SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0368/2013

Sucre, 25 de marzo de 2013

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  02357-2012-05-AAC

Departamento:            Beni

III.  FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante, considera vulnerados sus derechos a la seguridad social, a la salud, al pago de sueldos justos, a la vida, a la alimentación y a la dignidad, toda vez, que las autoridades demandadas del Gobierno Autónomo Municipal de San Ramón, sin considerar que es madre de un niño menor de un año de edad, hasta la fecha de presentación de esta acción constitucional, no efectivizaron la cancelación de los subsidios prenatal, de natalidad y de lactancia que le correspondían por Ley ni sus sueldos devengados de abril a octubre de 2012, debido a que el Concejo Municipal no emitió la Resolución de Aprobación del Informe de Ejecución Presupuestaria y Estados Financieros de la gestión 2011, ocasionando que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas ordene la inmovilización de las cuentas fiscales del municipio desde abril de 2012, justificativo que carece de relevancia jurídica, por cuanto el descongelamiento de dichas cuentas depende exclusivamente de la voluntad de las autoridades demandadas, atentando implícitamente contra la subsistencia de sus hijos o dependientes.

En consecuencia en revisión, corresponde establece si los hechos denunciados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional prevista por el art. 128 de la CPE, es instituida como una acción tutelar de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley.

           En cuanto a su viabilidad, el art. 129.I de la CPE, precisa que esta acción tutelar se interpondrá: “…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”, conocido como el carácter subsidiario de la acción tutelar en análisis. La segunda de sus características es la inmediatez, establecida en el parágrafo II de la citada norma constitucional que determina que esta acción: “…podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial”.

De los preceptos constitucionales precedentes, concluimos que la acción de amparo constitucional, es una acción de defensa de todas las garantías y derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política del Estado y en los Pactos y Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por el Estado conforme se infiere de la previsión contenida en el art. 410 de la CPE, exceptuando los derechos a la libertad y a la vida, que están tutelados por la acción de libertad; los tutelados por la acción de privacidad como son los derechos a la intimidad, privacidad personal o familiar, a la imagen, honra y reputación cuando se impida de alguna forma, conocer, objetar u obtener la eliminación o rectificación de estos datos registrados en un archivo o banco de datos públicos o privados; así como los derechos colectivos que por su naturaleza están tutelados por la acción popular.

III.2. Derecho a la seguridad social

Respecto al derecho a la seguridad social, la jurisprudencia glosada por el Tribunal Constitucional Plurinacional, ratificando los entendimientos asumidos por el anterior Tribunal Constitucional, a través de la SCP 1112/2012 de 6 de septiembre, ha señalado que: “'(…) En el mismo orden normativo constitucional, el derecho a la seguridad social tiene su fundamento en el derecho a la vida y a la salud, que han sido precedentemente expuestos. Éste derecho se encuentra consagrado por el art. 45 de la CPE, cuyo parágrafo I, establece: Todas las bolivianas y bolivianos tienen derecho a acceder a la seguridad social…', (SC 0200/2011-R de 12 de marzo) por su parte, el parágrafo III de la Norma Suprema, refiriéndose al régimen de seguridad social, establece que éste '…cubre atención por enfermedad, epidemias y enfermedades catastróficas; maternidad y paternidad; riesgos profesionales, laborales y riesgos por labores de campo; discapacidad y necesidades especiales; desempleo y pérdida de empleo; orfandad, invalidez, viudez, vejez y muerte; vivienda, asignaciones familiares y otras previsiones sociales', que en coherencia con dicha norma, el art. 48.III de la CPE, señala que: 'Los derechos y beneficios reconocidos a favor de las trabajadoras y los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos' (las negrillas son agregadas).

En ese contexto, de acuerdo con las normas citadas precedentemente, respecto al régimen de asignaciones familiares, la SC 1532/2011-R de 11 de octubre, indicó: '…el DS 21637 de 25 de junio de 1987, que en su art. 25, reconoce las prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que (serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado), que -entre otras- son: a) El Subsidio PRENATAL, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaria, de un pago mensual en dinero o especie, equivalente a un salario mínimo nacional durante los cinco últimos meses; b) El Subsidio de NATALIDAD, por nacimiento de cada hijo un pago mínimo nacional; y, c) el Subsidio de LACTANCIA, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a un salario mínimo nacional por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida'.

Concluyendo en definitiva que, el empleador está forzado por ley, a cumplir con el pago de la asignación familiar que comprende los subsidios de prenatalidad, natalidad y lactancia; máxime, si las previsiones del Código de Seguridad Social es obligatoria para todas las personas nacionales o extranjeras, de ambos sexos, que trabajan en el territorio de la República y prestan servicio remunerado para otra persona natural o jurídica, mediante designación, contrato de trabajo o contrato de aprendizaje, sean éstos de carácter privado o público, expresos o presuntos (art. 6 del CSS).

Por su parte, en coherencia con las normas legales y jurisprudencia constitucional referidos al caso concreto, el art. 60 de la misma Ley Fundamental, del mismo modo establece que; 'Es deber del Estado, la sociedad y la familia garantizar la prioridad del interés superior de la niña, niño y adolescente, que comprende la preeminencia de sus derechos, la primacía en recibir protección y socorro en cualquier circunstancia, la prioridad en la atención de los servicios públicos y privados, y el acceso a una administración de justicia pronta, oportuna y con asistencia de personal especializado'.

Precisamente, en torno lo expuesto precedentemente, siendo la minoridad un sector de atención prioritaria y directamente afectado, conforme el art. 13 del Código del Niño, Niña y Adolescente (CNNA): 'Todo niño, niña y adolescente tiene derecho a la vida y a la salud. El Estado tiene la obligación de garantizar y proteger estos derechos, implementando políticas sociales, que aseguren condiciones dignas para su gestación, nacimiento y desarrollo integral'.

De todo lo anotado, se establece que los derechos de los progenitores, del nuevo ser y en su generalidad de los niños, niñas y adolecentes, están protegidos íntegramente por el Estado, a través de las normas infra constitucionales y la misma Norma Suprema, se protege primordialmente el interés superior del niño, niña y adolecente en su calidad de sector más vulnerable de la sociedad” (el resaltado es añadido).

III.3.  El carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional tiene su excepción, en razón a la necesidad de protección inmediata que requieren algunos derechos constitucionales

La acción de amparo constitucional por su naturaleza, está revestida de los principios de subsidiariedad e inmediatez, cuyo cumplimiento son requisitos insoslayables para su viabilidad; empero, el extinto Tribunal Constitucional en su frondosa jurisprudencia ha establecido excepciones a esta regla, determinando que en algunos casos puede prescindirse de este principio, dada la naturaleza de los derechos invocados, a la naturaleza de la cuestión planteada y la necesidad de una protección inmediata.

Con relación a la protección inmediata en atención a los derechos vulnerados, la SC 0143/2010-R de 17 de mayo, precisó: “…la norma prevista por el art. 94 de la LTC y la jurisprudencia constitucional, establecen la subsidiariedad del amparo constitucional, cuya naturaleza subsidiaria está reconocida por la actual acción de amparo constitucional, conforme prevé el art. 129 de la CPE, al disponer que la acción de tutela se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados, configurándose su carácter subsidiario”.

Sin embargo, la subsidiariedad de esta acción tutelar no puede ser invocada y menos aún aplicada en el presente caso, que reviste un carácter excepcional en razón de los derechos invocados y la naturaleza de la cuestión planteada de inmediata y urgente protección…”.

Con relación a la aplicación excepcional del principio de subsidiariedad en casos donde se vulnere el derecho a la seguridad social, a través de la SCP 1104/2012, de 6 de septiembre de 2012 y muchas otras estableció que:“Por la protección especial de la que gozan la mujer embarazada y el progenitor-trabajador, hasta que el hijo o hija cumpla un año de edad, el principio de subsidiaridad de la acción de amparo constitucional no es aplicable en razón a los derechos que tutela de la mujer embarazada, lactante o hasta el año de nacimiento del nuevo ser, excepción que es también extensiva en materia de seguridad social referida a las prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares dentro de las cuales están contemplados los subsidios prenatal, de natalidad y lactancia, que se encuentran directamente vinculados a la vida y a la salud tanto de la madre como fundamentalmente del nuevo ser futuro capital humano, cuya protección especial y constitucional es deber del Estado y no puede estar condicionada al agotamiento de recursos o vías administrativas, circunstancia que determina se abra el ámbito de protección de esta acción de defensa”.

           En base a este entendimiento, conforme la naturaleza y protección constitucional que posee el derecho al salario o sueldos devengados, que bajo la previsión del art. 48.IV de la CPE, establece que: “Los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia, y son inembargables e imprescriptibles” (negrillas añadidas). Entendiéndose, desde el punto de vista jurídico y doctrinal que la remuneración o salario es “la retribución económica que recibe el trabajador por la prestación de sus servicios o por el hecho de permanecer a la orden y disposición del empleador en condiciones de subordinación”; por otra parte el art. 39 del Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo (LGT), refiere que “Remuneración o salario es el que percibe el empleado o trabajador en dinero, en pago de su trabajo, incluyendo esta denominación las comisiones y participaciones en los beneficios, cuando tienen carácter permanente” (resaltado agregado).

De donde, entre los principios propios o específicos mencionados por la doctrina y que regulan el instituto del salario, se señala a los siguientes: El principio de suficiencia, inspirado en el concepto de justicia social, significa que el salario debe cubrir las necesidades vitales del trabajador y su familia, referente a su alimentación, vestido, vivienda digna, educación, salud, trasporte, esparcimiento y ahorro o previsión. Al respecto el art. 46.1 de la CPE, establece que toda persona tiene derecho a una remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio que le asegure para sí y su familia una existencia digna; asimismo, el principio de oportunidad en el pago, considera que teniendo en cuenta la finalidad que persigue el salario, cual es la satisfacción de necesidades vitales, se impone la necesidad de cancelarse en forma oportuna y en los plazos establecido por ley. Con relación a este aspecto, el art. 53 de la LGT, señala que los períodos para el pago de salario no excederá de quince y treinta días tratándose de empleados u obreros respectivamente. Por otra parte, el principio de intangibilidad de la remuneración, significa que la ley limita los descuentos excesivos del salario ya sea por embargos y otros conceptos con la finalidad de garantizar la integridad y oportunidad de su pago; además del principio de determinabilidad, que establece que su monto debe ser determinado o por lo menos determinable; y, el principio de no discriminación, que se encuentra en idéntica situación laboral, por lo que no tiene que ser discriminado en el pago de su salario ya sea por sexo, edad, nacionalidad, color u otras situaciones, principio consagrado en el art. 14.II de la CPE, concordante con el art. 52 de la LGT.

En este sentido, al ser la naturaleza y fin del salario, que éste sea destinado a cubrir las necesidades vitales del trabajador y su familia en forma diaria, su cancelación oportuna, revisten de una gran importancia; de donde se establece que su no pago dentro de los plazos fijados, al ser en algunos casos la única fuente de ingresos del núcleo familiar, éste se ve afectado en su medio de subsistencia, que puede llegar a incidir en su salud e inclusive en la vida del trabajador y sus dependientes, por lo que ampliando el ámbito de aplicación excepcional del principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional y la especial protección que debe brindarse a aquellos derechos fundamentales cuya restricción o vulneración impliquen una afectación directa al derecho a la vida, éste abarcará también al derecho a los salarios o sueldos devengados, los cuales además de estar protegidos y amparados por la Constitución Política del Estado, su no percepción, oportuna desnaturaliza el fin del salario, cual es cubrir las necesidades básica del trabajador y su familia, por cuanto al estar vinculado a la subsistencia y a la vida misma de la persona, no podría exigirse que el afectado agote todavía otros medios, recursos ordinarios o administrativos o cualquier otra vía idónea prevista para el efecto, pues su reclamo podría resultar ineficaz por el tiempo que conllevaría su tramitación.

III.4.  Legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional

Reiterando la amplia jurisprudencia glosada por el Tribunal Constitucional, respecto a la legitimación pasiva, a través de la SCP 0906/2012 de 26 de agosto, refirió que: “La legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional, se define como la calidad adquirida en virtud a la coincidencia que existe entre una autoridad, servidor público o persona individual o colectiva, que presuntamente con actos u omisiones ilegales o indebidas, hubiere provocado la restricción o supresión de derechos y garantías constitucionales, o que amenazare restringirlos o suprimirlos y contra quien se dirige la acción. Así, la jurisprudencia y doctrina emitida por el extinto Tribunal Constitucional, asumida por este Tribunal, señaló que la legitimación pasiva es la calidad que: “…se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción…” (SC 1349/2001-R de 20 de diciembre).

En el mismo sentido, este Tribunal a través de la SCP 0107/2012 de 23 de abril, señaló: “Entonces, la legitimación pasiva es la capacidad jurídica otorgada al particular, autoridad o servidor público, a efectos de que pueda responder por los supuestos actos ilegales endilgados en su contra; y en los casos en que los actos denunciados de lesivos a los derechos y garantías fundamentales sean cometidos dentro de un proceso judicial o administrativo, la legitimación pasiva recaerá sobre el juez, tribunal u órgano que asumió la decisión, no obstante hubiera hecho dejación del cargo, así como contra la nueva autoridad que ejerce el mismo”.

Por otra parte, cabe señalar que si bien esa coincidencia se rompe cuando la autoridad o servidor público deja el cargo o la función pública, en cuyo ejercicio hubiese cometido el acto u omisión que vulnera derechos o garantías fundamentales y es otra persona la que asume en su remplazo, la jurisprudencia constitucional para ese supuesto, ha establecido que: “La legitimación pasiva es la calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que causó la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción; empero, debe entenderse que la demanda debe estar dirigida contra la 'autoridad' que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra” (SC 0264/2004-R de 27 de febrero).

III.5. Análisis del caso concreto

En el caso en revisión, la accionante, denuncia vulnerados sus derechos a la seguridad social, a la salud, al pago de sueldos justos, a la vida, a la alimentación y a la dignidad, debido a que las autoridades demandadas, sin considerar que es madre de un niño menor de un año de edad, hasta la fecha, no efectivizaron la cancelación de los subsidios prenatal, de natalidad y de lactancia que le correspondían por Ley; así como sus sueldos de abril a octubre de 2012, por cuanto, el Concejo Municipal, no emitió la Resolución de Aprobación del Informe de Ejecución presupuestaria y Estados Financieros de la gestión 2011, ocasionando que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas ordene la inmovilización de las cuentas fiscales del municipio desde abril de 2012, justificativo que carece de relevancia jurídica, por cuanto el descongelamiento de dichas cuentas depende exclusivamente de la voluntad de las autoridades demandadas, atentando implícitamente contra la subsistencia de sus hijos o dependientes.

Del contexto señalado y de antecedentes que cursan en obrados se establece que el Gobierno Autónomo Municipal de San Ramón, a la fecha de presentación de esta acción constitucional no canceló los subsidios prenatales (tres meses), de natalidad y de lactancia, como tampoco los salarios devengados de abril a octubre de 2012, que le correspondían por Ley a la ahora accionante, a cuyo efecto, la Alcaldesa demandada, en calidad de Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), de la entidad edil referida, como empleador, al no haber cubierto los subsidios reclamados por la ahora accionante, vulneró su derecho a la seguridad social, por lo que, conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, al estar comprendidas las prenombradas asignaciones familiares, en prestaciones a que todo trabajador del sector público o privado tiene derecho, a favor del nacido y de la madre hasta que cumpla los doce meses, quienes en el caso de autos, ante la falta de cancelación oportuna de los mismos, no pudieron gozar de estos beneficios establecidos por Ley y protegidos constitucionalmente, omisión de la autoridad demandada que afectó y puso en riesgo no sólo la alimentación y salud de la madre y su hijo, sino el desarrollo y la vida misma del menor, vulneración que al estar directamente vinculados al derecho fundamental y primario como es la vida, corresponde su tutela.

Por otra parte, respecto a los salarios devengados adeudados desde abril de 2012 a la ahora accionante, conforme lo señalado en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo, al estar éste estrechamente relacionado con el derecho al trabajo y la justa remuneración, que se encuentran reconocidos constitucionalmente en el art. 46.I de la CPE, que establece que: “Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, (…) sin discriminación y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna” implican un reconocimiento implícito del mismo, cuya no cancelación oportuna, implica la desnaturalización del fin mismo de este instituto, cual es el de cubrir en forma oportuna las necesidades básicas del trabajador y su familia, por estar vinculado a la subsistencia y a la vida, de donde se concluye que la autoridad municipal demandada, también vulneró este derecho, toda vez que actuó en forma negligente al no haber efectivizado la cancelación de sueldos devengados al accionante, a pesar que la partida de la cuenta correspondiente a las planillas salariales, se encontraba habilitada, conforme lo evidenciado por el Reporte del “Estado de Cuentas Corrientes Fiscales de la gestión 2012” cursante a fs. 122, generado por la Dirección General de Administración y Finanzas Territoriales del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; pues si bien se inmovilizaron los recursos de las cuentas del Municipio, al no haber la autoridad municipal demandada, cumplido con la presentación de los Estados de Ejecución Presupuestaria y Estados Financieros de la gestión 2011, dentro de los plazos y forma establecidos por los arts. 3.II y 5 del Decreto Supremo (DS) 27848 de 12 de noviembre de 2004, dicha inmovilización no alcanzó a las partidas destinadas al pago de haberes, por lo que no existe motivo o impedimento para que la Alcaldesa incumpliera con el pago de sueldos y asignaciones familiares a favor de la accionante, por cuanto la omisión en la que incurrió dicha autoridad, vulnera los derechos invocados a la vida, a la salud, alimentación y a un salario justo, consecuentemente corresponde conceder la tutela solicitada respecto a estos derechos.

Con relación a la actuación de los Concejales Municipales codemandados, al estar el acto lesivo, comprendido en omisiones, derivadas del incumplimiento de atribuciones ejecutivas que no son de su competencia, carecen de legitimación pasiva, pues si el ente deliberante, observó los referidos Estados de Ejecución Presupuestaria y Financieros de la gestión 2011, conforme a sus atribuciones contenidas en el art. 12.8 de la LM, ésta no fue la causa directa del incumplimiento al pago de subsidios y salarios devengados adeudados a la accionante, por consiguiente, las nombradas autoridades ediles no han causado la lesión a los derechos denunciados por la accionante, en aplicación del Fundamento Jurídico III.4 del presente fallo, atañe denegar la tutela respecto a dichas autoridades.

Finalmente, señalar, que la aplicación del principio de subsidiariedad excepcional de la acción de amparo constitucional, al caso particular, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3 de esta acción de amparo constitucional, es en razón de la tutela a los derechos, a la seguridad social, traducida en los subsidios no cancelados; así como, de los salarios devengados adeudados a la ahora accionante, por constituir estos derechos cuya vulneración afectan no sólo a la madre, a su hijo menor de un año de edad, sino a todo su núcleo familiar, cuya protección especial y constitucional es deber del Estado, máxime si su incumplimiento afecta no solo a los derechos a la salud y a la alimentación, sino también al derecho a la vida, cuya tutela no puede estar condicionada al agotamiento previo de vías ordinarias o administrativas, circunstancia que determina se abra el ámbito de protección de esta acción de defensa.

Por lo expuesto, el Tribunal de garantías, al haber concedido la acción de amparo constitucional, efectuó un análisis parcial de los antecedentes que informa la presente acción tutelar.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve:

1° CONFIRMAR en parte la Resolución 04/2012 de 10 de diciembre, cursante de fs. 135 a 136 vta., pronunciada por el Juez de Sentencia Penal de Santa Ana de Yacuma del departamento de Beni, y en consecuencia;

2°  CONCEDER la tutela solicitada respecto a Margoth Arriaga Damm, Alcaldesa Municipal demandada; y DENEGAR la tutela con relación a los Concejales codemandados, sin costas por ser excusable; disponiendo:

3°  La Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de San Ramón provincia Mamoré de Beni, proceda de inmediato a la cancelación en favor de la ahora accionante de los subsidios prenatales, de natalidad, de lactancia conforme a ley; además de sus sueldos devengados y adeudados a partir de abril de 2012, hasta el mes adeudado.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No interviene el Magistrado, Gualberto Cusi Mamani, por encontrarse con baja médica; razón por la cual se habilitó al Magistrado suplente, Dr. Macario Lahor Cortez Chávez.

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO