SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0936/2016-S2

Sucre, 7 de octubre de 2016

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  14686-2016-30-AAC

Departamento:            La Paz

En revisión la Resolución 021/2016 de 11 de abril, cursante de fs. 87 a 88, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Nancy Mirtha García Chihuapuri contra Matías Lucio Chacón Coronado, Administrador Regional a.i. La Paz de la Caja Nacional de Salud (CNS).

I.    ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 29 de marzo de 2016, cursante de fs. 62 a 68 vta., subsanada el 17 de abril de igual año (fs. 73 a 75 vta.), la accionante expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Aduce que comenzó a trabajar en la Administración Regional de La Paz de la CNS, con contrato fijo que no especificaría que fuera en suplencia, sino un contrato propio de una relación indefinida, desde el 1 de julio al 31 de diciembre de 2015, desempeñándose según el precitado contrato como Auxiliar de Oficina Médica I, pero las labores específicas eran las de Auxiliar de Estadística en el Instituto Boliviano de Rehabilitación (IBR), siendo tareas propias y permanentes del giro de la institución indicada.

Conforme al Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979, en su art. 2 establece que no están permitidos los contratos a plazo fijo en tareas propias y permanentes de la empresa; asimismo, la Resolución Ministerial (RM) 650/07 de 27 de abril de 2007 en su artículo primero establece que las tareas propias y permanentes son aquellas vinculadas al giro habitual o principal de la actividad económica de la empresa, aquellas sin las cuales no tendría objeto la existencia de la actividad económica; es decir, que habría realizado tareas propias de la institución; sin embargo, fue despedida estando en curso su relación laboral.

Afirma además que, producto de un análisis médico, se le habría detectado un cáncer en el cuello uterino nivel III B; es decir, muy avanzado; no obstante, pese al conocimiento de su grave estado de salud, la CNS habría dispuesto de manera inhumana la conclusión de su contrato a plazo fijo, para que su persona deje de trabajar desde el 31 de diciembre de 2015.

Ante este acto vulneratorio de sus derechos al trabajo y su estabilidad laboral, acudió a la Jefatura Departamental del Trabajo dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social el 14 de enero de 2016, demandando la reincorporación a su fuente laboral, que previo el procedimiento, dicha Jefatura emitió la conminatoria de reincorporación inmediata de su persona a su fuente laboral en la Caja Nacional de Salud, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido, más el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales.

Conforme el informe de verificación de reincorporación V-084/16 de 10 de marzo de 2016, emitido por la inspectora del trabajo habría presentado recurso de revocatoria, mereciendo el Auto JDTU-EVG 23/2016 de 16 de marzo, desestimando el recurso revocatorio interpuesto por el Administrador de la Caja Nacional de Salud, contra la conminatoria de reincorporación, por haber presentado fuera del término legal –dicha resolución fue notificada a la parte empleadora el 22 de marzo del año en curso– concluyendo con ello la vía administrativa, por lo que ante el incumplimiento de la parte demandada se abre la vía de la acción de amparo constitucional, en defensa de sus derechos fundamentales vulnerados.

Sostiene que el acto denunciado vulnera sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, así como a la salud y a la vida, al acceso al seguro universal de salud, al haber sido despedida cuando la misma se encuentra delicada padeciendo una enfermedad terminal como es el cáncer uterino, precisando un tratamiento de radioterapia y quimioterapia, además de un tratamiento de braquiterapía, a los que no puede acceder al no contar con un seguro de salud, por lo que se está atentando contra su vida; por lo que solicita su reincorporación a su fuente de trabajo, el pago de sus salarios devengados y se restituya de inmediato el seguro de salud y todos los derechos socio laborales.

 

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la vida, a la alimentación, a la salud, al trabajo y estabilidad laboral, al seguro universal, citando al efecto los arts. 15.I; 16.I; 35.I; 36; 37; 46; 115 y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y en consecuencia se disponga la inmediata reincorporación a su fuente laboral, el pago de sus salarios devengados, se restituya el seguro de salud y el pago de beneficios laborales.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 11 de abril de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 78 a 79 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante por intermedio de su abogado, ratificando los términos de la demanda, aduce que: a) Habría trabajado desde el 1 de junio hasta el 31 de diciembre de 2015, como Auxiliar de Oficina Médica y Auxiliar de Estadística del Instituto Boliviano de Rehabilitación (IBR) en labores específicas conforme el Manual de Procedimientos de la CNS; b) La RM 650/07 establece también que las tareas serán a plazo fijo cuando sean por suplencia, licencia, por baja médica, por descanso, pre o post natal y declaratorias en comisión, y las tareas de cierto tiempo por necesidades de temporada o exigencias circunstanciales, la mencionada resolución también exigiría para que se considere tarea a plazo fijo los contratos deben estar visados, el nombre del trabajador sustituido al cual suple, adjuntando documento de baja, la licencia, la declaratoria en comisión, especificando el tiempo que suplirá esa persona, que en este caso no fue a suplir a ninguna persona, por lo que no puede considerarse tarea a plazo fijo;             c) La accionante tenía que ser recontratada, pero no se pudo concretar por haberle detectado cáncer muy avanzado, y cuando se apersonó donde el Administrador de la entidad empleadora le manifestó que se necesitaba gente sana que sirva a la institución; asimismo, la Directora del Instituto Boliviano de Rehabilitación le indicó que tiene faltas, refiriéndose a las bajas médicas para su tratamiento, razón por la cual habría acudido a la Jefatura del Trabajo, emitiéndose la conminatoria de reincorporación que no se dio curso; y, d) En el proceso de la enfermedad habría recibido quimioterapia; posteriormente radioterapia; sin embargo, cuando necesitaba braquioterapia ésta no fue otorgada, ni siquiera cuando ella quiso cubrir con sus propios recursos, indicándole que esto sería para los asegurados de la CNS, por lo que pidió la reincorporación a su fuente laboral.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Matías Lucio Chacón Coronado, Administrador Regional a.i. La Paz de la CNS, autoridad demandada, pese haber sido legalmente notificado no presentó informe escrito, tampoco se hizo presente en audiencia.

I.2.3. Resolución

La Sala Social y Administrativa Contencioso y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 021/2016 de 11 de abril, cursante de fs. 87 a 88, por la que concedió en parte la tutela demandada por Nancy Mirtha García Chihuapuri, sobre los derechos fundamentales a la vida y la salud, debiendo otorgar los tratamientos correspondientes a la accionante en base a los siguientes fundamentos: 1) Dentro de la Teoría General del Derecho Constitucional y en apoyo de los Derechos Humanos, corresponde el análisis fuera de la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues se hace tangible otro elemento como es el estado de salud de la accionante, íntimamente relacionada al derecho a la vida por tener una enfermedad terminal y su tratamiento debe contar con la continuidad del mismo, que si bien existe la Ley de Prestaciones de Servicios de Salud Integral del Estado Plurinacional de Bolivia que protege a las personas que no cuentan con seguro de salud, el Tribunal Constitucional Plurinacional posterior a la promulgación de dicha norma jurídica aplica el principio pro homine en casos en lo que se encuentren en riesgo los Derechos Humanos, sin perjuicio de las reglas de interpretación de las fuentes del derecho de orden interno como internacional, privilegiando, favoreciendo y aplicando la norma que proteja los derechos fundamentales del ser humano; y, 2) El art. 31 de la Convención de Viena permite fundamentar el principio pro homine denominada primacía de la norma más favorable, por lo que en los tratados sobre Derechos Humanos, los tribunales locales deben imponer esta prelación, en el marco de los arts. 410 concordante con el 256 y 13 de la CPE, habiéndose creado una línea jurisprudencial vinculante al respecto.  

II CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Cursa contrato de prestación de servicios, suscrito por Matías Lucio Chacón Coronado, Administrador Regional a.i. La Paz de la CNS, ahora demandado, y Nancy Mirtha García Chihuapuri, como Auxiliar de Oficina Médica, por el lapso de ciento ochenta y cuatro días; es decir, del 1 de julio al 31 de diciembre de 2015 (fs. 3 a 4).

II.2.    A través de la conminatoria JDTLP/DS495/EVG 017/2016 de 5 de febrero, se intimó a la reincorporación inmediata de Nancy Mirtha García Chihuapuri a su fuente laboral, al mismo puesto que ocupaba a momento del despido, más el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales (fs. 16 a 17).

II.3.    Mediante certificado médico de 18 de febrero de 2016, se evidencia que Nancy Mirtha García Chihuapuri de treinta y tres años fue diagnosticada con carcinoma escamocelular de cuello uterino estadio IIIB, por lo que recibió tratamiento de quimioterapia y radioterapia, debiendo realizar braquiterapia (fs. 11).

II.4.    Consta informe de verificación de reincorporación de la responsable de Inspectoría de la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz, señalando que no se ejecutó la conminatoria por que habrían recibido incompleta la conminatoria, habiendo solicitado mediante nota la complementación, cuando en realidad habrían presentado recurso de revocatoria (fs. 18).

II.5.    Shirley Jazmi Pérez Velásquez, Directora General de Asuntos Jurídicos, Norah Isabel Castro Álvarez, Jefa de Gestión y de Obras, funcionarios públicos dependientes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante informe escrito, señalaron que: i) La Jefatura Departamental del Trabajo mediante Auto JDTLP-EVG-23/2016 de 16 de marzo, notificada a la entidad empleadora el 22 de marzo de 2016, dispuso en su artículo único desestimar el recurso de revocatoria interpuesto por Matías Lucio Chacón Coronado, Administrador Regional a.i. La Paz de la CNS Regional La Paz, contra la conminatoria JDTLP/DSNO495/EVG 017/2016 de 05 de febrero, por haber presentado fuera del plazo legal, es decir trece días hábiles posteriores a la notificación con la conminatoria, que conforme la Ley de Procedimiento Administrativo establece que debe ser presentado dentro de los diez días hábiles después de su notificación; y, ii) Solicitan que se otorgue tutela a la accionante, manteniendo firme y subsistente el Auto JDTLP-EVG-23/2016, así como la conminatoria de reincorporación (fs. 116 y vta.).

FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia que se vulneraron sus derechos a la vida, a la alimentación, a la salud, al trabajo y estabilidad laboral y al seguro universal, puesto que existiendo un contrato a plazo fijo habría existido una desvinculación laboral dejando de lado su estabilidad laboral, a pesar de que el puesto en el que prestaba sus servicios eran tareas propias y permanentes del giro de la institución ahora demandada; vulnerando de esa manera el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), aduce además que producto de un análisis médico se le detectó cáncer de cuello uterino nivel III B, es decir, se encontraría en estado terminal, y a pesar de tener conocimiento de su grave estado de salud, se habría dispuesto de manera inhumana la conclusión de su contrato a plazo fijo, dejando de trabajar desde el 31 de diciembre de 2015, siendo que en su tratamiento necesita de braquiterapia y que le fue negado, por cumplimiento de su contrato, pese a existir una conminatoria de reincorporación inmediata emanada por la Jefatura Departamental del Trabajo, que no fue cumplida por la parte demandada.

Corresponde analizar en revisión, si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La función de los derechos fundamentales laborales de las trabajadoras y los trabajadores en el Estado Plurinacional y su protección mediante la acción de amparo constitucional

Este Tribunal Constitucional Plurinacional tiene sentada jurisprudencia como la 0280/2016-S1 de 10 de marzo, que expresa: “Por mandato del constituyente, normativamente, el Estado Plurinacional Comunitario, asume y promueve, los principios ético-morales de ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble).

Los valores de orden constitucional que fundamentan el ejercicio de derechos están compuestos por la unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales para vivir bien; con el horizonte de constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización sin discriminación de ninguna naturaleza ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las identidades plurinacionales.

Los principios ético-morales y valores de la sociedad plural referidos, se constituyen en el principal sustento de los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado. Sobre la base de este antecedente, los derechos fundamentales, son aquellos conquistados por el pueblo ante las injusticias sociales como consecuencia de la imposición de políticas de sometimiento colonial y republicano. De conformidad al art. 13.I de la CPE, los derechos constitucionales, básicamente, cumplen la función de proteger el ejercicio de derechos en favor de las personas y los pueblos, contra los actos de las autoridades que cumplen funciones del poder público, así como de los particulares.

Desde una concepción formal, el contenido de la estructura de los derechos fundamentales, está conformado por aquellos que provienen de la cultura jurídica continental y de los mandatos del constituyente latinoamericano. En el primer grupo, están los derechos civiles y políticos, los sociales y económicos y los derechos culturales. El segundo grupo está compuesto por los de carácter colectivo que protege a las naciones y pueblos indígena originario campesinos (NPIOC).

Lo que interesa al presente caso son los derechos fundamentales de carácter social, en general, y los laborales, en particular. De acuerdo a los arts. 33 y ss. de la CPE, las personas tienen el derecho a un medio ambiente, a la salud y a la seguridad social, al trabajo y al empleo, a la propiedad, a la niñez, adolescencia y juventud, de las familias, de las personas adultas mayores, de las personas con discapacidad y los derechos de las usuarias y los usuarios y de las consumidoras y consumidores. Del referido artículo, se deduce el derecho fundamental al trabajo.

De conformidad al art. 9.5 de la Norma Suprema, el Estado Plurinacional, asume como una de sus funciones el de garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y el trabajo, que permita vivir con dignidad, en el marco del principio de la igualdad. En materia laboral, según el art. 46 de la CPE, todas las personas tienen el derecho al trabajo digno, con una remuneración o salario justo y otros beneficios sociales legítimos, como consecuencia de una relación laboral establecida jurídicamente. De esto emerge el deber constitucional de proteger efectivamente el derecho al trabajo de las personas sin discriminación de ninguna índole.

Según el art. 48 de la CPE:

‘I. Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio.

II. Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo principios de protección de las trabajadoras y trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador.

III. Los derechos y beneficios reconocidos en favor de las trabajadoras y los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o tiendan a burlar sus efectos.

IV. Los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia, y son inembargables e imprescriptibles’.

El constitucionalismo social, como uno de los elementos del Estado Plurinacional, en el ámbito de los derechos sociales, fundamenta que: ‘El contenido del derecho al trabajo comprende un aspecto individual y un aspecto colectivo. El aspecto individual «se concreta en el igual derecho de todos a un determinado puesto de trabajo (…) y en el derecho a la continuidad o estabilidad laboral en el empleo» (o puesto de trabajo) (…). El aspecto colectivo «implica un mandato a los Poderes Públicos para que lleven a cabo una política de empleo (y protección constitucional)»’. (MOLAS, Isidro. Derecho constitucional, España, Editorial Tecnos Grupo Anaya, S.A., 1998, p. 338). Sobre el derecho fundamental a la estabilidad laboral, del art. 49.III de la CPE, en concordancia con el art. 48.II de dicha Norma Suprema, se infiere un deber constitucional, que dice: ‘El Estado protegerá la estabilidad laboral…’.

Sobre los derechos sociales y el derecho al trabajo vinculado al empleo, la SCP 1935/2012 de 12 de octubre, estableció el siguiente razonamiento jurisprudencial: ‘Una dimensión muy importante del ser humano es su calidad de hombre trabajador (homo faber), la misma es parte de una vertiente de la dimensión social de la persona en el escenario de la construcción de un Estado Social de Derecho, como en el caso del Estado Plurinacional de Bolivia, que desde su preámbulo constitucional señala que la construcción del nuevo Estado se basa en el respeto e igualdad entre todos en convivencia colectiva con acceso al agua, trabajo, educación, salud y vivienda para todos.

Como señala Francisco Fernández Segado, el trabajo «…dignifica a la persona cuando fomenta el libre desarrollo de la personalidad», y tiene dos dimensiones, una individual, que significa la libertad de trabajar, y otra, que significa el derecho a que todos trabajen en condiciones dignas. En la primera dimensión el Estado boliviano tiene obligaciones negativas y positivas, las obligaciones negativas son no interferir, ni impedir que una persona trabaje dignamente para obtener un salario digno, en las obligaciones positivas, el Estado tiene el compromiso programático de que el derecho al trabajo se ejerza en condiciones de remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio y que asegure para las trabajadoras o trabajadores y su familia una existencia digna’.

El trabajo como una actividad central de la vida humana, se caracteriza, esencialmente, por el despliegue de la fuerza física e intelectual de las personas naturales, orientadas a satisfacer las necesidades vitales; por lo que, no es posible concebir, el avance histórico de las civilizaciones, en sus múltiples facetas, sin el trabajo del individuo. Así, se justifica la vigencia, el respeto y el pleno ejercicio de los derechos fundamentales a la estabilidad laboral, al pago de los salarios, beneficios sociales, tales como el finiquito, aportes a la seguridad social, el derecho a la jubilación y otros de acuerdo a la normativa laboral sustentada en los principios y valores constitucionales.

Por consiguiente, la acción de amparo constitucional, previsto en el art. 128 de la Norma Suprema, es un mecanismo constitucional de protección inmediata de los derechos fundamentales subjetivos, incluido los de carácter laboral, cuando sean vulnerados, por actos u omisiones ilegales o indebidos, provenientes de las autoridades públicas o particulares, que restrinjan, supriman o amenacen restringirlo o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley; siempre que no exista otro medio o recurso legal para proteger instantánea y objetivamente, los mismos.

En esa dirección, la SCP 0326/2015-S1 de 6 de abril estableció que: ‘Esta acción, constituye un medio de tutela de carácter extraordinario, regido por los principios de subsidiariedad e inmediatez; el primero, entendido como el agotamiento previo de los medios ordinarios de defensa, sean en la vía judicial o administrativa, a los efectos de que las lesiones denunciadas se reparen en la misma instancia donde se suscitaron los supuestos actos ilegales; y el segundo, con una doble dimensión, por una parte, que la acción de amparo constitucional es la vía jurisdiccional para la protección inmediata, efectiva y oportuna de los derechos fundamentales vulnerados de manera ilegal e indebida; y por otra, significa que esta acción debe ser planteada inmediatamente, después de agotar las vías legales ordinarias; a ese efecto, el art. 129.II de la CPE, ha establecido el plazo de seis meses para activar la acción, que se computa a partir de la comisión del acto ilegal u omisión indebida o de notificada la última decisión judicial o administrativa’”.

III.2.  Cumplimiento obligatorio de la conminatoria emitida por las Jefaturas Departamentales del Trabajo para la reincorporación

Sobre ese tema, la SCP 1288/2015-S3 de 23 de diciembre, citando a la SCP 0114/2014-S3 de 5 de noviembre estableció el siguiente razonamiento jurisprudencial: “Con relación a la atribución reconocida al Órgano Ejecutivo, para que a través de instancias administrativas especializadas resuelva conflictos emergentes de las relaciones laborales, y específicamente aquellas provenientes de la desvinculación laboral, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado una interpretación homogénea respecto a las normas reglamentarias pronunciadas en resguardo de los principios de primacía y continuidad de la relación laboral, de estabilidad laboral y de inversión de la carga de la prueba a favor de la trabajadora o trabajador, entre otros (art. 48.II de la CPE).

Así, la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, reiterada por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2012, 0854/2012 y 1202/2012 entre otras, en atención a las normas que regulan las contingencias provenientes de la desvinculación laboral (DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y su ulterior modificación por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010) sostuvo al respecto: ‘1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada.

3) En aquellos casos en que la trabajadora o trabajador, fuera sometido a un proceso interno dentro el cual se determine su despido por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT y art. 9 del DR, en su caso por vulneración a su Reglamento Interno, el procedimiento previsto por el DS 0495, no será aplicable; debiendo la trabajadora o trabajador, que estime que su destitución fue ilegal o injustificada, incoar la correspondiente demanda de reincorporación ante la judicatura laboral». Entendimiento que fue ampliado por la SCP 0583/2012 de 20 de julio, al destacar que en todo caso la decisión de reincorporación laboral, tendrá carácter provisional en tanto no sea definida en sede judicial.

No obstante lo anterior, es preciso aclarar que ambos razonamientos jurisprudenciales al presente, precisan ser adecuados a la declaración de inconstitucionalidad de la palabra «únicamente» del parágrafo IV del artículo 10 del DS 28699, incorporado por el DS 0495; y de la RM 868/10 (SCP 0591/2012 de 20 de julio); declaración que de manera provisional, esto es «…hasta que el Órgano Legislativo dicte las normas específicas que requiere la potestad administrativa de resolver conflictos laborales», derivó la eventual impugnación de la Conminatoria de reincorporación, en sede administrativa, a través del trámite previsto por los arts. 56 a 68 de la LPA, lo que por cierto no es óbice, como lo aclara la referida SCP 0591/2012, para la ejecución inmediata de la Conminatoria de reincorporación, una vez que ésta fue pronunciada.

Sobre las facultades del Tribunal Constitucional Plurinacional para hacer cumplir las órdenes de conminatoria y revisar las mismas la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, moduló la SCP 0900/2013 de 20 de junio, sosteniendo que: «…mal podría pretenderse que esta jurisdicción llegue al convencimiento de que el despido fue o no justificado, pues el acervo probatorio con el que cuenta no le permitiría llegar a verdades históricas materiales, así como tampoco corresponde reemplazar a toda la judicatura laboral con la jurisdicción constitucional; justamente de este escenario proviene el hecho de que la conminatoria es de cumplimiento inmediato, y que su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, situación que habilita a la actuación inmediata de esta jurisdicción constitucional a menos que se evidencie en la tramitación del proceso administrativo violaciones del debido proceso que impidan que esta jurisdicción constitucional haga ejecutar una conminatoria que emerge de vulneración de derechos fundamentales…». En todo caso, tanto el empleador como los trabajadores si consideran que la Conminatoria de reincorporación, es incorrecta, tienen los mecanismos de la instancia administrativa (SCP 0591/2012) y ordinaria a través de la judicatura laboral, para impugnar la decisión asumida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social’″.

III.3.  Sobre el derecho a la vida y a la salud

La SC 0127/2014 de 10 de enero, en este tópico estableció que: “La Constitución Política del Estado en su art. 15.I consagra el derecho a la vida, dentro del catálogo de derechos fundamentales, señalando que: ‘Toda persona tiene derecho a la vida…’.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos en su art. 3 establece: ‘Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona’.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su art. 6 señala: ‘El derecho a la vida es inherente a la persona humana. Este derecho estará protegido por la ley. Nadie podrá ser privado de la vida arbitrariamente’.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en su artículo refiere: ‘I. Todo ser humano tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona’.

En ese sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos art. 4.1 dejo establecido que: ‘Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente’.

La Declaración de Viena, adoptada por la segunda Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos, celebrada en Viena en el año 1993 señala que: ‘Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La comunidad debe tratar los derechos humanos en forma global de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos la misma importancia’ (punto 5).

‘Con respecto al derecho a la vida el Estado tiene obligaciones tanto positivas como negativas. En su Observación General No. 6, el Comité de Derechos Humanos comenta que la cabal protección del derecho a la vida requiere, entre otras cosas, medidas destinadas a prevenir la guerra y medidas para la protección de la salud pública’.

En cuanto al derecho a la salud, el art. 18.I de la CPE dispone que: ‘Todas la personas tienen derecho a la salud’.

En lo referente al derecho a la salud, en la Declaración Universal de Derechos Humanos, en su numeral 25, encontramos que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que, entre otras cosas, le asegure su salud.

A decir de Guillermo Soberón Acevedo, ‘La salud es ámbito predilecto de la sociedad igualitaria. Poca importancia tiene la disminución de otras desigualdades sociales, si no se manifiesta en una vida sana y de mejor calidad’.

III.3.1. Jurisprudencia respecto a los derechos señalados

Sobre el alcance de estos derechos primigenios, el Tribunal Constitucional Plurinacional en a la SCP 1906/2012 de 12 de octubre, señaló que: “…la vida misma es el presupuesto indispensable para que haya titularidad de derechos y obligaciones. Es un derecho inalienable de la persona que obliga al Estado en dos sentidos: su respeto y su protección. La autoridad estatal está constitucionalmente impedida de hacer cosa alguna que destruya o debilite el contenido esencial de esos derechos, debiendo crear las condiciones indispensables para que tengan cabal observación y pleno cumplimiento”.

La jurisprudencia constitucional a través de la SC 0653/2010-R de 19 de julio, reiterando lo señalado por la SC 0026/2003-R de 8 de enero, expresó que: “…es el derecho en virtud del cual la persona humana y los grupos sociales- especialmente la familia-como titulares del mismo, pueden exigir de los órganos del Estado, en cuanto sujetos pasivos, que establezcan las condiciones adecuadas para que aquellos puedan alcanzar un estado óptimo de bienestar físico, mental y social y garanticen el mantenimiento de estas condiciones. El derecho a la salud no significa solamente el derecho a estar en contra de la enfermedad sino el derecho a una existencia con calidad de vida'. Entendimiento que en el actual orden constitucional encuentra mayor eficacia puesto que la salud es un valor y fin del Estado Plurinacional, un valor en cuanto el bienestar común, respetando o resguardando la salud, conlleva al vivir bien, como previene el art. 8.II de la Ley Fundamental; pero también es un fin del Estado, tal cual lo establece el art. 9.5 de la referida norma suprema, al señalar que son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley 'Garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y el trabajo”.

En lo que se refiere al derecho a la salud, el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0776/2012 de 13 de agosto, determinó que: “El derecho a la salud reclamado por los accionantes, se halla previsto como derecho fundamental en el art. 18.I de la CPE, sobre cuyo entendimiento, en la jurisprudencia constitucional desarrollada en la SC 0653/2010-R de 19 de julio, se estableció que está: '…desarrollado por los arts. 35 al 44, de dicha norma Suprema Sección II «La salud y a la seguridad Social» del Capítulo Quinto sobre los «Derechos Sociales y Económicos», Título Segundo «Derechos Fundamentales y garantías», de la Primera Parte de la «Bases Fundamentales del Estado, Derechos, Deberes y Garantías». Derecho, sobre cuyo entendimiento este Tribunal en la SC 0026/2003-R de 8 de enero, estableció que: «es el derecho en virtud del cual la persona humana y los grupos sociales -especialmente la familia- como titulares del mismo, pueden exigir de los órganos del Estado, en cuanto sujetos pasivos, que establezcan las condiciones adecuadas para que aquellos puedan alcanzar un estado óptimo de bienestar físico, mental y social y garanticen el mantenimiento de esas condiciones. El derecho a la salud no significa solamente el derecho a estar en contra de la enfermedad sino el derecho a una existencia con calidad de vida'. Entendimiento que en el actual orden constitucional encuentra mayor eficacia, puesto, que la salud es un valor y fin del Estado Plurinacional, un valor en cuanto el bienestar común respetando el 'vivir bien', como previene el art. 8.II de la CPE; pero es un fin, tal cual lo establece el art. 9.5 de la CPE, al señalar que: Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley 'Garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y al trabajo”'.

III.4.  El principio de continuidad en la prestación del servicio de salud

Conforme el bloque de constitucionalidad, la Corte Constitucional de Colombia en su Sentencia T-214/13 de 15 de abril de 2013, precisó que: “El principio de continuidad (…) consiste en que ‘toda persona que habiendo ingresado al Sistema General de Seguridad Social en Salud tiene vocación de permanencia y no debe, en principio, ser separado del mismo cuando esté en peligro su calidad de vida e integridad’. Dicho principio, hace parte de las responsabilidades a cargo del Estado y de los particulares comprometidos con la prestación del servicio de salud quienes deben facilitar su acceso con los servicios de promoción, protección y recuperación, conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad señalados en la Constitución Política.

Al respecto, la Corte ha venido reiterando los criterios que deben tener en cuenta las Entidades Promotoras de Salud – EPS, para garantizar la continuidad en la prestación del servicio público de salud sobre tratamientos médicos ya iniciados, así: ‘(i) las prestaciones en salud, como servicio público esencial, deben ofrecerse de manera eficaz, regular, continua y de calidad, (ii) las entidades que tiene (sic) a su cargo la prestación de este servicio deben abstenerse de realizar actuaciones y de omitir las obligaciones que supongan la interrupción injustificada de los tratamientos, (iii) los conflictos contractuales o administrativos que se susciten con otras entidades o al interior de la empresa, no constituyen justa causa para impedir el acceso de sus afiliados a la continuidad y finalización óptima de los procedimientos ya iniciados’.

La Corte ha sostenido que el principio de continuidad en la prestación de servicios de salud responde, no solo a la necesidad de los usuarios de recibir tales servicios, sino también a los postulados del principio de buena fe y de confianza legítima, esos fundamentos garantizan a los usuarios de los servicios de salud que su tratamiento no va ser suspendido luego de haberse iniciado bajo la vigencia de una afiliación que posteriormente se extingue, sin que deba importar la causa de su terminación. En ese orden, el tratamiento médico debe ser terminado hasta la recuperación o estabilización del paciente, esto es, sin interrupciones que pongan en peligro sus derechos fundamentales a la salud, a la integridad personal o a la dignidad.

(…)

La prestación del servicio de salud debe darse de forma continua, la jurisprudencia constitucional ha señalado que los usuarios del sistema de seguridad social en salud deben recibir la atención de manera completa, según lo prescrito por el médico tratante, en consideración al principio de integralidad. Es decir, deben recibir ‘todo cuidado, suministro de medicamentos, intervenciones quirúrgicas, prácticas de rehabilitación, exámenes para el diagnóstico y el seguimiento, así como todo otro componente que el médico tratante valore como necesario para el pleno restablecimiento de la salud del paciente o para mitigar las dolencias que le impiden llevar su vida en mejores condiciones; y en tal dimensión, debe ser proporcionado a sus afiliados por las entidades encargadas de prestar el servicio público de la seguridad social en salud’.

Por tanto, las EPS no pueden omitir la prestación de los servicios de salud que supongan la interrupción de los tratamientos por conflictos contractuales o administrativos, e impidan el acceso de sus afiliados a la finalización óptima de los tratamientos. Lo anterior obedece al principio de la buena fe y a la obligación de garantía del Estado consistente en evitar situaciones que pongan en peligro los derechos fundamentales de la vida, la salud, integridad personal o la dignidad de los usuarios de los servicios médicos”.

III.5.  Análisis del caso concreto

Mediante la acción de amparo constitucional, la parte accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la vida, a la alimentación, a la salud, al trabajo y estabilidad laboral, y al seguro universal; alegando que fue retirada de su puesto laboral, en mérito a que se habría cumplido su contrato de prestación de servicios, pese a que conforme al DL 16187 no estaría permitido el contrato a plazo fijo cuando las tareas desarrolladas sean propias y permanentes del giro de la institución, por otra parte, denuncia que a pesar de ser de conocimiento de la autoridad demandada el hecho de que padece de una enfermedad terminal (cáncer avanzado) fue despedida; por lo que acudió a la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz, entidad laboral que mediante resolución conminó a la entidad empleadora a reincorporarle de manera inmediata a su fuente laboral, extremo que no se ha cumplido, por lo que no tiene el acceso a la atención del seguro de salud, a pesar de su extrema situación, siendo que ella requería de un tratamiento de braquiterapia, conforme los certificados adjuntos, aspecto que habría sido reconocido por la misma autoridad demandada, quien de manera inhumana habría indicado que requiere de personal sano en su institución.

De la revisión de los antecedentes, se constata que ante el despido, la accionante inició un proceso de reincorporación laboral ante la Jefatura del Trabajo referida, la cual emitió la conminatoria JDTLP/DS495/EVG 017/2016 de 5 de febrero (Conclusión II.4), conminando a la Caja Nacional de Salud a reincorporar inmediatamente a la trabajadora Nancy Mirtha García Chihuapuri, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de reincorporación, a partir de su legal notificación. Una vez notificada la autoridad de la institución empleadora, impugnó dicha conminatoria mediante recurso de revocatoria, por lo que la entidad laboral emitió la Resolución de rechazo posterior a la notificación, mediante informe de la Inspectoría se estableció que no se dio cumplimiento a la conminatoria, como debió ocurrir y como así establece la uniforme jurisprudencia constitucional, por lo que, se concluye que existió resistencia de la parte demandada para dar cumplimiento a la merituada Resolución.

Habiendo transcurrido desde la conminatoria, emitida el 5 de febrero de 2016, que dispuso la reincorporación hasta la presentación de ésta acción tutelar el 20 de marzo de 2016, cuarenta y cinco días, que conforme los argumentos expuestos en los Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, justifican la necesidad de la concesión inmediata de la tutela solicitada, por cuanto Matías Lucio Chacón Coronado, Administrador Regional a.i. La Paz de la CNS, evidentemente vulneró los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral de la accionante, toda vez que no dio cumplimiento a la conminatoria de reincorporación antes señalada, emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; consecuentemente, se debe conceder la tutela en relación al derecho al trabajo.

Por otra parte, la Constitución Política del Estado y la jurisprudencia velan por el interés primario del bien jurídico protegido por el Estado, el derecho a la vida, sobre la cual se sustentan otros derechos como la salud, en esa lógica, el Estado exige su respeto y protección, creando las condiciones indispensables a efecto de su cabal observancia y pleno cumplimiento.

Respecto al derecho a la salud, la amplia jurisprudencia del Tribunal Constitucional estableció que la persona humana o grupos sociales pueden exigir de los órganos del Estado, que establezcan las condiciones adecuadas para que ellos puedan alcanzar un estado óptimo de bienestar físico, mental y social y garanticen el mantenimiento de esas condiciones, lo que no significa solamente estar contra la enfermedad sino el derecho a una existencia con calidad de vida, lo que conllevaría al vivir bien, como previene el art. 8.II de la CPE.

En ese sentido, en aplicación del razonamiento señalado en el Fundamento Jurídico III.3 de este Fallo, independientemente del contrato a plazo fijo que se haya instaurado entre partes, se establece que la accionante dentro del periodo del contrato (01/12/2015 y 31/12/2015); es decir, el 29 de septiembre de 2015 fue diagnosticada con “carcinoma escamocelular de cuello uterino”, o sea cáncer uterino, nivel III B, razón por la cual inicio el tratamiento de quimioterapia y radioterapia respectivamente, por lo que le correspondía continuar con el tratamiento de braquiterapia; sin embargo, concluido el contrato a plazo fijo, se le negó la atención pese que se encontraba en tratamiento, sosteniendo que ya no contaría con el seguro de salud, además la accionante justificó su estado de salud grave, acto que vulnera flagrantemente el derecho a la vida de la accionante.

En lo que se refiere al ejercicio del derecho a la salud de las personas con enfermedad terminal como el cáncer, conforme lo señalado en el Fundamento Jurídico III.4 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, el Estado debe asegurar la importancia del enfoque integrado de la salud, que logre abarcar la prestación de la atención a los enfermos con cáncer, es decir, contar con la continuidad de la atención ahorrándoles dolores evitables a esto pacientes, pues necesitan una protección preferente en vista de las especiales condiciones en que se encuentran y es por ello que el Estado está en el deber de garantizar, proteger y respetar los servicios de salud y seguridad social integral.

Cuando se alega la continuidad del servicio o el tratamiento integral de su padecimiento, hacemos referencia al hecho de que el paciente que inició su tratamiento en la institución de salud sea privada o estatal y que por ciertos factores cesaron en la atención del seguro de salud durante el proceso, como el caso en análisis, la continuidad en el servicio referido implica que la atención en salud no puede ser suspendida al paciente en ningún caso, ni por razones administrativas o económicas, pues una de las características de todo servicio público constituye su continuidad, lo que implica su prestación ininterrumpida, constante y permanente, dada la necesidad que de ella tienen los usuarios, por lo que una vez iniciada la atención en salud, debe garantizarse la continuidad del servicio de manera que el mismo no sea suspendido o retardado antes de la recuperación o estabilización del paciente, puesto que no se puede dejar en desamparo a quien está en tratamiento, más aun cuando la falta de tal servicio o atención médica vulnere o amenace vulnerar los derechos a la vida y a la integridad personal de quien lo requiere; en tal medida, el Estado y las entidades prestadoras de salud que se encuentren en igual o similares casos, se encuentran obligadas a prestar la atención médica que requieran, con medicamentos o procedimientos para que los pacientes con esta enfermedad desarrollen una vida digna.

En resumen, la Constitución Política del Estado debe materializarse mediante una interpretación pro homine tal y como lo reconocen los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, que conforman el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia, que han considerado que el derecho a la salud de las personas afectadas con cáncer, es un derecho fundamental autónomo, que encuentra fundamento en la protección especial a ellos, debido al padecimiento de la enfermedad, debiendo en todo caso culminar con el tratamiento integral; es decir, todas las atenciones que necesite el paciente precautelando de esta manera sus derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social.

Consecuentemente, con dicho accionar el demandado vulneró los derechos a la salud y a la vida de la accionante, ya que con la defensa a la vida no solamente se trata de impedir la muerte momentánea de la persona, sino que ésta trata de evitar en su totalidad la muerte del ser humano, de esa manera se incumplió lo establecido en los Fundamentos Jurídicos III.3 y III.4 del presente Fallo, en consecuencia en revisión se debe conceder la tutela demandada por la accionante.

En consecuencia, el Tribunal de garantías al haber concedido en parte la tutela solicitada, valoró parcialmente los antecedentes pertinentes.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional, en revisión, resuelve:

1º CONFIRMAR en todo la Resolución 021/2016 de 11 de abril, cursante de fs. 87 a 88, pronunciada por la Sala Social, Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa, del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, y en consecuencia CONCEDER la tutela solicitada, con los fundamentos expuestos en la presente Sentencia.

 

2º ORDENAR a la Administración Regional La Paz de la Caja Nacional de Salud, que en el término de cuarenta y ocho horas, a partir de la notificación con este Fallo, autorice –si aún no lo hizo– el procedimiento de braquiterapia, ordenado por el médico tratante de la accionante.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO