Corte Constitucional de Colombia

Auto 122A/19

 

 

Referencia: Valoración del nivel de cumplimiento de la orden trigésima segunda.

 

Asunto: Seguimiento a las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura para la difusión de la sentencia T- 760 de 2008.

 

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS.

 

 

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil diecinueve (2019).

 

 

La Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional, conformada por la Sala Plena en sesión del 1° de abril de 2009 para efectuar el seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-760 de 2008, integrada por los magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a dictar el presente auto con base en los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.   En la sentencia T-760 de 2008 esta Corporación impartió una serie de órdenes dirigidas a las autoridades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), con el fin de que se tomaran las medidas necesarias para corregir las fallas de regulación identificadas a partir del análisis de los casos concretos acumulados en dicha providencia. Así, en el ordinal trigésimo segundo de la parte resolutiva de la citada decisión, se dispuso:

 

“Ordenar a la Secretaría General de esta Corporación remitir copia de la presente sentencia al Consejo Superior de la Judicatura para que la divulgue entre los jueces de la República.”

 

2.   En desarrollo del trámite de seguimiento al cumplimiento del mandato examinado, el 23 de septiembre de 2008[1] la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura[2] informó que desde el 5 de septiembre de ese año había habilitado en la web de dicha entidad la sección “vea también”, en la cual se podía acceder al contenido de la sentencia T-760 de 2008. A su vez, manifestó que el citado fallo había sido remitido a todos los jueces de la República a través de correo electrónico.

 

3.   Mediante auto del 13 de julio de 2009, esta Corporación aclaró al Consejo Superior de la Judicatura que el mandato consignado en la orden trigésima segunda no se limitaba a insertar el contenido de la decisión en un link de su página de internet o al envío del mismo por correo electrónico[3]; debido a esto le requirió que desarrollara otras labores tendientes a dar observancia estricta a la directriz objeto de seguimiento. Al respecto, el citado proveído resolvió:

 

“REQUERIR al Consejo Superior de la Judicatura para que plantee otras fórmulas de divulgación más efectivas y que se extiendan a un grupo poblacional más amplio (…)

Como consecuencia, SOLICITAR que en el término de veinte (20) días allegue un cronograma con diferentes estrategias en las que se desarrolle, como meta principal, la divulgación general y efectiva de la sentencia T-760 de 2008”[4].

 

4.   En escrito del 3 de agosto de 2009[5], la entonces Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura señaló que de conformidad con la orden 32 de la sentencia T-760 de 2008 y el requerimiento enunciado en el numeral anterior, procedió a correr traslado al Centro de Documentación Judicial[6] y a la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla[7], para que estas entidades estudiaran y adoptaran las medidas necesarias con el fin de acatar lo dispuesto por la Sala Especial; dentro del mismo documento manifestó la necesidad de elevar la respectiva solicitud presupuestal para poner en marcha una serie de charlas académicas, proceder a las publicaciones de manuales y lograr el objetivo planteado.

 

5.   El 24 de agosto de esa misma anualidad, el CSJ radicó un nuevo oficio comunicando que había aprobado la ejecución de algunas actividades académicas que no requerían inversión adicional de recursos; igualmente, anexó el reporte presentado por el Director del Centro de Documentación Judicial que enunciaba las gestiones adelantadas en cumplimiento de la orden trigésima segunda y del auto del 13 de julio expedido por la Sala de Seguimiento[8].

 

6.   A través de auto 110 del 8 de junio de 2010[9] esta Corporación requirió a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura con el objeto de que presentara “un informe bimensual sobre la ejecución, análisis y medición de cada una de las actividades necesarias para difundir la sentencia T-760 de 2008 y los alcances del derecho a la salud en los términos señalados en el auto del 13 de julio de 2009”[10].

 

Igualmente, le ordenó informar cuáles habían sido las actividades adelantadas por el Cendoj y la escuela judicial para atender la directriz, así como presentar un reporte pormenorizado del avance de cada uno de los mecanismos adoptados, del plan educativo a desarrollar y de las gestiones adelantadas para obtener los recursos necesarios, que le permitieran efectuar la difusión del fallo.

 

7.   El 16 de junio de 2010, la Sala Administrativa del CSJ[11] indicó que había ordenado al Cendoj la publicación del Decreto 366 del 9 de febrero de 2009[12] en la página web de la Rama Judicial, para conocimiento de todos los operadores judiciales.

 

8.   Por su parte, la directora del Cendoj, el 21 de junio de 2010 remitió un documento manifestando que las actividades adelantadas para dar cumplimiento a la orden trigésima segunda habían sido las siguientes:

 

“El 4 de agosto de 2008, se publicó en la sección vea también de la página principal de la Rama Judicial, www.ramajudicial.gov.co con el título “sentencia T-760 de 2008” (vínculo http://www.ramajudicial .gov.co/csj_portal/jsp/Frames/index.jsp? idseccion=2169&idpagina=7529&idsitio=6). Se anexa certificación de la firma Ability Data Services proveedor del servicio hosting de la página Web de la Rama Judicial, es importante resaltar que la publicación continua vigente en la página.

 

2. El 5 de agosto de 2008, se realizó el envío masivo a las cuentas de la Rama Judicial de un mensaje de correo electrónico en el cual se informa a todos los servidores judiciales la publicación del vínculo que se colocó la sentencia, en el portal Web de la Rama Judicial. Anexo certificado de la firma LUNEL-IE LTDA proveedor del servicio de correo electrónico”[13].

 

9.   El 28 de junio de 2010 la directora de la Escuela Judicial allegó el informe sobre la ejecución de las actividades necesarias para difundir la sentencia T-760 de 2008[14]. En el referido documento expuso los objetivos trazados para divulgarla, relacionó el “plan educativo”, aduciendo que realizaron tres videoconferencias, publicaron el proveído en el campus virtual de la escuela judicial e implementaron  un foro virtual sobre la aplicación del fallo[15].

 

10.   El 21 de julio de 2010 la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura comunicó a la Corte que el Decreto 366 de 2009 se encontraba publicado en la página web de la Rama Judicial, en el link http://www.ramajudicial.gov.co/csj_portal/jsp/contenido/plantillaFrame.jsp?idseccion=2169&idpagina=7529&idsitio=6[16].

 

11.   A través del auto 317 de 2010[17] la Corte invitó a diversos grupos de seguimiento para que precisaran desde su área de conocimiento, las condiciones materiales de cumplimiento de la sentencia T-760 de 2008. Puntualmente el cuestionario efectuado con relación a la orden treinta y dos versó sobre las actividades desarrolladas por parte del Consejo Superior de la Judicatura en relación con la divulgación del fallo entre los jueces de la República, la difusión a la ciudadanía en general, las posibles alternativas que se deberían poner en marcha para obedecer el mandato y sobre los estándares de medición de los indicadores necesarios para evaluar los contenidos de la sentencia.

 

12.   Al respecto, se pronunciaron las siguientes entidades, así:

 

-La Universidad CES[18] consideró que una de las alternativas para dar a conocer el contenido de la sentencia podría ser una página web exclusiva de difusión, así como la realización de foros con los actores del sistema, donde se informara sobre la observancia del mencionado fallo y de los autos de seguimiento[19].

 

- La EPS indígena Mallamas manifestó que el contenido de la sentencia podría divulgarse a través de foros temáticos por intermedio del SENA y en salas virtuales, dirigidas a los directores locales de salud, personerías, gerentes de las EPS, IPS y de las ESE, y a los entes territoriales, a quienes se les delegaría la responsabilidad de transmitirle el contenido del fallo a la comunidad en general[20].

 

- La Corporación Viva la Ciudadanía recomendó para la difusión del contenido de la sentencia que: (i) la Corte utilice los espacios institucionales, como la televisión, la radio y los medios impresos, formales e informales, y así mantener orientada a la opinión pública; (ii) la Defensoría del Pueblo desarrolle de manera autónoma un programa pedagógico; (iii) las facultades de medicina desplieguen un sistema de formación básica sobre los contenidos de la sentencia, haciéndolo extensibles a todas las instituciones que forman a los trabajadores del sector de la salud en sus diferentes áreas y niveles de especialización y, (iv) la Corte convoque a las facultades de comunicación social con el objeto que presenten propuestas pedagógicas de divulgación masiva, abriéndoles la posibilidad de que accedan a espacios públicos gratuitos de propiedad del Estado en radio y en televisión[21].

 

- La Universidad de Nariño indicó que debía realizarse una encuesta a los diversos actores del sistema, con el objeto de verificar inicialmente el nivel de conocimiento de la sentencia y las acciones adelantadas[22].

 

- Acemi[23] recomendó ampliar la difusión de la sentencia de la siguiente forma: (i) desarrollar estrategias de comunicación para apoyar el proceso de participación de un grupo más amplio de actores y usar la internet; (ii) garantizar el acceso no solo al contenido de la sentencia sino a todos los documentos, ya sean administrativos, legislativos, de investigación y de información de todo el sistema de salud y, (iii) que los colegios y universidades implementaran dentro de las clases la divulgación de la sentencia, de tal manera que su conocimiento llegue a los jóvenes del país, aclarando que el esfuerzo fundamental debe hacerse en la educación básica primaria que por su carácter gratuito y obligatorio tiene una mayor cobertura[24].

 

- La Universidad de los Andes realizó un análisis respecto del informe presentado por el Consejo Superior de la Judicatura, así como un estudio sobre el conocimiento que tienen los jueces en cuanto a la sentencia[25]. En dicho documento hizo claridad sobre la finalidad de la orden trigésima segunda, la cual debería estar supeditada a la labor de seguimiento adelantada por la Sala; así mismo aclaró que el proceso establecido en la orden no se limitaba a la labor de divulgación, sino que debería ser enfocado en la formación de los funcionarios de la Rama Judicial.

 

13.   Mediante auto 144 del 19 de julio de 2011 la Corte efectuó la primera valoración[26], analizó las medidas adoptadas y declaró el nivel de cumplimiento bajo de la orden. En esa oportunidad consideró que el tiempo transcurrido entre la expedición del fallo supervisado había sido suficiente para que se adelantaran las gestiones de divulgación y difusión de la sentencia T-760 de 2008 por el Consejo Superior de la Judicatura. Adujo que la creación de un vínculo en la página web de la Rama Judicial y el envío masivo del fallo a los correos electrónicos de los jueces de la República no eran los mecanismos idóneos para alcanzar la meta trazada, ya que la simple remisión de la información no permitiría verificar la aprehensión del contenido de la misma por los destinatarios.

 

Así mismo estableció que las medidas adoptadas por el CSJ no garantizaban que la información llegara a un grupo poblacional más amplio y especialmente al más vulnerable, toda vez que estos no contaban con los medios necesarios para acceder a las plataformas tecnológicas propuestas para la difusión de la misma.

 

En relación con el “plan de formación de la Rama Judicial”, constató que las tres videoconferencias no arrojaron resultados alentadores, toda vez que no se pudo establecer el número real de asistentes a los mencionados eventos. Respecto de la publicación del módulo de capacitación, el material académico, el diseño y  expedición de manuales, no se precisó el estado de ejecución de los mismos.

 

Por estas razones, la Sala Especial estableció un nivel de cumplimiento bajo y ordenó al CSJ diseñar un nuevo programa y cronograma a partir de agosto de 2011, que debía ser presentado dentro de los 30 días hábiles siguientes a la notificación, cuya implementación estaría supeditada a la previa aceptación de la Sala Especial y debía contener como criterios mínimos los señalados en el auto 004 de 2009 proferido dentro del proceso de seguimiento de la sentencia T-025 de 2004:

 

“8.1.Especificidad individual de cada Plan, sus Componentes y sus respectivos Elementos Constitutivos. Cada Plan de Salvaguarda, con sus componentes y sus correspondientes elementos Constitutivos, debe ser creado en forma específica, individual y autónoma en el marco de la política pública…”.

“8.2.Definición de metas puntuales a corto, mediano y largo plazo. Basadas en el goce efectivo de los derechos fundamentales individuales y colectivos a garantizar”.

“8.3.Cronograma acelerado de implementación”.

“8.4.Presupuesto suficiente y oportunamente disponible. La Sala advierte expresamente que la inexistencia de apropiaciones presupuestales o la no disponibilidad inmediata de presupuesto no será admitida bajo ninguna circunstancia por la Corte Constitucional como justificación válida para el incumplimiento de esta orden. La presente providencia genera en cabeza de los destinatarios de las órdenes aquí impartidas la obligación de asegurar que el Plan de Salvaguarda cuente con presupuesto suficiente y oportunamente disponible, para lo cual tienen el deber de aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente a las disposiciones normativas que puedan constituir un obstáculo para ello”.

“8.5.Cobertura material suficiente. De conformidad con el espectro fáctico de violación de los derechos fundamentales de la etnia beneficiaria, según se han descrito en la presente etnia, y desde las perspectivas de prevención, protección y materialización de los derechos de las víctimas”.

“8.6.Garantías de continuidad hacia el futuro. En el marco de la política pública de atención e indiferentemente a los cambios coyunturales o políticos.”.

“8.7.Adopción e implementación de indicadores de resultado, basados en el criterio del goce efectivo de los derechos fundamentales. Individuales y colectivos de la etnia respectiva. Estos indicadores de resultado, que habrán de ser específicos para el Plan de Salvaguarda y para cada uno de sus Componentes y Elementos Constitutivo, podrán armonizarse con las baterías de indicadores que ya han sido adoptadas por la Corte Constitucional y por el Gobierno Nacional”.

“8.8.Diseño e implementación de mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional. Tanto entre las entidades del SNAIPD, como en las entidades públicas externas con las cuales se establezcan vínculos de colaboración al interior del Plan de Salvaguarda, y entre el nivel nacional y las entidades territoriales”.

“8.9.Desarrollo e implementación de mecanismos de evaluación y seguimiento. Que permitan medir de manera permanente el avance, el estancamiento, el rezago o el retroceso del Plan de Salvaguarda en relación con sus Componentes y Elementos Constitutivos, así como el goce efectivo de los derechos fundamentales que se busca proteger”.

“8.10.Diseño e implementación de instrumentos de corrección oportuna. Frente a estancamientos o retrocesos en el cumplimiento de las metas del Plan”.

“8.14. “Armonización con otros procesos y programas que se adelantan por el Gobierno Nacional o por otras autoridades, pero siempre manteniendo su autonomía propia”.

 

14.   Mediante oficio del 23 de septiembre de 2011[27], la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura allegó a la Corte la propuesta de un “programa y cronograma” en el que anunció que desarrollaría actividades y tareas de comunicación virtual y medios televisivos e impresos, publicaciones de la sentencia y de los autos de seguimiento, de manera continua en el portal web de la Rama Judicial, que cuenta con un contador de ingresos al vínculo y estadística del número de usuarios que consultan la información.

 

Como segunda medida, planteó llevar a cabo foros, videoconferencias, teleconferencias, programas de televisión y chats con la participación de los magistrados de la Corte Constitucional, para que de esta forma los ciudadanos que tuvieren interés en profundizar pudieran acceder a tal herramienta. Igualmente sugirió practicar encuestas virtuales a través de su página web para establecer la cantidad de personas que utilizaban el material[28] relacionado con el derecho a la salud. Finalmente, propuso hacer uso de los medios de comunicación como la radio, prensa y el canal institucional con el fin de difundir y divulgar el fallo de tutela.

 

15.   El 28 de noviembre de 2011[29], la Escuela judicial Rodrigo Lara Bonilla allegó el “Subprograma de Formación Judicial Especializado sobre el Régimen General de Seguridad Social en Salud”, el cual en su numeral séptimo estableció cómo se debería llevar a cabo el proceso de divulgación del fallo, la incorporación de los contenidos en los programas de formación especializada en el área del trabajo social, indicando que debían incluirse en dichos programas a los abogados litigantes de la escuela judicial.

 

16.   El 8 de noviembre de 2012[30] la Defensoría del Pueblo radicó el cuarto informe de seguimiento a la sentencia T-760 de 2008, manifestando haber solicitado al Consejo Superior de la Judicatura información sobre las actividades adelantadas para alcanzar las metas planteadas. En relación con las respuestas entregadas por la entidad señaló que “no responden a ninguno de los interrogantes planteados y se limitó a informar lo mismo que se había dicho en el primer requerimiento realizado por esta entidad”. Así mismo afirmó que a pesar de las solicitudes hechas al CSJ para que demostrara los avances relacionados con la orden, no obtuvo material que evidenciara el cumplimiento de su labor, limitándose tan solo a reproducir los datos que ya habían sido suministrados[31].

 

17.   El 24 de abril de 2013[32], la Sala Administrativa del CSJ remitió la contestación de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla a la Defensoría del Pueblo, en la que manifestó haber realizado el módulo 3 “Práctica Judicial en el Sistema General de Seguridad Social en Salud – Sentencia T-760 de 2008”[33], en las ciudades de Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Medellín y Santa Marta el 26 de noviembre de 2012. Informó que en dichas sesiones se capacitaron un total de 78 funcionarios judiciales y anexó copia del listado de funcionarios que asistieron a las mismas:

 

Ciudad	No. de funcionarios capacitados
Bucaramanga	19
Barranquilla	12
Cartagena	21
Santa Marta	6
Medellín	12
Cali	8
Total	78

 

18.   Mediante auto del 5 de junio de 2013 la Sala Especial de Seguimiento recordó al CSJ la obligatoriedad de publicitar los autos de seguimiento y los informes que dan cumplimiento a cada una de las órdenes para evitar el desconocimiento de los mismos por parte de algunos jueces de tutela y contrario a ello, garantizar el acatamiento efectivo de los fallos que profieren, de igual forma ordenó presentar un reporte sobre la manera cómo, en observancia del citado mandato trigésimo segundo, ha prevenido o corregido las presuntas prácticas dilatorias de algunos jueces de tutela en el trámite constitucional (art. 27 Decreto 2591/91) y de desacato (art. 52 ibídem) a través de la difusión y pedagogía de las reglas de protección constitucional sobre el derecho a la salud contenidas en la sentencia T-760 de 2008.

 

19.   El 11 de julio de 2013[34], la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura remitió un documento relacionando las actividades realizadas, enumerando las estrategias a seguir por la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla y el Cendoj, actuaciones que consistían en: (i)la realización de video-conferencias durante los años 2011 y 2012, a través de las cuales capacitó a funcionarios de los distritos judiciales de Bucaramanga y San Gil; (ii) la actualización del módulo sobre seguridad social en salud; (iii) la divulgación del fallo a través del subprograma de profundización del régimen de seguridad social en salud en Bogotá, Cali, Barranquilla, Medellín, Cartagena, Santa Marta, Ibagué y Armenia, con una intensidad de 8 horas presenciales, 12 virtuales y 114 servidores judiciales asistentes[35].

 

Adicionalmente expuso que (iv) actualizó los materiales académicos para incorporar a los contenidos de la sentencia T-760 de 2008, las disposiciones de la Ley 1438 de 2011[36] y los módulos de practica judicial en el sistema general de seguridad social en salud denominado “las guías para el discente y el formador (a)”; (v) emitió un programa de televisión; (vi) publicó en el portal web de la Rama Judicial los autos proferidos por la Sala Especial, la normatividad y doctrina vigente, así mismo, (vii) informó que realizó el envío de la sentencia a 4350 correos electrónicos institucionales y realizó la transmisión en directo por streaming de la audiencia pública de seguimiento al fallo estructural el 10 de mayo de 2012.

 

20.   El 24 de julio de 2013[37], la Defensoría del Pueblo radicó el quinto reporte de seguimiento al fallo en estudio. Afirmó que el Consejo Superior de la Judicatura remitió los documentos de las actividades realizadas por el Cendoj y la Escuela judicial, concluyendo que “Existe por parte del CSJ, una delegación desestructurada de actividades sin un referente claro de articulación, ya que tanto el CENDOJ como la EJRLB, elaboran y envían informes independientes, sin que se perciba un análisis por parte del CSJ”.[38] Igualmente, aclaró que el Cendoj continuaba publicando de manera permanente en la web de la Rama Judicial la sentencia T-760 de 2008 y llevando a cabo actividades académicas a través de medios virtuales.

 

Por su parte, la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla manifestó a la Defensoría haber adelantado conversatorios regionales en 6 ciudades del país[39] para capacitar a los funcionarios judiciales sobre el contenido del fallo e informó haber contratado profesionales para la elaboración de un módulo de formación judicial. No obstante, la Defensoría manifestó que:

 

“aunque se mantienen contenidos y canales de difusión y formación que supone mantener información sobre la sentencia T-760 de 2008 y temas relevantes en salud, y se tiene acceso fácil de interesados a medios virtuales, no hay un plan de medios que acompañe una estrategia pedagógica y de producción de contenidos no solo para la información, sino, también para la formación y el desarrollo de competencias. Igualmente, no se percibe por parte del CSJ, la difusión de las actuaciones de la Honorable Corte Constitucional y actores involucrados en temas relacionadas (sic) con la sentencia y autos posteriores emitidos.”[40] (negrillas fuera de texto)

 

21.   El CSJ divulgó entre los funcionarios de la Rama Judicial el memorando PSA 13-3912 del 13 de septiembre de 2013[41], por medio del cual el presidente de esa Corporación les recordó a los jueces de la República el deber de dar estricto acatamiento a lo establecido en la sentencia T-760 de 2008 y de garantizar el cumplimiento efectivo de las decisiones que se profieran en materia del derecho fundamental a la salud.

22.   Mediante auto del 13 de agosto de 2013[42], esta Corporación requirió a la Presidencia de la Sala Administrativa para que remitiera un informe que cumpliera con los criterios señalados en el auto 144 de 2011, así como con lo ordenado en el auto del 5 de junio de 2013, ya que el presentado carecía de los mismos.

 

23.   El 18 de septiembre de 2013,[43] la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura envió diversos oficios informando que los jueces de zonas como Valledupar, Bolívar, Valle del Cauca, Tolima, Quindío, Norte de Santander, Magdalena, Meta, Arauca y Chocó habían sido notificados de la sentencia T-760 de 2008 y del memorando mencionado. Igualmente, entregó la circular INOJ 13-928 en la que le hizo saber a los diferentes miembros de la Rama Judicial de Valledupar, Cartagena, Armenia, Cúcuta, Arauca y Bucaramanga, así como en los departamentos de Valle del Cauca, Tolima, Magdalena, Meta, Cauca, Chocó y Nariño sobre la necesidad de seguir los lineamientos impartidos por la Corte en la citada sentencia. Adicionalmente, requirió información sobre el trámite o gestión de los fallos relacionados con el derecho fundamental a la salud para la consolidación de la información estadística.

 

24.   El 23 de octubre de 2013,[44] la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura informó las actividades de divulgación realizadas, dentro de las cuales reportó: (i) la transmisión el día 27 de agosto de 2011 entre las 6 y las 7 pm de un programa de televisión con el contenido de la sentencia T-760 de 2008 y el derecho a la salud; (ii) la publicación en el portal web de la Rama Judicial del link “DEINTERES/Acciones de tutela y sentencia/acciones de Tutela/Sentencia T-760 de 2008” y; (iii) la difusión del fallo a través de medios virtuales. Precisó que la inclusión del enlace y el envío de la información por correo electrónico sería permanente en la página de internet de la Rama. Así mismo, hizo saber que llevó a cabo una actualización constante de  “los documentos administrativos, doctrinarios, legislativos y sentencias relacionadas con el derecho a la salud a través del SIDN (Sistema Informativo Doctrinario y Normativo) de la Biblioteca Enrique Low Mutra”[45], además de transmitir videoconferencias, teleconferencias y/o programas de televisión que comunicaron el contenido del fallo estructural.

 

25.    El 12 de febrero de 2014,[46] la Sala Administrativa del CSJ remitió el reporte de las actividades adelantadas por la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico de esa entidad, destacando las siguientes: i) la reseña del número de incidentes de desacato y de acciones de tutela vinculadas con el derecho a la salud elevadas en cada departamento del país, incluida la ciudad de Bogotá y, ii) la expedición del memorando PSA13-3912 de septiembre de 2013[47], por medio del cual solicitó a todos los jueces que dieran acatamiento a la providencia enunciada y que adelantaran las labores necesarias para recopilar la información que reposaba en sus despachos referente al fallo estructural.

 

26.   En auto 154 de 2014[48] del 28 de mayo la Sala Especial al verificar el incumplimiento de la obligación de presentar los informes bimensuales y evidenciar inconsistencias en la información reportada, así como la desactualización del sitio web, requirió a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, con el objeto de que adoptara una serie de medidas preventivas que deberían ser tenidas en cuenta para superar la problemática estructural y las barreras que dieron lugar a la directriz. En dicha decisión se dispuso que:

 

(i)           El Consejo Superior de la Judicatura allegara los informes el último día hábil de cada bimestre y los mismos solo podían ser suscritos por el presidente de esa Corporación[49];

(ii)         Crear un link en la página web de la Rama Judicial el cual permitiera acceder al contenido de la sentencia en la página principal en un sitio destacado;

(iii)      El enlace debería tener un contador de visitas;

(iv)       Los reportes presentados por el Consejo Superior de la Judicatura deberían ser incluidos en el link el último día hábil del plazo de entrega a la Sala Especial de Seguimiento;

(v)          La página dedicada al derecho a la salud incluyera un aparte dedicado a la publicación de los autos de seguimiento; los materiales de audio y video relacionados con el cumplimiento del mandato (videoconferencias, sesiones técnicas, audiencias públicas, etc.);

(vi)       Que el link contara con materiales de capacitación (cartillas, folletos, boletines jurisprudenciales, talleres, manuales, etc.) y la legislación y doctrina sobre el derecho a la salud;

(vii)         Por último, durante el desarrollo del concurso para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial (Convocatoria N.° 22), se incluyera la temática afín con el acatamiento de la sentencia T-760 de 2008.

 

27.   El 11 de junio de 2014,[50] la Defensoría del Pueblo radicó el sexto reporte de seguimiento en el cual reiteró que acorde con la obligatoriedad de la orden, el Consejo debería “consolidar el informe alrededor de las preguntas que deben contestarse para la Corte”.[51] Dentro de los mencionados parámetros tendrían que establecer “i. Metas y plazos, ii. Avances y evidencias, iii. Métodos y reportes (sic), iv. Dependencias y responsables, v. Identificación del problema, vi. Respuestas que se han adoptado, vii. Valoración del progreso y viii. Principales dificultades que persisten y sus causas”[52]. Enfatizó que el cumplimiento se había reducido a publicar la sentencia T-760 de 2008 en la página web del Consejo y a la difusión de temas académicos por medios virtuales, de acuerdo a lo comunicado por el Cendoj. En lo concerniente con la  Escuela Judicial indicó que adelantaron conversatorios regionales sobre el derecho a la salud y la sentencia estructural, considerando que se estaba dando cumplimiento al mandato.

 

Por lo anterior, la Defensoría sugirió crear una coordinación técnica para adelantar los diagnósticos del caso y tomar medidas armónicas que le permitieran a la Sala Administrativa del CSJ divulgar la información de la sentencia T-760 de 2008 entre los funcionarios de la Rama Judicial.

 

28.    El 26 de junio de 2014[53], el Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura radicó informe del tercer bimestre de ese año. En esa oportunidad, manifestó que el documento constaba de dos partes, en la primera de ellas proponía un plan de acción por medio del que pretendía lograr la difusión y divulgación de la sentencia T-760 de 2008 y los demás puntos relacionados con el derecho fundamental a la salud[54]; la segunda, hacía referencia a la resolución de los interrogantes planteados en el auto 154 de 2014, “con el propósito de contextualizar al ciudadano y a las diferentes entidades involucradas en las labores que ha venido realizando la Sala, y las que seguirá llevando a cabo a través del mencionado Plan de Acción, para dar cumplimiento a los proveídos de la Corte y brindar herramientas a los jueces y usuarios para instruirlos sobre el acceso a este derecho”[55].

 

Finalmente dijo que teniendo en cuenta las sugerencias elevadas por la Defensoría del Pueblo sería el Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura quien asumiría el liderazgo en la elaboración de los documentos bimensuales concernientes con el seguimiento a la sentencia y las labores que se ejecuten en el desarrollo del mismo.

 

29.   El 26 de junio de 2014,[56] la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura elevó una solicitud a la Sala Especial de Seguimiento, a través de la que requería apoyo en la elaboración del proyecto de difusión contemplada en el Plan de Acción de seguimiento a la sentencia T-760 de 2008, denominado folleto informativo. Igualmente, adujo que de conformidad con el cronograma propuesto los resultados no se alcanzaban a reflejar en los reportes bimensuales, toda vez que el término dado por la Corte era muy corto para poder establecer avances significativos en relación con lo establecido en la directriz treinta y dos de la providencia estudiada, por lo que solicitó el replanteamiento del plazo de entrega.

 

30.   El 25 de agosto de 2014,[57] la Sala Administrativa del Consejo Superior remitió los ejemplares impresos de la publicación elaborada en atención a lo ordenado en la sentencia T-760 de 2008.

 

31.   En auto 271 del 28 de agosto de 2014[58] la Sala Especial de Seguimiento atendió el requerimiento formulado por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, con base en la cual determinó que los informes periódicos no se deberían presentar de manera bimensual sino cada cuatrimestre, y que el primero de ellos lo entregaría el último día hábil del mes de noviembre de esa misma anualidad[59].

 

32.   El 29 de agosto de 2014 la Sala Administrativa del CSJ[60], allegó el quinto informe en el que indicó que realizó seguimiento al plan de acción y que aquel se estaba adelantado de acuerdo a lo establecido. Así mismo, expresó que llevaron a cabo reuniones con representantes de la EJRLB, el Cendoj, la Oficina de Coordinación de Asuntos Internacionales y Asesoría Jurídica y el Despacho de la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, con la finalidad de verificar los avances y presentar un documento unificado. Del mismo modo, hizo saber que había realizado módulos de capacitación en Mocoa, Florencia, San Andrés, Arauca, Yopal, Quibdó y Tunja, los días 3 y 17 de octubre de 2013 en los que capacitaron 200 magistrados, jueces y empleados judiciales.

 

33.   El 28 de noviembre de 2014,[61] la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura informó que constantemente ha realizado reuniones de seguimiento al plan de acción con las diferentes unidades responsables[62], quienes desarrollaron las siguientes actividades: (i) una videoconferencia el 23 de octubre del mismo año; (ii) un seminario el 1º de diciembre de esa anualidad; (iii) entrega de folletos informativos; (iv) elaboración de micrositio en conjunto con la Corte en la web de esa entidad; (v) publicación en medio impreso de 5000 ejemplares de la sentencia T-760 de 2008 distribuidos hasta esa fecha 2803 de ellos; (vi) anunció la emisión de un programa de televisión que sería transmitido el 1º de diciembre; finalmente, (vii) mencionó que la EJRLB desarrollaría una serie de capacitaciones dirigidas a servidores y empleados de todas las especialidades de la Rama Judicial para que tuviesen conocimiento del fallo al momento de tomar decisiones relacionadas con el derecho a la salud.

 

34.   En cumplimiento del auto 271 de 2014, mencionado en el numeral 31 del presente proveído, el 8 de abril de 2015 la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura[63] resaltó la existencia del vínculo (link) en el nuevo portal de la Rama Judicial, a través del que era posible acceder al contenido de la sentencia, así como al de los autos genéricos y específicos expedidos por la Sala de Seguimiento hasta el año 2014[64].

 

A su vez, hizo saber que a febrero de esa anualidad habían entregado 4121 ejemplares impresos del fallo estructural; igualmente, precisó que hizo transmisión por televisión[65] de la sesión técnica de la sentencia T-760 de 2008, que tuvo lugar en la sala de audiencias de la Corte Constitucional el 19 de marzo de 2015 de las 8 am a las 5 pm; así mismo, el Cendoj cubrió la grabación del “Seminario de Actualización sobre el Derecho Fundamental a la Salud-Sentencia T-760 de 2008”, que se llevó a cabo en Quibdó el 26 de enero de esa misma anualidad, el cual fue organizado por la EJRLB, mediante el que 238 funcionarios, empleados judiciales y representantes de entidades públicas y privadas que participan en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, fueron capacitados y 4000 más lo hicieron vía video streaming.

 

35.    El 24 de junio de 2015,[66] la Defensoría del Pueblo radicó el séptimo informe de seguimiento a la sentencia T-760 de 2008. En esa oportunidad, elevó una serie de interrogantes a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que hacían referencia a los mecanismos implementados por parte de esta entidad para dar cumplimiento a la orden general. Así mismo, mencionó que había obtenido resultados positivos, toda vez que había aumentado el número de estrategias y jueces capacitados mediante la difusión de la sentencia.

 

Al respecto, mencionó que el Consejo Superior expuso haber adelantado una serie de “cursos de profundización”, una videoconferencia, un seminario de divulgación de la sentencia, el diseño y elaboración de folletos informativos y la inclusión de un link de acceso rápido en la página web de la Escuela judicial. Así mismo afirmó haber capacitado un total de 467 funcionarios durante el año 2014.

 

Adicionalmente comentó algunos problemas, entre ellos, la falta de concurrencia e interés de magistrados, jueces y empleados de la Rama Judicial en las actividades académicas sobre el derecho a la salud, así como la carencia de recursos económicos para extender la formación y capacitación con los estándares de calidad, eficacia y eficiencia en todos los distritos judiciales del país.

 

La Defensoría aseguró que el Consejo Superior creó un grupo de trabajo para dar cumplimiento a la directriz de la Corte; concluyendo que el número de servidores judiciales capacitados mostraba una notoria mejoría, a pesar de no haber alcanzado el objetivo planteado.

 

36.   El 3 de agosto de 2015[67] la Sala Administrativa del CSJ reiteró que desde el 19 de septiembre de 2014 creó el nuevo portal web de la Rama Judicial destinado a la difusión de la sentencia T-760 de 2008, que cuenta con un vínculo a través del cual es posible acceder al contenido del fallo, los autos genéricos y específicos expedidos por la Sala hasta el año 2015.

 

A su vez, hizo saber que con corte a febrero de esa anualidad, había entregado los 5000 ejemplares impresos y editados y, transmitido por vía televisiva por la señal institucional la sesión técnica de la sentencia T-760 de 2008, llevada a cabo el 19 de marzo de 2015 desde las 8 am hasta las 5 pm.

 

Asimismo, el Cendoj grabó el “Seminario de Actualización sobre el Derecho Fundamental a la Salud - Sentencia T-760 de 2008”, realizado en el departamento de Chocó los días 25 y 26 de enero de esa anualidad, organizado por la Escuela Judicial; del mismo modo, reportó la proyección de la videoconferencia, “Acción de tutela. Vulneración del Derecho Fundamental a la Salud”, así como la capacitación de 10 personas en Bogotá; y un curso de formación adelantado en Medellín en el que se capacitaron 20 personas más.

 

37.   El 3 de diciembre de 2015[68] el Consejo Superior de la Judicatura remitió el reporte correspondiente, en el cual informó que el micrositio se encontraba actualizado con los autos genéricos y específicos hasta el 11 de noviembre de 2015. Aclaró que la única actividad pendiente por ejecutar era un “Seminario de Actualización sobre el Derecho Fundamental a la Salud”, en Bogotá el 11 de diciembre de ese año.

 

38.   El primero de abril de 2016[69] el CSJ presentó el reporte correspondiente, referenciando las siguientes acciones: (i) actualización del micrositio de la sentencia donde fueron subidos los autos proferidos por la Sala hasta el 18 de noviembre de 2015[70]; (ii) nuevamente relacionó las actividades del informe anterior citando la entrega de los 5000 ejemplares impresos del fallo y los “Seminarios sobre el Derecho Fundamental a la Salud-Enfermedades de Alto Costo”, precisando que capacitaron un total 612 personas en el año 2015.

 

Allegó también el plan de acción para el año 2016 denominado “Programa de Formación en Derecho a la Salud”, indicando que constaría de 4 conversatorios y el mismo buscaría “generar espacios de reflexión sobre las dificultades a las que se enfrentan los jueces de tutela, en tratándose del derecho fundamental a la salud y la constante actualización de la normatividad vigente”[71]. Adicionalmente hizo alusión a la transmisión de un programa de televisión titulado “La Corte Constitucional y su intervención en la crisis de la salud en Colombia”; emisión que tuvo lugar el 24 de diciembre de 2015 sin que se hubiere precisado la hora de realización.

 

39.   El 17 de junio de 2016[72] la Defensoría del Pueblo entregó el octavo reporte de seguimiento a la sentencia T-760 de 2008. En relación al mandato resaltó como resultado positivo la implementación del campus virtual que permitirá capacitar a los funcionarios de la Rama Judicial, no obstante, como aspecto negativo expuso la preocupación porque en la base de datos de la Escuela Judicial no se encontraban incluidos todos los funcionarios judiciales del país, especialmente los que laboran en los sitios más lejanos y con poca capacidad tecnológica; y enfatizó que la falta de recursos para lograr los objetivos significaba una barrera que impedía el cabal cumplimiento de la misma.

40.   El 8 de agosto de 2016 el CSJ en atención al auto 271 de 2014 presentó el reporte correspondiente[73], relacionando las actividades adelantadas con ocasión al acatamiento de la orden, destacando la actualización del micrositio disponible en la página web de la rama judicial www.ramajudicial.gov.co, para ser consultada por los ciudadanos y funcionarios judiciales. Nuevamente mencionó que la publicación en medio impreso de la sentencia fue difundida en su totalidad y que los recursos de inversión asignados al diseño y elaboración de folletos informativos estaban disponibles en espera de que la Corte dispusiera lo pertinente. Adicionalmente señaló que el programa de televisión “la Corte Constitucional y su Intervención en la crisis de la salud en Colombia”, emitido en varias oportunidades según el reporte enviado por “RTVC”[74] está disponible en la videoteca del portal web.

 

41.   El 29 de noviembre de 2016,[75] el CSJ hizo mención a la actualización del micrositio, el cual calificó de “especial y destacado”, destinado exclusivamente a la difusión de la tutela 760 de 2008, en donde se encuentran “todas las actividades y características establecidas se cumplió (sic) en el año 2015”, resaltando que en dicho enlace se pueden encontrar los autos genéricos y específicos expedidos por la Sala Especial de Seguimiento hasta el 22 de noviembre de 2016.

 

En relación con las actividades de difusión afirmó haber dado cubrimiento vía streaming al evento realizado por la Corte en la ciudad de Quibdó los días 20 y 21 de octubre de 2016; seguidamente informó sobre el desarrollo de actividades académicas en las ciudades de Barranquilla, Quibdó, Pereira y Bogotá, en donde se capacitaron un total de 131 personas. Asimismo, aseguró que la Escuela Judicial llevó a cabo tres conversatorios regionales en Barranquilla, Pereira y Bogotá y sostuvo que fueron convocados funcionarios y empleados de 22 distritos judiciales del país. Finalmente manifestó tener proyectado el “Conversatorio Nacional de Jueces de Pequeñas Causas” el cual tendría lugar el día 5 de diciembre de 2016.

 

42.   El 3 de abril de 2017,[76] el Consejo Superior de la Judicatura allegó el informe periódico en el que enunció las siguientes actividades desarrolladas con la finalidad de darle cumplimiento al mandato analizado: (i) señaló la actualización del micrositio incluido en la página web de la Rama Judicial, el cual contiene en su totalidad la sentencia T-760 de 2008, 118 autos genéricos, 482 autos específicos expedidos por la Sala Especial; (ii) la inclusión en este enlace de 121 registros relacionados con la normatividad vinculada con el derecho a la salud y 58 de doctrina que reposa en la biblioteca “Enrique Low Mutra”, aclarando que durante el año 2017 han registrado 1394 ingresos al link destinado a esta labor; (iii) la difusión de información mediante memorandos internos; (iv) la emisión de programas de televisión y proyecciones vía streaming y, (v) recapituló las actividades adelantadas de forma presencial desde el año 2011 al 2016 en diferentes municipios del país, concluyendo que a la fecha capacitaron 1566 funcionarios judiciales.

43.   El 5 de julio de 2017,[77] la Defensoría del Pueblo entregó el noveno reporte de seguimiento a la sentencia T-760 de 2008. En relación al mandato afirmó que no evidencia un avance teniendo en cuenta que la información suministrada reitera lo comunicado en el año inmediatamente anterior y llamó la atención sobre la reducción de funcionarios capacitados durante 2016 en relación con 2015, pues se advirtió una disminución del 80%.

 

44.   El 8 de agosto de 2017,[78] el Presidente del CSJ allegó el reporte correspondiente a los últimos cuatro meses, enseñó los avances realizados para el acatamiento de la orden trigésima segunda, destacó que la actualización del micrositio incluido en la página web de la Rama Judicial mostró un crecimiento del 232% con relación a lo reportado el 31 de marzo de 2017, con un registro de 3224 visitas; indicó que a la fecha estaba aprobado el plan de formación y capacitación de la rama judicial para el año 2017, sin embargo, su ejecución se llevaría a cabo el siguiente cuatrimestre dado que en la actualidad los procesos contractuales no habían finalizado. Adicionalmente entregó una relación de las actividades de capacitación y sensibilización de la sentencia desde el año 2011 al 2017, dirigida a funcionarios y empleados de la Rama Judicial pertenecientes a 19 distritos de los 23 existentes.

 

45.   Mediante documento del 6 de diciembre de 2017[79] el CSJ señaló los avances alcanzados en el periodo comprendido entre el 1º de agosto y el 30 de noviembre de 2017 sobre la difusión de la sentencia T-760 de 2008 y capacitación de servidores judiciales; de igual forma adujo que el micrositio para la consulta del fallo y las actuaciones de la Sala de Seguimiento contiene: “Todos los autos de seguimiento, genéricos y específicos, informes de seguimiento, normatividad y doctrina en materia de salud, publicaciones realizadas por el CENDOJ sobre la sentencia estructural, inspecciones judiciales, videoteca, en la que se encuentran los programas de divulgación”.

 

46.   Adicionalmente manifestó que el portal web se actualiza de manera permanente, destacando que para esa fecha se encontraban publicados 118 autos genéricos, 493 específicos y 5284 visitas a la fecha. Mencionó que con dichas actuaciones el CSJ está cumpliendo con el cometido final de la orden, poniendo a disposición de los ciudadanos y de los jueces la jurisprudencia constitucional y el estado del arte en materia de seguimiento.

 

47. Así mismo resaltó que implementó la capacitación permanente de los servidores judiciales en el área de derecho constitucional, que contiene un eje temático sobre el “derecho fundamental a la salud” e incluye el análisis de la sentencia de la referencia y sus correspondientes autos de seguimiento; en concreto para el periodo en mención indicó que realizaron dos cursos de formación judicial en la ciudad de Armenia y Bogotá, en los que se capacitaron a 127 funcionarios judiciales. Finalmente solicitó a la Corte poder presentar el informe cada seis meses, con el fin de contar con tiempo adicional para planear las jornadas de capacitación que se deberán incluir en el plan de formación de la escuela judicial del año 2018, el cual depende del presupuesto anual asignado a la Rama Judicial.

 

48. El 6 de agosto de 2018[80] el CSJ entregó el reporte del periodo comprendido entre el 1º de abril y el 31 de julio de 2018, anunció los avances alcanzados en relación con la divulgación de la sentencia T-760 de 2008 y la capacitación de servidores judiciales, dentro de los que destacó las siguientes acciones: (i) el seminario denominado “Acción de tutela y derecho fundamental a la salud T-760 de 2008”, actividad que fue trasmitida vía streaming con el fin de llegar a un número mayor de servidores judiciales en otras regiones del país; (ii) diversas actividades de difusión y la actualización del micrositio que contiene : “Todos los autos de seguimiento, genéricos y específicos, normatividad y doctrina en materia de salud, informes de seguimiento, publicaciones realizadas por el CENDOJ sobre la sentencia estructural, inspecciones judiciales, videoteca, en la que se encuentran los programas de divulgación” e, (iii) informó que en el plan de capacitación vigencia 2018 tiene proyectado realizar diplomados y la virtualización de la formación judicial, con el fin de profundizar en las temáticas jurídicas, para lo cual la dirección ejecutiva de administración judicial está adelantando el proceso contractual y la selección del operador logístico.

 

49. Por último, el 4 de diciembre de la misma anualidad, el CSJ allegó informe de cumplimiento de los periodos comprendidos entre el 1º de agosto al 30 de noviembre de 2018, señalando haber realizado las siguientes actividades: (i) conversatorios/taller de formación en derecho a la salud dirigido a magistrados, jueces y empleados con funciones jurídicas, realizado por la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, (ii) actividades de divulgación desarrolladas por el CSJ a través del Cendoj, de implementación del micrositio especial y destacado en el portal web de la Rama Judicial, el cual se actualiza de forma permanente con los autos genéricos y específicos, la publicación de la normatividad y doctrina, además con los informes de seguimiento; respecto del cual indicó que tuvo un incremento de 1479 visitas desde la presentación del último reporte informe a la fecha del presente.

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

1. En atención a las facultades otorgadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión del 1° de abril de 2009; el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 25, numeral 2, literal c)[81] de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[82]; y el artículo 27 del Decreto Estatutario 2591 de 1991[83], esta Sala Especial de Seguimiento es competente para proferir el auto en cuestión.

Metodología de la valoración

 

2. En la presente oportunidad, se efectuará la segunda evaluación del grado de acatamiento de la orden trigésima segunda de la sentencia T-760 de 2008 teniendo como base el auto 144 de 2011 que declaró el nivel de cumplimiento bajo. La valoración se realizará atendiendo los niveles que se han establecido paulatinamente a partir del auto 411 de 2015^[84], así mismo se atenderán los autos 154 de 2014 y 271 de 2014, todo con fundamento en el acervo documental que reposa en el expediente y, las intervenciones de las demás entidades adscritas al trámite de supervisión.

 

3. La nueva valoración tendrá como principal objetivo determinar si el Consejo Superior de la Judicatura ha divulgado de manera oportuna y eficaz la sentencia T-760 de 2008 y sus autos de seguimiento entre los Jueces de la República, como principal colectivo al que debe darse a conocer el contenido de la misma, por tratarse de quienes dan aplicación a esta, así como a un grupo poblacional más amplio[85]. De igual forma, evaluará el carácter dinámico propio de la directriz analizada.

 

4. Debido a que esta es la segunda calificación que se adelanta respecto del cumplimiento de la orden treinta y dos de la sentencia T-760 de 2008, la Sala analizará las actividades desarrolladas por el CSJ y los avances surtidos con posterioridad a la primera verificación efectuada a través del auto 144 de 2011, hasta la fecha. Atenderá también las inquietudes planteadas por la Defensoría del Pueblo.

 

La Corte efectuará la valoración conforme a los niveles de cumplimiento que ha desarrollado, aunque prescindiendo del empleo de indicadores cuya ausencia no imposibilita la verificación del goce efectivo de los derechos como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional[86].

 

Respecto de la metodología para determinar el nivel de cumplimiento de las órdenes en el desarrollo de las labores de seguimiento, esta Corporación ha indicado que es válida la utilización de niveles que permitan valorar los avances, rezagos o retrocesos en la ejecución y el seguimiento de las políticas públicas[87]

 

5. Con base en las anteriores precisiones, la Corte desarrollará la estructura del análisis y evaluación pronunciándose sobre: (i) el seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 y los niveles de cumplimiento utilizados en su verificación; (ii) el alcance de la orden trigésima segunda de la sentencia T-760 de 2008; (iii) realizará algunas precisiones sobre el deber de difusión de las decisiones judiciales y el principio de publicidad dentro de este tipo de actuaciones; (iv) evaluará las diferentes medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura para dar acatamiento formal y material a la orden y culminará con, (v) la valoración del nivel de cumplimiento del mandato examinado.

 

Intervención excepcional del juez constitucional en materia de políticas públicas y niveles de cumplimiento

 

6. Conforme al artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales[88], los Estados partes deben desplegar acciones tendientes a lograr la efectividad plena de los derechos reconocidos en tal compromiso.

 

7. El seguimiento extraordinario que la Sala Especial realiza al acatamiento de las órdenes emitidas en la sentencia T-760 de 2008, tiene fundamento en la persistencia de afectaciones sobre el goce efectivo del derecho a la salud. El tiempo que se ha dispuesto para observar los mandatos generales al no cumplirse integralmente exponen la eficacia de la providencia para la garantía del Estado social de derecho[89], y el respeto de los fines esenciales como efectividad de los derechos (arts. 1º y 2º superior), lo cual hace que el control judicial tienda a ser más activo en la búsqueda de la superación definitiva de los obstáculos que impidan el goce y disfrute del derecho a la salud[90].

 

8. La intervención del juez constitucional en materia de políticas públicas ha de ser excepcional y, por ende, justificada ante situaciones complejas de bloqueos institucionales o prácticas inconstitucionales[91], toda vez que el diseño e implementación son competencias del Gobierno Nacional. Entonces, la función judicial constitucional en principio se expone deferente frente a las competencias de las autoridades responsables, generando espacios de interacción y diálogo entre los actores del sistema[92].

 

9. Este Tribunal ha valorado la mayoría de las órdenes durante los diez años que han transcurrido desde la expedición del fallo estructural^[93]. El tiempo que ha acontecido, a partir del momento en que fueron emitidas, hace más riguroso el seguimiento jurisdiccional para evitar que las providencias de la Corte terminen en una simbología. Ello sin desconocer los avances significativos que paulatinamente se han registrado a través de las medidas gubernamentales adoptadas e implementadas.

 

10. La labor actual de la Sala de Seguimiento expone una supervisión respetuosa de las competencias gubernamentales, que, lejos de interferir en el diseño de las políticas públicas en salud, busca generar de forma dialogada y constructiva soluciones oportunas y eficaces para la superación definitiva del déficit en materia de salud[94]. Por lo tanto, esta Corte podrá acudir a diversos mecanismos como el desarrollo de sesiones técnicas para la superación de obstáculos, solicitudes de informes de progreso y valoraciones de las órdenes impartidas, además de las inspecciones judiciales, entre otras.[95]

 

11. De esta manera, el estudio de los actos formales acreditados por el Gobierno Nacional conlleva que los logros conseguidos se midan no solo por la expedición del acto normativo, sino también desde la evidencia social y la materialización de los mismos, siempre en la búsqueda de la satisfacción efectiva de las necesidades de los usuarios del sistema de salud.[96] Así, esta Sala de Seguimiento valora el cumplimiento material de las órdenes impartidas en la sentencia T-760 de 2008, partiendo de la verificación del avance en el goce efectivo de los derechos de los usuarios del sistema.

 

12. Es importante resaltar que el papel del Tribunal Constitucional se articula con el diseño e implementación de las políticas públicas, a través de una labor abierta y deliberativa al momento de verificar la obediencia de los mandatos emitidos, para lo cual tendrá que calificar las medidas adoptadas y las acciones desplegadas por las autoridades encargadas. En esas condiciones, las valoraciones de las órdenes se efectuarán de manera general y específicamente sobre cada uno de sus elementos constitucionalmente significativos.

 

13. La Corte ha sostenido que para declarar el grado de observancia de una orden como general no es necesario su satisfacción plena, siempre que se evidencien cambios significativos en el funcionamiento del sistema de salud, derivados de actuaciones oportunas e idóneas que se reflejen en resultados y avances sostenibles para que la Sala pueda suspender o entregar^[97] el seguimiento.

Adicionalmente, la persistencia en el incumplimiento resultaría más gravosa para el Estado desde el punto de vista de la relación costo-beneficio, razón por la cual se deberían asegurar con prontitud y eficacia niveles básicos de garantía de los derechos sociales y particularmente para beneficio de la población vulnerable.[98]

 

14. De conformidad con lo anterior, el cumplimiento se analizará atendiendo principalmente tres puntos: las medidas, los resultados y los avances^[99].

 

La valoración inicia con la verificación del primer aspecto, a fin de determinar si son conducentes para la superación de la falla estructural, y con base en ello, declarar un nivel de cumplimiento^[100], que puede ser bajo, medio, alto, general o incluso incumplimiento general.

 

A grandes rasgos, puede decirse que este último se decreta si, revisado el estado de la orden, se constata que la autoridad obligada no adoptó acciones para superar la falla.

 

Se califica con cumplimiento bajo cuando los resultados evaluados pongan en evidencia la implementación de medidas por la autoridad obligada y se presente al menos uno de los siguientes supuestos:

 

(i) que sean inconducentes para cumplir con el mandato estructural, toda vez que no son compatibles con los elementos del mandato, (ii) que sean conducentes para la observancia de la disposición que se examine, por cuanto abordan acciones en relación con los requerimientos de la orden, pese a que la autoridad encargada no acreditó resultados^[101], (iii) aunque sean conducentes y los resultados hayan sido informados a la Sala, no se advierten que estos últimas sean reales^[102], por lo que no es posible calificar el acatamiento con satisfacción del mandato al no evidenciarse que se haya superado la falla y, (iv) las labores desplegadas aun cuando son conducentes concluyen en resultados que solo atienden al aspecto formal y no al material de la orden.

 

El nivel de cumplimiento medio será declarado cuando a pesar de haber ejecutado acciones[103], las mejoras no sean suficientes sino parciales en la superación de la falla estructural que dio origen a la orden. En estos casos la Sala otorgará un plazo razonable para que la autoridad encargada trabaje en el acatamiento de la misma, al final del cual se verificará nuevamente las actuaciones realizadas y los resultados obtenidos.

 

Decretará el grado alto, cuando: (i) se hayan adoptado las medidas adecuadas para cumplir con el mandato de que se trate; (ii) la autoridad obligada reporte los resultados a la Sala; (iii) se evidencien avances suficientes, progresivos, sostenibles y significativos para el acatamiento de la orden en cuestión; y (iv) la problemática que dio lugar a la orden valorada se pueda superar.

 

Finalmente, si la Corte concluye que las actividades desarrolladas son adecuadas para cumplir con lo dispuesto en el mandato y que sus resultados son suficientes, sostenibles, significativos, progresivos a tal punto que permiten concluir que se superó la falla estructural que dio lugar a la expedición de la orden, calificará con cumplimiento general las actividades llevadas a cabo por la autoridad encargada. Adicionalmente, se espera que el sistema haya recopilado herramientas suficientes para enfrentar circunstancias similares a las que dieron origen a la sentencia T-760 de 2008 y que puedan presentarse en el futuro.

 

15. Cuando una orden sea valorada con incumplimiento, nivel de cumplimiento bajo y medio, el trámite de supervisión también podrá cesarse si el mandato ha perdido los fundamentos de hecho o de derecho, que le dieron lugar o cuando se haya agotado su vigencia temporal. Es decir, cuando el cumplimiento del mandato estaba limitado en el tiempo y debía presentarse en una fecha específica, siempre que se permita determinar con claridad la superación formal y material del motivo que dio lugar a lo ordenado y no continúe produciendo efectos jurídicos, dando lugar a restablecer el goce efectivo del derecho.

 

En caso de que las autoridades obligadas persistan en los tres primeros niveles de cumplimiento (incumplimiento general o niveles de acatamiento bajo y medio), la Corte implementará medidas para hacer efectivas sus órdenes, esto es conseguir avances progresivos y significativos, evitando la secuencia de incumplimientos. En este contexto la Sala podrá ejercer un control y seguimiento adoptando medidas restaurativas, de reemplazo o cualquier otra que pueda estimar apropiada, en la pretensión de una mayor participación democrática y un empoderamiento ciudadano.^[104]

 

16. Finalmente, en pro del seguimiento al acatamiento de las órdenes emitidas en la sentencia T-760 de 2008 se cuenta con la Procuraduría General de Nación, la cual deberá realizar un acompañamiento con enfoque preventivo^[105] a las entidades concernidas en la ejecución de los mandatos, además de disponer de la potestad disciplinaria[106], sin perjuicio de las decisiones que continúe profiriendo la Sala Especial mientras se mantenga el incumplimiento de las órdenes generales.

 

Alcance de la orden trigésima segunda y la importancia de la difusión de las decisiones judiciales

 

17. Teniendo en cuenta el número de casos estudiados por la sentencia T-760 de 2008 que atendían a situaciones recurrentes por la vulneración del derecho fundamental a la salud, la Corte ordenó al CSJ divulgar entre los jueces de la República el contenido de dicha providencia; labor que tenía por finalidad que los funcionarios aplicaran efectivamente las directrices impartidas, de tal suerte que unificaran los criterios de decisión y disminuyeran la cantidad de requerimientos ciudadanos ante las falencias identificadas dentro del sistema de salud.

 

18. A través del auto del 13 de julio de 2009 la Sala aclaró que el mandato trigésimo segundo no se limitaba a insertar un vínculo con el contenido de la sentencia en la página web de la Rama Judicial, ni al envío del fallo a través de correo electrónico; por el contrario, una interpretación conforme al principio de publicidad y eficacia del derecho explicaba que la Corte hubiera dispuesto que dicha labor se prolongara en el tiempo, cobijara los problemas jurídicos examinados, los autos emitidos durante el seguimiento y los informes que dan observancia a cada una de las órdenes, y a su vez se extendiera el conocimiento de todo lo mencionado a los jueces de la República con el objeto de cumplir con la divulgación y masificación de lo establecido en el fallo estructural de manera oportuna y efectiva.

 

En efecto, el alcance de la directriz contenida en el fallo hace referencia al deber de difusión de sus contenidos, que según la jurisprudencia, la legislación y la dogmática relacionada con el derecho a la salud comportan un conjunto de medidas que deben ser desarrolladas por el Consejo Superior de la Judicatura para poder cumplir la meta trazada. Así, por ejemplo, a la fecha se han expedido por la Sala Especial más de 600 autos (genéricos y específicos), en los que se ha definido el alcance y valorado la mayoría de las órdenes. Esta situación lleva a que la propia dinamicidad del proceso de desarrollo de la problemática pública de la salud exija del CSJ la adopción de medidas profundas y sustanciales para divulgar y capacitar a las autoridades judiciales.

 

Particularmente un componente de los mandatos generales hace relación a la necesidad de mantener en el tiempo el deber de publicar y difundir los diferentes contenidos del derecho a la salud, es decir, el fallo estructural y los autos de seguimiento por el CSJ, hasta que se cumplan la totalidad de las órdenes de la sentencia T-760 de 2008 y sin que ello sea óbice para que se pueda establecer un cumplimiento significativo y sostenible.

 

19. La orden trigésima segunda fue proferida con el fin de que todos los jueces de la República conocieran el alcance de la sentencia T-760 de 2008, por ser ellos los que resuelven las acciones constitucionales que se interponen por la presunta transgresión de derechos fundamentales, entre ellos el de la salud, para que al momento de la toma de decisiones, cuenten con el conocimiento sobre su alcance, con la certeza de brindar una amplia protección y de esta forma prevenir la reiteración de la amenaza o vulneración del mismo.

El reconocimiento de la fundamentalidad de la salud, en las normas tanto nacionales como internacionales pone de presente la importancia de brindar la mayor difusión posible de la normatividad y la jurisprudencia constitucional sobre esa materia, para la garantía efectiva de sus facetas esenciales (positiva-negativa).

 

En particular, el artículo 41 de la Constitución ordena que “En todas las instituciones de educación, oficiales o privadas, sean obligatorios el estudio de la Constitución y la instrucción Cívica.” Del mismo modo, se prescribe el fomento de “prácticas democráticas para el aprendizaje de los principios y valores de la participación ciudadana” y se determina que “El Estado divulgará la Constitución”[107]. Con base en este mandato es clara la justificación y la necesidad de que las autoridades públicas, como el Consejo Superior de la Judicatura, propugnen por una divulgación amplia y eficiente de las diferentes dimensiones del derecho a la salud.

 

20. En este sentido, la Ley 270 de 1996[108] estableció en el artículo 85 las funciones administrativas de la Rama Judicial y en el numeral 23 determinó la obligación del Consejo Superior de la Judicatura de “Elaborar y desarrollar el plan de formación, capacitación, y adiestramiento de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial”. Asimismo, en el numeral 3º del articulo 87 indicó que el “Plan de Desarrollo de la Rama Judicial” debía comprender los siguientes aspectos: “Los programas de formación, capacitación y adiestramiento de funcionarios y empleados de la Rama Judicial.” Finalmente, estableció que los funcionarios tienen el derecho a “participar en programas de capacitación, siempre que no afecte la prestación del servicio”  y el deber de “atender regularmente las actividades de capacitación y perfeccionamiento y efectuar las prácticas y los trabajos que se les impongan” [109].  

 

21. La Corte se ha pronunciado sobre la publicidad de las decisiones judiciales en diferentes ocasiones. En la sentencia C-037 de 1996 que realizó el control integral de constitucionalidad a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, señaló que la publicidad de las mencionadas actuaciones es la regla general y la reserva de la información es la excepción cuyo carácter es restrictivo.

 

22. Más adelante, en la sentencia C-641 de 2002 se realizaron importantes precisiones sobre el principio de publicidad en relación con las decisiones judiciales. Para empezar, afirmó que “en las actuaciones judiciales surge la publicidad como uno de sus principios rectores, en virtud del cual, el juez tiene el deber de poner en conocimiento de los sujetos procesales y de la comunidad en general, los actos que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho”. A renglón seguido aclaró que es deber de los jueces dar a conocer sus decisiones con el fin de propender por la legalidad de las órdenes adoptadas con el fin de garantizar el debido proceso. Al respecto, dijo lo siguiente:

“el principio de publicidad tiene dos vertientes en relación con su alcance y exigibilidad, a saber: a) En primer lugar, es deber de los jueces en los procesos y actuaciones judiciales dar a conocer sus decisiones tanto a las partes como a los otros sujetos procesales, mediante las comunicaciones o notificaciones que para el efecto consagre el ordenamiento jurídico. En este evento, se trata de un acto procesal de notificación, el cual más que pretender formalizar la comunicación del inicio, desarrollo o agotamiento de una actuación, procura asegurar la legalidad de las determinaciones judicialmente adoptadas, ya que su conocimiento ampara efectivamente los derechos de defensa, de contradicción y de impugnación. b) Por otra parte, el artículo 64 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en concordancia con los artículos 74 y 228 de la Constitución, impone el deber a los jueces de comunicar y divulgar a la opinión pública o a la comunidad en general, el contenido y los efectos de sus decisiones, salvo en aquellos casos en los cuales exista reserva legal”.

 

Dentro del mismo pronunciamiento, la Corte explicó que el principio de publicidad tiene una finalidad democrática, toda vez que otorga la posibilidad de conocer los fallos proferidos por las autoridades judiciales que pueden ser de interés para la sociedad, y que constituyen “una herramienta de control a la actividad judicial, ya que sirve de medio para el ejercicio de los derechos de contradicción e impugnación destinados a corregir las falencias en que incurra el juzgador y son un medio para preservar la trasparencia y razonabilidad de las decisiones judiciales, a menos que dichas actuaciones se encuentren sometidas a reserva”[110].

 

Adicionalmente, ha indicado que es imperativo el conocimiento de los ciudadanos de las decisiones judiciales, en virtud de la obligatoriedad de las sentencias judiciales, el derecho de contradicción y en términos generales del Estado democrático de derecho. Sobre el particular, expuso:

 

“[C]onduce al logro de la obediencia jurídica en un Estado democrático de derecho, ya que sólo en la medida en que las personas tienen conocimiento de las actuaciones judiciales, esto es, del principio, regla o razón jurídica que constituye la base de una decisión judicial, las partes o los interesados podrían apelar a dicho fundamento para ajustar su conducta a las decisiones de los jueces. En este orden de ideas, es preciso recordar que así como la imperatividad y obligatoriedad de la ley presupone su conocimiento por parte de los ciudadanos mediante su publicación en el diario oficial, también la imperatividad y obligatoriedad de las sentencias judiciales suponen su publicidad, pues lógicamente aquello que es desconocido por las partes o terceros no puede ser objeto de imposición, so pena de alterar y desconocer los valores, principios y reglas de un Estado Social Derecho”. (Negrilla adicionada al texto)

 

23. En la sentencia C-713 de 2008, este Tribunal revisó la reforma a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, 270 de 1996[111], en la cual se explicó que la defensa, el derecho a impugnar las decisiones y el principio de publicidad son asuntos fundamentales y adicionales al debido proceso.

 

24. Finalmente, se debe destacar que en sede de revisión de tutelas esta Corporación se ha referido a dicho principio. Así por ejemplo, en la T-020 de 2014, manifestó que “La publicidad de las sentencias cumple importantes fines constitucionales relacionados con propósitos de pedagogía, información y control social, a través de los cuales se permite el estudio de la manera como los jueces deciden sus causas o han decidido causas pretéritas”.

 

25. En suma, dentro de las funciones del Consejo Superior de la Judicatura está la capacitación de los empleados que pertenecen a la Rama Judicial[112], cuyo objetivo es que se unifiquen los criterios de interpretación y aplicabilidad de la ley así como de la jurisprudencia dentro del ejercicio de la administración de justicia. Por tal razón, el reglamento interno de esa Corporación establece que es deber de la Sala Administrativa del CSJ la “formación y capacitación”[113], que impone el compromiso de divulgar e informar sus actuaciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 8º del Acuerdo 113 de 1993[114].

 

26. De igual forma y como bien se estableciera desde el auto 144 de 2011, la sentencia estructural también debe ser publicitada a un grupo poblacional más amplio, en el que prevalezca la clase más afectada por el desconocimiento que tiene de sus derechos, lo que disminuye su goce efectivo del derecho a la salud.

 

Evaluación de las medidas implementadas por el CSJ para el cumplimiento de la orden trigésima segunda

 

27. Dentro de la sentencia T-760 de 2008 la Corte ordenó al Consejo Superior de la Judicatura que difundiera el fallo entre los funcionarios y empleados judiciales para que contaran con la normatividad y la jurisprudencia constitucional actualizada al momento de tomar las decisiones sobre la protección efectiva del derecho fundamental a la salud[115], lo que se vería reflejado en una mayor protección del mismo a la población en general, por ser esta la que acude al uso de la acción constitucional en busca del amparo de sus derechos.

 

Posterior a ello[116], la Sala consideró que dicha información también debía darse a conocer a un grupo poblacional más amplio, especialmente al más vulnerable, para que accedan a mejor información respecto del derecho a la salud, y de esta forma aumenten las posibilidades de acceder a los servicios que requieran.

 

28. En el caso que ocupa a la Sala se ha mencionado que dentro de un Estado social y democrático de derecho la divulgación de las decisiones judiciales relacionadas con el derecho fundamental a la salud garantiza a los ciudadanos la posibilidad de conocer y defender sus derechos constitucionales cuando considere que están siendo amenazados o vulnerados, más aún cuando las estadísticas[117] exponen que es una de las prerrogativas más trasgredidas en el territorio nacional.

 

29. Entonces, es indispensable brindar permanente formación, capacitación e información a los operadores judiciales sobre el contenido de los autos de valoración proferidos paulatinamente por la Sala Especial, en los que se analizan el cumplimiento a las órdenes generales impartidas en respuesta a los problemas jurídicos[118] y que conciernen a la labor diaria de los jueces de tutela.

 

30. Además, como se estableció en el auto 144 de 2011, se hace imperioso darle publicidad a la sentencia estructural, con el fin de que no sean solo los jueces y empleados de la Rama Judicial quienes se enteren del contenido de la misma, sino que también se extienda a la población que tiene grandes dificultades para acceder a los servicios de salud y de esta forma, avanzar en la garantía del goce efectivo de este derecho fundamental.

 

31. Así las cosas, en los pronunciamientos realizados por la Sala en desarrollo del seguimiento a la orden treinta y dos, se ha propendido porque los funcionarios de la Rama Judicial y la población en general conozcan el día a día del seguimiento a la sentencia T-760 de 2008, sus derechos frente al sistema de salud, así como los cambios normativos y la dinámica generada por la implementación de las medidas con ocasión de los mandatos generales de la providencia objeto de seguimiento, que en particular a hoy exigen la verificación del acatamiento de los autos 144 de 2011 y el 154 de 2014.[119]

 

32. Con base en estas precisiones, la Sala Especial procede a analizar las diferentes actuaciones adelantadas por el Consejo Superior de la Judicatura, para determinar el nivel de cumplimiento observado del mandato trigésimo segundo.

 

33. Como primera medida, verificará el acatamiento de los términos establecidos en el auto 144 de 2011, que declaró un nivel bajo en las labores adelantadas por el Consejo y le ordenó diseñar un nuevo programa y cronograma a partir de agosto de 2011, el cual debería presentarse en el término de 30 días contados a partir de la fecha de su comunicación[120].

 

Posteriormente, en el auto 154 de 2014, este Tribunal impartió una serie de medidas preventivas[121] encaminadas a obtener con mayor oportunidad el cumplimiento de la orden general, esto es, ampliar la difusión de la sentencia estructural, divulgar los autos genéricos y específicos proferidos por la Sala Especial, publicar la jurisprudencia y la legislación relacionada con el derecho a la salud, así como incluir una videoteca en el sitio web de la Rama Judicial con el material fílmico relevante y la distribución del impreso.

 

34. La Sala Especial analizará como parámetros de valoración integral de la orden trigésima segunda el alcance establecido en el mandato general y en el auto del 13 de julio 2009, a través de la implementación de las medidas decretadas en los autos 144 de 2011 y 154 de 2014. Por tanto, la calificación se basará en los siguientes criterios:

 

i)         Entrega oportuna y adecuada del programa y cronograma, solicitado en el auto 144 de 2011.

 

ii)  Análisis de las medidas implementadas por el CSJ para dar divulgación al fallo:

 

a.        Actualización del micrositio con los autos de seguimiento;

b.        Capacitaciones presenciales y virtuales,

c.        Emisiones televisivas y,

d.        Difusión por medios impresos.

 

iii)   Las medidas preventivas ordenadas en el auto 154 de 2014:

 

a.         Incluir de forma permanente un enlace destacado con el contenido de la sentencia en la página principal de la web de la Rama Judicial[122];

b.        El link incorporará contador de visitas[123];

c.         Se deben poder consultar los informes presentados por el Consejo Superior de la Judicatura, que se relacionen con el contenido de la orden treinta y dos, así como los autos genéricos y específicos expedidos por la Sala Especial de Seguimiento[124];

d.        Debe contener material de audio y video relacionado con el derecho fundamental a la salud, así como un aparte en el que se pueda consultar la legislación y la doctrina sobre este mismo tema[125];

e.         Finalmente, el Consejo Superior de la Judicatura debía incluir dentro del concurso de méritos la temática relacionada con este derecho fundamental[126].

 

iv)    La presentación de los informes por parte del CSJ según lo dispuesto en el auto 271 de 2014[127].

 

Nivel de cumplimiento atendiendo las medidas adoptadas en la orden trigésima segunda

 

35. La Sala de Seguimiento realizará un estudio de la observancia de las medidas diseñadas por el CSJ con el fin de verificar si las mismas son conducentes para proporcionar el acatamiento de la orden trigésima segunda de la sentencia T-760 de 2008.

 

Entrega del programa y cronograma, ordenados en el auto 144 de 2011

 

36. En el auto 144 de 2011[128], esta Corporación ordenó al Consejo Superior de la Judicatura diseñar un nuevo programa y cronograma a partir de agosto de 2011 y presentarlo en el término de treinta (30) días hábiles contados a partir de la fecha de su comunicación[129], el cual debía contener como mínimo los criterios mencionados en el auto 004 de 2009[130], relacionados en el numeral 13 de los antecedentes.

 

a)   Oportunidad en la entrega: en relación con lo anterior, se puede establecer que dentro del término otorgado por la Corte, mediante oficio del 23 de septiembre de 2011[131], la Sala Administrativa del Consejo presentó la propuesta de un “programa y cronograma”, cumpliendo así con el plazo establecido en el auto 144 de 2011.

 

b)   Contenido: en lo que se refiere a la información incluida en el programa remitido se tiene que el mismo incluía las siguientes actividades a desarrollar a corto, mediano y largo plazo: (i) tareas de comunicación virtual y medios televisivos e impresos para entregar; (ii) publicación en el portal web de la Rama Judicial de la sentencia con los autos que profiriera la Sala Especial de manera permanente; (iii) vínculo con contador de ingresos; (iv) realización de foros, videoconferencias, teleconferencias, programas de televisión y chats en el que participaran  magistrados de la Corte; (v) encuestas virtuales por el portal web de la entidad y, (vi) vinculación de los medios de comunicación como la radio, prensa y el canal institucional con el fin de tener colaboración en la difusión y divulgación del fallo de la sentencia estructural.

 

37. Además, en acatamiento de la misma providencia, el 28 de noviembre de 2011[132] presentó el “Subprograma de formación judicial especializado sobre el régimen general de seguridad social en salud”, dentro del cual señaló las actividades, la metodología y el plan de estudios a desarrollar haciendo mención  a los siguientes aspectos: (i) la justificación, los objetivos generales y específicos y los funcionarios a quienes estaba dirigido el subprograma; (ii) el diseño curricular que incluía dos etapas: una de diagnóstico y otra de planificación; (iii) la estructuración del plan educativo; (iv) la ejecución de los planes de estudio y de formación del año 2009 al 2013, los cuales abarcaban la divulgación de la sentencia T-760 de 2008, la incorporación de los contenidos del fallo estructural en los programas de formación especializada del área del trabajo y la seguridad social, así como las disposiciones de la Ley 1438 de 2011.

 

38. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que el CSJ en observancia a lo dispuesto en el auto de valoración presentó oportunamente dos informes en el año 2011 en los que estableció un “programa cronograma” y un “Subprograma de formación judicial especializado sobre el régimen general de seguridad social en salud”; sin embargo, advierte que los mismos no fueron construidos con el contenido señalado en la providencia 144 de 2011, esto es: (i) especificidad individual de cada plan, sus componentes y sus respectivos elementos constitutivos; (ii) definición de metas puntuales a corto, mediano y largo plazo; (iii) cronograma acelerado de implementación; (iv) presupuesto suficiente y oportunamente disponible; (v) cobertura material suficiente; (vi) garantías de continuidad hacia el futuro; (vii) adopción e implementación de indicadores de resultado, basados en el criterio del goce efectivo de los derechos fundamentales; (viii) diseño e implementación de mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional; (ix) desarrollo e implementación de mecanismos de evaluación y seguimiento; (x) diseño e implementación de instrumentos de corrección oportuna frente a estancamientos o retrocesos en el cumplimiento de las metas del plan; (xi) armonización con otros procesos y programas que se adelantan por el Gobierno Nacional o por otras autoridades, pero siempre manteniendo su autonomía.

 

39. No obstante, la Sala observa en los programas y cronogramas enviados que el CSJ pretendía acatar lo ordenado en el auto 144 de 2011, toda vez que el mismo dispuso hacer una difusión efectiva de la sentencia y que esta se extendiera a un grupo poblacional más amplio, por ese motivo presentó planes educativos dirigidos a los jueces y magistrados que contenían temas de seguridad social en salud.

 

40. De igual manera, estableció mecanismos de divulgación con medios de comunicación tradicionales y virtuales, además publicaciones impresas, todo ello con el fin de hacer más eficaz y eficiente la función judicial y que los encargados de administrar justicia adquirieran competencias para decidir los asuntos de seguridad social en salud con un enfoque constitucional de protección de los derechos fundamentales con el fin de garantizar el acceso a los servicios de salud, circunstancias que permiten concluir que son medidas conducentes tendientes a la consecución del objetivo planteado.

 

41. En relación con el contenido del cronograma la Defensoría del Pueblo manifestó que el documento elaborado contaba con una estructura adecuada, pero no presentó los resultados obtenidos en el proceso de diagnóstico de necesidades, ni estableció las metas de cobertura para cumplir con los objetivos propuestos[133].

 

42. Analizada la información contenida en los programas y subprogramas de formación, observa la Corte que los mismos no determinan que las capacitaciones y la difusión del fallo se debía realizar también respecto de los problemas jurídicos identificados en la sentencia T-760 de 2008 y sobre el análisis de los autos de seguimiento proferidos por la Sala de Especial, aspectos que permitirían a los operadores judiciales conocer los avances, rezagos, retrocesos y el estado actual de las directrices; aunado a lo anterior, no fue posible determinar los resultados de las medidas implementadas para acatar la orden bajo examen.

 

Análisis de las medidas implementadas por el Consejo Superior de la Judicatura para dar divulgación al fallo

 

43. Corresponde a la Sala estudiar las diferentes medidas desarrolladas por el CSJ con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en la orden trigésima segunda de la sentencia T-760 de 2008, analizando la conducencia, verificando los resultados obtenidos como consecuencia de su implementación y los avances logrados en el propósito de materializar el mandato general bajo examen.

 

a. Actualización del micrositio con los autos de seguimiento[134].

 

Desde la presidencia del Consejo Superior de la Judicatura a través del Cendoj, se implementó y actualizó el micrositio que fue introducido en la página principal de la Rama Judicial www.ramajudicial.gov.co[135], el cual contiene el texto completo de la sentencia T-760 de 2008 y sus anexos, así como los autos genéricos y específicos que ha expedido durante el seguimiento para un total de 672 pronunciamientos publicados como se observa a continuación:

 

Autos genéricos por año	Total autos
2008	6
2009	18
2010	8
2011	17
2012	1
2013	13
2014	12
2015	33
2016	12
2017	8
2018	30
Total	158

Numero de orden	Total autos específicos
Orden 16	54
Orden 17	23
Orden 18	17
Orden 19	21
Orden 20	30
Orden 21	45
Orden 22	43
Orden 23	19
Orden 24	51
Orden 25	34
Orden 26	31
Orden 27	33
Orden 28	24
Orden 29	49
Orden 30	29
Orden 32	11
Total	514

 

44. De otra parte, en el mismo enlace es posible consultar 43 informes presentados por diferentes entidades que funcionalmente participan en las actividades orientadas al acatamiento de las órdenes proporcionadas en el fallo estructural[136], reposan 145 archivos de normatividad referente al derecho a la salud, extraída del diario oficial, en los que se señala el título de la norma y la entidad generadora y 58 archivos de doctrina relacionada con la misma temática proveniente del Sistema Nacional de Bibliotecas Enrique Low Murtra – Cendoj.

 

Igualmente, hace parte de este link una videoteca organizada por años en la que reposa el material fílmico con diferentes contenidos: audiencias públicas, rendiciones de cuentas, programas de televisión y un encuentro jurisdiccional, entre otros. A la fecha se observa que cuenta con un total de 11360 visitas.

 

45. En torno a este punto el CSJ con el fin de garantizar la consecución efectiva de las decisiones, emitió el memorando PSA 13-3912 del 13 de septiembre de 2013[137] por medio del cual el Presidente de la Corporación le recordó a los funcionarios judiciales el deber de dar estricta obediencia a los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, especialmente en las tutelas cuyo objeto verse sobre el derecho a la salud.

 

46. Sobre este componente, la Defensoría del Pueblo manifestó que si bien el CSJ conserva los canales de difusión y capacitación, así como los contenidos sobre la sentencia T-760 de 2018 y demás temas relacionados con el derecho a la salud, no existe un plan de medios que acompañe la estrategia pedagógica y de producción de contenidos para la información, el desarrollo de competencias y la formación. Finalmente concluyó que no observa la publicidad que se brinda a las actuaciones realizadas por esta Corporación ni de los actores involucrados[138].

 

47. De conformidad con lo anterior, este Tribunal evidencia que el Consejo Superior de la Judicatura ha adoptado medidas conducentes con el fin de dar observancia a la orden, sin embargo, es necesario advertir que no se está actualizando periódicamente la información que se debe divulgar en cumplimiento del fallo estructural, toda vez que al mes de marzo de 2019, se hallaban publicados dentro de los autos de seguimiento a la sentencia, los genéricos proferidos hasta el año 2017, en cuanto a los específicos se tiene para algunas órdenes publicaciones hasta el año 2015[139], 2016[140], 2017[141] y 2018[142], lo que deja en evidencia que a la fecha la información presente en la página no se encuentra actualizada, presentando una inactividad amplia en la mayoría de los mandatos.

 

Contrario a ello, en cuanto a la normatividad en salud divulgada en la página web, debe decirse que esta se encuentra actualizada, ya que se observan algunas resoluciones, decretos y circulares del año que avanza, lo que permite concluir que cuenta con información reciente.

 

b. Capacitaciones presenciales y virtuales.

 

48. El CSJ informó que durante los años 2011 a 2018 desarrolló diferentes actividades y capacitaciones a través del “programa de formación en derecho a la salud” dirigido a funcionarios y empleados de la Rama Judicial, realizadas por la Escuela judicial Rodrigo Lara Bonilla sobre la sentencia T-760 de 2008, en las que se trataron las principales líneas jurisprudenciales en materia de acción de tutela, sobre el derecho fundamental a la salud y la actualización de la normatividad vigente relacionada mediante la creación de espacios de discusión y capacitación.

 

49. Dichos encuentros tenían como propósito ilustrar a los jueces de tutela sobre las dificultades a las que se enfrentan cuando asumen la competencia para resolver una posible vulneración al derecho a la salud, con el fin de avanzar en la identificación de estrategias eficaces que permitieran que las decisiones judiciales se ejecutaran materialmente y reflejaran el estado actual del seguimiento a la sentencia T-760 de 2008. Dentro de las actividades de capacitación se pueden destacar las siguientes:

 

       i.       2011“Conversatorio Especializado sobre Salud”[143];

     ii.       2012-2013 “Modulo Practica Judicial en el sistema General de seguridad social en salud Sentencia T-760 DE (sic) 2008”[144];

  iii.       2014 “Curso de Formación de Formadores/as sobre el Módulo de Práctica Judicial en Derecho a la Salud”[145];

   iv.       2015 “Seminario de Actualización sobre el Derecho Fundamental a la Salud”[146], “Curso de Formación sobre el Derecho Fundamental a la Salud -Enfermedades Catastróficas y de Alto Costo”[147], “Seminario sobre la Perspectiva del Derecho a la Salud y el desarrollo de las Telecomunicaciones”[148];

     v.       2016 “Conversatorio Regional sobre el Derecho Fundamental a la Salud”[149], “Monitoreo al Cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008”[150], “Conversatorio Regional sobre el Derecho Fundamental a la Salud”[151], “Conversatorio Nacional de Jueces de Pequeñas Causas”[152];

   vi.       2017 “Curso de Formación Judicial en Constitucional”[153]; y

vii.       2018 “Seminario acción de tutela y derecho fundamental a la salud sentencia T-760 de 2008”[154];“Conversatorio/ Taller Regional de formación en Derecho a la Salud y acción de tutela, Sentencia T-760 de 2008 y Tutelas atípicas”[155];”Conversatorio/ Taller Regional de formación en Derecho a la Salud y acción de tutela, Sentencia T-760 de 2008 y Tutelas atípicas”[156]; “Conversatorio/ Taller Regional de formación en Derecho a la Salud y acción de tutela, Sentencia T-760 de 2008 y Tutelas atípicas”[157]y, “Conversatorio/ Taller Regional de formación en Derecho a la Salud y acción de tutela, Sentencia T-760 de 2008 y Tutelas atípicas”[158].

 

50. Se resalta que la capacitación realizada en el mes de junio de 2018 estuvo basada en el seguimiento y difusión de la sentencia T-760 de 2008 y las órdenes de acceso impartidas por el fallo estructural[159]; en la que se desarrollaron asuntos relacionados con el derecho fundamental a la salud, la Ley Estatutaria 1751 de 2015, el SGSSS y sus actores, la cobertura universal, los estándares de accesibilidad, los servicios complementarios y negaciones, las acciones de tutela y la protección del derecho a la salud, así como en aspectos sustanciales y procedimentales.

 

51. De conformidad con lo anterior, se observa que el CSJ ha implementado medidas conducentes[160] para capacitar a los funcionarios judiciales, toda vez que ha llevado a cabo seminarios de actualización y actividades de “Formación Judicial en el Programa de Constitucional”, cuyo eje temático transversal desarrollado fue el derecho fundamental a la salud[161], formando un total de 1566 funcionarios judiciales, pertenecientes a 19 distritos de los 23 existentes[162], en su mayoría procedentes de las capitales de departamentos y algunos municipios vecinos de las mismas, además, en el último informe presentado[163], se indicó haber capacitado a 129 operadores judiciales.

 

52. Sin embargo al verificar los resultados se evidencia que los funcionarios de los departamentos y municipios alejados no han contado con la misma posibilidad de acceder a las diferentes actividades de capacitación mencionadas, toda vez que de la documentación allegada por el Consejo Superior de la Judicatura no se extrae que alguno de los programas de formación y divulgación se hubieran realizado en  departamentos apartados del país como Guainía, Vaupés, Vichada, Guaviare, la Guajira, Amazonas, Cauca y Nariño. Solo unos pocos seminarios tuvieron lugar en ciudades intermedias.

 

53. Así mismo, es preciso señalar que si bien algunas medidas adoptadas con el aspecto que se analiza son conducentes para el acatamiento de la orden, los resultados siguen siendo insuficientes en atención a que los reportes presentados tampoco demuestran que en los programas de formación judicial se hayan realizado jornadas de capacitación a los jueces en temas relacionados con la comprensión de nivel de cumplimiento de cada una de las órdenes que analizan los problemas jurídicos identificados en la sentencia T-760 de 2008[164] o el estado actual del seguimiento a la mismas.

 

54. Situación que también fue evidenciada por la Defensoría del Pueblo que señaló que la divulgación debe realizarse a través de un programa pedagógico regionalizado, ya que el simple envío de la información no es garantía de que esta sea leída y estudiada por los destinatarios[165], además, el de formación debe ser complementado con la Ley Estatutaria 1751 de 2015[166].

 

55. Concluye emitiendo una alerta sobre la cobertura y contenidos de las capacitaciones en cuanto a la implementación de la Ley Estatutaria, ya que introduce criterios posiblemente restrictivos en cuanto a la autonomía médica en lo referente a tecnologías excluidas, acompañados de un conjunto de tecnicismos que puede según su criterio, afectar el fallo en derecho de los funcionarios frente al derecho a la salud[167].

 

56. Aunando a lo anterior, no se observa que el CSJ haya distribuido entre los servidores de la Rama Judicial de las zonas dispersas del país, los ejemplares impresos de la providencia en mención con los autos de seguimiento, vía electrónica o a través de su página.

 

57. En este orden de ideas y teniendo en cuenta que la tasa más alta de tutelas en materia de salud se centra en los municipios diferentes a las capitales de departamento[168], la Corte encuentra necesario que el plan de capacitación esté dirigido a todos los operadores judiciales del país, incluyendo aquellos que desempeñan sus funciones en los lugares más apartados de nuestra geografía, razón por la que se requerirá al Consejo Superior de la Judicatura para que adelante las labores necesarias que permitan lograr divulgar la sentencia y sus autos de seguimiento a todos los jueces de la República.

 

c. Emisiones televisivas[169].

 

58. Revisadas las actuaciones obrantes en los documentos de seguimiento de la orden se observa que el CSJ transmitió el día 27 de agosto de 2011 entre las 6 y las 7 pm. un programa de televisión relacionado con el contenido de la sentencia T-760 de 2008 y el derecho a la salud; así mismo, a través de la señal institucional se publicitó la audiencia pública de seguimiento a la tutela T-760 de 2008 el 19 de marzo de 2015; adicionalmente, el 24 de diciembre de 2015 se emitió por el canal institucional el programa titulado “La Corte Constitucional y su intervención en la crisis de la salud en Colombia”, el cual fue retransmitido los días 7 y 28 de enero, 3 de marzo y 12 de mayo de 2016 denominándolo “Programa de Derecho Laboral, trabajo, Seguridad Social, Instrumentos de Paz, garantía de los Derechos Humanos”[170].

 

59. De esta manera, el Tribunal considera que las medidas adoptadas son conducentes para dar publicidad a la sentencia T-760 de 2008, a los autos de valoración y a las acciones que se implementan para lograr el cumplimiento de los mandatos emitidos en la providencia estructural, toda vez que la grabación y transmisión de programas de televisión son labores adecuadas y pertinentes que permiten generar espacios de reflexión sobre las dificultades que se presentan en el sector salud y, de otra parte, propenden porque el ciudadano adquiera una mejor comprensión acerca de la dimensión del derecho a la salud y las condiciones en las que los usuarios deben acceder a los servicios.

 

60. Sin embargo, para la Sala no es posible determinar el impacto de las emisiones televisivas informadas por el Consejo Superior, en atención a que no hay datos de los resultados obtenidos con esta medida, ni tampoco un reporte que indique el índice de audiencia o rating que alcanzaron las trasmisiones de los programas de televisión mencionados; circunstancias que verdaderamente permitirían identificar los resultados y avances en el cumplimiento de la orden.

 

Además, no se observa que para los años 2017 y 2018 el CSJ haya realizado y trasmitido programas de televisión que tengan relación con la sentencia T-760 de 2008, los problemas jurídicos analizados en ella, el estado actual del asunto y los progresos que se han evidenciado en los autos de seguimiento, lo que permite inferir que a partir de mayo de 2016, no se le ha dado continuidad a esta estrategia de divulgación y los televidentes no han sido informados sobre el estado actual de las órdenes.

 

d. Difusión por medios impresos

 

61. El Consejo Superior de la Judicatura reportó en los informes[171] haber editado y distribuido 5000 ejemplares impresos de la sentencia T-760 de 2008 entre los funcionarios de la Rama judicial, bibliotecas, universidades y entidades promotoras de salud, medidas que se muestran convenientes para lograr de una forma eficiente la difusión de la misma para la población en general y en particular a los usuarios de las EPS, ya que la información plasmada en el texto permite a sus destinatarios contar con datos más específicos y de fácil consulta respecto de las órdenes y problemas jurídicos identificados tanto en el fallo estructural, como en los autos de seguimiento.

 

62. Sin embargo, no existe un registro detallado de las entregas, ni un censo del total de los servidores judiciales y población en general que recibieron la cartilla y quiénes no; por lo que resulta difícil para esta Sala de Seguimiento establecer resultados en razón a esta medida.

 

63. Adicionalmente no es aceptable que el CSJ mencione que cuenta con los recursos necesarios para diseñar y publicar folletos informativos relacionados con el derecho a la salud en el momento en que la Corte lo estime conveniente[172], ya que es dicha entidad la que debe dar cumplimiento de una manera estricta al mandato general, así como programar y desarrollar el contenido temático y demás actividades que considere necesarias para la labor de capacitación, formación y actualización encomendada en la orden valorada, sin que deba esta Corporación determinar los mecanismos, formas y tiempos en que los mismos se lleven a cabo.

 

64. Por lo anterior, a pesar de la conducencia de la medida, no se observan resultados significativos que permitan determinar el número de servidores judiciales que recibieron la publicación impresa de la sentencia T- 760 de 2008, aunado a que no se ha realizado una actualización constante de la información allí transcrita, con los autos de seguimiento proferidos con posterioridad a la impresión[173].

 

65. De conformidad con lo expuesto, se advierte que aun cuando el CSJ ha desplegado actuaciones conducentes para difundir el fallo estructural, las mismas no han sido suficientes para obtener resultados que permitan a la Sala determinar que los funcionarios judiciales conocen e implementan de manera eficiente el contenido de la sentencia y los autos de seguimiento proferidos por la Sala Especial y de esta forma evidenciar que a través de las mismas se dará cumplimiento al propósito de la orden.

 

Análisis de las medidas preventivas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura, ordenadas en el Auto 154 de 2014

 

66. A continuación se estudiarán las medidas desarrolladas en cumplimiento a lo ordenado en el auto del 28 de mayo de 2014[174] a través del cual este Tribunal requirió a la Sala Administrativa del CSJ para que adoptara una serie de acciones preventivas con el fin de mejorar la calidad de los reportes, que le permitieran contar con información oportuna y precisa sobre las acciones de divulgación implementadas y, de igual forma, se hiciera más eficiente la publicidad de la sentencia.

 

67. Atendiendo a lo ordenado, el Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura radicó el documento correspondiente al tercer bimestre de ese año[175], en el que proponía un plan de acción para la difusión de la sentencia T-760 de 2008 y los demás temas relacionados con el derecho fundamental a la salud[176]. Reporte que fue presentado en el tiempo otorgado en el proveído en mención.

 

68. Así mismo, es preciso anotar que entregó oportunamente un plan de acción en el 2014, en el que planteó puntos relevantes y diversas estrategias de divulgación para tratar el problema estructural de que trata la orden 32, lo cual permite determinar el cumplimiento formal del mandato analizado.^[177]

 

69. En relación con las medidas preventivas[178] del auto 154 de 2014, el CSJ adelantó las siguientes actuaciones:

 

a. Crear un link en la página web de la Rama Judicial el cual permitiera acceder al contenido de la sentencia en la página principal en un sitio destacado.

 

70. En el sitio web de la Rama Judicial se encuentra el link de acceso al fallo de tutela T-760 de 2008, situación que fue comprobada por la Sala ingresando a través de la dirección https://www.ramajudicial.gov.co/. El enlace localizado en la página principal cuenta con una adecuada diagramación en los colores institucionales y presentación de contenidos.

 

71. En relación con el contador de visitas, al ingresar al vínculo “sentencia T-760 de 2008 Derecho a la Salud”, la Corte verificó que está activo y a la fecha registra un total de 11360[179] ingresos, dato que puede confirmarse en la dirección https://www.ramajudicial.gov.co/web/seguimiento-tutela-t_760-del-2008/inicio.

 

72. En lo que respecta a los reportes presentados por el Consejo Superior de la Judicatura, estos están incluidos en el link, https://www.ramajudicial.gov.co/web/seguimiento-tutela-t_760-del-2008/informes, evidenciando que el último documento incluido en el enlace es el “PCSJO18-441” del 22 de marzo de 2018[180], lo que demuestra que a la fecha no han sido cargados en la página los informes que fueron presentados en los meses de julio y diciembre de 2018[181].

 

b. Contenido del espacio dedicado al derecho a la salud[182].

 

73. Al revisar el aplicativo correspondiente se localizó una videoteca en la que está disponible material con archivos audiovisuales relacionados con el derecho a la salud y actividades adelantadas por la Sala Especial de Seguimiento dentro del desarrollo de sus funciones organizada por años hasta el 2016, en la dirección web https://www.ramajudicial.gov.co/web/seguimiento-tutela-t_760-del-2008/videoteca.

 

74. En las actividades del año 2015 se puede encontrar el video de la inspección judicial, que tuvo lugar en el Hospital San Francisco de Asís de Quibdó el 19 de marzo de esa anualidad.[183], el “Seminario de Actualización sobre el Derecho Fundamental a la Salud-sentencia T-760 de 2008” realizado los días 25 y 26 de enero de 2015 con un reporte mayor a 4000 conexiones vía streaming y capacitación de 238 personas en ese mismo evento.

75. Con relación al año 2016 contiene la grabación de la inspección judicial adelantada por este Tribunal al Hospital San Francisco de Asís en el municipio de Quibdó, los días 20 y 21 de octubre de ese año.[184]

 

76. El micrositio cuenta con un vínculo de consulta de la normatividad y doctrina relacionada con el derecho a la salud https://www.ramajudicial.gov.co /web/seguimiento-tutela-t_760-del-2008normatividad-y-doctrina-sidn.

 

77. Igualmente el sitio web contiene un link de dedicación exclusiva al derecho a la salud cuyo contenido principal es la sentencia estructural, así como los autos genéricos y específicos emitidos por la Sala Especial de Seguimiento; actualizados al mes de julio del 2018. https://www.ramajudicial.gov.co/web/seguimiento-tutela-t_760-del-2008/autos-genericos.

 

c. Inclusión de un módulo sobre el derecho fundamental a la salud en el curso de formación judicial (Convocatoria No. 22).

 

78. En relación con esta directriz, al proferir el auto 154 de 2014 la Sala estableció que el concurso para proveer cargos al interior de la Rama Judicial, debía incluir en su temática de capacitación y evaluación contenidos relacionados con la sentencia T-760 de 2008, el derecho fundamental a la salud y los medios de amparo administrativos y judiciales que permitan su protección efectiva; lo anterior desarrollado en un módulo independiente.

 

79. Con el propósito de dar cumplimiento al mandato bajo examen, el Consejo Superior de la Judicatura en el informe de 26 de junio de 2014[185] demostró haber adoptado medidas conducentes para el cumplimiento a la orden en mención, al incluir este aspecto dentro del desarrollo de los concursos de méritos que se adelantan en la Rama Judicial. Al respecto, informó que:

 

“oficio CJOFI14-2314 del 22 de mayo de 2014, la Unidad de Carrera Judicial requirió a la Universidad Nacional, con el fin de prever la inclusión en el banco de preguntas de la estructura general de la prueba para los aspirantes a cargos de empleados de carrera de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, un componente relacionado con los aspectos de que trata la sentencia T-760”.

 

De otro lado ese Consejo, manifestó que:

 

“con la intención de dar cumplimiento a la orden de la Corte Constitucional, la Escuela Judicial garantizará que en los próximos Planes de Estudios que correspondan a la Fase II de los Curso de Formación Judicial, se imparta y evalúe el módulo Práctica Judicial en el Derecho a la Salud. Acerca de la inclusión de los cursos de inducción, de actualización judicial, las capacitaciones y actualizaciones en técnicas de administración y gestión judicial a los que se refiere el artículo 176 de la Ley 270 de 1996, la Escuela Rodrigo Lara Bonilla, desde el año 2009, ha venido impartiendo el módulo Práctica Judicial en el Derecho a la Salud, no solo en la formación judicial inicial, sino también en la continua, como una respuesta inmediata a fin de apoyar a los jueces”.

 

80. En suma, analizada la implementación de las medidas preventivas ordenadas en el auto 154 de 2014, observa la Sala que la mayoría de las mismas han sido cumplidas y tenidas en cuenta por el Consejo Superior de la Judicatura en aras de lograr el acatamiento de la orden trigésima segunda de la sentencia T-760 de 2008, toda vez que: (i) creó un espacio de divulgación especial y destacado en la página principal de la Rama Judicial destinado a la difusión la providencia; (ii) la diagramación del mismo es idónea para incentivar en los visitantes del portal el interés de consulta de la información entregada; (iii) el contador estadístico permite determinar de forma sencilla cuántos han sido los consultantes y, (iv) el sitio web cuenta con varias secciones destinadas a la publicación y actualización de los autos de seguimiento, los materiales audiovisuales y de capacitación como folletos, cartillas, boletines jurisprudenciales, manuales, documentos de tipo administrativo y la biblioteca virtual con la normatividad y la doctrina en materia de salud, entre otros.

 

81. En ese orden de ideas, la Corte considera que dichas actividades han permitido evidenciar la adecuada actuación del CSJ y su compromiso de acatar parámetros fijos, circunstancias que acreditan avances y resultados significativos en el cumplimiento de las órdenes dadas en el auto 154 de 2014 y reflejan que de continuarse con estos resultados se conjurarán las fallas evidenciadas en la providencia en mención.

 

Presentación del informe por el CJS según lo dispuesto en el auto 271 de 2014.

 

82. Finalmente la Corte verifica el acatamiento de lo dispuesto en el auto 271 de 2014, el cual determinó que los informes periódicos no deberían ser presentados de manera bimensual, sino cada cuatrimestre y que el primero de ellos debía entregarse el último día hábil del mes de noviembre de esa misma anualidad.

 

83. En atención a lo anterior, el Consejo Superior de la Judicatura allegó el 28 de noviembre de 2014 el respectivo documento, reportando cada cuatro meses la información solicitada hasta el mes de agosto del año 2018. Para el efecto aportaron ante la Sala los siguientes reportes:

 

 

84. En ese orden, la Sala Especial de Seguimiento recibió doce (12) informes por parte del presidente del CSJ en atención al requerimiento efectuado por esta Corporación, condición que fue cumplida por la autoridad mencionada hasta el mes de noviembre de 2018[198], como se evidenció en los reportes consignados en el cuadro anterior.

 

85. Revisado el acervo probatorio se observó que la entidad obligada no remitió el informe correspondiente al periodo 1º de diciembre de 2017 al 31 de marzo de 2018 y posteriormente el 6 de agosto del año en curso entregó el reporte propio al cuatrimestre del 1º de abril al 31 de julio de 2018, dentro del término previsto en el mencionado mandato.

 

86. De conformidad con lo expuesto, en atención a que el CSJ no dio cumplimiento total al mandato del auto 271 de 2014 se requerirá para que envíe a la Corte el informe relativo al primer cuatrimestre del año 2018 y continúe allegando en los términos previstos en el proveído mencionado los reportes de progreso del plan de trabajo implementado para dar observancia a la orden analizada.

 

87. De otro lado, respecto de la solicitud efectuada por el Consejo en relación con la posibilidad de entregar el informe cada seis meses[199], esta Sala considera que pese a que el correspondiente al mes de abril del 2018 no fue enviado, es posible acceder a la misma con el fin de que cuente con tiempo adicional para realizar las jornadas de capacitación que dependen del presupuesto asignado a la Rama Judicial y de esta forma se ajusten a los tiempos de contratación y ejecución presupuestal; por lo anterior el reporte ordenado en el auto 271 de 2014, deberá ser allegado a esta Corporación cada seis (6) meses.

 

Seguimiento de la orden trigésima segunda de la sentencia T-760 de 2008 adelantado por la Defensoría del Pueblo

 

88. Atendiendo lo dispuesto en la sentencia T-760 de 2008 la Defensoría del Pueblo adelantó actuaciones de seguimiento al acatamiento de la orden trigésima segunda, allegó seis informes[200] en los que relacionó las actividades desarrolladas por el CSJ, evaluó la efectividad de las medidas y emitió pronunciamientos positivos frente a las mismas.

 

89. De lo anterior, la Sala Especial evidencia la diligencia a cargo de la Defensoría del Pueblo al entregar las consideraciones relacionados con el acatamiento del mandato bajo estudio, cuyo principal propósito ha sido analizar las disposiciones impartidas y verificar el cumplimiento dado por el CSJ con el fin de determinar la materialización de la difusión del fallo estructural entre los funcionarios judiciales.

 

Es así como dicha autoridad ha contribuido con el control de la divulgación de la sentencia T-760 de 2008, emitiendo pronunciamientos negativos y positivos sobre el grado de atención de la directriz por parte del CSJ. Mencionó que aunque en principio el cumplimiento de la orden trigésima segunda se había reducido a publicar el fallo en la página web de la Rama Judicial y a la transmisión de asuntos académicos por medios virtuales, con posterioridad la entidad obligada adelantó conversatorios regionales sobre el derecho a la salud y la sentencia estructural, asimismo aumentó el número de estrategias y jueces capacitados; concluyendo que a pesar de no haber alcanzado el objetivo planteado estaban obteniendo resultados efectivos y en consecuencia atendiendo la directriz examinada.

 

Por lo anterior, se dispondrá que la Defensoría del Pueblo continúe ejerciendo su función constitucional[201] relacionada con la gestión de verificación y acompañamiento al CSJ en la divulgación de la sentencia T-760 de 2008 y los autos de seguimiento a las órdenes hasta tanto se encuentren superados los problemas jurídicos evidenciados en la providencia mencionada.

 

Valoración del nivel de cumplimiento de la orden

 

90. De acuerdo con la metodología de evaluación fijada a partir del auto 411 de 2015^[202] y los hechos expuestos, entrará la Sala a determinar: (i) la existencia de medidas adoptadas por el CJS; (ii) su conducencia y, (iii) los resultados y avances obtenidos.

 

91. En cuanto a la existencia de las medidas para superar la problemática, se observa que el Consejo Superior de la Judicatura implementó gran parte de las actuaciones solicitadas por la Sala Especial de Seguimiento para darle acatamiento a la orden trigésima segunda de la sentencia T-760 de 2008 de la siguiente manera:

 

Ha adelantado eventos académicos en los que convocaron a los jueces de diferentes municipios del país para ser capacitados sobre el contenido del fallo, se llevaron a cabo video-conferencias y cursos presenciales, asimismo se imprimieron y entregaron 5000 ejemplares contentivos de la sentencia.

 

Aunado a lo anterior, junto con el Cendoj y la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, adelantaron la trasmisión vía streaming del evento realizado los días 25 y 26 de enero de 2015 en el Departamento de Chocó en el que se registraron más de 4000 visitas al sitio web y transmitieron programas de televisión en los que el tema principal era el derecho fundamental a la salud, así mismo en el micrositio se dispuso un link en el que se publicó la sentencia estructural y los autos específicos emitidos durante el seguimiento, los cuales se encuentran actualizados al mes de octubre del 2018 en algunos de los mandatos.

 

92. En relación a la conducencia de las medidas, la Corte reconoce que en su mayoría los mecanismos utilizados por parte del Consejo Superior de la Judicatura, el Cendoj y la EJRLB son idóneos[203] para alcanzar los objetivos trazados por la sentencia T-760 de 2008 en su ordinal trigésimo segundo, y lograr una mayor y más eficiente difusión del fallo, en atención a que: (i) incluyó de forma permanente un enlace en la página de la Rama Judicial, el cual incorpora un contador de visitas, permite consultar los informes presentados por el CJS, los autos de seguimiento de la Sala Especial actualizados y, contiene material de audio, video, doctrina y jurisprudencia relacionada con el derecho a la salud; (ii) programó y desarrolló actividades de capacitación y formación a los servidores judiciales de diversas partes del territorio nacional y, (iii) emitió programas de televisión y difundió por medios impresos el contenido de la sentencia estructural y demás temas relacionados con el derecho fundamental a la salud entre los funcionarios judiciales y la comunidad en general.

 

93. Ahora bien, lo anterior no implica que estas medidas deban ser el único medio utilizado para alcanzar el objetivo planteado, toda vez que si bien brindan a los operadores judiciales la posibilidad de acceder al contenido del fallo y los autos de seguimiento, de su implementación no se puede establecer el número de funcionarios capacitados, llamando, por el contrario, la atención que jueces ubicados en territorios apartados de la geografía nacional no han tenido las capacitaciones en igualdad de condiciones a quienes ejercen en otras zonas del país. Así mismo, se debe mencionar que habiéndose implementado medidas para llegar a la población en general y en particular a quienes tienen dificultades para acceder a los servicios de salud, se desconoce el impacto que las mismas pudieron tener, ya que no existe una herramienta que permita medirlas.

 

94. Además, aunque es cierto que gran parte de los jueces de la República han tenido la posibilidad de conocer el contenido del fallo ya que el mismo ha sido enviado por correo electrónico; las actividades descritas no garantizan la aprehensión del conocimiento de los autos de seguimiento que determinan el nivel de cumplimiento de las órdenes generales dadas en la sentencia T- 760 de 2008, como tampoco les permite a los funcionarios judiciales establecer cuáles de estos mandatos presentan avances, rezagos y retrocesos, o cuál es el estado actual del asunto, con el fin de que sus decisiones judiciales estén encaminadas en garantizar el derecho fundamental a la salud de manera oportuna y ajustada a los parámetros establecidos a la fecha.

 

Incluso la remisión a través de correo electrónico no conlleva necesariamente a la consulta de la sentencia o de la jurisprudencia que en la materia profiere la Sala, resultados que se podrían evidenciar si las capacitaciones y los cursos de formación realizados a los funcionarios judiciales estuvieran encaminados a la comprensión de las providencias de la Corte en materia de salud.

 

95. Adicionalmente, es necesario tener en cuenta que la actualización oportuna y eficaz es la clave de la publicidad, la cual en el caso que se analiza debe realizarse a través de la difusión de los cambios normativos y las variaciones que ha implicado el mismo proceso de supervisión adelantado por este Tribunal a través de los autos de seguimiento. Esto, con la advertencia de que así se declare el acatamiento alto o general de esta orden, la misma deberá permanecer en el tiempo hasta tanto se superen en su totalidad el resto de los mandatos que estudian los problemas jurídicos de la sentencia T-760 de 2008.

 

96. En este sentido la Sala Especial ha especificado que el alcance de la directriz  treinta y dos incluye los cambios normativos y jurisprudenciales hasta el acatamiento final de la providencia y que la obligación de difusión no se extingue con el envío del fallo por correo electrónico.

 

97. Por este motivo, las capacitaciones y publicaciones de la página web y medios escritos deben tener como eje central el derecho a la salud no solo desde la perspectiva de las fallas estructurales inicialmente detectadas en la sentencia, sino también a partir de las actuaciones contenidas en los autos de valoración de las órdenes, los cuales representan una evolución dentro del proceso de seguimiento y la superación de los problemas jurídicos evidenciados, dentro de los que se destacan la demora en la prestación o autorización de los servicios de salud, la negación de servicios no incluidos en el PBS, la cobertura universal, el flujo de recursos económicos, entre otros.

 

98. En consecuencia, se procederá a analizar los resultados con el fin de determinar el grado de acatamiento que se alcanza a través de las medidas adoptadas por el CSJ y que representen una evolución en materia del derecho a la salud.

 

99. En lo que tiene que ver con los resultados[204] y avances que permiten determinar sí la problemática se va a superar y el objetivo trazado en la orden se alcanzará, esta Corporación encuentra lo siguiente:

 

Se evidencia que desde la expedición y notificación de la providencia que da origen al presente auto el Consejo Superior de la Judicatura programó diferentes actividades y capacitaciones[205] a través del “programa de formación en derecho a la salud” dirigidas a funcionarios y empleados de la Rama Judicial; con el fin de instruir a los jueces de tutela sobre las dificultades a las que se enfrentan cuando asumen la competencia para resolver una posible vulneración al derecho a la salud.

 

Estos espacios de discusión y capacitación para la difusión del fallo estructural han sido desarrollados en diferentes municipios y distritos del país, como Bogotá, Santa Marta, Medellín, Bucaramanga, Cali, Ibagué, Armenia, Mocoa, Florencia, San Andrés, Arauca, Yopal, Quibdó, Tunja, Pereira, Barranquilla, Cartagena, Valledupar y Sincelejo, logrando abarcar un total de 2007 servidores judiciales, cifra que podría considerarse reveladora, sin embargo, examinada la página web de la Rama Judicial la Sala encontró que la cuantificación de los despachos reporta un total de 5295 juzgados y tribunales al mes de marzo de 2017[206], lo que en comparación demuestra que no es un número significativo de funcionarios capacitados.

 

En consecuencia, a pesar de que se advierte que el CSJ ha implementado medidas conducentes[207] para capacitar a un buen número de funcionarios, esta disposición no ha cubierto en más de diez años ni siquiera a la mitad de estos. Aunado a ello no se cuenta con una estadística del universo total de los jueces que se encuentran pendientes de capacitar para así poder establecer el porcentaje de cumplimiento de la directriz. En esa medida, respecto de este punto no es posible establecer avances o resultados ostensibles que permitan afirmar que una cifra significativa de operadores han sido capacitados.

 

100. Finalmente, esta Corporación resalta que aún persiste una concentración de las jornadas de capacitación y actualización en materia del derecho a la salud en las ciudades capitales y no existen pruebas concretas que demuestren que la totalidad o un porcentaje elevado de los funcionarios judiciales del país hayan recibido el material y la respectiva retroalimentación, especialmente en los zonas apartadas de la geografía nacional, situaciones que permiten concluir que sobre este asunto los avances y resultados presentados tampoco son suficientes para alcanzar el objeto del mandato.

 

101. En lo que atañe a la emisión de los programas de televisión “Programa de Derecho Laboral, trabajo, Seguridad Social, Instrumentos de Paz, garantía de los Derechos Humanos”, no ha sido posible establecer el impacto y la efectividad de la medida, toda vez que el CSJ omitió realizar una verificación del alcance de la sintonía en las fechas y horas[208] en que han sido televisados y, por el contrario, revisado el acervo probatorio halla la Sala Especial que se llevaron a cabo en días poco accesibles para la población en general, como por ejemplo, la transmisión que tuvo lugar el 24 de diciembre de 2015, además se observa que hubo poca difusión de los demás programas emitidos, de los que tampoco hay evidencia de impacto real en la teleaudiencia, así mismo, en los años 2017 y 2018 no se desarrolló ninguna actividad en este sentido.

 

102. Por consiguiente, las herramientas dispuestas no permiten determinar avances en el propósito de capacitar a los operadores judiciales en el contenido de la sentencia estructural, los autos de seguimiento, los cambios normativos y jurisprudenciales y el estado actual de las órdenes para superar la problemática evidenciada.

 

103. Tampoco es clara la efectividad de las medidas en relación con el conocimiento que tienen los operadores judiciales respecto del contenido de los problemas jurídicos estudiados en la sentencia T-760 de 2008 y las posibles soluciones desarrolladas en los autos de seguimiento, lo cual les permitiría  verificar de forma idónea el derecho fundamental a la salud en el momento en que consideren está siendo vulnerado o plantear posibles soluciones a los mismos en sus providencias judiciales.

 

104. Lo anterior sin desconocer que en comparación con la valoración del auto 144 del 19 de julio de 2011, que declaró el nivel bajo de observancia del mandato, hay un progreso en los resultados reportados por el CSJ, se advierten mejoras parciales en la implementación de las medidas y un avance en las estrategias de difusión dispuesta en el auto 154 de 2014[209], de manera que de continuarse realizando en mayor proporción las actividades propuestas en los cronogramas presentados la orden podría ser superada en su totalidad.

 

Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, la Sala declarará el nivel de cumplimiento medio de la orden 32, dado que las medidas adoptadas son conducentes, los resultados permiten evidenciar que se han presentado avances y mejoras en la implementación de las estrategias para lograr el objetivo de esta disposición en la sentencia T-760 de 2008, sin embargo, no son suficientes ni significativos para garantizar el conocimiento total del fallo mencionado y de los autos de seguimiento que valoran el nivel de obediencia de las órdenes allí impartidas, con el fin de asegurar la satisfacción integral.  

 

Órdenes a impartir.

 

105. Con el fin procurar la superación de la problemática analizada, la Sala proferirá un conjunto de directrices dirigidas a que el CSJ solvente las falencias y rezagos detectados y acredite resultados significativos, progresivos y sostenibles, para alcanzar el cumplimiento de la orden de la sentencia estructural, difundiendo los autos de seguimiento que analizan los problemas jurídicos evidenciados en la providencia objeto de estudio y, de esta manera, se pueda garantizar efectivamente el goce del derecho a la salud. En consecuencia, se ordenará lo siguiente al Consejo Superior de la Judicatura:

 

  i.            Realizar jornadas de capacitación y actividades de difusión con los funcionarios de la Rama Judicial que desempeñan sus labores en los municipios apartados y zonas dispersas del país, en las cuales se interponen el mayor número de acciones de tutela en materia de salud, sin que ello sea impedimento para que se continúe instruyendo a los operadores judiciales de los departamentos, capitales y principales cabeceras municipales;

 

ii.            Incluir en los programas de formación judicial el estado actual de las órdenes generales de la sentencia T-760 de 2008[210], la jurisprudencia emitida por esta Corporación en relación a los problemas analizados en el fallo estructural, así como la normatividad vigente, la cual deberá ser sintética y de fácil comprensión, con el fin de que se facilite su estudio y análisis por parte de los operadores judiciales.

 

iii.            Realizar y entregar un informe de medición que permita establecer el número de jueces y magistrados que han sido capacitados desde el momento en que se profirió el mandato trigésimo segundo del fallo estructural, así como los que desarrollen las órdenes concretas aquí impartidas;

 

iv.            Presentar en el término de 45 días calendario, contados a partir de la notificación del auto, el cronograma de trabajo para el 2019, que contenga las actividades que va a realizar dentro del cumplimiento de la orden treinta y dos incluyendo las que se desarrollarán en virtud de lo ordenado en el presente proveído. A partir del 2020 deberá presentar el plan de trabajo anual, a más tardar el 30 de enero de cada anualidad;

 

v.            Implementar medidas para que la población en general y en particular los grupos más vulnerables, accedan a la información relacionada con la sentencia T-760 de 2008, los autos de seguimiento y el derecho fundamental a la salud, la cual deberá ser transmitida en un lenguaje comprensible, libre de tecnicismos propios del área jurídica o de la salud, y que tendrán que brindar resultados medibles en cuanto al impacto que generen.

 

106. Continuar actualizando el micrositio que se encuentra en la página web de la Rama Judicial, la transmisión de programas de televisión, la publicación de cartillas y folletos en los que no solo se haga relación a la sentencia T-760 de 2008, sino al nivel de cumplimiento, el estado actual de las órdenes, el progreso de los problemas jurídicos evidenciados en ella, así como la respuesta para superarlos y eliminar las barreras causadas, incluyendo un plan de medios que acompañe al micrositio y permita que la información llegue a un grupo poblacional más amplio y especialmente al más vulnerable, sin perjuicio de las demás actividades que considere pertinentes en relación con el acatamiento del mandato analizado, en observancia a lo dispuesto en los autos 144 de 2011 y 154 de 2014.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008,

 

III.    RESUELVE:

 

 

Primero. DECLARAR el NIVEL DE CUMPLIMIENTO MEDIO de la orden trigésima segunda de la sentencia T-760 de 2008, con base en las consideraciones expuestas en esta providencia.

 

Segundo. ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura que con el propósito de cumplir lo dispuesto en el numeral trigésimo segundo de la sentencia T-760 de 2008 que adopte las siguientes medidas:

 

  i.            Realice jornadas de capacitación y actividades de difusión con los funcionarios de la Rama Judicial que desempeñan sus labores en los municipios apartados y zonas dispersas del país, en las cuales se interponen el mayor número de acciones de tutela en materia de salud; sin que ello implique dejar de capacitar a los jueces, magistrados y funcionarios de las principales ciudades del país.

 

ii.            Incluya en los programas de formación judicial el estado actual de las órdenes generales de la sentencia T-760 de 2008, la jurisprudencia emitida por esta Corporación en relación a los problemas analizados en el fallo estructural, así como la normatividad vigente; la cual deberá ser sintética y de fácil comprensión, con el fin de que se facilite su estudio y análisis por parte de los operadores judiciales.

 

iii.            Elabore y entregue un informe de medición que permita establecer el número de jueces y magistrados que han sido capacitados desde el momento en que se profirió la directriz trigésima segunda, así como los que desarrollen las órdenes concretas impartidas en el presente auto en el que se incluyan las metas de personas a capacitar que pretendan cumplirse.

 

iv.            Presente en el término de 45 días calendario, contados a partir de la notificación del auto, el cronograma de trabajo para el 2019, que contenga las actividades que va a realizar dentro del cumplimiento de la orden treinta y dos incluyendo las que se desarrollarán en virtud de lo ordenado en el presente proveído. A partir del 2020 deberá presentar el plan de trabajo anual, a más tardar el 30 de enero de cada anualidad.

 

v.            Implemente las medidas necesarias para que la población en general y en particular los grupos más vulnerables, accedan a la información relacionada con la sentencia T-760 de 2008, los autos de seguimiento y el derecho fundamental a la salud, la cual deberá ser transmitida en un lenguaje comprensible, libre de tecnicismos propios del área jurídica o de la salud, y que tendrán que brindar resultados medibles en cuanto al impacto que generen.

 

Tercero. REQUERIR al Consejo Superior de la Judicatura para que continúe dando cumplimiento a lo ordenado en los autos 144 de 2011 y 154 de 2014, de conformidad con lo establecido en el acápite 103 de la parte considerativa de esta providencia.

 

Cuarto. PONER de presente que la obligación contenida en el mandato trigésimo segundo debe ser desarrollada hasta tanto no se dé cumplimiento efectivo a las demás órdenes generales impartidas en la sentencia T-760 de 2008.

 

Quinto. AMPLIAR a seis meses (6) el periodo de presentación del informe ordenado en el auto 271 de 2014, de conformidad con lo expuesto en el numeral 83 de las consideraciones.

 

Sexto. Proceda la Secretaría General de esta Corporación a librar las comunicaciones correspondientes, acompañando copia integral de este proveído.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JÓSE LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA

Secretaria General