, haciendo constar en el otrosí del memorial que acompañaban la documentación pertinente, petición a la que se dio curso mediante OM 07/98 de 26 de junio de 1998, en virtud de la cual el Sindicato recurrente tenía una parada establecida y asignada en Shinahota desde el año 1998.  No obstante ello, ante la solicitud de otro Sindicato de Transporte, el Concejo Municipal de Tiraque, a través de la OM 03/2004 de 4 de febrero, abrogó la Ordenanza Municipal anterior y la dejó sin efecto, argumentado una serie de irregularidades en su emisión.

En ese orden, conforme a los lineamientos legales y doctrinales referidos en los puntos precedentes, corresponde determinar lo siguiente: 1.  el carácter de acto administrativo estable de la OM 07/98, y 2. la posibilidad de que sea abrogada por otra Ordenanza y, en su caso, las condiciones que debían presentarse para abrogarla.

III.5.1. Como se ha señalado en el FJ III.4. las ordenanzas municipales tienen carácter general;  dado que, que conforme al art. 12 de la LM, el Concejo Municipal es el órgano representativo, deliberante, normativo y fiscalizador de la gestión municipal; sin embargo, como también se ha establecido en el mismo punto, unas ordenanzas municipales declaran un derecho subjetivo, y por ese motivo tienen la característica de irrevocabilidad; sin embargo, otras tienen la característica de constituir actos administrativos inestables, en la medida en que sólo autorizan a una persona el ejercicio de un derecho.  En este sentido, la OM 07/98, se constituye en un acto administrativo inestable, que no tiene carácter definitivo, pues estará vigente en la medida en que satisfaga los requerimientos de la población, y podrá ser modificado por la Administración con la debida fundamentación, tomando en cuenta diversos criterios técnicos, económicos, sociales, orientados por la utilidad pública; pues, como lo sostiene el art. 5 de la LM, “La Municipalidad y su Gobierno Municipal tienen como finalidad contribuir a la satisfacción de las necesidades colectivas y garantizar la integración y participación de los ciudadanos en la planificación y el desarrollo humano sostenible del Municipio” .

III.5.2. En ese sentido, la OM 07/98, podía ser abrogada siempre y cuando se hubieran llenado las siguientes exigencias:

1. Fundamentación. La abrogatoria sólo puede justificarse cuando existen razones técnicas, económicas, sociales, etc., bajo la orientación de la utilidad pública, que determinen la adopción de esa medida; en este sentido, los argumentos deben ser proporcionales a los hechos o causa que los originen y los fines del Goberno Municipal, pues sólo estos argumentos tornan legítima la actuación de la Administración.

En la especie, el Concejo Municipal mediante la OM 03/2004, bajo el fundamento de “haber sido emitida en fecha distinta a la sesión Ordinaria del H. Concejo Municipal y en mérito a que dicha solicitud nunca fue considerada, menos aprobada Por el H. Concejo Municipal conforme a la determinación del art. 25 de La Ley Orgánica de Municipalidades” (sic.), dejó sin efecto lisa y llanamente la OM 07/98; fundamento que no constituye un argumento razonable par justificar la determinación asumida, puesto que, de un lado, al gozar los actos administrativos de la presunción de legitimidad,  legalidad y buena fe, se fundan en la razonable suposición que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo de ser asumido y, por ende, el acto administrativo es legitimo con relación a la ley y válido con relación a las consecuencias que pueda producir.

De otro lado, conforme se ha señalado en el FJ III.2., la Ley de Procedimiento Administrativo, establece que las causas de anulabilidad y nulidad, entre las que se encuentra la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido en la emisión de un acto administrativo -razón esgrimida por los recurridos- sólo pueden ser invocadas dentro del procedimiento y el plazo previsto por Ley, no siendo posible invocarlas fuera de ese procedimiento.

2. Notificación previa. La decisión de abrogar la Ordenanza, debió ser notificada con carácter previo a los ahora recurrentes para que, precautelando sus legítimos intereses, puedan ejercer su derecho a la defensa, conforme a las normas generales contenidas en la Ley del Procedimiento Administrativo.  Además, los concejales recurridos no tomaron en cuenta que uno de los fines del Gobierno Municipal es el de favorecer la integración social de sus habitantes, bajo los principios de equidad e igualdad de oportunidades (art. 5.II numeral 7 de la LM); al contrario, las autoridades demandadas abrogaron la Ordenanza Municipal para dar cabida a otro Sindicato de Transporte, sin escuchar a los recurrentes, actuando en un plano de desigualdad evidente.

Por los fundamentos expuestos precedentemente, se constata que los concejales recurridos, vulneraron los derechos fundamentales al trabajo, a la seguridad jurídica y a la defensa de los afiliados al Sindicato “2 de junio”; por lo que corresponde otorgar la tutela solicitada.

III.5. Respecto al derecho de petición, entendido por la jurisprudencia de este Tribunal en la SC 189/2001-R, de 7 de marzo, como “…la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona de formular quejas o reclamos frente a las conductas, actos, decisiones o resoluciones irregulares de los funcionarios o autoridades públicas o la suspensión injustificada o prestación deficiente de un servicio público, así como el de elevar manifestaciones para hacer conocer su parecer sobre una materia sometida a la actuación de la administración o solicitar a las autoridades informaciones; en sí es una facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa…”; se constata que los actores, en representación del Sindicato “2 de junio”, presentaron ante el Concejo Municipal su solicitud de “revocatoria de Ordenanza Municipal” el 10 de febrero de 2004; recurso que si bien no está previsto para las ordenanzas municipales -pues de éstas sólo se puede solicitar la reconsideración- no es menos cierto que en virtud del principio de informalismo, los concejales municipales debieron dar respuesta al actor; al no hacerlo, lesionaron el derecho de petición del sindicato representado por los actores.

III.6.  Con relación al co-recurrido, Pedro Quinteros Parra, Alcalde Municipal de Tiraque, el presente recurso es improcedente, pues el mismo como autoridad ejecutiva no ha tenido ninguna participación en la determinación asumida por el Concejo Municipal, por lo que carece de legitimación pasiva.

Por lo expuesto, el  Juez de  amparo al haber declarado procedente en parte el recurso, ha efectuado en forma parcial una correcta interpretación de los hechos y de los alcances del art. 19 de la Constitución Política del Estado (CPE).

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE y los arts. 7 inc.8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), en revisión, resuelve:

1º REVOCAR en parte la Sentencia, cursante de fs. 129 a 132 pronunciada el 30 de abril de 2004 por el Juez de Partido de Punata.

2º Declara la PROCEDENCIA del recurso respecto a todos los derechos invocados; manteniendo la IMPROCEDENCIA con relación a Pedro Quinteros Parra, Alcalde Municipal de Tiraque.

3º Dispone la nulidad de la OM 03/2004, de 4 de febrero, pronunciada por el Concejo Municipal de Tiraque, por ende vigente la OM 07/98 de 26 de junio de 1998.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera

PRESIDENTE

Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán

DECANO

Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

MagistradA

Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez

MAGISTRADA