SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0680/2006-R

 Sucre, 17 de julio de 2006

Expediente:              2005-12677-26-RAC

Distrito:     Chuquisaca

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La recurrente afirma que se vulneraron sus derechos a la igualdad, a la dignidad, a la seguridad jurídica, al trabajo, de petición, al debido proceso y a la función pública, al señalar que en la convocatoria pública emitida para el cargo de Inspector General del Ministerio Público, ocupó el primer lugar en el proceso de selección según informe de las consultoras contratadas al efecto, mismo que fue puesto en conocimiento del Consejo Nacional del Ministerio Público por el Fiscal General de la República en reunión realizada el 21 y 22 de abril de 2005, donde los Fiscales de Distrito por unanimidad elevaron una terna encabezada por su persona, habiendo sido designada en el cargo por el recurrido conforme a lo establecido en el art. 85 de la LOMP; empero, dicha autoridad pese a sus reiteradas solicitudes, se niega a posesionarla en el cargo, pretendiendo retrotraer y desconocer su designación, aduciendo que no se realizó la misma y que en su momento se haría conocer una determinación, buscando así anular su nombramiento haciendo elaborar informes maliciosos para confundir a los fiscales, haciendo ver que el acto fue fraudulento. Por consiguiente, corresponde determinar en revisión, si tales extremos son ciertos y si se justifica otorgar la tutela solicitada.

III.1. A los efectos de revolver la problemática venida en revisión corresponde señalar que el art. 84 de la LOMP establece la Inspectoría General como el órgano encargado de velar por el correcto funcionamiento del Ministerio Público para asegurar y promover la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de sus fines y que está a cargo del Inspector General que conforme al art. 85 de la indicada Ley debe ser designado por el Fiscal General de la República de terna propuesta por el Consejo Nacional, previa convocatoria pública y concurso de méritos.

Por su parte, el Reglamento de Planificación e Ingreso a la Carrera Fiscal del Ministerio Público, respecto a la designación del Inspector General, luego de reiterar lo establecido al respecto en la Ley Orgánica del Ministerio Público, en su art. 19, respecto al procedimiento y designación de esta autoridad, señala:

“Artículo 19.- Procedimiento y designación.

1.  Recepcionadas las solicitudes, por la Jefatura de Ingresos se procederá a la apertura de un archivo por solicitante en el que se incluirá la solicitud y documentos aportados, anotándose en los libros de registro correspondientes. Una vez finalizado el plazo harán llegar una copia a cada uno de los miembros del Consejo Nacional del Ministerio Público, que elaborarán un informe global sobre cada uno de los candidatos, sin perjuicio de lo dispuesto en el número 3.

2.  El Consejo Nacional del Ministerio Público, previa valoración de los méritos conforme al baremo (cuadro de calificación o ponderación) establecido, elegirá a tres de los candidatos, entre los que hayan obtenido mayor puntuación, elaborando un informe debidamente motivado sobre cada uno de los candidatos.

3.  El Fiscal General, de conformidad con el artículo 85 de la LOMP, designará según su criterio al candidato de la terna que considere más idóneo.

4.  La designación se notificará al postulante elegido, que deberá tomar posesión en el plazo de 20 días calendario, debiendo presentar en dicho plazo la solicitud de  posesión acompañando los documentos exigidos”.

“Artículo 20.- Posesión y juramento.

El Fiscal General de la República, ministrará posesión del cargo, debiendo prestar juramento en orden a cumplir y hacer cumplir la Constitución Política del Estado, las Leyes, los principios democráticos y derechos fundamentales de las personas y velar por el correcto funcionamiento del Ministerio Público”.

III.2. En el caso que se analiza, la recurrente aduce que en la octava reunión ordinaria del Consejo Nacional del Ministerio Público realizada en la ciudad de Cochabamba el 21 y 22 de abril de 2005, fue nombrada en el cargo de Inspectora General del Ministerio Público, conforme a lo establecido en el art. 85 de la LOMP, no obstante de lo cual, indica que el recurrido hace caso omiso a sus reiteradas solicitudes de posesión en el cargo, situación que vulneraría sus derechos invocados, pues estima que el acto administrativo de su designación estaría perfeccionado. Por su parte, el recurrido sostiene que para ser titular de un derecho, éste debe estar consolidado, cosa que no ha ocurrido en el caso de la actora al no existir memorando o resolución expresa de nombramiento.

A fin de resolver dicha controversia corresponde acudir a lo que se establece en la doctrina del derecho administrativo al respecto, partiendo de que como acto administrativo se entiende toda declaración, disposición o decisión de la administración de carácter general o particular, emitida en ejercicio de sus funciones y que produce efectos jurídicos sobre el administrado, y que según sostiene Roberto Dromi (Derecho Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina, 1997, pp. 227 a 239), para su existencia requiere del cumplimiento de ciertos requisitos esenciales, a saber: competencia, objeto, voluntad y forma, requisitos que deben concurrir simultáneamente de acuerdo con el modo requerido por el ordenamiento jurídico.

La competencia es la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo. Es el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. En otros términos, es el conjunto de atribuciones que, en forma expresa o razonablemente implícita, le confieren la Constitución, las leyes y los reglamentos y que debe ser ejercida directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación previstos por las disposiciones normativas pertinentes.

El objeto del acto administrativo es la materia o contenido sobre el cual se decide, certifica, valora u opina. El objeto tiene que ser cierto, claro, preciso y posible física y jurídicamente.

La voluntad administrativa que está compuesta por la voluntad subjetiva del funcionario y la voluntad objetiva del legislador, comprende elementos subjetivos (intelectivos de los órganos-individuos) y objetivos (normativos procesales).

Por forma se entiende el modo como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa, es el modo de exteriorización de esa voluntad, lo cual se produce a través de la publicación y la notificación. Los actos administrativos deben ser notificados al interesado, pues la publicación no suple la falta de notificación. La falta de publicación no vicia al acto.

Respecto a la notificación del acto administrativo, Dromi señala (pág. 242) que el acto que no ha sido notificado no produce efectos jurídicos inmediatos, no es acto administrativo en el concepto señalado, careciendo de eficacia mientras no sea notificado al interesado, agrega que la comunicación del acto afecta a la vinculación o sujeción del administrado, no debiendo la notificación ser imprecisa ni ambigua (las negrillas son nuestras).

Entonces, conforme a la doctrina sucintamente desarrollada, es posible distinguir entre un acto administrativo perfecto y un acto administrativo eficaz, entendiéndose por el primero aquel que cumple con todos los requisitos de procedimiento y forma señalados por ley para su expedición, mientras que un acto administrativo es eficaz cuando surte efectos frente a las partes interesadas, creando, modificando o extinguiendo relaciones jurídicas entre las partes, eficacia que se adquiere una vez que el acto administrativo es publicado, cuando se trata de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, o notificado, cuando se trata de un acto de carácter particular, personal y concreto. Consecuentemente, el acto administrativo adquiere eficacia o produce sus efectos, recién luego de que haya sido publicado o notificado; en otros términos, los actos administrativos existen desde que se expiden, pero su validez y eficacia está condicionada a su publicación o notificación. Este criterio se halla patentizado en nuestro ordenamiento jurídico en el art. 32.I de la LPA que respecto a la validez y eficacia de los actos administrativos señala que éstos se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación.

III.3. En la especie, como se tiene referido, desde la perspectiva de la recurrente existe un acto administrativo perfecto, empero, de acuerdo a la doctrina citada, este acto es todavía ineficaz, por cuanto su pretendida designación no cumplió con el requisito formal de la notificación, condición que en este caso y de acuerdo al ordenamiento jurídico (art. 19.4 del Reglamento de Planificación e Ingreso a la Carrera Fiscal del Ministerio Público) resulta sine qua non para adquirir el derecho a ser posesionada que reclama, y a partir del cual corren los veinte días de plazo para dicha posesión; es decir, que el acto administrativo en el que la actora pretende ampararse será eficaz y podrá surtir efectos en el momento en que sea legalmente notificada con el memorando o resolución de designación, y entretanto ello no ocurra, no puede reclamar posesión alguna en el cargo, por lo que no existe lesión al derecho a la seguridad jurídica, entendida como aplicación objetiva de la ley, o la certeza o certidumbre de que el marco legal es y será respetado, puesto que la negativa de la autoridad recurrida se sustenta en la disposición del Reglamento anteriormente citada, que establece que la posesión en el cargo de Inspector General del Ministerio Público está sujeta a la notificación con la designación en el cargo que se haga al postulante elegido, situación que conforme se vio no ha ocurrido en el caso de autos, siendo además que conforme al art. 20 del mismo Reglamento la posesión y juramento son los requisitos previos para el ejercicio del cargo de Inspector General, por lo que aún no puede invocar lo previsto en el art. 40.2 de la CPE.

De otro lado, la amplia difusión que a través de los medios se dio a la supuesta designación de la recurrente en el cargo de Inspectora General según ella misma señala, no podía en ningún caso suplir a la notificación como requisito esencial para la eficacia del acto, por cuanto tal designación se trata de un acto personalísimo y concreto y no así de un acto general o abstracto, lo que necesariamente exige una notificación, que por lo demás está contemplada como requisito en la misma norma.  

III.4. En cuanto a la presunta  lesión de su derecho a la igualdad, la recurrente no ha expresado, menos demostrado que estuviese siendo discriminada por alguna de las razones previstas en el art. 6.I de la CPE, o por otros motivos, o que esté recibiendo un trato diferente o desigual al de los otros postulantes; mientras que sobre su derecho a la dignidad que invoca también como vulnerado, éste en la SC 0686/2004, de 6 de mayo, en cuanto derecho fundamental, ha sido definido como “(…) aquel que tiene toda persona por su sola condición de 'humano', para que se la respete y reconozca como un ser dotado de un fin propio, y no como un medio para la consecución de fines extraños, o ajenos a su realización personal. La dignidad es la percepción de la propia condición humana, y de las prerrogativas que de ella derivan”. En autos, no se advierte que la demandante haya recibido un trato degradante o que no sea acorde con su condición humana o que haya sido utilizada para fines ajenos al de esta condición.

III.5. En cuanto a su derecho a la petición, desde el momento en que las misivas remitidas por la actora a la autoridad recurrida fueron debidamente respondidas, no existe vulneración a este derecho, aunque la respuesta no hubiese colmado las expectativas de la peticionante, porque conforme a lo sostenido por la jurisprudencia de este Tribunal, el núcleo esencial del derecho de petición está constituido por la respuesta oportuna, independientemente del sentido de la misma. Así, en cuanto a los alcances de este derecho se exige “que una vez planteada una petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución (...). Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa” (SSCC 1148/2002; 0395/2002-R; 1324/2001-R y 1065/2001, entre muchas otras).

Asimismo, no cabe en la problemática planteada invocación sobre una presunta lesión del derecho fundamental al trabajo ni de la garantía del debido proceso, pues desde el momento en que la actora aún no fue posesionada no existe todavía ningún vínculo laboral que deba ser tutelado frente a un acto ilegal u omisión indebida del recurrido; lo mismo que el debido proceso, ya que la recurrente no ha sido sometida a ningún proceso administrativo o judicial en que debe observarse tal garantía y ante una eventual vulneración buscar la tutela de la jurisdicción constitucional.

III.6. Respecto a que el acta de la octava reunión del Consejo Nacional del Ministerio Público en que, a decir de la recurrente, se sustenta el fallo del Tribunal de amparo, documento que según afirma insistentemente en sus memoriales de apersonamiento a este Tribunal estuviese fraguado o alterado en su contenido, cabe señalar que semejante denuncia no corresponde ser compulsada a través de esta vía, ya que a la jurisdicción constitucional no le corresponde determinar la falsedad o autenticidad de los documentos, pues ello corresponde ser investigado y determinado por la jurisdicción ordinaria, dentro de un procedimiento contradictorio en el que las partes involucradas hagan valer sus pretensiones sobre la base de pruebas presentadas y producidas en el marco del procedimiento previsto por ley, así se tiene establecido en la SC 0523/2003-R, de 22 de abril, donde se señaló lo siguiente: "Es necesario recordar que en la justicia constitucional no es pertinente se pronuncie sobre la falsedad o veracidad de un documento, y pretender sustentar en ello la restricción de derechos, pues tal extremo debe ser compulsado y resuelto en otro proceso legal y entre tanto no ocurra la justicia constitucional no se puede poner en duda al contenido de un documento”.

III.7. Finalmente, y al margen de los fundamentos expuestos, cabe señalar otro que hace igualmente a la inviabilidad del presente recurso, en el que se evidencia la existencia de hechos controvertidos, que no corresponden ser definidos a través de la justicia constitucional, por cuanto por un lado la recurrente afirma que ha sido designada en el cargo de Inspectora General del Ministerio Público, mientras que el recurrido sostiene que no se hizo tal designación, aspecto que correspondía ser dilucidado donde corresponda con carácter previo a interponer el recurso, puesto que a través del amparo no es posible dilucidar hechos controvertidos ni reconocer derechos, sino únicamente protegerlos cuando se encuentran debidamente consolidados, aspecto que no ocurre en el caso que se compulsa conforme se ha señalado reiteradamente. Al respecto, la jurisprudencia constitucional en la SC 0278/2006-R, de 27 de marzo, ha establecido el siguiente razonamiento:

“(…) el recurso de amparo constitucional es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos; porque de analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidados; por ello, la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar y analizar hechos controvertidos; así en la SC 1370/2002-R, de 11 de noviembre, fue expresada la siguiente línea jurisprudencial: '(...) el ámbito del Amparo Constitucional como garantía de derechos fundamentales, no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos, pues esto corresponderá -de acuerdo al caso- a la jurisdicción judicial ordinaria o administrativa, cuyos jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a la materia, son las facultadas para conocer conforme a sus atribuciones específicas las cuestiones de hecho. En este sentido, la función específica de este Tribunal, en cuanto a derechos fundamentales, sólo se circunscribe a verificar ante la denuncia del agraviado, si se ha incurrido en el acto ilegal u omisión indebida y si ésta constituye amenaza, restricción o supresión a derechos fundamentales' ”.

Por todo lo expresado precedentemente, la situación planteada no se encuentra dentro de las previsiones del art. 19 de la CPE, por lo que el Tribunal del recurso al haber denegado el amparo, ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales y dado cabal aplicación al citado precepto constitucional.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional en virtud de la jurisdicción y competencia que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión resuelve APROBAR la Resolución 307/2005, de 17 de octubre de fs. 75 a 76 vta. pronunciada por la Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial de Chuquisaca, y en consecuencia DENEGAR el amparo solicitado.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

No interviene la Decana, Dra. Martha Rojas Álvarez, por estar haciendo uso de su vacación anual.

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

PRESIDENTA

Fdo. Dr. Artemio Arias Romano

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Walter Raña Arana

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto

MAGISTRADO