Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1060/2015-S3

Sucre, 3 de noviembre de 2015

SALA TERCERA

Magistrado Relator:    Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 10922-2015-22-AAC

Departamento:           La Paz

En revisión la Resolución 18/2015 de 27 de abril, cursante de fs. 90 a 92, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Marcela Romay Taborga contra Álvaro Alfonso Ríos Oliver, Rector; y, Marlene Aramayo Medinaceli, Jefa del Departamento de Asuntos Jurídicos y Jueza Sumariante; ambos de la Escuela Militar de Ingeniería (EMI) “Mariscal Antonio José de Sucre”.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 10 y 22 de marzo de 2015, cursantes de fs. 59 a 63 y 66 a 67 vta., la accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 1 de junio de 2010, fue designada Asesora Legal de la Unidad Académica de Santa Cruz de la EMI, mediante examen de competencia; sin embargo, por Auto inicial de 25 de junio de 2014, se instauró en su contra un proceso sumario administrativo. A pesar de haber observado la competencia de la Jueza que conoció su caso, ésta prosiguió la causa hasta dictar la Resolución final 01/14 de 18 de julio de igual año, la Resolución de recurso de revocatoria de 8 de agosto de igual año y finalmente pronunciar la Resolución de recurso jerárquico 01/2014 de 10 de septiembre.

Posteriormente, por Resolución Administrativa (RA) 002/2014 de 8 de enero, se designó a las autoridades sumariantes de la gestión 2014, en la que no se consignaba a Marlene Aramayo Medinaceli, misma que fue nombrada de manera posterior e irregular al periodo previsto en la norma legal mediante RA 036/2014 de 2 de junio, en flagrante transgresión del art. 12 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública aprobado por el Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992 (modificado por el art. 1 del DS 26327 de 22 de septiembre de 2001), que dispone que la autoridad sumariante debe ser nombrada en la primera semana hábil del año; por lo que carecía de competencia, incumpliendo con la garantía constitucional del juez natural, siendo en consecuencia, viciado todo el proceso administrativo instaurado en su contra. Asimismo, se omitió lo dispuesto por el art. 67 del mismo Decreto Supremo, que establece que las denuncias contra abogados deben ser conocidas y resueltas en la fase del sumario por el asesor legal principal de la entidad que ejerce tuición; vale decir, por el Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Defensa, por lo que se evidencia la omisión de uno de los elementos principales del juez natural correspondiente a la competencia para resolver las causas. 

Finalmente, indica que las conductas por las cuales se dio inicio a la sustanciación de un procedimiento administrativo disciplinario ya fueron motivo de sanción por parte de las autoridades administrativas de la EMI, conforme prevé el art. 39 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) y las Normas Básicas del Sistema de Administración del Personal; además, de acuerdo al principio non bis in idem y respecto a la garantía del debido proceso, no corresponde que se tomen en cuenta conductas que fueron previamente sancionadas conforme a derecho.

I.1.2. Derecho y garantía supuestamente vulnerados

La accionante considera la lesión de su derecho al debido proceso en sus elementos de legalidad objetiva y del juez natural y el principio de non bis in idem; citando al efecto los arts. 115, 117 y 120 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y, 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se disponga: a) La nulidad del Auto de inicio de sumario de 25 de junio de 2014 y los actos posteriores; y, b) La restitución a su fuente de trabajo como Asesora Legal de la Unidad Académica de Santa Cruz de la EMI, el pago de sus salarios, aguinaldos, bonos, primas, aportes a la Seguridad Social y demás derechos que fueron suprimidos como emergencia de la ilegal determinación, con la condenación en costas y calificación de daños y perjuicios. 

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

 

Celebrada la audiencia pública el 27 de abril de 2015, según consta en el acta cursante de fs. 87 a 89 vta., presentes la parte accionante como la demandada, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante a través de su abogado, en audiencia, ratificó el tenor íntegro de su demanda de acción de amparo constitucional.  

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Álvaro Alfonso Ríos Oliver, Rector; y, Marlene Aramayo Medinaceli, Jefa del Departamento de Asuntos Jurídicos y Jueza Sumariante, ambos de la EMI “Mariscal Antonio José de Sucre”, mediante informe escrito presentado el 27 de abril de 2015, cursante de fs. 81 a 86 vta., señalaron que: 1) Por la inconducta demostrada por la hoy accionante en el desempeño de sus funciones se inició proceso sumario interno sancionador, disponiéndose la suspensión provisional como abogada sin habérsele suspendido el goce de haberes o pago de sus salarios, que continuó percibiendo durante la sustanciación del proceso; 2) De acuerdo a lo señalado en el memorial de subsane, la ahora accionante fue notificada el 16 de abril de 2015, con el Auto de 11 de marzo de igual año, dentro de la presente acción de amparo constitucional y considerando que tenía el plazo fatal de tres días para subsanar las observaciones bajo conminatoria de tenerse por no presentada conforme determina el art. 30.I.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), mismo que fenecía el 21 de abril de dicho año, fue presentado al día siguiente de cumplirse el término, y no obstante a ello, el Tribunal de garantías admitió el mismo en detrimento de la parte “accionada”; 3) La jurisdicción constitucional está impedida de efectuar interpretación de la legalidad ordinaria y tiene por finalidad el resguardo de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, por cuanto este medio de defensa no puede ser considerado por la actual accionante como una instancia de revisión ordinaria o una etapa más del proceso administrativo interno seguido en su contra mediante la vía administrativa como equivocadamente fue invocada por ésta, de acuerdo a la lectura de su petitorio; 4) Existió un vacío en la RA 002/2014 de designación de autoridades sumariantes, siendo subsanada y complementada con la emisión de la RA 036/2014, que en ningún momento anula o deja sin efecto la anterior Resolución, así también debe tenerse en cuenta que el DS 26237 concede a la MAE, la facultad de nombrar al sumariante y también de sustituirlo siempre y cuando exista un justificativo institucional, no existiendo ninguna vulneración al derecho al juez natural, dado que lo importante es que sea nombrado con anterioridad a los hechos que dieron origen al proceso; 5) Respecto a que por su calidad de abogada, tenía que ser la MAE de la entidad que ejerce tuición para resolver su caso; esta situación nunca fue representada por la hoy accionante en ninguno de sus memoriales en el transcurso de la sustanciación del proceso; y, 6) La mencionada indica que ya fue sancionada por el mismo hecho; no obstante, solo fue pasible de constantes llamadas de atención, mismas que no constituyen una sanción sino reflexión con el propósito que se pueda mejorar o enmendar la conducta observada en beneficio de la entidad, y al no haber una recomposición en el desarrollo de sus funciones, dieron lugar al proceso administrativo, por lo que no existió vulneración al principio non bis in idem.  

I.2.3. Resolución

La Sala Civil y Comercial Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 18/2015 de 27 de abril, cursante de fs. 90 a 92, denegó la tutela, bajo los siguientes fundamentos: i) La acción de amparo constitucional no es un recurso ordinario, por lo que no corresponde ingresar a la interpretación de la legalidad ordinaria reflejada en las resoluciones tanto administrativas como judiciales, correspondiendo solo realizar una interpretación constitucional, cuando exista en la resolución administrativa vulneración a derechos y garantías constitucionales; ii) La Jueza Sumariante -ahora demandada- fue designada por Resolución 036/2014, que amplía los alcances dispuestos por la RA 02/2014, en cuya parte resolutiva dispone que Marlene Aramayo Medinaceli tomará el lugar de cualquiera de las tres abogadas designadas como juezas sumariantes por algún tipo de impedimento; de donde se tiene que la autoridad que tramitó el proceso sumario, fue nombrada con anterioridad al proceso, cumpliendo con la normativa constitucional; iii) En caso de observar la incompetencia de la ahora demandada, no corresponde ser considerada mediante acción de amparo constitucional, sino por la vía del recurso directo de nulidad; iv) Respecto a la doble sanción, se tiene que de la lectura del Auto de inicio del proceso no se registra ningún antecedente de las sanciones a las que fue sujeta la hoy accionante por las faltas cometidas, tampoco se acredita ni acompaña prueba alguna que respalde que ya fue objeto de otro proceso, por los mismos motivos que ameritaron sus destitución; y, v) No se demostró de manera coherente qué derechos fundamentales o garantías constitucionales fueron vulnerados por la Resolución impugnada, razón por la que no corresponde “acoger” la presente acción de amparo constitucional; concluyéndose que las autoridades ahora demandadas, no vulneraron los derechos al debido proceso en su vertiente de juez natural ni el principio non bis in idem.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Por RA 002/2014 de 8 de enero, el Rector de la EMI en su condición de MAE, designó a tres autoridades sumariantes para esa gestión, entre quienes se encontraba Marcela Romay Taborga -ahora accionante- (fs. 4 a 5). Por RA 036/2014 de 2 de junio, Álvaro Alfonzo Ríos Oliver, Rector de la EMI -hoy demandado- nombró a Marlene Aramayo Medinaceli como Jueza Sumariante, determinando que sustituirá en casos de encontrarse acéfalo el cargo de Responsable de la Unidad Jurídica y cuando exista algún impedimento, entre otras circunstancias (fs. 6 a 8).  

II.2.  Cursa Auto de inicio de proceso administrativo interno de 25 de junio de 2014 contra la actual accionante emitido por Marlene Aramayo Medinaceli (fs. 11 a 18 vta.); así como la Resolución final 01/14 de 18 de julio de 2014, disponiendo la destitución de la denunciada, de la EMI (fs. 19 a 43). Por Resolución de recurso de revocatoria de 8 de agosto de igual año se ratificó la Resolución Final emitida por la misma autoridad (fs. 44 a 49) y finalmente, por Resolución Jerárquica 01/2014 de 10 de septiembre, se confirmó el “Recurso de Revocatoria” de 8 de agosto de 2014 de destitución de la procesada, dictado por el Juez Jerárquico (fs. 50 a 57).

II.3.  Consta memorando 549/14 de 10 de octubre de 2014, dirigido a la hoy accionante comunicando su retiro de la EMI (fs. 2).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso en sus elementos de legalidad objetiva y del juez natural, y el principio non bis in idem, por cuanto: a) Fue sometida a un proceso sumario administrativo ante una autoridad que carecía de competencia, dado que la Jueza Sumariante no fue designada al inicio del año de gestión conforme establece el art. 12.I.a del DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237; b) Se la sancionó dos veces por el mismo hecho; y, c) Por su condición personal -abogada de la entidad-, la denuncia formulada en su contra debió ser conocida por el Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Defensa.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La facultad de la autoridad sumariante para conocer procesos administrativos

Al respecto, el art. 120.I de la CPE, determina que: “Toda persona tiene derecho a ser oída por una autoridad jurisdiccional competente, independiente e imparcial, y no podrá ser juzgada por comisiones especiales ni sometida a otras autoridades jurisdiccionales que las establecidas con anterioridad al hecho de la causa”.

En materia administrativa, con relación a la competencia de las autoridades sumariantes para conocer y resolver procesos, este Tribunal, a través de la SCP 0543/2013 de 13 de mayo, señaló que: “Como tantas veces se dijo, los procesos administrativos surgen de la acción u omisión por parte de los servidores públicos que vulneran normas preestablecidas, hechos antijurídicos que dan lugar a la determinación de la responsabilidad por la función pública, previa sustanciación de un proceso administrativo. La Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), en su art. 29, determina textualmente: ‘La responsabilidad es administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público. Se determinará por proceso interno de cada entidad que tomará en cuenta los resultados de la auditoria si la hubiere. La autoridad que corresponda aplicará, según la gravedad de la falta, las sanciones de: multa hasta un veinte por ciento de la remuneración mensual; suspensión hasta un máximo de treinta días; o destitución´.

La Ley de Administración y Control Gubernamentales, es reglamentada en lo que se refiere a la conducta funcionaria por el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado mediante DS 23318-A, modificado por el DS 26237, que en su art. 12.I inc. a), en lo referido a la autoridad competente para el procesamiento disciplinario, dispone: ‘La prevista en las normas específicas de la entidad o en su defecto, el servidor público designado por el máximo ejecutivo en la primera semana hábil del año’.

Ahora bien, corresponde señalar que el hecho que la autoridad sumariante no fuera designada la primera semana hábil del año, no deriva persé en su incompetencia, cosa distinta es la posible responsabilidad por la función pública para la MAE de la entidad, que podría generar la no designación del sumariante en el plazo establecido, a cuyo efecto debe considerarse circunstancias relacionadas a la culminación de la relación laboral del otrora sumariante.

En el mismo sentido, no perderá competencia la autoridad sumariante si es que la resolución de inicio fuera dictada fuera del plazo de tres días reconocido por el art. 22 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado mediante DS 23318-A. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional, cuando en la SC 0170/00-R de 28 de febrero de 2000, ha dispuesto: ´Que en el cap. III del D.S. Nº 23318-A, relativo a la Responsabilidad Administrativa (arts. 13 al 33); se corrobora lo afirmado precedentemente, puesto que en su texto no hay disposición alguna que dentro de un Proceso Administrativo, haga alusión a la pérdida de competencia ni sancione con nulidad acto alguno, de donde resulta que es aplicable lo previsto en el art. 251, parágrafo II del Código de Procedimiento Civil.

Que inclusive, el Tribunal de Apelación ya apercibió al sumariante justamente por las deficiencias en que incurrió a tiempo de tramitar el sumario, Tribunal que con buen criterio no dio curso a la nulidad ya invocada por el recurrente en razón a no ser causa de nulidad de obrados las observaciones realizadas por él, más aún si éste convalidó el hecho de la demora en la iniciación del sumario al haberse sometido a la autoridad del sumariante’” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

III.2. Análisis del caso concreto

Previo al análisis de la problemática planteada, es necesario pronunciarse sobre el mecanismo constitucional de protección del derecho al juez natural en su elemento competencia. Al respecto, la SCP 0693/2012 de 2 de agosto, indicó que: “…corresponde unificar al juez natural y su tutela a través de la acción de amparo constitucional de forma que en los procesos judiciales y administrativos todo acto sin competencia o jurisdicción que puedan afectar al juez competente como elemento del juez natural debe tutelarse por los recursos ordinarios previstos por el legislador y agotados los mismos, siempre y cuando exista vulneración a derechos y garantías mediante acción de amparo constitucional y no por el recurso directo de nulidad, lo contrario afectaría las competencias naturales de los jueces y autoridades naturales competentes entendimiento que por el principio pro actione y de favorabilidad deberá aplicarse a los casos en tramitación…” (las negrillas fueron añadidas). En ese sentido, al reclamarse la conculcación del derecho al juez natural competente, corresponde ser verificado a través de la presente acción tutelar y no así por el recurso directo de nulidad como afirma el Tribunal de garantías, en observancia al citado fallo jurisprudencial vinculante que esta Sala mantiene y ratifica.

Asimismo, aclarar que la revisión de las determinaciones asumidas en sede administrativa se realizará a partir de la última determinación dispuesta en razón a que ella tiene la posibilidad de corregir, enmendar o anular las decisiones de las autoridades de menor jerarquía. En el presente caso, la Resolución Jerárquica 01/2014 de 10 de septiembre.

III.2.1. Con relación al sometimiento ante una autoridad incompetente, debido a que la Jueza Sumariante no fue designada al inicio del año de gestión, en la citada Resolución Jerárquica se indicó: “…la Resolución Administrativa N° 036/2014 de fecha 03 de junio de 2014, por la cual se designó Sumariante a la Abog. Marlene Aramayo Medinaceli, Jefa del Departamento de Asuntos Jurídicos de la Escuela Militar de Ingeniería, fue emitida con carácter previo es decir ANTERIOR al inicio del presente proceso administrativo interno, con una data de más de veinte (20) días, en función a una necesidad institucional…” (sic) (las negrillas son propias).

Sobre el particular, en una acción de amparo constitucional análoga a la presente en la que se denunció la destitución a través de un proceso administrativo instaurado por una autoridad sumariante no competente, este Tribunal a través de la citada SCP 0543/2013, en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, indicó que: “…el hecho que la autoridad sumariante no fuera designada la primera semana hábil del año, no deriva persé en su incompetencia…”.

En ese contexto, no resulta evidente la vulneración del derecho de la accionante al debido proceso en su elemento del juez natural competente; es decir, la circunstancia de ser procesada por la Autoridad Sumariante nombrada en junio de 2014, no implica lesión al citado derecho.

III.2.2. En cuanto al reclamo de la accionante de que por su condición personal la denuncia formulada en su contra debió ser conocida por el Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Defensa, de la compulsa de antecedentes no se evidencia que fuese reclamada a través de los mecanismos de impugnación previstos en sede administrativa.

 

  La SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, estableció las reglas y subreglas de improcedencia de esta acción de defensa cuando:“1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) Cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico…” (las negrillas fueron añadidas).

Consiguientemente, al no haberse impugnado en sede administrativa que la denuncia formulada en su contra correspondía ser conocida por el Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Defensa, corresponde aplicar la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional, subregla 1.b) desarrollada precedentemente.

III.2.3. Finalmente, en cuanto al reclamo de la accionante que no puede ser sancionada dos veces por el mismo hecho, ésta no acompañó la documentación que demuestre tal extremo, imposibilitando a esta Sala, verificar tal situación.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al denegar la tutela impetrada con similar entendimiento, actuó correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 18/2015 de 27 de abril, cursante de fs. 90 a 92, pronunciada por Sala Civil y Comercial Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, por los motivos expuestos ut supra.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

 

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO