Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1402/2014

Sucre, 7 de julio de 2014

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:   Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  05686-2013-12-AAC

Departamento:             Santa Cruz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos, a la propiedad privada, acceso a la justicia,  defensa, igualdad procesal y seguridad jurídica que hacen al debido proceso sustantivo; en atención a que el SIN-GRACO Santa Cruz, pretende ejecutar una boleta de garantía sin tomar en cuenta que la misma fue otorgada para resguardar los resultados de un proceso contencioso administrativo, siendo que el mismo aún se encuentra pendiente de resolución y no fue resuelto por el Tribunal Supremo de Justicia.

Corresponde establecer en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional, conforme instituyen los arts. 128 y 129.I de la CPE, tendrá lugar: “…contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley” y “…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados" (negrillas añadidas).

A su vez el art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala: “La Acción de Amparo Constitucional tiene el objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”. (las negrillas son agregadas)

III.2.  El debido proceso y el derecho a la defensa en la Constitución Política del Estado y su aplicación en el ámbito administrativo

La Constitución Política de Estado, define que la administración de justicia se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de partes ante el juez, consecuentemente, el art. 115. II de la CPE señala: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”. El art. 117.I de la Norma Suprema, por su parte establece: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso” (negrillas añadidas).

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, determina que las garantías inherentes al debido proceso, no únicamente son exigibles a nivel judicial, sino también que deben ser de obligatorio cumplimiento por cualquier autoridad pública, señalando que: "De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo (...). Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un “juez o tribunal competente” para la “determinación de sus derechos”, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana” (negrillas añadidas).

El Tribunal Constitucional en la SCP 0002/2012 de 13 de marzo señaló que: “En el orden de ideas citado también debe señalarse que la acción de amparo constitucional, encuentra fundamento directo en el artículo 25.1 de la CADH, instrumento que señala: “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”. En el marco del citado precepto que forma parte del Bloque de Constitucionalidad reconocido por el artículo 410 de la CPE, se tiene que la dimensión procesal constitucional de la acción de amparo constitucional debe ser estructurada a partir de este marco de disposiciones, siendo evidente que el amparo constitucional constituye un mecanismo eficaz de defensa para el resguardo de derechos fundamentales insertos en el bloque de constitucionalidad” (las negrillas nos corresponde).

En cuanto al derecho a la defensa en sede administrativa, el Tribunal Constitucional, en la SC 2820/2010-R de 10 de diciembre, dispuso que: “La SC 0024/2005, antes citada estableció que: 'Respecto al derecho de defensa en el procedimiento administrativo, la doctrina reconoce que al igual que la defensa en juicio, consagrada constitucionalmente, es también un derecho aplicable al procedimiento administrativo, comprendiendo los derechos: a) a ser oído; b) a ofrecer y producir prueba; c) a una decisión fundada; y d) a impugnar la decisión; razonamiento coincidente con el expresado por la jurisprudencia constitucional que, en la SC 1670/2004-R, de 14 de octubre, estableció la siguiente doctrina jurisprudencial '(...) es necesario establecer los alcances del derecho a la defensa reclamado por la recurrente, sobre el cual este Tribunal Constitucional, en la SC 1534/2003-R, de 30 de octubre manifestó que es la: '(...) Potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo, haciendo uso efectivo de los recursos que la ley le franquea. Asimismo, implica la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal en las mismas condiciones con quien lo procesa, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos”. Interpretación constitucional, de la que se extrae que el derecho a la defensa alcanza a los siguientes ámbitos: i) el derecho a ser escuchado en el proceso; ii) el derecho a presentar prueba; iii) el derecho a hacer uso de los recursos; y iv) el derecho a la observancia de los requisitos de cada instancia procesal" (las negrillas son agregadas).

III.3.  Boletas de garantía a primer requerimiento

Conforme la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI) en su “Recopilación de Normas para Servicios Financieros” y de acuerdo a la Circular SB/288/99 (04/99), Título IV, Capítulo I, estableció:

Capítulo I: Boletas de Garantía

“Artículo 1° Las entidades bancarias deberán ajustar sus operaciones de emisión de Boletas de Garantía al verdadero concepto y naturaleza que otorga la legislación comercial del país a estos documentos; es decir, que éstos sólo representan un contrato de fianza bancaria en cuya celebración debe exigirse al afianzado, cuando el análisis crediticio lo requiera, las suficientes contragarantías basadas en bienes raíces o depósitos reales en el banco por sumas suficientes y expresados en la moneda de la boleta, que permitan solventar la contingencia en caso de incumplimiento del deudor.

Además, debe tenerse presente que, no obstante el carácter contingente de las operaciones garantizadas, éstas se encuentran comprendidas en los límites legales establecidos para la otorgación de créditos”.

Artículo 2° (Boletas de Garantía) Las Boletas de Garantía sólo se emitirán en/y para los  casos establecidos en el Artículo 1447 del Código de Comercio, las que se registrarán discriminando los siguientes conceptos:

          a) Para seriedad de propuestas en licitaciones por convocatoria para diferentes obras o provisiones.

        b) Para el cumplimiento de contratos de obra, entrega de materiales u otras obligaciones de hacer.

        c) Para el pago de derechos arancelarios o impositivos.

        d) Para amparar consecuencias judiciales o administrativas.

          e) Para caución de cargos o funciones”.

Artículo 3° - (Vencimiento) Las Boletas de Garantía deben tener un plazo de vencimiento determinado. Transcurrido dicho plazo, sin haberse ejercido la acción inserta en el documento, las boletas de garantía caducan en cuanto a la misma. Cuando se produce la ampliación del plazo del contrato de fianza, los bancos deberán emitir nuevas Boletas de Garantía que se ajusten a las nuevas condiciones pactadas” (negrillas añadidas).

En la Circular SB/398/02 (08/02), Libro 2°, Título IV, Capítulo II, igualmente se establece:

“Capítulo II: Reglamento de Garantías a Primer Requerimiento

Artículo 1° - (Definición) La garantía a primer requerimiento es aquella otorgada por una entidad de intermediación financiera, a solicitud de un ordenante, asumiendo la obligación irrevocable de pagar una suma de dinero en favor de un beneficiario. La emisión de esta garantía respalda el cumplimiento de una obligación subyacente.

Los contratos de garantías a primer requerimiento pueden pactarse con amortización única o amortización gradual o progresiva”.

Artículo 3° - (Carácter independiente o autónomo) La garantía a primer requerimiento es independiente o autónoma y su exigibilidad no depende de otros actos jurídicos distintos a la misma garantía, ni de otra garantía o contragarantía ni de la obligación del reembolso que derive de ella.

Por consiguiente, la entidad emisora de la garantía a primer requerimiento, deberá proceder a cumplir su obligación, indefectiblemente, el día hábil siguiente a la solicitud del beneficiario conforme se establece en el Artículo 6º del presente Reglamento, sin que pueda invocar, para abstenerse de hacerlo, excepciones o defensas derivadas de ninguna otra relación, incluida la subyacente que se garantiza.

A la Garantía a Primer Requerimiento, por su carácter de contrato autónomo, no son aplicables las disposiciones relativas a la fianza”.

Artículo 4° - (Perfeccionamiento y contenido de la garantía) La garantía a primer requerimiento deberá constar en documento emitido por la entidad de intermediación financiera que contenga, al menos, las siguientes manifestaciones:

a) La mención de ser garantía a primer requerimiento;

b) El lugar y la fecha de su expedición;

c) Los nombres o denominación de la entidad emisora y de las personas naturales o jurídicas que identifiquen al ordenante y al beneficiario de la garantía;

d) La cantidad máxima a pagar y la moneda de pago;

e) El plazo de vigencia de la garantía, que es la fecha hasta la cual el beneficiario podrá exigir su satisfacción. Podrá preverse una fecha previa, antes de la cual no sea posible presentar la garantía para su pago;

f) El detalle de los documentos que deban presentarse para hacer efectivo el cobro, así como la forma y condiciones en que deben ser presentados;

g) La obligación subyacente que constituye la causa de la emisión de la garantía a primer requerimiento;

h) La forma de amortización de la garantía a primer requerimiento, cuando corresponda a la modalidad del Artículo 2º del presente Reglamento, y se prevea una diferente a la lineal allí consagrada. En ese caso, el banco entregará junto con la garantía y como documento que se entenderá parte integral de la misma, una tabla de amortización que muestre el saldo disponible mes a mes, como consecuencia del modelo de amortización adoptado.

(…)

“Artículo 6° - (Ejecución de la garantía) El beneficiario deberá solicitar por escrito el pago de la garantía a primer requerimiento, acompañando el o los documentos exigidos en ella, y afirmando bajo juramento, que será prestado para esa sola circunstancia, que la obligación garantizada ha sido incumplida”.

Artículo 7° - (Responsabilidad por documentos) La entidad emisora debe examinar los documentos con razonable cuidado, pero no asume ninguna responsabilidad en cuanto a la forma, suficiencia, exactitud, autenticidad, falsificación o efectos legales de cualquier documento que les sea presentado por el beneficiario al momento de la ejecución.

Efectuado el pago, el emisor deberá informarlo de inmediato al ordenante, acompañando copia de la solicitud y de los documentos presentados”.

(…)

“Artículo 9° - (Título ejecutivo) La garantía a primer requerimiento constituirá título ejecutivo con el simple reconocimiento de firmas ante autoridad competente, de conformidad con el Artículo 487°, numeral 2 del Código de Procedimiento Civil”.

La Ley de Seguro de Fianzas para Entidades y Empresas Públicas y Fondo de Protección del Asegurado de 23 de abril de 2013, establece:

“(…)

Artículo 3. (Seguro de Fianzas para Entidades del Sector Público).

I.   Es la modalidad de seguro, reconocida en la Ley de Seguros, que incluye a los seguros de caución y de crédito, aplicada a entidades del sector público, en cuya póliza suscrita por una entidad aseguradora autorizada para administrar seguros generales o creada con ese único objeto, ésta actúa en calidad de fiador de una persona natural o jurídica, que para el efecto se denomina afianzado, obligándose a cumplir la prestación estipulada en el contrato de seguros a favor de entidades de sector público, que constituyen la parte beneficiaría, en caso de incumplimiento de la obligación afianzada.

II.  Las pólizas de seguro de fianzas para entidades del sector público son irrevocables de ejecución a primer requerimiento, renovables, de textos únicos y uniformes elaboradas y aprobadas por la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros, cuyos términos y condiciones no podrán ser modificados por ninguna de las partes intervinientes. Las entidades aseguradoras autorizadas a operar con esta modalidad de seguro, deberán emitir las pólizas correspondientes con el respaldo de contragarantías siguiendo criterios de prudencia.

En caso de prórroga del contrato por el cual se emitió la Póliza de Seguro de Fianza como garantía, u otra situación que implique la necesidad de ampliar el período inicialmente acordado, la vigencia de la Póliza de Seguro de Fianza deberá ser extendida automáticamente por la entidad aseguradora.

Artículo 4. (Ejecución).

              I.      La ejecución de las pólizas de seguro de fianzas en las que participen como beneficiarías entidades del sector público, es un derecho privativo de las entidades beneficiarías que será ejercido con la presentación única y exclusiva del ejemplar original o copia legalizada de la nota de declaración de incumplimiento, emitida y firmada por el responsable correspondiente o la Máxima Autoridad Ejecutiva - MAE, de la entidad beneficiaría.

                        II.    Para el caso de las pólizas de seguro de fianzas que garanticen la correcta inversión de anticipo, la ejecución se realizará por la parte no invertida o indebidamente invertida y no resarcida por el afianzado, debiendo en este caso la entidad beneficiaría presentar adicionalmente al documento señalado en el parágrafo anterior, el "Informe de Saldos a Favor y en Contra", elaborado por la misma entidad beneficiaría.

                        III.   La entidad aseguradora deberá hacer efectiva la indemnización de las pólizas de seguro de fianza en las que participen entidades del sector público, en el plazo máximo de quince (15) días calendario computables a partir de la recepción del (los) documento(s) señalado(s) en los parágrafos precedentes del presente Artículo. Ninguna circunstancia, requerimiento de información o documentación distinta a la establecida en la presente Ley, o controversia entre las partes intervinientes en una Póliza de Seguro de Fianza, en la que participe como beneficiaría una entidad del sector público, condicionará o será causal dé demora o suspensión de pago de la indemnización correspondiente.

                        IV.    La determinación y documentos que sustentan la ejecución de las pólizas de seguros de fianzas, objeto de la presente Ley, es responsabilidad de la servidora o del servidor y de las servidoras y los servidores públicos ante el fiador y ante las autoridades, competentes. Los actos o hechos que deriven de la ejecución inconsistente o incorrecta de estas pólizas, serán sujetos a las responsabilidades legales respectivas”.

(…)

“Artículo 6. (Transparencia de la Información).

              I.      La entidad aseguradora a la que se solicite la ejecución de una Póliza de Seguro de Fianza en la que participe como beneficiaría una entidad del sector público, tendrá acceso sin restricción alguna, a toda la información del proceso que dio lugar a la solicitud de ejecución. El servidor público que niegue este acceso será sujeto del proceso sancionador correspondiente, pudiendo ser sancionado con la destitución del cargo, sin perjuicio de ser procesado también por incumplimiento de deberes.

II.    En ningún caso la ejecución de las pólizas, podrá ser retrasada o condicionada a la entrega de cualquier tipo de información o documento que no sean los específicamente nombrados en la presente Ley” (las negrillas son agregadas).

III.4. Análisis del caso concreto

La problemática que plantea la instauración de la presente acción de amparo constitucional está principalmente referida a la ejecución de la boleta de garantía por parte de SIN - GRACO Santa Cruz con la que se garantizó la instauración de un proceso contencioso administrativo radicado en el Tribunal Supremo de Justicia contra la resolución del Recurso jerárquico AGIT-RJ 0232/2009, proceso que todavía se encuentra pendiente de resolución; sin embargo, existió conocimiento amplio de la propia accionante, al no ser la primera vez que efectúa la renovación de las garantías otorgadas, que la última renovación invocada debía precisamente concretarse conforme las instrucciones previas impartidas por la referida entidad estatal; es decir, renovarse con una anticipación de por lo menos diez días anteriores al vencimiento de la misma, que conforme se tiene establecido, tendría vigencia inclusive hasta el 26 de septiembre de 2013.

Bajo esas circunstancias y no habiéndose renovado por parte del contribuyente la garantía otorgada, la administración tributaria en cumplimiento de disposiciones legales que le corresponden, mediante nota CITE:SIN/GGSCZ/DJCC/UCT/NOT 02330/2013, solicitó al Banco Bisa S.A. la ejecución inmediata de la boleta de garantía BG-024528-0200 de 28 de marzo de 2013, obrando de manera legal, correcta y transparente al haber inclusive esperado hasta último momento a efectos de protestar la ejecución de la fianza bancaria; siendo necesario puntualizar sobre el particular que las boletas de garantía a primer requerimiento tienen objeto, condiciones y término de vigencia de cumplimiento obligatorio conforme se desprende de una lectura minuciosa de la misma que textualmente señala: “La presente fianza bancaria es de ejecución inmediata, irrevocable y renovable. Vencido el plazo señalado para su validez, aun cuando el original del Certificado no fuera devuelto al Banco, el presente documento dejará de tener vigencia y caducará de hecho y sin lugar a extensión ni ampliación de plazo, quedando nulo y sin efecto para su cobro” (sic).

En esa concepción de análisis los funcionarios del SIN-GRACO Santa Cruz enmarcaron sus actuaciones en sujeción estricta al marco previsto por la ley, pues legalmente se encontraban constreñidos no sólo a la ejecución de una boleta de garantía como obligación primaria de orden legal, sino ante las emergencias de incurrir a posteriori en posibles responsabilidades de orden civil, penal y administrativo por incumplimiento de deberes, al encontrarse claramente reguladas las atribuciones y facultades que precisamente les compete y han sido otorgadas por la ley a la administración tributaria; por lo mismo, se entiende que la obligación de la entidad accionante se encontraba precisamente en otorgar de manera oportuna y adecuada las garantías necesarias y suficientes a efectos de que se garantice de la mejor manera posible y en forma permanente por todo el tiempo que transcurra la demanda contenciosa-administrativa instaurada por ante el Tribunal Supremo de Justicia.

La garantía a primer requerimiento, se entiende que es independiente o autónoma y su exigibilidad legal no está supeditada a otros actos jurídicos distintos a la misma garantía, ni de otra, ni de la obligación del reembolso que derive de ella. Por consiguiente, la entidad emisora de la garantía a primer requerimiento, deberá proceder a cumplir con su obligación, indefectiblemente, el día hábil siguiente a la solicitud del beneficiario conforme se establece en el art. 6 del referido Reglamento, sin que pueda invocar, para abstenerse de hacerlo, excepciones o defensas derivadas de ninguna otra relación, incluida la subyacente que se garantiza.

Entonces la ejecución de la boleta de garantía conforme se tiene claramente establecido no tiene proceso previo puesto que corresponde la ejecución inmediata de la misma ante el inesperado caso de incumplimiento. La entidad beneficiaria del sector público deberá solicitar por escrito el pago de la boleta de garantía a primer requerimiento, acompañando el o los documentos exigidos en ella, y afirmando bajo juramento, que será prestado para esa sola circunstancia, además de manifestar que la obligación garantizada ha sido incumplida.

Con referencia a la posterior renovación que hubiera sido efectuada la entidad accionante debió tomar los recaudos previos, necesarios y conducentes a efectos de garantizar la consiguiente renovación dentro de la vigencia del término; por lo que ante su inercia manifiesta, inacción y actuar totalmente negligente, conlleva con seguridad al rechazo posterior de la misma por parte de la administración tributaria, al haber sido presentada en forma totalmente extemporánea; además de no consignarse adecuadamente y con exactitud el acto administrativo que se hubiere garantizando; es decir, con cuatro días de retraso y en forma totalmente posterior al vencimiento de la boleta de garantía; incumpliéndose por lo mismo los términos del proveído 24-001006-13 de 9 de abril de 2013, por el cual la administración tributaria comunicó oportunamente al contribuyente, la obligación de renovar la correspondiente boleta de garantía por lo menos diez días de anticipación al vencimiento; la misma que conforme se colige de los datos del proceso, recién fue renovada por la entidad accionante el 30 de septiembre de 2013, pretendiendo desconocerse los términos insertos en la propia boleta de garantía, solicitando en forma totalmente inadecuada la suspensión de la ejecución tributaria, no obstante de haberse operado la preclusión de su derecho.

Por lo expuesto, el Tribunal de garantías, al haber denegado la tutela de la acción de amparo constitucional, obró correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la  autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR en todo la Resolución 241/2013 de 21 de octubre, cursante de fs. 282 vta. a 285, pronunciada por la Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y, en consecuencia DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional

Fdo. Dra. Soraida Rosario Chánez Chire

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA