Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0498/2011-R
Sucre, 25 de abril de 2011
Expediente: 2009-19936-40-AAC
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
En revisión la Resolución pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ana María Bustillos López contra Rafael Fernando Uría García y Roxana Ticona Cuba, Gerente General y Juez Sumariante del Tribunal Administrativo N° 6, ambos de la Corporación del Seguro Social Militar (COSSMIL).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción
Mediante memorial presentado el 27 de mayo de 2009, cursante de fs. 186 a 192, la accionante, señaló lo siguiente;
I.1.1. Hechos que la motivan
El 25 de enero de 2008, Ana María Valencia Montaño, realizó una queja médica en su contra, argumentando negligencia y demora en cuanto al diagnóstico de cáncer de mama que se le efectuó, razón por la cual ésta retardación le originó un mayor deterioro en su salud, pudiendo ser atendida con anterioridad previniendo el avance de la enfermedad.
Indica que, a raíz de la denuncia descrita precedentemente, el 21 de febrero del mismo año, el Director Médico del Hospital Militar Central de La Paz, instruyó al Jefe de la Unidad de Control de Calidad Total y Auditoría Médica del citado nosocomio, la realización de una auditoría médica en el caso de referencia.
Agrega que, el 7 de marzo de 2008, se emitió el informe de Auditoría Médica Interna 05/08, realizada por el Comité de Auditoría Médica, el cual concluyó que su persona realizó el tratamiento médico de Ana María Valencia Montaño durante diez meses de manera incorrecta, cuando en realidad correspondía la biopsia y extirpación del nódulo canceroso, realizando un manejo oncológico correcto y adecuado a la magnitud de la patología.
Considera que, la Auditoría Médica Externa Nº 0032/2008 de 11 de junio, fue injusta en razón a que el Instituto Nacional de Seguridad Social (INASES), no publicó los protocolos específicos correspondientes a casos similares al descrito, por cuanto corresponde a cada entidad de salud elaborar los mismos, hecho que no se dio en COSSMIL.
Refiere que, las conclusiones a las que llegó la auditoría del INASES, se hallan dentro de una ilógica formal debido a que no se realizaron las evaluaciones correctas para determinar si su persona realizó una evaluación y tratamiento adecuado de la paciente, recomendando la sustanciación de un proceso administrativo en su contra.
Continúa señalando, que en el Auto Inicial del Sumario iniciado en su contra, la demandada Roxana Ticona Cuba, establece la existencia de indicios de responsabilidad administrativa, con el fundamento legal de haber contravenido la Ley 3131 de 8 de agosto de 2005 y Ley del Ejercicio Profesional del Médico, citando algunos artículos e incisos, razón por la que el 13 de octubre de 2008, solicitó su nulidad, al existir ausencia de tipicidad específica en los “delitos” (sic) que se le “invocan” (sic) y principalmente por no dar cumplimiento al proceso de aclaración establecido en la normativa de control gubernamental posterior, más específicamente en el Decreto Supremo (DS) 23215 en sus arts. 39 y 40.
Señala que, la Jueza Sumariante, obviando el pronunciarse respecto a la nulidad solicitada, emitió la Resolución de Sumario Administrativo T.A.S. 13/2008 de 26 de septiembre, encontrando la existencia de responsabilidad administrativa en su conducta profesional por no haber cumplido sus labores con disciplina, responsabilidad y eficiencia, incurriendo nuevamente en falta de tipicidad, basándose en el informe de la comisión médica que practicó la auditoría médica y en un informe médico pericial carente de valor por cuanto el profesional médico que emitió el mismo, no se hallaba acreditado a dicho efecto.
Indica que, recién en el punto 2 de la Resolución del Recurso Jerárquico T.A.S. 01/2009, se señala que se habría sancionado a su persona por la contravención del art. 18 del Reglamento Interno de Personal y que si bien en el Auto inicial del proceso de 30 de julio de 2008, señaló que su persona habría contravenido el ordenamiento jurídico administrativo de la Ley 3131, debió entenderse que se aplicó de modo directo el art. 18 del Reglamento de Personal ya citado.
Refiere finalmente que, en la Resolución de Recurso Jerárquico, se pretendió subsanar las omisiones incurridas durante el desarrollo del proceso.
I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados
La accionante, alega la vulneración de sus derechos a la igualdad ante la ley, a la defensa y al debido proceso, a ser oído, a acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla, citando al efecto los arts. 21.6, 109, 110, 116, 119 y 120 de la Constitución Política del Estado (CPE), al proceso de aclaración establecido en los arts. 39 y 40 del DS 23215, así como las garantías judiciales como contempladas en los art. 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derecho Humanos, 7 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos”.
I.1.3. Petitorio
Con éstos antecedentes, solicita: a) La anulación del proceso administrativo instaurado en su contra hasta el Auto Inicial del Proceso Sumario de 30 de julio de 2008; y b) se disponga la notificación legal del Informe de Auditoría Médica 0032/2008, efectuada por el INASES a fin de proceder con el proceso de aclaración estipulado en el DS 23215.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Efectuada la audiencia pública, el 5 de junio de 2009, conforme consta en el acta cursante de fs. 273 a 276 vta., se produjeron los siguientes actuados.
I.2.1. Ratificación de la acción
En uso de la palabra, el abogado de la parte accionante, ratificó íntegramente la acción planteada, haciendo énfasis en la ausencia de notificación con el señalamiento y apertura del periodo probatorio del proceso administrativo.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
En informe DGAJ 178/09 presentado el 4 de junio de 2009, cursante de fs. 235 a 239, los demandados manifestaron lo siguiente: 1) La Auditoría observada por la accionante, tiene su origen en el INASES y no así en COSSMIL, por tanto el derecho a la aclaración invocado por Ana María Bustillos López no tiene fundamento, en razón a que no corresponde a su entidad el efectuar la tramitación del proceso de aclaración reclamado; 2) No existe violación alguna de los derechos de la defensa, del debido proceso y del principio de igualdad ante la ley, por cuanto la Autoridad Sumariante si efectuó la apertura del término de prueba, quedando también claramente establecidos, los hechos por los cuáles se le inició el proceso administrativo; 3) En cuanto a los principios de tipicidad y certeza supuestamente violados, dicha afirmación no es cierta en tanto la accionante se halla sometida a la Ley 3131, art. 12, incs. a), e), i) y j), que como galeno se encontraba obligada a cumplir y cuya violación fue determinada en la Auditoría Médica 032/2008 efectuada por el INASES; 4) En lo referido al derecho a ser oído y juzgado dentro de un debido proceso, por no existir pronunciamiento respecto a la nulidad de obrados solicitada por la accionante, es un extremo carente de sustento, en razón a que se notificó a Ana María Bustillos López con la Resolución Final del Sumario el 26 de septiembre de 2008 y el incidente de nulidad fue presentado recién el 13 de octubre del mismo año, añadiendo que la nulidad solicitada tenía que ver con un informe de auditoría correspondiente al INASES, por lo que la pretensión de la accionante relacionada con que la sumariante se pronuncie sobre la validez legal de un documento emitido por otra institución no puede ser atendible; 5) La accionante confunde dos procesos diferentes como son la Auditoría Médica y el Proceso Administrativo Interno; 6) La accionante pudo pedir complementación y enmienda a la Resolución de Recurso Jerárquico, hecho que hubiese permitido a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) aclarar cualquier duda existente, por lo que se infiere que no se han agotado las vías administrativas.
A su vez, Juan Carlos Flores Cangri, en representación de Rafael Fernando Uría García, en audiencia señaló que el Gerente General de COSSMIL no podía notificar a la accionante con la Auditoría Externa practicada por el INASES, reiterando en lo demás lo expresado en el informe escrito, detallado precedentemente.
I.2.3.Resolución
La Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 42/2009 de 5 de junio, cursante de fs. 277 a 278, denegó la acción planteada, en base a los siguientes fundamentos: i) En el Auto Inicial si existe tipicidad, al señalarse en la parte resolutiva que existe responsabilidad por parte de la accionante por cuanto no dio cumplimiento a la normativa que se menciona en la Auditoría Médica del INASES; ii) La observación respecto a que la Ley 3131 y la Ley del Ejercicio Profesional Médico fueran normas distintas resulta intrascendente; y iii) Sobre el cuestionamiento en lo referido a que la apertura del término de prueba debió estar incluida en el Auto Inicial del Sumario, dicha afirmación no es relevante por cuanto la sumariante una vez recibida la declaración informativa de la accionante, le hizo conocer que contaba con diez días para la presentación de pruebas; y, iv) El incidente de nulidad fue planteado extemporáneamente, cuando ya fue emitida la Resolución Final del Sumario Administrativo, por lo cual no pudo ser tramitada por la Sumariante.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
Mediante Ley 040 de 1 de septiembre de 2010, se ampliaron las facultades otorgadas a este Tribunal por Ley 003 de 13 de febrero de 2010, de Necesidad de Transición de los Nuevos Entes el Órgano Judicial y Ministerio Público, a objeto de conocer y resolver las acciones de defensa de derechos fundamentales presentadas a partir del 7 de febrero de 2009, es decir bajo el nuevo orden constitucional; por lo que, mediante Acuerdo Jurisdiccional 001/2011 de 11 de enero, se procedió a la reanudación del sorteo de las causas.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. El 11 de junio de 2008, fue elaborado el Informe de Auditoría Médica 0032/2008, por la Comisión Médica del INASES, en el cual se recomienda al Director General Ejecutivo de dicha entidad, la apertura de un proceso administrativo en contra del personal médico que atendió el caso de Ana María Valencia Montaño (fs. 241 a 247).
II.2. El 22 de julio de 2008, Rafael Fernando Uría García, mediante Memorándum Stría. DGAJ 34/08, designó a Roxana Ticona Cuba, Juez Sumariante a efectos de iniciar proceso administrativo, contra el personal médico que atendió a Ana María Valencia Montaño (fs. 240).
II.3. El 30 de julio de 2008, fue emitido el Auto Inicial del Proceso Administrativo, contra Ana María Bustillos López por existir indicios de responsabilidad administrativa con a la atención médica de Ana María Valencia Montaño, por la presunta vulneración de la Ley 3131 de 8 de agosto de 2005 y “Ley del Ejercicio Profesional Médico, Capítulo V, art. 12, incisos a), e), i) y j)” (sic) (fs. 252 a vta.)
II.4. El 26 de septiembre de 2008, fue emitida la Resolución de Sumario Administrativo T.A.S. 13/2008, por la cual se declaró la responsabilidad Administrativa de Ana María Bustillos López, por no haber cumplido con disciplina, responsabilidad y eficiencia las funciones inherentes a su cargo en la atención de la paciente Ana María Valencia Montaño, aplicándole la sanción de suspensión de quince días sin goce de haberes (fs. 261 a 263).
II.5. El 13 de octubre de 2008, la accionante presentó, ante la Jueza Sumariante de COSSMIL, solicitud de nulidad de Auto Inicial de Procesamiento, “por inexactitud en la calificación administrativa” (sic), observando la calificación efectuada (fs. 122 a 123 vta.).
II.6. El 16 de octubre de 2008, Ana María Bustillos López, presentó, ante la Jueza Sumariante de COSSMIL, recurso de revocatoria contra la Resolución de Sumario Administrativo T.A.S. 13/2008 de 26 de septiembre, alegando nuevamente “inexactitud en la calificación administrativa” (sic), observando la calificación efectuada (fs. 126 a 128 vta.).
II.7. El 20 de octubre de 2008, fue pronunciada la Resolución Administrativa de Revocatoria T.A.S. 14/2008, por la cual fue ratificada la Resolución Final del Sumario Administrativo 13/2008 de 26 de septiembre (fs. 264 a 265).
II.8. El 5 de noviembre de 2008, la accionante presentó recurso jerárquico, en el cuál observa la aplicación de la condena por haber “incumplido protocolos de otra rama” que no es su especialidad y por otros argumentos señalados en el mismo (fs. 132 a 134).
II.9.El 28 de diciembre de 2008, fue emitida por el demandado Rafael Fernando Uría García, la Resolución de Recurso Jerárquico “T.A.S. Nº 01/2009” (sic), mediante la cual se ratificó íntegramente los fundamentos y contenido de la Resolución T.A.S. 13/2008 (fs. 266 a 271).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante, alega la vulneración de sus derechos a la defensa, al debido proceso, a realizar aclaraciones en el marco del DS. 23215 y de los principios de tipicidad y certeza, por cuanto considera que la Jueza Sumariante Nº 6 de COSSMIL, le inició un proceso administrativo sin una correcta tipificación de las presuntas faltas cometidas, sin dar apertura al término de prueba y en base a dos leyes y a un Informe de Auditoría Médica, el cual no fue sometido a su consideración para el proceso de aclaración correspondiente, en el marco del DS 23215, incurriendo en generalidades, hecho que fue ratificado con la emisión de la resolución final, aspecto que no fue subsanado en las resoluciones que resolvieron los recursos de revocatoria y jerárquico planteados. En consecuencia corresponde analizar en revisión si se debe otorgar o denegar la tutela solicitada.
III.1. De los procesos administrativos
Los procesos administrativos surgen de la acción u omisión de lo servidores públicos de alguna norma preestablecida, conducta antijurídica que da lugar a la responsabilidad por la función pública, que a su vez tiene su génesis en el principio de “responsabilidad” que es un término introducido a nuestro universo jurídico administrativo, que pretende transmitir los conceptos que el término inglés conlleva: responsabilidad ante la comunidad, rendición de cuentas que no sean necesariamente en dinero, y compromiso moral y legal ante otros.
La Ley de Administración y Control Gubernamentales, en su art. 29 señala textualmente: “La responsabilidad es administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público. Se determinará por proceso interno de cada entidad que tomará en cuenta los resultados de la auditoria si la hubiere. La autoridad competente aplicará, según la gravedad de la falta, las sanciones de: multa hasta un veinte por ciento de la remuneración mensual; suspensión hasta un máximo de treinta días; o destitución”.
La referida Ley, es reglamentada en lo referido a la responsabilidad por la función pública por el DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, que aprueba el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública y que es modificado por los Decretos Supremos 26237, 28003 y 28010.
El proceso administrativo, debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto al juez natural, legalidad formal, tipicidad y defensa irrestricta. “… La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal”. (García de Enterría, E. y Fernández, T. R., Curso de derecho administrativo, II, Civitas, Madrid, 1999, página 159).
El art. 73.I de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) (Principio de Tipicidad) señala que: “Son infracciones administrativas las acciones u omisiones expresamente definidas en las leyes y disposiciones reglamentarias y II Sólo podrán imponerse aquellas sanciones administrativas expresamente establecidas en las leyes y disposiciones reglamentarias”.
La tipicidad en los procesos administrativos sancionatorios, es parte indisoluble del debido proceso, que a su vez es común al ejercicio del ius puniendi estatal, que exige que la norma mediante la cual se establece una sanción, dando lugar al nullun crimen, nulla poena sine lege, evitando la indeterminación que da lugar a la arbitrariedad. Existe una aplicación general y transversal de la legalidad como integrante del debido proceso, de cual se deriva el principio de tipicidad.
III.2. Análisis del caso concreto
Ahora bien, este Tribunal entiende que en autos, la Sumariante no procedió a una correcta tipificación de la inconducta de la accionante, toda vez que en el Auto Inicial del Proceso Sumario de 30 de julio de 2008, cita textualmente lo siguiente: “Disponer el inicio del proceso sumario interno (…) por existir indicios de responsabilidad administrativa (…) por la presunta vulneración de la Ley 3131 de 08-08-2005, y Ley del Ejercicio Profesional Médico, Capítulo V, Art. 12 incisos a), e), i) y j)”.
Esta incorrecta tipificación, es trasladada arbitrariamente por el Sumariante a la parte resolutiva de la Resolución de Sumario Administrativo T.A.S. 13/2008 de 26 de septiembre, cuando concluye: “Declarar la responsabilidad administrativa de Ana María Bustillos López, por no haber cumplido con disciplina, responsabilidad y eficiencia las funciones inherentes a su cargo en la atención de la paciente Ana María Valencia Montaño, dándole en consecuencia una sanción de 15 días de suspensión sin goce de haberes”.
A dicho efecto, es necesario dejar claramente establecido que el auto inicial de un proceso administrativo, debe contener la descripción de los hechos que motivan el proceso, los elementos que inducen a sostener que el procesado presumiblemente es el autor de la presunta contravención y finalmente debe contener ineludiblemente la calificación legal de la conducta identificando con precisión la norma supuestamente violada, aspecto último que en caso en examen es incorrecto en el auto inicial del sumario objeto de la acción de amparo.
III.2.1. La función del sumariante es igual a la de cualquier administrador de justicia
El 30 de julio de 2008, fue emitido el Auto Inicial del Proceso Administrativo, contra Ana María Bustillos López, por la presunta vulneración de la Ley 3131 de 8 de agosto de 2005 “y Ley del Ejercicio Profesional Médico, Capítulo V, art. 12, incisos a), e), i) y j)” (sic) dando lugar a la emisión de la Resolución de Sumario Administrativo T.A.S. 13/2008 de 26 de septiembre, por la cual se declaró su responsabilidad administrativa, hecho que derivó en que el 13 de octubre de 2008, la accionante solicitara a la Jueza Sumariante de COSSMIL, la nulidad de Auto Inicial de Procesamiento, “por inexactitud en la calificación administrativa” (sic), observando de esta manera la calificación efectuada, hecho refrendado el 16 del mismo mes y año, con la presentación del recurso de revocatoria alegando nuevamente “inexactitud en la calificación administrativa” (sic), calificación de conducta que también fue ratificada en el recurso jerárquico planteado, cuando reiteradamente objeta la calificación efectuada por la Sumariante de manera general referida a la vulneración de protocolos médicos.
De acuerdo a principios generales del derecho, en especial en el ámbito sancionador, correspondía en el presente caso al Sumariante, valorar las pruebas, los hechos acontecidos, las circunstancias que rodean a los hechos, las causas de justificación aplicables a cada caso; evaluar los descargos presentados, considerando las atenuantes que se esgrimen en las argumentaciones expuestas, así como las agravantes que pudieran surgir de la evaluación; y, finalmente lo más importante, tiene el deber ineludible de contrastar todo ello con las disposiciones legales aplicables a los hechos que fueron objeto de investigación dentro del sumario administrativo de referencia, encontrando la causalidad entre los hechos o faltas cometidas y la norma que describe su sanción. La función de Sumariante, al igual que de cualquier administrador de justicia, debe ser llevada a cabo respetando los principios y valores en que se sustenta la administración de justicia en general.
La tipificación en materia sancionatoria no es una mera formalidad de la cual pueda o deba prescindirse, so pretexto de preservación del bien jurídico de la justicia. La correcta tipificación garantiza la efectivización de los derechos y garantías fundamentales que se encuentran vigentes en nuestro ordenamiento jurídico. El respeto por el debido proceso, es materia de eminente orden público, y de los derechos que se encuentran vinculados al mismo.
No puede sancionarse a un funcionario público por la supuesta transgresión de principios o generalidades, determinando sanciones por no actuar “responsablemente”, necesariamente la conducta debe estar tipificada y su sanción preestablecida y no sometida a la discrecionalidad del juzgador administrativo, razón por la que se concluye que sí existió vulneración del derecho a la defensa, del debido proceso al existir ausencia de tipificación dentro del proceso administrativo de referencia. En cuanto al derecho del proceso de aclaración en el marco del DS 23215, no es atendible la pretensión de la accionante, pues al amparo de las normativa de control posterior derivada de la Ley de Administración y Control Gubernamentales, pudo proceder al procedimiento de aclaración reclamado, sin necesidad de notificación por parte de COSSMIL, en tanto y en cuanto el Informe de Auditoría Médica tuvo su génesis en el INASES.
Por otra parte, cabe hacer mención que COSSMIL a través de la MAE, debió proceder a la designación del Sumariante de acuerdo a lo establecido por el DS 23318-A y no así de forma como se lo hizo, con posterioridad a ocurrido el hecho y bajo la forma de instrucción, cual si se tratase de una actividad funcional inherente al giro institucional.
No obstante lo señalado previamente, este Tribunal no desconoce el hecho que del análisis técnico de lo acontecido y de los informes médicos que correspondan, pueda constatarse la existencia de negligencia en el ejercicio profesional, por tanto se establezca la responsabilidad administrativa de la accionante. Esa será tarea exclusiva del sumariante, concluyéndose que será dicha autoridad quien en uso de su potestad soberana, determinará lo que fuere de ley.
De todo lo expuesto, se concluye que el Tribunal de garantías, al haber denegado, la acción, evaluó de manera incompleta e incorrecta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confiere el art. 3 de la Ley 040 de 1 de septiembre de 2010, que modifica el art. 4.I de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, en revisión resuelve: REVOCAR la Resolución 42/2009 de 5 de junio de 2009, cursante de fs. 277 a 278, dictada por la Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz; y, en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, anulando el proceso administrativo hasta el Auto Inicial de Apertura del Sumario Administrativo inclusive.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No intervienen el Presidente, Dr. Juan Lanchipa Ponce y el Magistrado Dr. Ernesto Félix Mur, por ser ambos de voto disidente.
Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez
DECANO
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
MAGISTRADO