Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL N°  082 /00

Expediente N°:              2000-01553-04-RII

Recurrentes:                  Rose Marie Ibáñez Ferrufino en representación de Cecilio Juan Meneses Vargas, Eusebio René Saravia Etesna y Ángel Gonzáles Saravia.

Distrito:                           Chuquisaca

Materia:                            Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad

Lugar y fecha:              Sucre, 14  de noviembre  de 2000

Magistrado Relator:     Dr. Hugo de la Rocha Navarro

VISTOS: El Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad promovido por Rose Marie Ibáñez Ferrufino en representación de Cecilio Juan Meneses Vargas, Eusebio René Saravia Etesna y Ángel Gonzáles Saravia demandando la inconstitucionalidad de la Ordenanza Nº 1768 de 27 de marzo de 1981 y del Decreto Ley Nº 18412 de 16 de junio de 1981, dentro de la demanda de Nulidad Absoluta de Títulos Ejecutoriales que sigue Roberto Enrique Ewel Renjel contra los representados de la recurrente, la Resolución de 29 de agosto de 2000 que admite el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad; sus antecedentes, y;

CONSIDERANDO I

I.1 Que, mediante memorial cursante de fs. 7 a 10 y vta. de obrados Rose Marie Ibáñez Ferrufino en representación de Cecilio Juan Meneses Vargas, Eusebio René Saravia Etesna, Ángel Gonzáles Saravia demanda la Inconstitucionalidad de la Ordenanza Nº 1768 de 27 de marzo de 1981 y del Decreto Ley Nº 18412 de 16 de junio de 1981, dentro de la demanda de Nulidad Absoluta de Títulos Ejecutoriales que sigue Roberto Enrique Ewel Renjel contra los representados de la recurrente con el argumento de que dichas normas fueron pronunciadas durante un gobierno de facto e inconstitucional y por autoridades no competentes para hacerlo.

I.2 Que, la Alcaldía Municipal de la Provincia Cercado de Cochabamba mediante Ordenanza Nº 1678 de 27 de marzo de 1981, estableció un nuevo Plan Director de la ciudad de Cochabamba con sus respectivos niveles espaciales que fue aprobada mediante Decreto Ley Nº 18412 de 16 de junio de 1981, argumentos con los cuales el demandante pide la nulidad de los títulos ejecutoriales de sus mandantes.  No obstante que estos al amparo de los arts. 165, 166 y 175 de la Constitución Política del Estado y las normas de la anterior Ley de Reforma Agraria, el año 1991, se hicieron dotar con el Estado terrenos agrarios ubicados en el ex fundo “Taquiña”, cantón Santa Ana de Cala Cala de la Provincia Cercado del Departamento de Cochabamba en una superficie de 3 Has. 6.735 M2 los que se encontraban totalmente abandonados y sin cumplir una función social. Que, habiéndose extendido los correspondientes Títulos Ejecutoriales Nº 52836, 52837 y 52839  fueron debidamente registrados en Derechos Reales.

I.3 Que, nuestra Constitución Política del Estado de 2 de febrero de 1967 en su art. 201, otorga a los Concejos Municipales como atribución dictar ordenanzas, lo cual concuerda con el art. 19-3) de la Ley Orgánica de Municipalidades; consiguientemente, para que una Ordenanza sea legal y válida tiene que ser pronunciada necesariamente por un Concejo Municipal y éste debe ser elegido de acuerdo a las disposiciones de la Constitución Política del Estado y de la Ley Orgánica de Municipalidades, lo que no ocurrió con la Ordenanza Nº 1678 de 27 de marzo de 1981, pues ésta fue dictada en un gobierno dictatorial y por un “alcalde inconstitucional” que no tenía atribución para dictar ordenanzas, incurriendo inclusive en lo previsto en el art. 31 de la Constitución Política del Estado.

I.4 Que, el inconstitucional Decreto Ley Nº 18412 de 16 de junio de 1981 que aprueba la señalada Ordenanza, en su art. 2, derogó todas las disposiciones contrarias a dicho Decreto Ley, desconociendo los arts. 2 y 4 de la Ley Fundamental que también en su art. 59-1) faculta y reconoce únicamente al Congreso Nacional la atribución de dictar Leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas, por lo que el gobierno de facto de Luis Gracia Meza, al pronunciar el referido Decreto Ley, vulneró tal precepto, concluyéndose de ello que, tanto la Ordenanza que declara como urbanos los terrenos agrarios del ex fundo Taquiña como el Decreto Ley que la aprueba, son inconstitucionales.

I.5 Que, las normas son inconstitucionales en la forma cuando no son dictadas por el órgano facultado para hacerlo, y lo son en el fondo, cuando contradicen en su contenido a la Constitución Política del Estado; consecuentemente, ninguna Ordenanza que fuese dictada solamente por el Alcalde puede afectar derechos, estando en la misma situación los Decretos Leyes que ni siquiera están establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.

I.6 Que, la Ordenanza Municipal y Decreto Ley inconstitucionales se vinculan con la legalidad y legitimidad que les asiste a sus mandantes con relación al derecho propietario que tienen sobre los terrenos agrarios que les dotó el Estado el año 1991, luego de haber tramitado legalmente un proceso social-agrario de reversión y posterior dotación de tierras agrarias que culminó con la entrega de títulos, los cuales están constitucionalmente reconocidos por los arts. 165, 166 y 175 de la Constitución Política del Estado. Que dicha vinculación se hace más objetiva, porque el demandante de sus poderdantes, se apoya en dichas normas inconstitucionales para demandar la nulidad de los títulos ejecutoriales. Asimismo, la relevancia radica en que la improcedencia del presente Recurso, importaría el reconocimiento de la legalidad y validez que no tienen la Ordenanza y Decreto Ley, posibilitando que el demandante se imponga en juicio.

Que por lo expuesto y habiéndose infringido los arts. 96-1), 200, 201-1) y 228 de la Constitución Política del Estado, e incluso el art. 31 de la misma solicita se pronuncie sentencia constitucional, declarándose la inconstitucionalidad de la precitada Ordenanza y el Decreto Ley que la aprueba, por haber sido pronunciadas durante un gobierno de facto e inconstitucional, sea con las condenaciones de Ley.

CONSIDERANDO II

II.1 Que, presentado el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad, se corre traslado a la parte demandada, quien de fs. 22 a 24 contesta por apoderado, señalando que la Corte Suprema de Justicia como máximo Tribunal de la Nación, con relación a la vigencia y legalidad de los decretos leyes, en su afán de regular la administración de justicia, mediante Auto Supremo Nº 63 de abril de 1981, ha sentado jurisprudencia en sentido que los mismos tienen la misma fuerza de una Ley y tienen plena vigencia en tanto el Poder Legislativo no los abrogue o derogue.

II.2 Que, anteriormente terceros defendiendo los derechos incluso de su mandante, interpusieron Recurso Directo de Nulidad contra la Resolución Suprema Nº 200898 de 17 de febrero de 1986, el mismo que fue resuelto por la Corte Suprema de Justicia, reconociendo el área urbana de la ciudad de Cochabamba establecida en las normas impugnadas. Que al ser el precitado Recurso juicio de puro derecho, el Auto Supremo de 9 de marzo de 1989, tiene el valor de una sentencia ejecutoriada irrevisable dictada con relación a los terrenos que dieron lugar al proceso, por cuya razón el predio que se dotó al mandante, es urbano desde el año 1981,  por lo que los efectos de la Ordenanza y Decreto Ley impugnados, no pueden ser desconocidos por ninguna autoridad.

II.3 Que, los derechos adquiridos por las personas en aplicación de decretos leyes dictados por gobiernos de ipso, merecen la tutela de acuerdo al Auto Supremo Nº 53 de 27 de febrero de 1984, y siendo fieles a ésta jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia, los legisladores establecieron en la Ley Nº 1836 el art. 51 de la Ley del Tribunal Constitucional. Que por lo expuesto, amparado en lo dispuesto por el art. 62-1) de la precitada Ley, solicita se rechace el Recurso por su improcedencia y sea con las condenaciones de Ley.

II.4  Que, contestado el Recurso, la Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional dicta Resolución el 29 de agosto de 2000, mediante el cual ADMITE el Recurso Indirecto o Incidental y para fines de Ley, remite antecedentes a  éste Tribunal, que luego de recibirlos, procedió al sorteo del expediente conforme al art. 64-1) de la Ley Nº 1836.

CONSIDERANDO III

Que, del análisis de las cuestiones de derecho se concluye:

III.1 Que, la Ordenanza Municipal Nº 1678 de 27 de marzo de 1981, aprueba y pone en vigencia en la fecha de su promulgación un nuevo Plan Director de la Ciudad de Cochabamba, estableciendo nuevos límites del radio urbano ya que el anterior “...Plano Regulador General resultaba insuficiente....  tanto en sus previsiones como en su cobertura espacial para una administración y planificación racional del desarrollo Urbano acorde con los requerimientos regionales y nacionales;”

III.2 Que, el Decreto Ley Nº 18412 de 16 de junio de 1981, dictado por el Presidente de la República Gral. Luis García Meza Tejada señala en su art. 1º “Apruébase la Ordenanza Municipal Nº 1678 de 27 de marzo de 1981, mediante la cual la H. Municipalidad de Cochabamba pone en vigencia el Plan Director de la Ciudad de Cochabamba y de sus zonas de influencia.”; y en su art. 2º establece: “Quedan derogadas todas las disposiciones contrarias al presente Decreto Ley.”

CONSIDERANDO IV

IV.1 Que, siendo el objeto del Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución, corresponde a este Tribunal Constitucional dilucidar tal situación sobre la base de los fundamentos expuestos por la parte que solicitó, a la autoridad judicial, se promueva el recurso; es decir, verificar si las disposiciones impugnadas contradicen las normas de la Constitución que los recurrentes señalan en su recurso. 

IV.2 Que, conforme lo ha precisado  la doctrina constitucional una disposición legal puede ser impugnada de inconstitucional por su origen o por su contenido. En el primer caso, cuando en su elaboración y aprobación no se han cumplido ni respetado los procedimientos establecidos por el texto constitucional para tal efecto o se las ha elaborado y aprobado en una instancia o por autoridad no establecida por la Constitución para tal efecto. En el segundo caso, cuando la disposición legal, a pesar de haber sido elaborada y aprobada conforme a los procedimientos y formas establecidos por el texto constitucional contienen normas que son incompatibles con los principios y normas de la Constitución Política del Estado.

IV.3 Que, en el caso presente las disposiciones legales impugnadas, vale decir el Decreto Ley No 18412 de 16 de junio de 1981 y la Ordenanza Municipal No 1678 de 27 de marzo de 1981, en cuanto a su contenido se refiere, dado el ámbito y materia de regulación de las mismas, no son violatorias de los principios y normas establecidas por la Constitución. En efecto, la Ordenanza Municipal impugnada ha sido dictada con el objeto de contar con un instrumento técnico normativo para el control y ordenamiento urbano de la Municipalidad de Cochabamba, en el marco de lo establecido por la Ley No 28 de 8 de noviembre de 1960, de manera que mediante dicha Ordenanza Municipal se ha aprobado y puesto en vigencia el nuevo Plan Director de la ciudad de Cochabamba, aspecto que en absoluto contradice a las normas de la Constitución. Por otro lado, el Decreto Ley impugnado tiene por único objeto aprobar la Ordenanza Municipal No 1678 de 27 de marzo de 1981 para dotarle el sello de legalidad en el marco del ordenamiento jurídico vigente en el país, de manera que el contenido del Decreto Ley impugnado no es incompatible con ningún principio ni norma de la Constitución Política del Estado.

IV.4 Que, en cuanto al aspecto formal de las disposiciones legales impugnadas es evidente que la Ordenanza Municipal No 1678 de 27 de marzo de 1981 no fue aprobada ni emitida conforme a las normas previstas por el texto constitucional vigente en ese entonces (Constitución Política de 1967), cuyo artículo 201-1º establecía como atribución de los Concejos Municipales: “Dictar ordenanzas para el buen servicio de las poblaciones” por lo que infringe las normas constitucionales; sin embargo, dada la situación histórica que vivió el país los gobiernos municipales no fueron constituidos conforme las normas previstas por la Constitución, aún después de haberse recobrado el régimen democrático en 1982, por lo que al no existir un órgano deliberante como es el Concejo Municipal fueron los Alcaldes quienes emitieron las Ordenanzas Municipales con el fin de establecer y brindar el buen servicio a favor de la población. Que, el Decreto Ley impugnado es en esencia una Ley aprobada y puesta en vigencia mediante Decreto Supremo, en razón de que en la fecha de su emisión el país era gobernado por un régimen De Facto, en el que no funcionaba el Órgano Legislativo, por lo que en su origen también es incompatible con las normas establecidas por los arts. 59-1ª y 71 al 81 de la C.P.E.. Empero, corresponde señalar que la citada disposición legal y muchas  otras han tenido y  tienen  vigencia  plena  en  el  ordenamiento jurídico del  país, es más  constituyen una  importante base  del   ordenamiento jurídico ordinario como son los Códigos sustantivos y los Códigos adjetivos vigentes a partir de 1971;  los cuales el  Órgano Legislativo no las ha abrogado, ni los ha elevado al rango de Ley para resolver el problema de su incompatibilidad de forma u origen con las normas de la Constitución.  

IV.5 Que, según la doctrina constitucional existen diversas formas de interpretación como la “previsora” la que al ser realizada requiere que, el contralor de constitucionalidad como máximo intérprete de la Constitución, adopte previsiones sobre los efectos y consecuencias de las decisiones asumidas a partir de la interpretación. Implica que el intérprete, a tiempo de desarrollar su labor, deberá prever las consecuencias emergentes de su interpretación en el orden político, económico y social, lo que significa que el intérprete operador, detecta, aclara, adapta, la norma constitucional con la que decide el caso y luego confronta su producto interpretativo con la dimensión existencial o fáctica del Derecho, a fin de verificar las consecuencias, o medir los resultados. Que, en el caso de autos corresponde a este Tribunal adoptar este tipo de interpretación, partiendo de la constatación de dos hechos: el primero, que las disposiciones legales impugnadas en su contenido no son incompatibles con las normas de la Constitución y, el segundo, que en cuanto a su origen si lo son.

IV.6 Que, en el marco señalado anteriormente es deber de este Tribunal prever las consecuencias que podrían generarse a partir de su decisión, pues si, por una parte declara la constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas estuviese convalidando actos inconstitucionales, pero por otro, si declara la inconstitucionalidad con un efecto inmediato que signifique la expulsión del ordenamiento jurídico de las disposiciones legales impugnadas estaría generando un peligroso vacío jurídico, cuyo efecto sería más negativo que el anterior, máxime si se toma en cuenta que en este período de transición democrática aún existen en vigencia muchas disposiciones legales que han sido aprobadas mediante Decreto Ley. En consecuencia cualquiera de las dos decisiones antes referidas conducirían a resultados inaceptables y  de manera que es necesario que el Tribunal Constitucional dicte una sentencia modulando sus efectos que eviten perjuicios desproporcionados a los bolivianos en el orden jurídico, es decir, evite la generación de una inseguridad jurídica anulando disposiciones legales sobre cuya base, fundamento y amparo se vienen ventilando procesos judiciales, administrativos, agrarios, peticiones, contratos y otros actos jurídicos.

CONSIDERANDO V

V.I   Que, por todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, estima como esencial que el Poder Legislativo y el Concejo Municipal de Cochabamba en el plazo razonable de dos años procedan a subsanar el vicio de origen del Decreto Ley Nº 18412 de 16 de junio de 1981 y  la Ordenanza Municipal Nº 1768 de 27 de marzo de 1981, conforme a las normas establecidas en la Constitución Política del Estado. 

POR TANTO: El Tribunal Constitucional, ejerciendo la jurisdicción que le confieren los artículos 120.1) de la Constitución Política del Estado, 7-2) y 59 y siguientes de la Ley Nº 1836, declara la CONSTITUCIONALIDAD, con vigencia temporal de dos años a partir de la fecha la citación con esta sentencia, el Decreto Ley Nº 18412 de 16 de junio de 1981 y  la Ordenanza Municipal Nº 1768 de 27 de marzo de 1981, y EXHORTAR al Poder Legislativo y al Concejo Municipal de Cochabamba para que en el plazo máximo de dos años subsanen los vicios de origen de las disposiciones legales bajo conminatoria de que en caso de incumplimiento las mismas quedarán expulsadas del ordenamiento jurídico nacional, en el término antes señalado.

Regístrese y archívese.

No interviene el Magistrado Pablo Dermizaky Peredo, por encontrarse con licencia por razones de salud.

Dr. Hugo de la Rocha Navarro

PRESIDENTE a.i.

Dr. Willman R. Durán Ribera                      Dr. René Baldivieso Guzmán

               MAGISTRADO                                                      MAGISTRADO

Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas           Dr. José Antonio Rivera Santiváñez

                 MAGISTRADA                                     MAGISTRADO SUPLENTE

       (En ejercicio de titularidad)