Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0418/2016-S3

Sucre, 6 de abril de 2016

SALA TERCERA

Magistrada Relatora:  Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 13275-2015-27-AAC

Departamento:           Santa Cruz

En revisión la Resolución 86 de 19 de noviembre de 2015, cursante de fs. 596 vta. a 598, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Edne Birnbaum Vega en representación legal de la empresa Internacional Petroleum Services Corp (IPSEC) Sociedad de Responsabilidad Limitada (S.R.L.) contra Gary Medrano Villamor, Director Ejecutivo a.i. de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y Jean Paul De Lemoine Borgstede, Distrital Comercial Santa Cruz de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 6 de noviembre de 2015, cursante de fs. 171 a 181, la parte accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Se dedica al comercio en general, explotación, exploración, importación y exportación de petróleo y sus derivados, y para la realización de esas actividades se construyó una Estación de Servicios de expendio de combustibles líquidos ubicada en la Terminal Bimodal “Cástulo Chávez” de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, donde venden diésel oíl a los buses de transporte interdepartamental e internacional, actividad que se desarrolla desde el 2002, cumpliendo las normas legales en vigencia que la reglamentan y regulan, habiendo obtenido todos los permisos, licencias y registros que tienen una duración de diez años, prorrogables a similar tiempo, la misma que fue renovada hasta el 2015.

Para el cumplimiento de sus funciones realizó un contrato con la empresa “CONSALBO S.R.L.”, que era comodataria de la Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE), a merced de la licitación pública “G.C.B.I.A.C. 001 S.C.”, a consecuencia de ello, “CONSALBO S.R.L.” le alquiló 14.500 m² de terreno para la construcción de una Estación de Servicios de combustibles líquidos por el plazo de veintisiete años con la obligación de su parte de transferir las obras civiles a favor de ENFE a la conclusión del contrato, documentos que fueron presentados ante la Superintendencia de Hidrocarburos cumpliendo con los requisitos previstos en el art. 8 del Reglamento para la Construcción y Operaciones de Estaciones de Servicios de combustibles líquidos, excepto el contenido en el inc. b) del mismo, consistente en el testimonio de la escritura pública de propiedad del terreno, debido a que tal inmueble es de propiedad de ENFE, pese a ello, se autorizó la construcción de la Estación de Servicios de combustibles líquidos; empero, el 2014, la ANH requirió la presentación del testimonio de la escritura de propiedad del terreno, sobre el cual se realizó la construcción de la referida Estación, bajo apercibimiento de iniciar en su contra procedimiento administrativo sancionador, pese a que se estableció en la Resolución Administrativa (RA) SSDH 0323/2000 de 11 de septiembre, que se cumplió con todos los requisitos legales; sin embargo, la ANH sin revisar exhaustivamente los antecedentes le solicitó documentación que se encuentra en su poder y en cuyo mérito le otorgó la autorización de la construcción de la mencionada Estación; no obstante, luego de nueve años se efectuó una observación fuera de oportunidad y en una etapa procesal precluida, dado que cualquier observación debió realizarse en el momento en el que se solicitó la autorización y no después de “tanto tiempo”.

El 4 de noviembre de 2009, dentro del plazo previsto en el art. 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, interpuso recurso de revocatoria contra dicha intimación, el cual fue desestimado mediante RA ANH 169/2010 de 24 de febrero, suscitando que se interponga recurso jerárquico, que fue resuelto por el Ministro de Hidrocarburos mediante Resolución Ministerial (RM) R.J. 082/2010 de 5 de noviembre, que rechazó tal impugnación, siendo posteriormente notificada con un requerimiento de información de 18 de febrero de 2011, respecto a la situación actual del contrato de arrendamiento suscrito con “CONSALBO S.R.L.”, dándole el plazo de cinco días para la remisión de información, determinación que fue notificada el 21 de igual mes y año, y cumplida dentro de plazo. Empero, antes de que se venza el mismo, la ANH el 22 de febrero del citado año, le notificó con el cargo por ser presuntamente responsable de no dar cumplimiento a la instrucción impartida en el Auto de 4 de noviembre de 2009; ante ello, conforme a procedimiento presentó descargos y prueba suficiente que acreditaba que no podían dar cumplimiento a la intimación al no ser el terreno de su propiedad; proceso administrativo que concluyó con la RA ANH 0509/2011, que declaró probado el referido cargo.

Contra dicha Resolución interpuso recurso de revocatoria, emitiéndose la RA ANH 0802/2011 de 27 de junio, que rechazó el mismo, y luego de haber interpuesto el recurso jerárquico, fue resuelto por el Ministerio de Hidrocarburos mediante RM R.J. 013/2012, que de igual manera desestimó el recurso planteado, lo que ameritó que contra esa determinación se planteara demanda contenciosa administrativa ante la entonces Corte Suprema de Justicia -hoy Tribunal Supremo de Justicia-, instancia que declaró por no presentada la misma mediante Auto Supremo (AS) 324/2013 de 16 de agosto.

No obstante que durante trece años su licencia fue renovada año tras año, el “9 de octubre” se apersonó como lo hacía regularmente a oficinas del Distrital Comercial Santa Cruz de YPFB -hoy codemandado-, con el fin de realizar la compra habitual de diésel oíl, donde se le indicó que esa sería la última compra que podía realizar en mérito a instrucciones superiores, ante lo cual, el “12 de octubre”, presentó una nota al ahora codemandado, pidiendo la extensión del certificado que acredite mediante qué documentación se había dispuesto la prohibición de venta de combustible, solicitud que fue respondida a través de nota YPFB-DCSC-1749-1193/2015 de 16 de octubre, alegándose que el corte de suministro se debía a instrucciones del Director Ejecutivo a.i. de la ANH -ahora demandado-, basando su decisión en el AS 324/2013 de 13 de agosto, pronunciado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, otorgándole también el certificado que manifiesta que el contrato de suministro de combustible se encontraba vigente.

Por lo mencionado, al impedir que pueda realizar sus actividades de comercio y trabajo, se está vulnerando, además de sus derechos constitucionales, un servicio público como es el transporte de pasajeros nacional e internacional que por disposición de una Ordenanza Municipal, los buses deben ser centralizados en la Terminal Bimodal “Cástulo Chávez”, debiendo a consecuencia de la falta de combustible circular por la ciudad en busca del mismo, incumpliendo por ello igualmente la referida Orden Municipal, pese a que los actos administrativos o de la administración pública se presumen válidos y producen efectos desde su publicación, es por ello que la RA SSDH 323/2000, es válida y produjo efectos desde la fecha de su publicación, consistente en la autorización de operación por diez años, así como las licencias de operaciones anuales otorgadas, verificando todos los requisitos establecidos por el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) y su anexo “V”, y si bien las entidades públicas pueden corregir errores cometidos, por mandato del art. 31 de la LPA, esa corrección no puede alterar sustancialmente la Resolución; empero, en el caso se convalidó cualquier supuesta anulabilidad del acto cuando se le confirió dos renovaciones de licencias de operaciones luego de que se emitió el AS 324/2013; es decir, una en diciembre de 2013, y otra, en dicho mes de 2014.

Finalmente, conforme al art. 28 inc. c) de la LPA, el objeto de los actos administrativos deben ser ciertos, lícitos y materialmente posibles, por lo que la ANH al emitir el acto administrativo de intimación mediante Auto de 4 de noviembre de 2009, tenía conocimiento que el requerimiento de presentación de documentación mediante la cual le conminaba era materialmente imposible, puesto que en la documentación presentada se encontraba el contrato de arrendamiento del terreno donde se construyó la Estación de Servicios de combustibles líquidos, evidenciándose que la misma no es de su propiedad, siendo nula dicha solicitud conforme el art. 35 inc. b) de la citada Ley.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La parte accionante señala como lesionados sus derechos al debido proceso, a la defesa, a la presunción de inocencia, al comercio y al trabajo; citando al efecto los arts. 46.II, 47.I, 115, 116 y 119 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela; y en consecuencia, se ordene a la ANH que instruya al Distrital Comercial Santa Cruz de YPFB ahora codemandado, reanude la venta de combustible, en razón a que la licencia de operación y contrato de compra venta de gasolina especial y diésel oíl se encuentran vigentes.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías 

Celebrada la audiencia pública el 19 de noviembre de 2015, según consta en el acta cursante de fs. 585 a 597 vta., presentes las partes accionante y demandada, así como el tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante ratificó in extenso los términos expuestos en su memorial de interposición de la presente acción de defensa, y ampliándolos, manifestó que puede ser que las licencias de operaciones del 2011 y 2013 estén nulas, pero la del 2015 se encuentra vigente, la cual fue otorgada por los demandados y si no se continuó con el proceso contencioso administrativo fue porque ya consiguieron la renovación tanto de la autorización de operación que tiene diez años como de las licencias de operaciones, por lo que es inoficioso seguir tramitando algo que ya estaba resuelto a su favor, por ello, solicitó se restituya su actividad comercial.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Gary Medrano Villamor, Director Ejecutivo a.i. de la ANH, a través de sus representantes legales, por informe presentado el 19 de noviembre de 2015, cursante de fs. 534 a 536 vta., y en audiencia, manifestó que: a) Mediante Auto de 4 de noviembre de 2009, la ANH intimó a la empresa IPSEC S.R.L., para que en el plazo de cinco días presente la escritura pública que acredita el derecho propietario sobre el lote de terreno en la que está construida la Estación de Servicios en cuestión, bajo apercibimiento de iniciar el procedimiento sancionador; b) Al no haberse obtenido respuesta, la ANH emitió el Auto de 22 de febrero de 2011, formulando cargos contra la indicada Empresa, por ser presunta responsable de no cumplir con la instrucción impartida mediante Auto de 4 de noviembre de 2009, conforme el art. 39 inc. c) del Reglamento para Construcción y Operación de Estaciones de Servicios de Combustibles Líquidos, aprobado mediante Decreto Supremo (DS) 24721 de 23 de julio de 1997; c) El 25 de abril de 2011, la ANH emitió la RA ANH 0509/2011, mediante la cual se declaró probado el cargo formulado contra la empresa IPSEC S.R.L., resolviendo anular la licencia de operación otorgada a la misma; d) La parte accionante interpuso recurso de revocatoria contra la referida Resolución, y luego de ser admitido se emitió la RA ANH 0802/2011 de 27 de junio, que rechazó el recurso de revocatoria interpuesto, confirmando en todas sus partes el acto administrativo impugnado, de acuerdo al art. 89.II inc. c) del Reglamento de la LPA; e) Interpuesto el recurso jerárquico contra dicha determinación, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía mediante RM R.J. 013/2012 de 9 de febrero, rechazó el citado recurso, confirmando la RA ANH 0802/2011, y por consiguiente, la RA ANH 0509/2011, que declaró probado el cargo; y en consecuencia, determinó anular la licencia de operación de la empresa IPSEC S.R.L.; f) Agotada la vía administrativa la citada Empresa presentó ante la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justica, demanda contenciosa administrativa, la misma que al no cumplir con los requisitos se la dio por no presentada mediante AS 324/2013 de 16 de agosto; g) La parte accionante con anterioridad acudió a la vía contenciosa administrativa, presentando una demanda que culminó con el AS 62/2012 de 15 de marzo, que declaró la perención de instancia por inactividad procesal y abandono del proceso, la cual tuvo su origen contra el Auto de 4 de noviembre de 2009 -de intimación-; h) Posteriormente, la ANH el 6 de octubre de 2015, emitió la nota “ANH 9565 DE 0389/2015 de 6 de octubre”, mediante la que se instruyó a YPFB, corte el suministro de combustible de la citada Empresa, en cumplimiento a la RA ANH 0509/2011, que declaró probado el cargo formulado contra la empresa IPSEC S.R.L. y resolvió anular su licencia de operación; i) Los argumentos esgrimidos por la parte accionante debieron ser expuestos, explicados y fundamentados en vía recursiva prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo y sus Reglamentos; y posteriormente, por la vía jurisdiccional; j) La nota “ANH 9565 DE 0389/2015”, constituye el medio por el cual se ejecutó lo dispuesto en las Resoluciones Administrativas, por lo que al ser un acto de ejecución, por su naturaleza y alcance no conlleva o requiere de un debido proceso, como erróneamente pretende hacer creer la parte accionante; k) Respecto a los derechos a la defensa, al trabajo y al comercio, la parte accionante no fundamentó ni estableció jurídicamente como se violaron los mismos, con la nota “ANH 9565 DE 0389/2015”; l) En caso de que hubiera vulneración de derechos y garantías constitucionales, estos se hubieran originado en la RA ANH 0509/2011, que fue confirmada hasta la RM R.J. 013/2012, por lo que la presente acción debió plantearse en el plazo de seis meses de notificada con la Resolución de recurso jerárquico, por lo que la consideración de fondo de la acción, desnaturalizaría el amparo constitucional; m) Mediante Auto de 22 de febrero de 2011, se formularon cargos contra la empresa IPSEC S.R.L., “…y si acaso no se presenta se va a dictar la resolución correspondiente que es dictada mediante resolución 0509/2011, en el que el art. 01 se declara probados los cargos y en su artículo 2 anula la licencia de operación de IPSEC…” (sic), la cual no puede ser ejecutada inmediatamente porque conforme al art. 13 de la  Ley de -Ley 1600 de 28 de octubre de 1994-, se establece que toda caducidad y revocatoria no puede ejecutarse en tanto no se concluya con todos los procesos que se hayan instaurado; es decir, que se tuvo que esperar el pronunciamiento de la entonces Corte Suprema de Justicia -actualmente Tribunal Supremo de Justicia-, por lo que no es evidente que la licencia haya sido renovada; n) Existió un descuido de la parte accionante al no continuar con el proceso contencioso administrativo, instancia donde debía dilucidarse lo reclamado en el amparo constitucional; y, o) Los actos administrativos en sede administrativa quedaron firmes; así, la anulación de la licencia de operación se encuentra vigente; sin embargo, operó por más de un año y medio gratuitamente, y lo único que se “hace” es suspender el suministro para que no sigan vendiendo los líquidos combustibles ante la falta de licencia, hecho que fue provocado por la parte accionante.  

Jean Paul De Lemoine Borgstede, Distrital Comercial Santa Cruz de YPFB, a través de sus abogados, en audiencia, manifestó que: 1) En julio de 2015, se procedió a la renovación del contrato de venta de combustible, teniendo en cuenta que la parte expresó haber cumplido con todos los requisitos para la suscripción del contrato, entre ellas, una licencia de operación emitida por la ANH que concluye en diciembre de dicho año; 2) Posteriormente, en cumplimiento del AS 324/2013, que declaró por no presentada la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la empresa IPSEC S.R.L. contra el Ministerio de Hidrocarburos, se solicitó se instruya a quien corresponda, el corte del suministro a la Estación de Servicios de combustibles líquidos; nota que está firmada por el Director Ejecutivo a.i. de la ANH -actual demandado-, lo cual fue comunicado al representante legal de esa Empresa, y que desde esa fecha ya no se le podía proporcionar los hidrocarburos líquidos; y, 3) YPFB procedió de esa manera en cumplimiento a las disposiciones legales contenidas en la Constitución Política del Estado, la Ley de Hidrocarburos  -Ley 3058 de 17 de mayo de 2005- y otras normas conexas que reconocen a la ANH atribuciones de regulación, control, supervisión y fiscalización de todas las actividades de la cadena productiva de YPFB.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

La Procuraduría General del Estado, a través de su abogada, en audiencia, sostuvo que: i) El derecho a interponer la presente acción de amparo constitucional precluyó, toda vez que se le notificó con el Auto Supremo el 2013, teniendo seis meses para interponer la acción y reclamar la validez de la Resolución Administrativa que revocó la licencia de funcionamiento; y, ii) La cancelación del suministro que realizó YPFB es el resultado del proceso coactivo ya concluido, así lo estable el AS 95/2009, al señalar que concluido con el proceso en sede judicial y notificadas las partes, quedan totalmente ejecutoriados los actos administrativos y no pueden retrotraerse en el tiempo. 

I.2.4. Resolución

La Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 86 de 19 de noviembre de 2015, cursante de fs. 596 vta. a 598, concedió la tutela solicitada, disponiendo que la ANH autorice a YPFB, que se siga proveyendo de combustible a la empresa IPSEC S.R.L., al estar vigente la licencia de operación como el contrato que fue renovado cuando el Auto Supremo se publicó, además tal fallo es de 2013 y la renovación de 2015.   

Dicha Resolución, fue emitida bajo los siguientes fundamentos: a) La parte accionante señaló que la Superintendencia de Hidrocarburos autorizó de manera excepcional al Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz, realizar las gestiones para la construcción de la Estación de Servicios de combustibles líquidos en la Terminal Bimodal “Cástulo Chávez”, ante lo cual tramitó los permisos correspondientes, mismos que le fueron otorgados, además de haber suscrito un contrato de alquiler con la Administración de la mencionada Terminal y otro con YPFB para la compra de combustible; b) El 2009, la ANH solicitó a la hoy parte accionante presente los títulos de propiedad del inmueble donde se encontraba la mencionada Estación, requerimiento que no pudo ser cumplido por la empresa IPSEC S.R.L., pues el terreno señalado no es de su propiedad sino del Estado, ante ese hecho, la ANH inició un proceso administrativo en su contra, el cual mereció la RA ANH 0509/2011, que anuló la licencia de operación en ese año; interpuesto el recurso de revocatoria fue confirmado e impugnado mediante el recurso jerárquico, dicho fallo igualmente se confirmó, quedando anulada la licencia de operación, que no se detalló si es anual o decenal; c) La parte accionante interpuso demanda contenciosa administrativa el 2012, y el 2013 fue declarada por no presentada al haber sido dejada de tramitar, por lo que la ANH el 2011, 2012 y 2013, les renovó la licencia de operación anual, y a pesar de no haber acreditado su derecho propietario se encontraba aceptaba la excepción a esa regla; empero, posteriormente de manera intempestiva YPFB, en cumplimiento de una orden de la ANH, le dejó de vender combustible desde del “12 de octubre”; y, d) Se verificó la vulneración de los derechos al trabajo, al ejercicio del comercio, al debido proceso y a la defensa, por cuanto se desconoció una concesión “muy especial” de carácter excepcional, así como también se suscribió un contrato con YPFB para la compra de combustible, por lo que de forma intempestiva no podían ordenar la prohibición de venta de combustible a la empresa IPSEC S.R.L.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. La ANH el 4 de noviembre de 2009, intimó a la empresa IPSEC S.R.L. -hoy parte accionante-, a través de su Director Ejecutivo a.i. -ahora demandado-, para que presente documentación que acredite su derecho propietario sobre el inmueble donde funciona la Estación de Servicios de combustibles líquidos, dentro del plazo de cinco días hábiles administrativos, y presente a la ANH el documento establecido en el art. 8 inc. b) del Reglamento para la Construcción y Operación de Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos aprobado por DS 24721; es decir, la escritura pública que acredite el derecho propietario sobre el lote de terreno donde fue construida la mencionada Estación, debidamente registrado en Derechos Reales (DD.RR.), señalando que “será” bajo apercibimiento de iniciar el procedimiento administrativo sancionador de revocatoria de su autorización de operación (fs. 111 a 113).

II.2.  El Director hoy demandado a través de la RA ANH 1437/2010 de 15 de diciembre, a solicitud de la empresa IPSEC S.R.L, el 17 de noviembre de  igual año, resolvió prorrogar diez años adicionales la autorización de operación de su Estación de Servicios de combustibles líquidos, ubicada en la Terminal Bimodal “Cástulo Chávez” de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, otorgada mediante RA SSDH 0323/2000 de 11 de septiembre, para que continúe operando, dicha prórroga fue dada y estaría vigente en tanto se resuelva el proceso administrativo instaurado el 4 de noviembre de 2009 y según corresponda iniciar o no el procedimiento de caducidad o revocatoria de la licencia de operación (fs. 140 a 141).

II.3. El 18 de febrero de 2011, el Director ahora demandado, dispuso requerir a la empresa IPSEC S.R.L, remitir información respecto a la situación actual del contrato de arrendamiento que suscribió con la empresa “CONSALBO S.R.L.”, protocolizado mediante testimonio 249/2000 de 10 de julio, como consecuencia del Laudo Arbitral pronunciado dentro del proceso arbitral “76”, a denuncia de la empresa antes mencionada contra la ENFE, o si fue suscrito un nuevo contrato de arrendamiento entre la ENFE y la empresa IPSEC S.R.L, en relación a los predios donde se encuentra construida y operando dicha Estación, que “deberá” ser enviada dentro de los cinco días hábiles administrativos, bajo apercibimiento de iniciarse el procedimiento de revocatoria de su licencia de operación conforme al art. 110 inc. f) de la Ley de Hidrocarburos (LH) (fs. 114 a 115).

II.4. La ANH por Auto de 22 de febrero de 2011, dispuso formular cargos contra la empresa IPSEC S.R.L, al ser presunta responsable de no haber dado cumplimiento a la instrucción impartida por la citada Agencia, mediante Auto de 4 de noviembre de 2009; contravención y sanción prevista en el art. 39 del Reglamento para la Construcción y Operación de Estaciones de Servicio de Combustibles Líquidos, aprobado por DS 24721, dando el plazo de diez días para contestar dichos cargos acompañando la prueba documental que haga valer en su defensa  (fs. 116 a 117).

II.5. Mediante RA ANH 0509/2011 de 25 de abril, el Director actualmente demandado resolvió declarar probado el cargo formulado mediante Auto de 22 de febrero de 2011, contra la empresa IPSEC S.R.L, por ser responsable de no dar cumplimiento a la instrucción emitida por la mencionada Agencia en el Auto de 4 de noviembre de 2009, anulando la licencia de operación de IPSEC S.R.L. (fs. 118 a 122).

II.6. Ante el recurso de revocatoria interpuesto por la empresa IPSEC S.R.L. contra la RA ANH 0509/2011, el Director hoy demandado, rechazó el mismo a través de la RA ANH 0802/2011 de 27 de junio, confirmando en todas sus partes el acto administrativo impugnado (fs. 123 a 128).

II.7. Planteado el recurso jerárquico por la empresa IPSEC S.R.L, mediante RM R.J. 013/2012 de 9 de febrero, el Ministro de Hidrocarburos y Energía, rechazó el mismo, confirmando la RA ANH 0802/2011; y en consecuencia, dejó subsistente la RA ANH 509/2011 (fs. 129 a 137).

II.8. La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, mediante AS 324/2013, resolvió declarar por no presentada la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la empresa IPSEC S.R.L contra el Ministro de Hidrocarburos y el Director demandado, impugnando la RM R.J. 013/2012, por no haber subsanado la demanda dentro de plazo previsto por ley, procediendo conforme al art. 333 del Código de Procedimiento Civil (CPC)(fs. 538).

         Resolución que fue notificada mediante cédula en Secretaría de Sala Plena del mencionado Tribunal, el 12 de noviembre de 2013 (fs. 539).  

II.9. Cursan licencias de operaciones “Nº EE.SS.” 445/2013 y 450/2014, con vigencia del 23 de diciembre de 2013 al 23 de igual mes de 2014; y, de 23 de diciembre de 2014 a 23 de dicho mes de 2015, respectivamente, ambas otorgadas por la ANH a la empresa IPSEC S.R.L, para que comercialice gasolina especial y diésel oíl (fs. 152 y 153).

II.10.Mediante testimonio 185/2015 de 22 de julio, se acredita la escritura pública sobre venta de gasolina especial y diésel oíl para la comercialización por las  empresa IPSEC S.R.L. y YPFB, contrato que en su Cláusula Décima señala que el contrato entrará en vigencia a partir del 1 de julio de 2015 y permanecerá vigente por cuatro años hasta el 30 de junio de 2019, añadiendo que si en el lapso de seis meses computables a la suscripción del contrato la ANH no le otorgare al comprador la licencia de operación el contrato “quedará” resuelto, liberando totalmente a YPFB de cualquier obligación frente al comprador (fs. 154 a 170 vta.).

II.11.Por nota presentada el 8 de octubre de 2015, el Director ahora demandado, dirigiéndose al Presidente de YPFB, solicitó se instruya a quien corresponda el “corte de suministro” de la empresa IPSEC S.R.L, en cumplimiento al AS 324/2013 (fs. 10).

II.12.El 12 de octubre de 2015, Edne Birnbaum Venga, Gerente General de la Empresa accionante por nota dirigida a YPFB, hizo conocer que el 9 del mismo mes y año, se apersonó para comprar el cupo correspondiente de diésel oíl para su comercialización, oportunidad en la que le informaron que sería la última vez que le venderían combustible, solicitando certificación respecto a que el funcionario habría dispuesto dicha prohibición de venta (fs. 11 a 12).

II.13.Por nota YPFB-DCSC-1749-1193/2015 de 16 de octubre, el Distrital Comercial Santa Cruz de YPFB -hoy codemandado-, dando respuesta a la nota con Cite Y/26/15 de 12 de octubre de igual año presentada por la ahora accionante, señaló que el corte de suministro obedecería a instrucciones expresas del Director actualmente demandado, basando su decisión en el AS 324/2013 (fs. 8).   

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante alega la vulneración de los derechos invocados en la presente acción tutelar; por cuanto, no obstante de contar con todas las licencias de operaciones correspondientes, YPFB autorizó el corte de la venta de combustible que utiliza para la comercialización de gasolina especial y diésel oíl, e impugnada dicha determinación, la misma fue rechazada en el recurso de revocatoria y confirmada en el jerárquico, manteniéndose firme la ilegal decisión.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Jurisprudencia reiterada sobre los actos administrativos y el   principio de buena fe

           Al respecto, la SCP 1471/2010-R de 4 de octubre, estableció que: “La tarea de administración y gestión pública, encomendada por el constituyente al ejecutivo, encuentran fundamento jurídico-constitucional en la llamada 'potestad administrativa', en virtud de la cual, toda la estructura -que forma parte de la administración pública- encargada de la gestión pública, se somete al marco normativo denominado 'bloque de legalidad', para cuyo cumplimiento, asume decisiones con efectos jurídicos, denominadas actos administrativos, que consiste en toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejecución de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos por Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo (art. 27 de la LPA)" (las negrillas nos corresponden).

                 

           En ese contexto, sobre la presunción de legitimidad de los actos administrativos, la SC 0494/2010-R de 5 de julio, que cita a la SC 0095/2001 de 21 de diciembre, sostuvo que: "'…es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado y el servidor público, así como a las actuaciones del particular en las relaciones con las autoridades públicas. De manera que aplicado este principio a las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas'.

           El art. 4 inc. g) de la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA), se refiere al principio de legalidad y presunción de legitimidad, como las actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la ley se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario, Vinculado a ello, en la SC 0998/2002-R de 16 de agosto, que ha sido también desarrollada en la SC 0086/2010, precisando lo siguiente: '…tal entendimiento, queda plenamente sustentado en un razonamiento lógico y elemental, pues habiéndose basado el acto administrativo en el principio de la buena fe y culminado su proceso en una resolución, no puede el administrado y menos la Administración, por voluntad unilateral, dejarlo sin efecto, sea cual fuere la razón para ello, pues un actuar así, desnaturalizaría por completo los principios fundamentales en los que se asienta un Estado democrático de derecho (…) y por lo tanto (…) se presume la buena fe del profesional que realiza la gestión y del administrador público que emite la resolución, por lo mismo se presume su legitimidad y legalidad; en esa circunstancia, los ciudadanos deben tener confianza y seguridad no sólo del ordenamiento jurídico, sino de las actuaciones que han realizado ante las autoridades que ostentan el Poder Público, quienes deben asegurarles una convivencia pacífica y principalmente, permanencia y estabilidad de sus actos administrativos'".  

           En ese contexto, sobre el principio de legalidad en el ámbito administrativo, la SC 1464/2004-R, de 13 de septiembre, precisó que este: “…implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos.  Este principio  está reconocido en el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: 'La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso'  (…). Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el caso en cuestión. Conforme a esto, la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 2 establece que: 'I La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley'".

           En cuanto al principio de buena fe, la referida Sentencia Constitucional, estableció que: “Junto al principio de legalidad, singular importancia tiene el principio de buena fe, reconocido en el art. 4 inc. e) de la LPA, que establece que 'en la relación de los particulares con la Administración Pública se presume el principio de buena fe. La confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo'" (las negrillas nos corresponden). 

           Y respecto al principio de presunción de legitimidad, la citada Resolución constitucional, concluyó que: “…las actuaciones de la Administración Pública se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario [art. 4 inc. g) de la LPA]).  La presunción de legitimidad del acto administrativo, (…), '…se funda en la razonable suposición de que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, por lo que el acto administrativo es legítimo con relación a la Ley y válido con relación a las consecuencias que pueda producir. La doctrina enseña que el fundamento de la presunción de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que se debe seguir para la formación del acto administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular de ser oído y en consecuencia exponer la razón de sus pretensiones y su defensa'".

III.2.  Entendimiento reiterado sobre la validez de los actos administrativos y la doctrina de los actos propios

           Al respecto, la SC 1464/2004 -ya mencionada-, sobre ese tema, estableció que: “…'se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado.  Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo'. El art. 32 de la LPA, señala que 'Los actos de la Administración Pública sujetos a esta ley se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación'.

           (…)

           Sobre esta problemática (del acto propio) la jurisprudencia comparada ha precisado lo siguiente:

1. Tribunal Supremo español: 'La buena fe que debe presidir el tráfico jurídico en general y la seriedad del procedimiento administrativo, imponen que la doctrina de los actos propios obliga al demandante a aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de sus propios actos voluntarios y perfectos jurídicamente hablando, ya que aquella declaración de voluntad contiene un designio de alcance jurídico indudable…' (Sentencia de 22 de abril de 1967).

           2. Corte Constitucional de Colombia: 'Un tema jurídico que tiene como sustento el principio de la buena fe es el del respeto al acto propio, en virtud del cual, las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe (art. 83 C.N).  Principio constitucional, que sanciona entonces, como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto'.

'La teoría del respeto al acto propio, tiene origen en el vocablo 'Venire contra pactum proprium nellí conceditur' y, su fundamento radica en la confianza despertada en otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta realizada.  Esta buena fe quedaría vulnerado si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y contradictoria…' (Sentencia T-295/99)" (las negrillas son nuestras).

III.3.  Análisis del caso concreto

El problema jurídico planteado en la presente acción de amparo constitucional en esencia radica en la supuesta suspensión de venta de combustible a la empresa IPSEC S.R.L -hoy parte accionante-, por parte de YPFB.

Partiendo de ese punto, de acuerdo a la documentación que informan los antecedentes del expediente, se evidencia que el 6 de octubre de 2015, mediante nota dirigida al Presidente de YPFB, el Director Ejecutivo a.i. de la ANH ahora demandado, solicitó que dicha autoridad instruya el corte de suministro de combustible a la empresa IPSEC S.R.L, quien se dedica a comercializar el mismo, argumentando que tal determinación se debía al cumplimiento del AS 324/2013, pronunciado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en el cual se declaró por no presentada la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la empresa IPSEC S.R.L. contra el Ministerio de Hidrocarburos, demanda a través de la cual la hoy parte accionante impugnó la RM R.J. 013/2012 de 9 de febrero, emitida por el Ministro de Hidrocarburos y Energía, pronunciada dentro del recurso jerárquico interpuesto por la empresa IPSEC S.R.L.; y en consecuencia, confirmó la RA ANH 0802/2011 de 27 de junio, dejando subsistente la RA ANH 0509/2011 de 25 de abril, emitida por la ANH, mediante la que el Director demandado, resolvió declarar probado el cargo formulado mediante Auto de 22 de febrero de 2011, contra la empresa IPSEC S.R.L., acto administrativo en el cual, de la misma manera, dicha autoridad procedió a anular la licencia de operación de IPSEC S.R.L.

En ese contexto, la ANH mediante Auto de 22 de febrero de 2011, formuló cargos contra la empresa IPSEC S.R.L., por supuestamente no haber dado cumplimiento a la instrucción impartida a través del Auto de 4 de noviembre de 2009, lo que provocó que la ANH, por RA ANH 0509/2011, a través de su Director Ejecutivo a.i. actualmente demandado, además de declarar probado el cargo contra la empresa IPSEC S.R.L., igualmente anulara la licencia de operación de la indicada Empresa.

Se debe señalar que si bien la ANH mediante RA ANH 1437/2010 de 15 de diciembre, resolvió prorrogar por diez años más la autorización de operaciones, otorgada mediante RA SSDH 0323/2000 de 11 de septiembre, a favor de la empresa IPSEC S.R.L., para que continúe operando; sin embargo, dicha prórroga de licencia de operación fue condicionada en su vigencia hasta que se resuelva el “proceso administrativo” iniciado por esa instancia el 4 de noviembre de 2009; proceso contencioso administrativo que como ya se señaló concluyó con la emisión del AS 324/2013 que dio por no presentada la demanda.

Se debe advertir que la ANH supeditó la vigencia de la licencia de operación a la empresa IPSEC S.R.L. a lo que se determine en una Resolución judicial emitida el 2013, la misma que concluyó con la no presentación de la demanda, conforme a ello, y tomando en cuenta que las licencias y autorizaciones no son actos administrativos firmes, sino que por su naturaleza, son inestables y pueden ser modificados por la entidad administrativa que los emitió de manera posterior, es que la ANH procedió a la suspensión de la licencia y la consiguiente venta de combustible para su comercialización. En ese ámbito, el entendimiento jurisprudencial descrito en la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre, esableció que: “…es criterio general de la doctrina que existen actos que pueden ser revocados por razones de oportunidad, con el objetivo de satisfacer las exigencias de interés público, caso en el que la Administración está obligada a indemnizar al particular; en cambio, hay otros que no gozan de estabilidad y, por lo mismo, pueden ser revocados por la Administración, por razones de utilidad pública, no siendo indemnizables, salvo cuando ha existido culpa administrativa o cuando la Administración ha realizado una incorrecta valoración del interés público. Son actos administrativos inestables, por ejemplo, los permisos concedidos por la Administración, cuya vigencia y revocatoria dependerá de la discrecionalidad de la Administración, apreciando si está o no de acuerdo con el interés público” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

En el caso sub judice, se dejó sin efecto la licencia otorgada precisamente por el incumplimiento de un requisito, acto administrativo que fue agotado en todas sus instancias y se encuentra actualmente firme con el pronunciamiento del AS 324/2013, razón por la que la ANH podía legítimamente dejar sin efecto la licencia, no constituyendo por ello vulneración a los derechos de la ahora parte accionante, la nota por la cual, el Director ahora demandado solicitó al Presidente de YPFB, que instruyó el corte de suministro de diésel oíl para su comercialización por parte de la empresa IPSEC S.R.L., pues al tratarse de permisos y licencias concedidas por la administración de donde devienen los supuestos actos ilegales, y que no gozan de estabilidad, la licencia otorgada de manera posterior no puede constituirse un acto firme que determine que pueda seguir ejerciendo una actividad, por lo que esta Sala no advierte la lesión de ningún derecho ahora cuestionado de vulnerado por la parte accionante, debiendo en consecuencia denegarse la tutela impetrada. 

         En consecuencia, el Tribunal de garantías, al conceder la tutela solicitada, no actuó correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 86 de 19 de noviembre de 2015, cursante de fs. 596 vta. a 598, pronunciada por la Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada.  

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA