Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0978/2016-S3

Sucre, 19 de septiembre de 2016

SALA TERCERA

Magistrado Relator:    Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente:                15243-2016-31-AAC

Departamento:           Tarija

En revisión la Resolución 06/2016 de 20 de mayo, cursante de fs. 374 a 381, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Pablo Palacios Suarez contra Andrés Constancio Arancibia Quintanilla, Autoridad Sumariante de la Caja Petrolera de Salud (CPS) de La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 19 de abril y 12 de mayo de 2016, cursantes de   fs. 152 a 165 vta.; y, 182 a 193 vta., el accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso sumario administrativo iniciado en su contra, Andrés Constancio Arancibia Quintanilla, Autoridad Sumariante de la CPS de La Paz -ahora demandado-, dictó Resolución de Proceso Administrativo Interno 23/15 de 6 de agosto de 2015, estableciendo responsabilidad administrativa y sancionándole con treinta días de suspensión sin goce de haberes; sin embargo, en dicho proceso se vulneraron sus derechos, tomando en cuenta que el Auto de apertura de proceso administrativo debió contar con los elementos del debido proceso como ser que esté debidamente motivado; es decir, identificación, calificación exacta y los elementos probatorios de la conducta, para permitir una defensa adecuada, lo que no sucedió en el presente caso, ya que el citado Auto carece de motivación dado que no se indicó en qué norma está tipificada la falta que le atribuyeron. Por otra parte, la Resolución final debía contener una exposición de los hechos que generan la decisión; y señalar, con precisión las peticiones realizadas por el procesado y la normativa aplicable al caso, para luego de un análisis exhaustivo llegar a una conclusión lógica, a lo que se añade el principio de máxima tipicidad o de legalidad.

Se le aplicó una sanción por no haber actuado con eficiencia y eficacia al haber dejado en indefensión a la CPS, sin expresar qué norma tipifica su conducta, por el contrario, se le sancionó por haber incumplido supuestamente principios generales de la administración pública, lo cual está prohibido por el Tribunal Constitucional Plurinacional. Consiguientemente, es evidente que se lesionó su derecho a una resolución motivada, sumándose a ello que menos existe motivación sobre los parámetros para sancionarle con la suspensión de treinta días.  

Es necesario que se considere que es trabajador de la CPS en la ciudad de Tarija; empero, la autoridad demandada es trabajador de la CPS de la ciudad de La Paz. Con la Resolución final del proceso disciplinario se le notificó el 10 de septiembre de 2015, habiendo enviado recurso de revocatoria vía fax el 17 de igual mes y año; es decir, dentro del plazo de cinco días de la respectiva notificación.

Sin embargo, en las Resoluciones de 16 y 18 de septiembre de 2015, se señala que: “…el sumariado ha invocado erróneamente la aplicación de [la] Ley 2341 cuando la normativa establece que por las acciones u omisiones de los trabajadores del sector público, deben ser procesados administrativamente bajo el régimen de la Ley 1178 y demás decretos reglamentarios y someterse a los plazos establecidos en la interposición de los recursos que prevé la etapa de impugnación según el art. 18 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, por lo que se concluye declarar por no presentado el Recurso de Revocatoria…” (sic)

Este razonamiento resulta erróneo, toda vez que es aplicable bajo el régimen de supletoriedad el art. 21 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) al ser esa institución parte del Órgano Ejecutivo mediante el Ministerio de Salud, de acuerdo a lo establecido por los Decretos Supremos 05083 de 10 de noviembre de 1958 y 29894 de 7 de febrero de 2009.

Ocurre, que el Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, no establece un plazo adicional por la distancia cuando el procesado tiene un domicilio fuera del municipio del juez sumariante, resultando desventajoso pretender aplicar estrictamente el art. “21” -lo correcto es 22-, del referido Decreto, motivo por la cual la Ley de Procedimiento Administrativo, prevé un plazo adicional en razón de distancia, permitiendo bajo un juicio de proporcionalidad resguardar su derecho a impugnar, por lo que al haber presentado tal recurso en el plazo de cinco días hábiles, considerando la distancia y el plazo adicional de otros cinco días, de acuerdo a la mencionada Ley, se encontraría dentro de plazo.

Por Resolución de 16 de septiembre de 2015, se declaró ejecutoriada la Resolución de Proceso Administrativo Interno 23/15, y por Auto de 18 de igual mes y año, se determinó declarar “como no presentado” el recurso de revocatoria planteado, al encontrarse fuera del término establecido, motivo por el cual formuló recurso jerárquico, siendo resuelto por Auto de 12 de octubre del citado año, que confirmó la señalada Resolución de 18 de septiembre del mencionado año. Dicha Resolución carece de fundamentación y motivación, ya que no se expusieron las razones que expliquen la falta de resolución en el fondo del citado recurso y no se aplicaron los precedentes constitucionales de casos análogos.

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

El accionante señala como lesionados sus derechos al debido proceso en sus elementos “…a la motivación de las resoluciones administrativas y de máxima taxatividad” (sic), sin citar norma constitucional alguna.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela disponiendo: a) La anulación del proceso disciplinario hasta el Auto de apertura del proceso en su contra; b) Se ordene el pago de sueldos devengados; y, c) Se impongan costas procesales.  

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 20 de mayo de 2016, según consta en el acta cursante a fs. 373 y vta., presente Oscar Mollo Sepulveda, Juez Sumariante Nacional de la CPS de La Paz, y ausentes la parte accionante, el tercero interesado y el representante del Ministerio Público, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

Al no encontrarse presente la parte accionante se procedió a la lectura del memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Oscar Mollo Sepulveda, Juez Sumariante Nacional de la CPS de La Paz, mediante informe presentado el 20 de mayo de 2016, cursante de fs. 361 a 368, señaló lo siguiente: 1) Por memorial de denuncia de 11 de marzo de 2015, interpuesta por Roxana Silvia Delgado Fernández, -Contadora Pública y ex funcionaria de dicha institución-, la CPS de Tarija el 2013, tuvo que pagar por concepto de multa el equivalente a Bs5 633,00.- (cinco mil seiscientos treinta y tres bolivianos) al Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), por presentar de manera incompleta la documentación para realizar el control cruzado de notas fiscales, en razón a que Pablo Palacios Suarez -hoy accionante- no instruyó de forma escrita tanto a Asesoría Legal y a la Jefatura Administrativa Financiera de la indicada institución a proceder con la impugnación y presentación de los descargos correspondientes; 2) El Manual de Funciones específicas de la Administración Regional de la CPS de Tarija, establece cuales son las responsabilidades como Administrador y Asesor Legal y a través del Informe Técnico CITE:OFN/DNGC/DNGP/UNN 119/2015 de 10 de abril, se consideró que hubo incumplimiento de deberes, por la no entrega de la documentación pertinente, recomendándose iniciar el proceso correspondiente contra el ahora accionante; 3) Habiéndose tramitado el proceso administrativo interno 21/2015 de 25 de junio, se resolvió establecer responsabilidad administrativa contra el accionante, sancionándole con la suspensión de treinta días sin goce de haberes, por contravenir a las normas establecidas en el referido Manual de Funciones de la CPS, Código Tributario Boliviano; y, la Ley General del Trabajo y su Decreto Reglamentario; 4) El accionante presentó vía fax, recurso de revocatoria contra la Resolución de Proceso Administrativo Interno 23/15, pero fuera de plazo establecido en el art. 22 del DS 23318-A, señalándose por no presentado; 5) Ante dicha Resolución, el accionante presentó recurso jerárquico, disponiéndose “…estese a lo dispuesto por auto de fecha 18 de septiembre de 2015”(sic); 6) Todos los actuados se dieron en aplicación estricta de los arts. 21 y 22 del “…Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública…” (sic) aprobado por el DS 23318-A y modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001; y; 7) No se agotaron los recursos que le franquea la ley, porque al tratarse de un proceso administrativo existe la vía jurisdiccional laboral, extremo que no fue tomado en cuenta por el accionante.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Josué Barrios Medina, Administrador de la CPS de La Paz, no asistió a la audiencia pese a su legal notificación cursante a fs. 198.

I.2.4. Resolución

La Sala Civil, Comercial, Familia, Niñez y Adolescencia, Violencia Intrafamiliar o Intrafamiliar o Doméstica y Pública Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 06/2016 de 20 de mayo, cursante de fs. 374 a 381; concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo que la autoridad demandada, considere el recurso de revocatoria planteado por el ahora accionante y siga con los trámites de rigor que corresponda; asimismo, dejar sin efectos las Resoluciones de 16 y 18 de septiembre; y, 12 de octubre todas de 2015, emitidas por la Autoridad Sumariante, bajo los siguientes fundamentos: i) El Auto de apertura de proceso administrativo interno instaurado contra el accionante indica claramente cuáles son las contravenciones y causales que se atribuyen, citándose los puntos “…1 y 7 parte final del Manual de Funciones de la Administración Regional Tarija del cargo de administrador, art. 6,8 y 11 del Art. 70 de la Ley 2492 del Código Tributario y art. 16 inc. e) de la Ley General del Trabajo y art. 9 inc. e) de [su] Decreto Reglamentario…” (sic); ii) La sanción de treinta días sin goce de haberes, fue impuesta al procesado bajo los parámetros establecidos en el art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-; y, iii) Si bien el proceso administrativo de referencia fue tramitado en base a los Decretos Supremos 26237 y 23318-A y la Ley de Administración y Control Gubernamentales, se fija el plazo de tres días hábiles para plantear el recurso de revocatoria, pero no establece un plazo ampliatorio en razón de la distancia, lo que sí está contemplado en el art. 21.III de la LPA, que otorga un plazo adicional de cinco días, que debe ser aplicado supletoriamente al caso concreto, tomando en cuenta que el procesado tiene domicilio señalado en la ciudad de Tarija, mientras que la sede de la Autoridad Sumariante -hoy demandada- es la ciudad de La Paz. Por tanto, si el accionante fue notificado con la Resolución de Proceso Administrativo Interno 23/15 e interpuesto el recurso de revocatoria el 17 de septiembre de 2015, se encontraría dentro de plazo.  

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes cursantes en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. En el proceso administrativo instaurado contra Pablo Palacios Suarez -hoy accionante-, la Autoridad Sumariante de la CPS de La Paz, Andrés Constancio Arancibia Quintanilla -ahora demandado-, dictó la Resolución de Proceso Administrativo Interno 23/15 de 6 de agosto de 2015, estableciendo responsabilidad administrativa y sancionándolo con la suspensión de treinta días sin goce de haberes (fs. 67 a 70), constando la notificación efectuada con tal determinación el 10 de septiembre del referido año (fs. 73).

II.2. Por Auto de 16 de septiembre de 2015, se declaró ejecutoriada la Resolución de Proceso Administrativo Interno 23/15, toda vez que el procesado no interpuso recurso de revocatoria (fs. 105).

II.3. El 17 de septiembre de 2015, el ahora accionante vía fax envió el recurso de revocatoria ante el hoy demandado (fs. 78 a 91), y por decreto de la misma fecha, el último nombrado dispuso: “En mérito al memorial de Pablo Palacios Suárez presentado vía fax en fecha 17 de septiembre de 2015, se tiene por presentado el mismo que será considerado una vez regularizado su presentación en copia original” (sic [fs. 103]).

II.4. Cursa Resolución de 18 de septiembre de 2015, mediante la cual la Autoridad Sumariante -hoy demandada-, declaró “…POR NO PRESENTAD[O]…” (sic) el recurso de revocatoria contra la Resolución de Proceso Administrativo Interno 02324/2014 de 6 de agosto (fs. 106 a 108), notificándose al procesado con dicho fallo el 5 de octubre de 2015 (fs. 109).

II.5.  El 9 de octubre de 2015, el accionante envió recurso jerárquico ante la autoridad demandada (fs. 135 a 145), y por decreto de 12 del mismo mes y año, dicha autoridad dispuso “…estese a lo dispuesto en el Auto de fecha 18 de septiembre de 2015” (sic [fs. 147]). 

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante señala como lesionados sus derechos al debido proceso en su elemento “…a la motivación de las resoluciones administrativas y de máxima taxatividad” (sic); toda vez que, la Resolución del proceso disciplinario seguido en su contra, no estableció la norma que tipifica su conducta, tampoco expuso los hechos que generaron tal decisión; asimismo, denuncia que su recurso de revocatoria fue desestimado, al considerar que fue presentado fuera de término, sin reflexionar que al no encontrarse regulado en el DS 23318-A el plazo adicional de distancia, debió aplicarse de manera supletoria a la Ley de Procedimiento Administrativo.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La supletoriedad normativa

Respecto a los vacíos normativos y la aplicación del principio de supletoriedad, la SC 0221/2004-R de 12 de febrero, estableció que: “…Con relación al vacío normativo, cabe señalar que se produce en aquellos supuestos en los que el legislador, al elaborar la Ley, crea una determinada institución jurídica, pero omite regular un determinado elemento o detalle referido a la institución creada, con lo que se origina un vacío normativo en la Ley. Según enseña la doctrina, el vacío normativo se resuelve por medio de procedimientos de integración normativa, lo que supone una aplicación supletoria de normas contenidas en otras leyes análogas o, en su caso, aplicando los principios generales del Derecho. Ahora bien, para la aplicación supletoria de una norma legal a situaciones no contempladas expresamente en una Ley, requiere de la concurrencia de las siguientes condiciones: 1) la previsión expresa contenida en la Ley que presenta el vacío normativo de la aplicación supletoria de determinadas leyes para las situaciones no previstas expresamente; 2) la analogía legis, es decir, que la situación no contemplada expresamente en la Ley que presenta el vacío normativo sea igual a la situación regulada por la otra Ley, cuya norma se aplicará por supletoriedad.

De otro lado, cabe referir que no toda ausencia de una norma en la Ley puede ser calificada como vacío normativo, pues resulta que en determinadas circunstancias el legislador, de manera voluntaria y consciente, decide no prever en la Ley una norma para una determinada situación jurídica, así por ejemplo, decide no crear un determinado instituto jurídico porque su creación podría contradecir los valores supremos, principios fundamentales, derechos y garantías constitucionales y demás preceptos de la Constitución, pues en ese caso el intérprete de la Ley no podría concluir que se trata de un vacío normativo; por ello es importante que el Juez o Tribunal al resolver un caso concreto en el que la situación jurídica no esté expresamente contemplada en la Ley deberá efectuar una interpretación sistematizada y en concordancia práctica la Ley desde y conforme a la Constitución, para establecer si definitivamente se trata de un vacío normativo o de una situación no prevista por el legislador en cumplimiento de las normas de la Constitución”.

III.2. Análisis del caso concreto

El accionante en su demanda reclama que se lesionaron sus derechos invocados en la presente acción de defensa; toda vez que, la Resolución de Proceso Administrativo Interno 23/15 de 6 de agosto de 2015, no identifica la norma en que tipifica su conducta, tampoco expone los hechos que generaron tal decisión; asimismo, considera que se vulneró el debido proceso, al no haberse aplicado la Ley de Procedimiento Administrativo y su regulación respecto al plazo de distancia, al desestimarse su recurso de revocatoria por haber sido planteado fuera de plazo, bajo el argumento que al no encontrarse previsto en el DS 23318-A en los procesos disciplinarios no se aplica el plazo de distancia previsto en la citada Ley.

De la revisión de antecedentes, se tiene que la Autoridad Sumariante de la CPS de La Paz -ahora demandado- determinó responsabilidad administrativa contra el hoy accionante, emitiendo la Resolución de Proceso Administrativo Interno 23/15, sancionándolo con treinta días de suspensión sin goce de haberes (Conclusión II.1.).

Con dicho fallo, se notificó al procesado en la ciudad de Tarija el 10 de septiembre de 2015, quien el 17 de ese mes y año, vía fax envió recurso de revocatoria ante la autoridad demandada, con domicilio en la ciudad de La Paz, autoridad que por decreto de esa misma fecha, tuvo por presentado el referido recurso, postergando su consideración hasta la exposición del original. Sin embargo, al día siguiente -18 de septiembre de 2015-, el ahora demandado dictó Resolución declarando por no presentado el mencionado recurso, por haber sido extemporáneo, dado que el art. 22 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública concede el plazo de tres días hábiles para impugnar, de manera que el accionante, habiendo sido notificado el 10 del citado mes y año, con la Resolución sancionatoria, tenía plazo hasta el 15 de ese mes y año, pero lo hizo dos días después (Conclusiones II.3. y II.4.).

Con esta Resolución se notificó al accionante el 5 de octubre de 2015, quien vía fax envió el recurso jerárquico el 8 de ese mes y año, ante la autoridad demandada, quien por decreto de 12 del citado mes y año, dispuso se esté a lo dispuesto por Auto de 18 de septiembre del referido año, mediante el cual se dispuso tener por no presentado el recurso de revocatoria ante su interposición extemporánea, fuera del plazo de tres días concedido por el art. 22 inc. d) del DS 23318-A (Conclusión II.5.).

Ahora bien, este Tribunal advierte que en el caso en análisis, dentro del referido proceso administrativo interno fue tramitado en la CPS sede La Paz, mientras que el accionante se encontraba trabajando en dicha institución pero en la ciudad de Tarija, es decir a más de 900 km de distancia, por lo que no resulta justo que los plazos contemplados por el DS 23318-A, que se caracterizan por ser breves al tratarse de procesos internos que se tramitan en entidades del sector público, se apliquen al caso concreto sin considerar la especial circunstancia ante la enorme distancia que separa al procesado y al Juez Sumariante. Por consiguiente, si la referida norma no prevé la aplicación del plazo de distancia, debió aplicar de manera supletoria el plazo de distancia establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, norma que es aplicable de manera supletoria a procesos disciplinarios conforme lo entendió este Tribunal en la SCP 1869/2012 de 12 de octubre, que precisó: “…por mandato expreso de la norma prevista por el art. 80.II de la LPA, el procedimiento sancionador contenido en dicha Ley, tendrá carácter supletorio, lo que supone que será aplicado sólo ante ausencia de una norma expresa en el Reglamento específico”’.

“conforme al art. 80.II de la LPA que establece: ‘Los procedimientos administrativos sancionadores que se establezcan para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración pública comprendidos en el Artículo 2° de la presente Ley, deberán considerar inexcusablemente las sucesivas etapas de iniciación, tramitación y terminación previstas en este Capítulo y respecto de ellos el procedimiento sancionador contenido en esta Ley, tendrá en todo caso, carácter supletorio’” (SCP 0990/2012 de 5 de septiembre [el subrayado nos corresponde]).

En ese marco, teniendo en cuenta que el DS 23318-A no contempla el término de distancia dentro del trámite de procesos administrativos internos en entidades del sector público, es factible aplicar con carácter supletorio al caso concreto el art. 21.III de la LPA, referido a los términos y plazos, que establece lo siguiente: “Las actuaciones administrativas que deban ser realizadas por personas que tengan su domicilio en un Municipio distinto al de la sede de la entidad pública que corresponda, tendrían un plazo adicional de cinco (5) días, a partir del día de cumplimiento del plazo” (el subrayado es nuestro).

Consiguientemente, con relación al mencionado recurso de revocatoria, si bien el art. 22 inc. c) del DS 23318-A, señala que el recurso de revocatoria debe ser interpuesto en tres días hábiles, dicho plazo debió ser ampliado por la distancia, conforme lo establece el art. 21.III de la LPA, puesto que el procesado hoy accionante, cuenta con el plazo adicional de cinco días, de manera que habiendo sido notificado el 10 de septiembre de 2015, con la Resolución de Proceso Administrativo Interno 23/15, y teniendo en cuenta que este envío vía fax su recurso de revocatoria el 17 de ese mes y año, se tiene que fue planteado dentro de plazo, por lo que correspondía su resolución en el fondo, concluyéndose que al no haber actuado de esa forma se afectó el derecho al debido proceso, siendo viable la concesión de la tutela únicamente por ese hecho, y la denegatoria sobre la lesión al debido proceso en sus elementos de motivación y taxatividad, toda vez que aquellos hechos deberán ser resueltos de manera previa en la instancia administrativa.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al conceder en parte la tutela impetrada, actuó en forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 06/2016 de 20 de mayo, cursante de fs. 374 a 381, pronunciada por la Sala Civil, Comercial, Familia, Niñez y Adolescencia, Violencia Intrafamiliar o Intrafamiliar o Doméstica y Pública Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija; y en consecuencia:

1° CONCEDER en parte la tutela solicitada disponiendo dejar sin efecto el Auto de 16 de septiembre de 2015, a través del cual la Autoridad Sumariante -ahora demandada- declaró ejecutoriada la Resolución de Proceso Administrativo Interno 23/15 de 6 de agosto de igual año, así como la Resolución de 18 de septiembre de ese año, ordenando que dicha autoridad tramite y resuelva el recurso de revocatoria, pronunciándose de manera fundamentada sobre los agravios planteados.

2° DENEGAR sobre la denuncia de ausencia de motivación y taxatividad.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO