Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0346/2013

Sucre, 18 de marzo de 2013

SALA TERCERA

Magistrada Relatora:  Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  02268-2012-05-AAC

Departamento:             Chuquisaca

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante indica que dentro del sumario que se le siguió, se dispuso su destitución, y agotada la vía administrativa, se confirmó dicha sanción, proceso en el que no se valoró la prueba de descargo presentada, consistente en planillas de asistencia firmadas y certificaciones de felicitaciones y tampoco se consideró en el recurso jerárquico que hizo su declaración sin un abogado que le asista, no se dio respuesta a todos los puntos reclamados, también refiere que si no presentó declaración jurada de bienes y rentas fue porque escuchó en un medio de comunicación que por su condición de trabajadora a contrato no era necesario su presentación y por último señala que desde enero hasta junio no se le pagaron sus sueldos. En consecuencia corresponde a este Tribunal en revisión analizar los extremos planteados a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Aplicabilidad de garantías judiciales en los procesos administrativos disciplinarios sancionatorios

Las sanciones administrativas tienen una génesis idéntica a la de las sanciones en el ámbito del Derecho Penal, es decir, aparecen también con aquella predisposición del Estado de castigar en miras a mantener el orden social “impuesto” en un momento histórico; sin embargo surgen distinciones doctrinarias entre injustos de policía y delitos como la planteada por von Feuerbach quien al final de su carrera como expresa el Profesor Cordero planteó la idea de que las infracciones de policía podrían significar la aplicación de auténticas penas; en ese mismo marco el Profesor Prieto Sanchis citando al ilustre jurista alemán Adolf Merkle, quien señalaba el mundo de las sanciones administrativas significa la mayor intromisión imaginable de la administración en la esfera de la justicia. Sin embargo, es el jurista alemán James Goldschmidt quien en definitiva plantea la distinción clara entre injusto administrativo e injusto penal^. En esencia la distinción entre delitos e injustos administrativos no obedece a criterios ontológicos que determinen cuando una conducta debe ser considerada como delictiva y cuando como infracción administrativa, en ese marco el único parámetro distintivo que se ha conocido ha sido el cualitativo, es decir, que el legislador tiene la libertad de configuración de lo que considere debe ingresar dentro del ámbito penal así como de lo que considere debe ingresar dentro del ámbito sancionador administrativo, no obstante en ambos casos tiene limitaciones intrínsecas y sustanciales en el marco del Estado Constitucional de Derecho en el que se reconocen los derechos fundamentales.

De la distinción entre ilícitos administrativos de ilícitos penales, tenemos que una diferencia importante es quien asume la decisión y en mérito a qué tipo de procedimiento, pues en el caso de los delitos se tiene un aparato judicial (con participación ciudadana) y un Ministerio Público, consagrados como instituciones destinadas a consolidar un mecanismo de averiguación de la verdad histórica de un hecho punible y por ende aplicar la sanción penal; por otra parte, tenemos las sanciones administrativas aplicadas por una entidad administrativa que tiene un procedimiento mucho más acotado, justamente, por la diferencia que tienen las sanciones y administrativas en el ser humano. Sin embargo de ello el proceso penal para garantizar un equilibrio entre la efectividad del ius puniendi y la dignidad del ser humano, ha “evolucionado” hasta consolidar un proceso irradiado por garantías judiciales que acompañan al procesado en todo momento, y que busca asegurar que éste tenga un juicio justo en igualdad de condiciones y cuya finalidad sea arribar a la verdad histórica de lo sucedido.

Esta dinámica de juicio con garantías judiciales indispensables, por la gran influencia del Derecho Constitucional de los últimos sesenta años en el mundo ha contagiado también al Derecho Administrativo Sancionador, pues ontológicamente impone sanciones al igual que el Derecho Penal (o más específicamente el Derecho Procesal Penal). Este criterio mayoritario ha sido asumido por otros Tribunales, por ejemplo el Tribunal Constitucional de Chile en el Rol 1518-09, de 21 de octubre de 2010, en su parte considerativa señaló: “SEXTO: Que, de otra parte, atendida la circunstancia de que las sanciones administrativas participan de las características esenciales de las sanciones penales, al ser ambas emanaciones del ius puniendi estatal, por lo que debe aplicarse, con matices, similar estatuto, como lo ha señalado esta Magistratura (roles N°s. 244 y 479), los sujetos pasivos de las mismas sólo suelen serlo -por regla general- quienes aparezcan como directa y personalmente infractores…”. El Tribunal Constitucional de España en la SCT 164/1995 de 13 de noviembre, señaló que: “Así las cosas, ha de recordarse que en distintas ocasiones hemos advertido ya de la improcedencia de extender indebidamente el concepto de sanción con la finalidad de obtener la aplicación de las garantías constitucionales propias de este campo a medidas que no responden verdaderamente al ejercicio del ius puniendi del Estado. Así, en la STC 239/1988, dijimos que 'los postulados del art. 25 C.E. no pueden aplicarse a ámbitos que no sean los específicos del ilícito penal o administrativo, siendo improcedente su aplicación extensiva o analógica, como resulta de las SSTC 73/1982, 69/1983 y 96/1988, a supuestos distintos o a actos, por su mera condición de ser restrictivos de derechos, si no representan el efectivo ejercicio del ius puniendi del Estado o no tienen un verdadero sentido sancionador'. Se trata, pues, de averiguar si el recargo cuestionado tiene o no 'un verdadero sentido sancionador'. En esta línea, hay que dejar constancia, como primer dato relevante que es, aunque no decisivo, de la clara voluntad del legislador de excluir el recargo que contemplamos del ámbito de las sanciones”. La Corte Constitucional de Colombia al respecto ha mencionado en la Sentencia C-530 de 3 de julio 2003 que “…la potestad punitiva del Estado agrupa el conjunto de competencias asignadas a los diferentes órganos para imponer sanciones de variada naturaleza jurídica. Por ello, la actuación administrativa requerida para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración -correctiva y disciplinaria-, está subordinada a las reglas del debido proceso que deben observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos penales (CP art. 29), con los matices apropiados de acuerdo con los bienes jurídicos afectados con la sanción”.

El Tribunal Constitucional, también lo reflejó así en su uniforme jurisprudencia, habiendo establecido subreglas sobre el alcance, contenido y significado del respeto a la garantía del debido proceso, su reconocimiento como derecho fundamental y humano en un Estado de Derecho, así como su inexcusable observancia y exigibilidad en toda actividad sancionadora sea en el ámbito judicial o administrativo, estableciendo en la SC 0042/2004 de 22 de abril, entre otras, que: “...toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actioneó a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad. Además, cabe hacer notar que en la SC 136/2003-R, este Tribunal ha establecido (...) que el derecho a defensa debe ser interpretado conforme al principio de favorabilidad antes que restrictivamente; posiciones todas, afines a la doctrina administrativa contemporánea”. Precisando el entendimiento anterior, respecto a la garantía del debido proceso, que persigue evitar la imposición de una sanción sin el cumplimiento de un proceso previo, en el que se observen los derechos y garantías consagrados por la Constitución y las leyes, constituyéndose, la motivación de los autos y sentencias en una de las exigencias básicas del debido proceso, por lo mismo las resoluciones deben señalar claramente las razones que le llevan a tomar una determinación. Así las SSCC 0752/2002-R, 1369/2001-R, entre otras, han establecido que: “...el derecho al debido proceso, entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión”. Complementando la jurisprudencia constitucional que precede, respecto al derecho a una Resolución judicial motivada, se estableció la subregla de que ésta garantía básica del debido proceso, es más relevante y de mayor exigibilidad en autos y resoluciones definitivas, así corresponde reiterar el razonamiento expuesto en la: SC 0577/2004 de 15 de abril, aplicable al presente caso, que señala que la: “…exigencia de fundamentar las decisiones, se torna aún más relevante cuando el Juez o Tribunal debe resolver en apelación la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de primera instancia; máxime, cuando se trata de resolver recursos sobre excepciones, tienen carácter definitivo y por lo mismo, es imprescindible que dichas Resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan concluir, que la determinación sobre la existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas, del mismo modo que se exige al apelante cumplir con la obligación de fundamentar los agravios; por cuanto, en la medida en que las resoluciones contengan ,los fundamentos de hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que la decisión adoptada es justa; por lo que no le está permitido a un Juez o Tribunal, reemplazar la fundamentación por la relación de antecedentes, la mención de los requerimientos de las partes o hacer alusión de que el Juez de instancia obró conforme a derecho, tal como acontece en este caso; con mayor razón, si se tiene en cuenta que el contar con una Resolución debidamente fundamentada  y  motivada  es  un  derecho  fundamental  de  la persona y

forma parte del debido proceso…”.

III.2.  Análisis del caso concreto

La accionante alega que mediante Resolución 142/2012, se le inició proceso sumario por no haber presentado supuestamente, su declaración jurada de bienes y rentas, para lo cual la Autoridad Sumariante hace referencia al art. 149 del CP, concordante con los arts. 8 inc. j), 53 y 54 del EFP; y 235 de la CPE; asimismo, otro de los motivos fue ante inasistencia injustificada por más de seis días continuos o veintitrés discontinuos durante el año, para ello citó el art. 78. inc. 9) del Reglamento Interno del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, esta instancia concluyó con la emisión de la Resolución final de la Autoridad Sumariante 123/2012, en la que se establece la sanción de destitución de la hoy accionante, señalándose en su parte considerativa que la base de esa determinación es por dos ilícitos administrativos, el de inasistencia injustificada a su fuente de trabajo del 3 al 30 de enero de 2012, el cual se encuentra reconocido en los arts. 78. inc. 9), 17 inc. b) y 58 del Reglamento Interno del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; y el segundo ilícito es la ausencia de declaración jurada de bienes y rentas, para ello el Sumariante citó los arts. 53 y 54 del EFP, el 6.3 y el 22 del Reglamento de Control de Declaraciones Juradas; Resolución que la accionante considera que no tiene una debida fundamentación, además, que en esa instancia se le tomó su declaración informativa, no se le permitió producir prueba y la que presentó no fue valorada por la Autoridad Sumariante, además que la omisión de presentar su declaración jurada de bienes y rentas constituye un delito penal y no así una falta administrativa y finalmente que no se le canceló sus sueldos desde enero a junio; asimismo, indica que la referida sanción fue confirmada tanto en el recurso de revocatoria como en el jerárquico, habiendo agotado de esta manera la vía administrativa.

III.2.1. Sobre la vulneración al debido proceso por falta de fundamentación y congruencia

             Ahora bien, revisada la Resolución 123/2012, se constata que efectivamente se procedió a vulnerar el debido proceso por falta de fundamentación que hace al debido proceso aplicable conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional a materia administrativa sancionatoria, si bien, es un deber de todo funcionario público el realizar la declaración jurada de bienes y rentas, empero para que dicha omisión sea sancionada como falta administrativa las autoridades demandadas del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre debieron identificar con claridad la normativa pertinente que establezca a la omisión de declaración jurada como un ilícito administrativo y que además le imponga una sanción no discrecional, es decir, la referida falta de fundamentación impide a los accionantes conocer la normativa de carácter administrativo que vulneraron y por la que son sancionados aspecto que además impide que las Resoluciones impugnadas alcancen a cumplir la prevención general en el resto de funcionarios públicos de la referida institución generando más bien inseguridad jurídica en los mismos.

Por otra parte, en el presente caso la iniciación del proceso disciplinario ahora impugnado, se lo hizo en virtud al art. 149 del CP (modificado por el art. 34 de la Ley 004 de 31 de marzo de 2010) y si bien un mismo hecho puede generar responsabilidad penal y administrativa (SC 0372/2005-R), la mera tipificación como delito de la omisión de declaración jurada de bienes y rentas per se no hace viable un procesamiento administrativo porque de lo contrario provocaría el ilógico resultado de que todos los delitos contenidos en el Código Penal se constituyan a la vez sean faltas y contravenciones y puedan invocarse en los trámites administrativos. En este mismo sentido la SC 0106/2001-R de 9 de febrero, dentro de un proceso disciplinario policial rechazó la posibilidad de que el tribunal policial efectúe una sanción por el delito de violación sosteniendo que: "...las autoridades recurridas, arrogándose atribuciones que no les competen, han procesado e impuesto al recurrente sanciones disciplinarias internas como consecuencia de una denuncia sentada en su contra por la supuesta comisión del delito de violación incurso en el art. 308 del Código Penal, hecho que no constituye una falta administrativa, sino un delito cuyo juzgamiento y correspondiente sanción se encuentra a cargo de la justicia penal ordinaria, y en respeto a ello, los recurridos debieron limitarse a poner la denuncia recibida en conocimiento del Ministerio Público a los efectos consiguientes, en estricta aplicación del art. 35 de la Ley Nº 1178…".

Otro elemento, en el que se ha lesionado el derecho al debido proceso en su vertiente de la debida fundamentación es el principio de congruencia, la Resolución 123/2012, en la parte considerativa desarrolla ampliamente como elemento sancionatorio la ausencia de declaración jurada; sin embargo, luego éste desaparece en la parte resolutiva, situación que genera una resolución incongruente ya que relaciona la apertura del proceso también por la ausencia de declaración jurada de bienes, sin embargo, éste quita su enunciación en la parte resolutiva, situación que lesiona el derecho al debido proceso, el escrutinio argumentativo incorpora esa “falta”, lo que igual implica su aplicación material y objetiva, luego su falta de enunciación en la parte dispositiva lejos de neutralizar la violación, la acentúa ya que incorpora el elemento de falta de congruencia interna y externa pues los procesos habían sido aperturados también sobre la sindicación de la falta de incumplimiento de declaración jurada por lo que no se podía dejar de resolverse sobre la misma, y por último, se encuentra que la parte resolutiva de la Resolución 388/2012 (fs. 34), contiene otra incongruencia, ya que de acuerdo al tenor de la misma se estaría confirmando una resolución emitida dentro del proceso seguido contra Jorge Luis Nava, persona totalmente ajena al proceso, y que no se observó, ni subsanó a momento de resolverse el recurso jerárquico.

III.2.2. Sobre la vulneración del debido proceso en su elemento derecho a la defensa

La accionante manifiesta no ser asistida por un abogado por lo que encuentra vulnerado el debido proceso en su elemento del derecho a la defensa; sin embargo, dicha situación no fue impugnada ni en el recurso de revocatoria y tampoco en el jerárquico, encontrándose este Tribunal impedido de analizar la referida denuncia en virtud al carácter subsidiario de la acciona de Amparo constitucional.

Así la SC 0622/2010-R de 19 de julio, estableció: “…pues donde se deben reparar los derechos y garantías lesionados es en el mismo proceso, o en la instancia donde fueron vulnerados, esto es, que en principio haya acudido ante la misma autoridad que incurrió en la presunta lesión y luego a las superiores de ésta, y si a pesar de ello persiste la lesión porque los medios o recursos utilizados resultaron ineficaces, recién se abre la posibilidad de acudir al amparo constitucional, el que no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia”.

III.2.3. Sobre la incorrecta valoración de la prueba en las tres etapas procesales (sumario, revocatoria y jerárquico)

Con relación a la valoración de la prueba, competencia exclusiva de las autoridades sea en la vía ordinaria o vía administrativa, la justicia constitucional en el presente caso se ve impedida de ingresar a su análisis por la falta de cumplimiento de condiciones para dicho efecto así la jurisprudencia reiterada por este Tribunal como la contenida en la SC 2370/2010-R de 19 de noviembre, señaló lo siguiente: “La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, con la finalidad de delimitar los ámbitos de la jurisdicción ordinaria y de la constitucional, se ha impuesto auto restricciones vinculadas a la facultad de valoración de la prueba, la interpretación de la legalidad ordinaria y la relevancia constitucional.

Respecto a la primera, valoración de la prueba, ha sostenido que al Tribunal Constitucional no le corresponde pronunciarse sobre cuestiones que son de exclusiva competencia de los jueces y tribunales ordinarios, menos aún atribuirse la facultad de revisión que hubieran efectuado las autoridades competentes, por cuanto si bien se encuentra configurada como una acción efectiva para la protección de los derechos y garantías que consagra la Constitución Política del Estado, no puede ni debe determinarlos, y sólo puede analizar la valoración de la prueba efectuada por los jueces y Tribunales ordinarios cuando en dicha valoración: 'a) exista apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir; o, b) cuando se haya adoptado una conducta omisiva expresada, entre otras, en no recibir, producir o compulsar cierta prueba inherente al caso y, su lógica consecuencia sea la lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales; dicha competencia del Tribunal Constitucional, se reduce, en ambos casos, a establecer la ausencia de razonabilidad y equidad en la labor valorativa o la actitud omisiva en esta tarea, pero en ningún caso a sustituir  a  la  jurisdicción  ordinaria  examinando  la  misma' (SC 0965/2006-R de 2 de octubre). Este mismo entendimiento ha sido asumido en las SSCC 0089/2010-R, 0083/2010-R, 0040/2010-R, 0055/2010-R, 0025/2010-R.

Con relación a la interpretación de la legalidad ordinaria, la jurisprudencia   del   Tribunal   Constitucional   contenida   en   la  SC 1846/2004-R ha señalado que 'Si bien la interpretación de la legalidad ordinaria debe ser labor de la jurisdicción común, corresponde a la justicia constitucional verificar si en esa labor interpretativa no se han quebrantado los principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico, entre ellos, los de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso; principios a los que se hallan vinculados todos los operadores jurídicos de la nación; dado que compete a la jurisdicción constitucional otorgar la protección requerida, a través de las acciones de tutela establecidas en los arts. 18 y 19 de la Constitución, ante violaciones a los derechos y garantías constitucionales, ocasionadas por una interpretación que tenga su origen en la jurisdicción ordinaria, que vulnere principios y valores constitucionales'.

Conforme a ello, si bien es posible, analizar la interpretación de la legalidad ordinaria; empero, de conformidad a la SC 0085/2006-R de 25 de enero, el recurrente debe fundamentar en su recurso, ahora acción, los siguientes aspecto: '1. (…) por qué la labor interpretativa impugnada resulta insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, identificando, en su caso, las reglas de interpretación que fueron omitidas por el órgano judicial o administrativo, y 2. Precise los derechos o garantías constitucionales que fueron lesionados por el intérprete, estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; dado que sólo de esta manera la problemática planteada por el recurrente, tendrá relevancia constitucional'. Entendimiento que ha sido asumido, entre otras, por la SC 0083/2010-R” (las negrillas son nuestras).

III.2.4.   Dimensionamiento de los efectos del fallo

De las denuncias analizadas por la jurisdicción constitucional se evidencia una inadecuada fundamentación de las Resoluciones administrativas sancionatorias, componente de un debido proceso, por parte de la Autoridad Sumariante y no corregidas por él mismo en la vía de la revocatoria, ni por la autoridad superior en la vía del recurso jerárquico; además se incluyó el delito de omisión de declaración jurada de bienes y rentas, así mismo no hay coherencia entre la parte considerativa y la resolutiva en las mismas Resoluciones sobre este aspecto; sin embargo, al existir otra falta disciplinaria debidamente tipificada de inasistencia a su fuente laboral, cuya valoración de la prueba no puede analizarse en sede constitucional por la carencia argumentativa antes mencionada no resulta necesaria la anulación de todo el procesamiento administrativo realizado, sino más bien de la Resolución Administrativa jerárquica, para la emisión de una nueva resolución debidamente fundamentada conforme lo desarrollado ut supra excluya el “delito” de no haber realizado la declaración jurada de bienes y rentas y se consideren los otros aspectos desarrollados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

En relación al pago de salarios devengados solicitada por la accionante, es menester señalar que serán las autoridades del Gobierno Municipal, las que determinen los días efectivamente trabajados anteriores a la destitución de la ahora accionante, debe quedar claramente establecido que una sanción administrativa no puede operar de manera retroactiva, sin embargo este Tribunal Constitucional Plurinacional, mal puede determinar los días efectivamente trabajados y desde cuando la accionante dejó de asistir (si así fue) a su fuente laboral situación por lo cual debe ser la Unidad de RR.HH. respectiva la que determine este aspecto, en estricto apego a la verdad material. En relación a la solicitud de reincorporación, resulta evidente que será la Resolución jerárquica a ser emitida la que dispondrá los efectos de su determinación, una vez que esta sea emitida en atención a los principios de congruencia y debida motivación de las resoluciones.

Por  los  fundamentos  expuestos,  el  Tribunal de garantías, al haber denegado la

acción de amparo constitucional, disponiendo el pago de sus haberes devengados por el tiempo efectivamente trabajado en la entidad, no ha evaluado de manera correcta las normas aplicables al caso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 286/12 de 27 de noviembre de 2012, cursante de fs. 136 a 140, pronunciada por los Vocales de la Sala Penal Primera y el Vocal de la Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, que fue convocado para dirimir con su voto; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, únicamente a efectos de que se dicte una resolución jerárquica debidamente fundamentada de acuerdo a los Fundamentos Jurídicos de esta Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que no interviene la Magistrada de la Sala Tercera Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños, por ser de voto disidente.

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

PRESIDENTE

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA