SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1046/2014

Sucre, 9 de junio de 2014

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:   Dra. Soraida Rosario Chánez Chire

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  05381-2013-11-AAC

Departamento:             Cochabamba

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante alega que las autoridades demandadas, vulneraron sus derechos al ejercicio político como Concejala electa y a la presunción de inocencia, debido a que los Concejales Municipales de Tiquipaya, mediante Resolución Municipal 087/2011, determinaron su suspensión temporal de su cargo, por existir en su contra acusación formal, aplicando los arts. 144 y 145 de la LMAD; normas que posteriormente, mediante “SCP 2055/2012”, fueron declaradas inconstitucionales, y por tanto, expulsadas del ordenamiento jurídico; lo que motivó que solicitara su reincorporación, la que fue rechazada por Resolución Municipal 012/2013, y ratificada el rechazo por Resolución Municipal 031/2013, Resoluciones que interpretaron que el art. 14 del CPCo, prohíbe la revisión de sentencias que tengan la calidad de cosa juzgada, ni la revisión de los actos realizados con la norma cuando se presumía constitucional.

En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El control tutelar de constitucionalidad y el resguardo a derechos fundamentales a través de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional, instituida por la Constitución Política del Estado, como una medida de protección contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos o particulares, derechos que son reconocidos por la misma Ley Fundamental y que son inherentes a todos los estantes y habitantes del Estado Plurinacional de Bolivia, así el art. 128 de la Norma Suprema señala: “La acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.

Norma concordante con el art. 51 del CPCo, que señala: “La acción de Amparo Constitucional tiene el objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”.

En ese contexto, la consolidación del Estado Plurinacional de Bolivia, como Estado Constitucional de Derecho, mantiene el quiebre de concepción sobre la funcionalidad de la propia Norma Suprema, la Constitución Política del Estado es concebida como fuente primaria del ordenamiento jurídico y a la vez norma suprema directamente justiciable,  dotada de un contenido material (principios, valores supremos y derechos fundamentales), que condicionan la validez de las demás normas infraconstitucionales, y que exigen a los operadores del derecho ingresar en la tarea de su consecución.

Bajo este nuevo enfoque se encomienda el control de constitucionalidad a un órgano independiente -el Tribunal Constitucional Plurinacional-  encargado de ejercitar un control de constitucionalidad de carácter jurisdiccional para el resguardo de una Constitución abierta que contiene y fundamenta los valores y principios supremos de carácter plural que irradian de contenido y orientan el funcionamiento del Estado y la sociedad boliviana, donde los valores y principios plurales supremos convergen como guías y pautas de interpretación para la materialización del nuevo modelo de Estado que proyecta la Constitución, sustentado en la plurinacionalidad, la interculturalidad, el pluralismo en sus diversas facetas proyectados hacia la descolonización, como nuevos ejes fundacionales que permitan consolidar una sociedad inclusiva, justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las identidades  plurinacionales estructuradas bajo un proceso que articule la  pluralidad en la unidad.

En este escenario, conforme determinó la SCP 1714/2012 de 1 de octubre, la funcionalidad de la Constitución Política del Estado también sufre un giro trascendental, pues no sólo se erige para limitar el ejercicio de poder político y organizar las estructuras estatales, sino también en defensa de los derechos fundamentales, concebidos como valores supremos a ser materializados.

En efecto, uno de los pilares esenciales del Estado Constitucional de Derecho, es el respeto a los derechos fundamentales, los cuales, de acuerdo con lo previsto en el art. 109.I de la CPE, concordante con el art. 13.III de la misma Norma Suprema, gozan de igual jerarquía y son  directamente  aplicables y justiciables.

Bajo la perspectiva señalada, la acción de amparo constitucional se configura como una verdadera garantía jurisdiccional destinada, a través de un procedimiento rápido y oportuno, a resguardar los derechos fundamentales expresados en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad, con excepción de aquellos que encuentren resguardo en otros mecanismos específicos de defensa. Así lo estableció la SCP 0002/2012 de 13 de marzo.

Por lo señalado, la acción de amparo constitucional es un medio eficaz para asegurar el respeto a derechos fundamentales y garantías constitucionales no tutelados por otros mecanismos de defensa, siendo un medio idóneo de protección oponible no sólo respecto del Estado sino también de manera horizontal, es decir, contra actos y omisiones provenientes de particulares que lesionen o amenacen lesionar los derechos fundamentales que se encuentran bajo su resguardo.

En el marco de lo referido, cabe subrayar que el diseño constitucional del amparo constitucional responde a las normas del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, concretamente en el marco de los alcances y preceptos contenidos en la Convención Americana de Derechos Humanos, cuyo art. 25.1, establece que: “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención…”.

En efecto la regulación efectuada por el constituyente respecto al amparo constitucional, estructura esta acción sobre la base de los principios de sumariedad, inmediatez, eficacia, idoneidad y oportunidad, a partir de los cuales se consagra la vigencia en este nuevo modelo de Estado, de un mecanismo de tutela pronta y oportuna, para el resguardo de derechos fundamentales y garantías constitucionales contra actos u omisiones lesivos provocados por servidores públicos o particulares.

En armonía con lo expuesto, debe señalarse que la acción de amparo constitucional, en su dimensión procesal, es un verdadero proceso de naturaleza constitucional regido por las normas y principios procesales propios de la justicia constitucional, que guiado bajo el principio de eficacia su protección se orienta siempre a dar efectiva protección a los derechos fundamentales y garantías constitucionales que tutela. Es por ello, que para la consecución de su objeto y finalidad -tutela efectiva- se encuentra regido por los criterios y principios de interpretación constitucional y los propios que rigen de manera concreta a los derechos humanos, entre ellos, los principios pro persona o comúnmente conocido como el pro homine, el pro actione, favor debilis, de progresividad, favorabilidad, prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, el de preferencia y eficacia de los derechos humanos, entre otros, los mismos que han sido aplicados por la jurisprudencia constitucional.

Ahora bien, este mecanismo de máxima protección se rige al mismo tiempo por dos principios configuradores que hacen a su naturaleza: la subsidiariedad y la inmediatez; el primero, entendido como el agotamiento previo o la constatación de la inexistencia de otras vías o recursos legales para la protección inmediata de los derechos denunciados como conculcados, por cuanto, no sustituye o remplaza a los recursos o instancias ordinarias prestablecidas en el ordenamiento jurídico. El segundo, instituye al amparo constitucional como un mecanismo inmediato en la protección de los derechos y garantías fundamentales, lo que permite percibir que este mecanismo de tutela, brinda una reparación inmediata frente a los actos y omisiones arbitrarias de los servidores públicos y/o personas particulares; de ahí su naturaleza regida por los principios de sumariedad, celeridad y eficacia.

En el marco de lo señalado, la  acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías, al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales. Este ámbito tutelar queda abierto siempre que no exista otro medio de protección inmediata para la protección de los derechos y garantías fundamentales o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela.

III.2. La naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional

Con relación a la subsidiariedad de esta acción, el entonces Tribunal Constitucional a través de la SC 1337/2003-R de 15 de abril, ha establecido reglas y sub reglas de improcedencia de esta acción tutelar por subsidiariedad, cuando: “… 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”  (las negrillas nos corresponden).

III.3. Sobre la subsidiariedad en la acción de amparo constitucional

         Uno de los principios configuradores de la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional, es el principio de subsidiariedad establecido en el art. 54.I del CPCo, que señala: “La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo”.

         La jurisprudencia constitucional, a través de la SC 0374/2002-R de 2 de abril, estableció que: “… la subsidiariedad del amparo constitucional debe ser entendida como el agotamiento de todas las instancias dentro el proceso o vía legal, sea administrativa o judicial, donde se acusa la vulneración, dado que, donde se deben reparar los derechos fundamentales lesionados es en el mismo proceso, o en la instancia donde han sido conculcados, y cuando esto no ocurre queda abierta la protección que brinda el Amparo Constitucional” (las negrillas nos corresponden) Entendimiento que a su vez ha sido reiterado en la SC 0484/2010-R de 5 de julio, entre otras.

         Asimismo, la SC 0868/2005-R de 27 de julio, estableció que:“…Atendiendo la naturaleza subsidiaria del recurso de amparo constitucional, este Tribunal ha establecido de manera uniforme que para pretender la protección que otorga el recurso planteado, el agraviado o quien lo represente, deberá necesariamente agotar todos los medios ordinarios o administrativos ante la autoridad que considere lesionó su derecho o derechos fundamentales, y para el caso de subsistir el acto ilegal u omisión indebida, deberá acudir a las instancias superiores que tengan facultad para hacer cesar la amenaza, restricción o supresión de los derechos y garantías, de modo que sólo cuando se agote dichos medios podrá acudirse a esta jurisdicción en busca de protección, de no ser así, ésta jurisdicción no puede operar como recurso sustitutivo, tampoco puede suplir las omisiones en el no uso oportuno de los mismos, ni se constituye en una instancia más dentro de los procesos ordinarios o administrativos previstos por el ordenamiento jurídico” (las negrillas nos corresponden).

III.4. Sobre el recurso de reconsideración en el ámbito municipal

En el ámbito municipal, el art. 22 de la Ley de Municipales (LM), establece lo siguiente: “(RECONSIDERACIÓN). El Concejo Municipal, a instancia de parte o del Alcalde Municipal, por el voto de dos tercios del total de sus miembros, podrá reconsiderar las Ordenanzas y Resoluciones Municipales” (las negrillas nos corresponden).

Al respecto, la SC 0512/2010-R de 5 de julio, señaló que:“… en los casos en que en el ámbito municipal, no es posible la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, porque el acto que se considera lesivo de derechos es emanado directamente del Concejo Municipal, quien se crea agraviado tiene el deber y responsabilidad de hacer uso de la reconsideración, de tal manera que estas autoridades o ente municipal, tenga la posibilidad de efectuar un nuevo análisis y reconsidere la decisión asumida, y sólo agotado dicho medio impugnativo, si persiste la lesión a derechos fundamentales puede acudir a la acción de amparo constitucional”.

Por su parte, la SCP 0567/2012 de 20 de julio, estableció lo siguiente: ”La 'reconsideración' de las Ordenanzas y Resoluciones Municipales, constituye el medio idóneo por el cual se modifica o ratifica la determinación adoptada por el Concejo Municipal; circunstancia por la cual, antes de acudir a la jurisdicción constitucional, con carácter previo, tendrá que haberse solicitado la reconsideración al ente deliberante, agotando de esta manera la vía administrativa municipal” (las negrillas nos corresponden).

Con relación al plazo que tiene el Concejo Municipal, para pronunciarse sobre una solicitud de reconsideración, la SCP 1426/2012 de 24 de septiembre, expresó el siguiente entendimiento: “… se debe considerar que al constituir las Resoluciones Municipales actos administrativos, cuya falta de respuesta implica el 'silencio administrativo negativo', conforme señala la SC 0131/2011-R de 21 de febrero, «…en aplicación supletoria del art. 71.I.g) del D.S. 27113 de 23 de julio de 2003, reglamentario de la Ley de Procedimiento Administrativo (RLPA), se debe entender que el plazo para que el concejo se pronuncie sobre una solicitud de reconsideración es de 20 días, tal como señala taxativamente la citada disposición legal, cuando refiere que las decisiones sobre cuestiones de fondo, deben ser resueltas en el plazo de 20 días cuando no exista un plazo expresamente señalado»; La Ley de Procedimiento Administrativo, en su Título Segundo, Capítulo I, Términos y Plazos, en el art. 20.I inc. a) señala: 'I. El cómputo de los plazos establecidos en esta Ley será el siguiente: a) Si el plazo se señala por días sólo se computaría los días hábiles administrativos (…)'; por lo que se concluye que el término que señala la jurisprudencia anotada precedentemente debe entenderse como veinte días hábiles, para ser respondida la reconsideración” (las negrillas nos corresponden).

         De la jurisprudencia anteriormente referida, se establece que en el ámbito municipal, contra el acto considerado lesivo emanado del Concejo Municipal, el accionante a fin de agotar la vía administrativa, tiene el deber de hacer uso de la reconsideración previsto en el art. 22 de la LM, para que sea el propio concejo municipal quien pueda efectuar un nuevo análisis y reconsidere la decisión asumida, estableciéndose el plazo de veinte días, para que este órgano deliberante se pronuncie sobre la solicitud de reconsideración; consecuentemente, sólo agotada esta solicitud, en caso de persistir la lesión de los derechos fundamentales, el accionante, está facultado para acudir a la acción de amparo constitucional.

III.5. Análisis del caso concreto

En el presente caso, la accionante denuncia la vulneración de los derechos al ejercicio político como Concejala electa y a la presunción de inocencia, al haber sido suspendida de su cargo mediante Resolución Municipal 087/2011, emitida por los Concejales Municipales de Tiquipaya, por el cual determinaron suspenderla temporalmente, al existir acusación formal en su contra, dando aplicabilidad a los arts. 144 y 145 de la LMAD, normas que fueron declaradas inconstitucionales, mediante “SCP 2055/2012”, y por tanto, expulsadas del ordenamiento jurídico boliviano; consiguientemente, el 25 de febrero de 2013, solicitó al Concejo demandado, su reincorporación,  siendo rechazada por la Resolución Municipal 012/2013, y ratificada por Resolución Municipal 031/2013.

De la revisión de los antecedentes, se establece que la accionante, ante la declaratoria de inconstitucionalidad de los arts. 144 y 145 de la LMAD, por SCP 2055/2012, el 25 de febrero de 2013, solicitó a las autoridades demandadas, su reincorporación como Concejala del Municipio de Tiquipaya, mereciendo una respuesta negativa, mediante el pronunciamiento de la Resolución Municipal 012/2013, volviendo a reiterar su reincorporación mediante escrito de 1 de abril de 2013, obteniendo el rechazo y ratificación de su suspensión, por medio de la Resolución Municipal 031/2013, emitida por el pleno del Concejo Municipio mencionado.

En el caso concreto, se establece que la accionante no interpuso el recurso de reconsideración establecido en la Ley de Municipalidades, por consiguiente no agotó los medios de impugnación idóneos para el restableciendo de los derechos conculcados en sede administrativa, y poder activar la jurisdicción constitucional, al configurase la acción de amparo constitucional por su carácter subsidiario, como se estableció en los Fundamentos Jurídicos III.2 y III.3 del presente Sentencia Constitucional Plurinacional, al señalar que para acceder a la protección que otorga la acción de amparo constitucional, el agraviado, deberá necesariamente agotar todos los medios ordinarios o administrativos ante la autoridad que considere lesionó sus derechos fundamentales, y de persistir el acto ilegal u omisión indebida, recién podrá acudirse a la via constitucional en busca de protección; en el caso, al no haber interpuesto María Lilia Saravia Chávez, el recurso de reconsideración, no agoto la vía administrativa para acudir a este Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la presente acción, incurriendo en causal de subsidiariedad, por lo que corresponde denegar la tutela solicitada, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada

Por los fundamentos expuestos, la Jueza de garantías al haber concedido la acción tutelar, no efectuó una correcta y adecuada compulsa de los antecedentes del presente caso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 44.2 del Código Procesal Constitucional, en revisión resuelve: REVOCAR en todo la Resolución de 13 de noviembre de 2013, cursante de fs. 313 a 317, pronunciada por la Jueza de Partido de Trabajo y Seguridad Social de Quillacollo del departamento de Cochabamba, y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, con la aclaración de no haberse ingresado al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Soraida Rosario Chánez Chire

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA