Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0355/2014

Sucre, 21 de febrero de 2014

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:     Efren Choque Capuma

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  04696-2013-10-AAC

Departamento:             Tarija

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante, alega que la autoridad edil demandada, vulneró sus derechos al trabajo, al debido proceso y a la defensa, al haber sido retirado de su fuente laboral sin la cancelación de sus sueldos devengados, hecho que fue denunciado ante la Jefatura Departamental del Trabajo de Tarija, habiendo emitido dicha Jefatura de trabajo y la Dirección General del Servicio Civil, las respectivas notas disponiendo su cancelación de sus sueldos devengados, pero el Alcalde Municipal demandado no dio cumplimiento a las mismas, pese a su notificación.

En revisión, corresponde dilucidar si los hechos denunciados por el accionante son evidentes y si corresponde conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Sobre los principios ético morales de la sociedad plural y los valores que sustenta el Estado boliviano

En primer lugar, cabe mencionar que la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, señala el horizonte en el que habrá de erigirse el nuevo Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, fundado en la pluralidad y pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país. En ese contexto está dicho que la nueva institucionalidad del Estado Plurinacional debe superar con creces la estructura colonial asimismo, en base al esfuerzo individual y colectivo, en cada estructura organizacional de los órganos e instituciones del poder público. El órgano judicial a través de su jurisdicción, como también en la función judicial ejercida por sus autoridades en naciones y pueblos indígena originario campesinos, donde los valores que sustenta el Estado como unidad, igualdad inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, contribuirán para el vivir bien, como señala el art. 8.II de la CPE.

Resulta necesario señalar que la Constitución Política del Estado, por otra parte, refiriéndose a la nueva institucionalidad del Estado Plurinacional, supera la estructura de una visión colonial, lo previsto en el art. 8.I de la CPE, sobre la justicia para ello estableció los principios ético morales de la sociedad plural que el Estado asume y son: suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble), así como ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso, ni seas ladrón). Estos últimos mandatos restrictivos resultan ser imperativos para cada persona y en cada hogar de las bolivianas y los bolivianos. Es también la esencia de un pensamiento colectivo enraizado en las naciones y pueblos. El Estado ha encontrado como un elemento transformador dichos principios en la sociedad. Una inequívoca señal de esa voluntad está en la previsión del art. 123 de la CPE, que instituye el principio político-jurídico de irretroactividad de la ley de manera excepcional en materia de corrupción, ésto con el fin de investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado.

Se ha manifestado que conforme al mandato de los arts. 178 y 179 de la CPE, la justicia es única en tanto que la potestad de impartir la misma, emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respecto a los derechos, entre otros. En ese mismo orden, está el respeto a los principios procesales que rige la justicia ordinaria, y entre otros, la verdad material y el debido proceso.

En la administración de una justicia inclusiva, no se puede soslayar el sustento de las decisiones que se basan en el análisis e interpretación, donde no solo se limita a la aplicación de formalidades y rituales establecidos en la norma, sino, en hacer prevalecer principios y valores que permitan alcanzar una justicia cierta, accesible para la población, con miras de alcanzar el vivir bien y de esa manera rebatir los males como la corrupción que afecta a la sociedad.

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado: “El principio de seguridad jurídica refuerza esta idea, al garantizarle al ciudadano que la actividad judicial procurará, en todo caso y por encima de toda consideración, garantizar la efectiva protección de sus derechos constitucionales y legales accediendo a una justicia material o verdaderamente eficaz no una aplicación formal y mecánica de la ley, por el contrario, lograr que las consecuencias mismas de una decisión judicial debe significar una efectiva materialización de los principios, valores y derechos constitucionales” (SC 1138/2004-R de 21 de julio).

“Conforme a lo expuesto, el valor superior 'justicia' obliga a la autoridad jurisdiccional -en la tarea de administrar justicia- procurar la realización de la 'justicia material' como el objetivo axiológico y final para el que fueron creadas el conjunto de instituciones” (SC 0818/2007-R de 6 de diciembre).

III.2. De la acción de amparo constitucional

Antes de entrar a la consideración sobre la resolución y sus antecedentes de la presente acción de amparo constitucional elevada en revisión, es pertinente, referirse a algunos aspectos inherentes a la misma. Así, la Constitución Política del Estado, en la Sección II, del Capítulo segundo (Acciones de Defensa) del Título IV (Garantías Jurisdiccionales y Acciones de Defensa) de la Primera Parte (Bases fundamentales del Estado - derechos, deberes y garantías) ha instituido la acción de amparo constitucional.

Al respecto, el art. 128 de la CPE, establece: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”; a su vez el art. 129.I de la CPE, determina que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”.

En el desarrollo de las normas constitucionales citadas, el art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala que el objeto de la acción de amparo constitucional, es el “…de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir. Por otra parte, el art. 54 del citado Código, con referencia a la subsidiariedad, dispone: “I. La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo. II. Excepcionalmente, previa justificación fundada, dicha acción será viable cuando: 1. La protección pueda resultar tardía. 2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgare la tutela”.

La acción de amparo constitucional, en consecuencia, es un mecanismo constitucional por el que la Norma Suprema del ordenamiento jurídico establece un procedimiento de protección cuyo objeto es el restablecimiento inmediato y efectivo de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados, a través de un procedimiento judicial sencillo, rápido y expedito, frente a situaciones de lesión provenientes de la acción u omisión de servidores públicos o particulares; siempre que el ordenamiento jurídico ordinario no prevea un medio idóneo y expedito para reparar la lesión producida.

III.3. Sobre el derecho laboral y una justa remuneración por el trabajo efectuado por los servidores públicos

El art. 46 de la CPE, consagra que:

“I. Toda persona tiene derecho:

1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna.

2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias.

II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas.

III. Se prohíbe toda forma de trabajo forzoso u otro modo análogo de explotación que obligue a una persona a realizar labores sin su consentimiento y justa retribución".

El art. 48.II de la CPE, establece que: “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y el trabajador”.

El art. 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, indica que: 1. “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo (…) 3. '…que le asegure a ella como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana…'”.

Este Tribunal, a través de la jurisprudencia constitucional glosada con relación a este derecho, menciona que es de: “…de naturaleza social y económica que significa la potestad o derecho que tiene toda persona según su capacidad y aptitudes, a buscar un trabajo, postularse o acceder al mismo, y mantenerlo, claro está de conformidad a las circunstancias y exigencias del mismo, y según el orden normativo que lo regula, de tal manera que en base a este derecho quien desarrolla la actividad física o mental también tiene derecho a una remuneración o salario justo y equitativo con el fin de procurarse su propia manutención como la de su familia, para subsistir en condiciones mínimas de dignidad humana” así lo entendió la SC 0883/2010-R de 10 de agosto.

Por su parte, el art. 4 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), refiere que: “Servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración”.

El art. 51 del EFP, al determinar las bases generales de las remuneraciones a los servidores públicos, indica que se orientan en los siguientes aspectos: “a) Periodicidad y oportunidad de la retribución (…) g) Derecho a la percepción de un aguinaldo de Navidad equivalente a un salario mensual o duodécimas correspondientes”. Cabe mencionar que dicha normativa legal no realiza ninguna discriminación relativa a la calidad de funcionario ya sea permanente o por tiempo determinado.

El Tribunal Constitucional a través de la jurisprudencia glosada, sobre el derecho a la remuneración, menciona que: “El contrato de trabajo a plazo fijo es aquel en el que empleador y trabajador acuerdan que la relación laboral tendrá una vigencia determinada, cumplida la cual, se entiende, cesarán los efectos de tal relación. El contrato por tiempo indefinido es la regla, el contrato a plazo fijo es la excepción. Sin embargo, en muchas empresas privadas, e instituciones públicas, pese a que el contrato a plazo fijo debe celebrarse únicamente en aquellas tareas que no son permanentes ni inherentes al rubro de la entidad, suscriben el contrato a plazo fijo con trabajadores que prestarán servicios que son inmanentes y propios al giro de institución. Empero, sea que se trate de un contrato por tiempo indeterminado -que en el caso de funcionarios públicos conlleva la inclusión en la planilla de personal permanente- o por tiempo definido o a plazo fijo, el trabajador tiene derecho a percibir las remuneraciones que la ley acuerda.

La remuneración es la contraprestación que percibe el trabajador por haber puesto su capacidad de trabajo a disposición del empleador, en los términos y condiciones del contrato de trabajo que tienen celebrado. La remuneración se otorga como contenido u objeto de la prestación del empleador, en cumplimiento de su obligación básica de remunerar el trabajo, y lo recibe el trabajador como contraprestación de su trabajo. El término 'remuneración' en una acepción amplia, abarca a todas las formas de retribución que el empleador debe reconocer a favor del trabajador, así, se encuentran dentro de ella, el sueldo o salario, las primas, bonos, pago de horas extraordinarias y, por supuesto, el aguinaldo de navidad. Otros autores sostienen que el 'salario' implica la totalidad de las percepciones económicas de los trabajadores, por la prestación profesional de los servicios laborales por cuenta ajena, ya retribuyan el trabajo efectivo o impliquen otro tipo de reconocimiento por la prestación del servicio” así lo estableció la SC 0369/2003-R de 26 de marzo.

En ese mismo sentido, la SC 0874/2010-R de 10 de agosto, asumiendo el entendimiento de la SC1612/2003-R de 10 de noviembre manifestó que: “…consiste en la potestad o facultad que tiene toda persona de recibir una remuneración o contraprestación adecuada conforme al trabajo desarrollado, es decir un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor. Empero este derecho es concurrente al derecho al trabajo, no es independiente de este último, toda vez que se genera y se constituye en el momento que la persona desarrolle una actividad o trabajo por cuenta de otra persona o del propio Estado…”.

III.4. De la impugnación de los servidores públicos al régimen laboral.

El art. 45 y ss., del Estatuto del Funcionario Público (EFP), así como su Reglamento respectivo (DS 25749 de 24 de abril de 2000), establecen el régimen de derechos laborales aplicables a servidoras y servidores públicos, con disposiciones relativas a jornada laboral, horario de trabajo, permisos, licencias, vacaciones y remuneraciones, aguinaldo entre otros.

Para que sean efectivos los elementos del derecho al trabajo de los servidores públicos, el art. 52 del EFP, señaló: “El Órgano Rector del Sistema de Administración de Personal, propondrá al Poder Ejecutivo, en un plazo no mayor a seis meses a partir de la publicación de esta Ley, para su vigencia mediante Decreto Supremo, las normas reglamentarias referidas al Régimen Laboral previsto en el presente Título”.

En ese sentido, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, dictó a través de la Resolución Ministerial (RM) 014/10 de 18 de enero de 2010, el Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos, que tiene la finalidad de establecer el procedimiento administrativo que regula el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación al régimen laboral mencionado en el Estatuto del Funcionario Público. Esta norma legal indica que el procedimiento de impugnación por incumplimiento del régimen laboral, el mismo procesalmente está contenido por dos recursos el de revocatoria y el jerárquico; asimismo, el art. 34 del mencionado reglamento, determina los presupuestos en los que queda agotada la vía administrativa impugnatoria con relación a los derechos de los servidores públicos por vulneración de sus derechos laborales.

En material municipal, de acuerdo al art. 1 de la Ley 2104 de 21 de junio de 2000, que modifica el art. 3.III del EPF, señala que las carreras administrativas en los Gobiernos Municipales se regularan por su legislación especial aplicable en el marco instaurado del indicado Estatuto, concordante con el art. 3.I inc. a) del Anexo al DS 26740; la Carrera Administrativa Municipal en el art. 61 y ss. de la Ley de Municipalidades (LM).

Por su parte, el art. 7 del DS 26319 de 15 de septiembre de 2001, indica: “Carrera Administrativa con Legislación Especial. I. Los funcionarios de las carreras con Legislación Especial, en aplicación de lo establecido en el Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos, no se encuentran sometidos a la jurisdicción de la Superintendencia. II. Las autoridades legales establecidas en su legislación especial aplicable, serán las competentes para resolver los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, derivados de procesos disciplinarios o emergentes de controversias sobre ingreso, promoción y retiro de sus carreras administrativas”.

La jurisprudencia constitucional, al respecto mencionó: “…el escenario de regulación de los derechos de las servidoras y servidores municipales es el escenario municipal y no así el central, ello no obedece simplemente a la sistematización de las normas glosadas en la jurisprudencia referida sino como se dijo a la reconfiguración filosófica misma del Estado, pues resulta lógico y proporcional que los derechos de los funcionarios municipales sean regulados a nivel municipal, pues la autonomía lejos de ser un discurso de organización administrativo es una realidad palpable que implica la existencia de deberes concretos de las autoridades autonómicas, entre ellos de crear normativa en el marco de sus competencias de acuerdo al art. 7 inc. 9) de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), que señala como fines de los gobiernos autónomos: “Promover la participación ciudadana y defender el ejercicio de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución Política del Estado y la ley”. En ese orden de cosas el Gobierno Autónomo Municipal tiene como finalidad contribuir a la satisfacción de las necesidades colectivas y garantizar la integración y participación de los ciudadanos en la planificación y el desarrollo humano sostenible del Municipio.

Conforme al fin señalado, y ejerciendo la autonomía municipal, que consiste en la potestad normativa, fiscalizadora, ejecutiva, administrativa y técnica ejercida por el Gobierno Autónomo Municipal en el ámbito de su jurisdicción territorial y las competencias establecidas por la Constitución y la ley, así cada Autonomía Municipal tiene la potestad de dictar normas y resoluciones, determinando sus políticas y estrategias municipales, la programación y ejecución de toda gestión jurídica, administrativa, técnica, económica, financiera, cultural y social; como también la potestad coercitiva para exigir el cumplimiento de sus disposiciones. El art. 3 del EFP, establece un régimen especial de carrera administrativa en los Gobiernos Municipales, por lo que de conformidad al art. 61 de la LM, se establece la carrera administrativa municipal; sin embargo, hasta la fecha como informa el Director General del Servicio Civil del Ministerio del Trabajo, ningún Gobierno Autónomo Municipal en Bolivia ha implementado la carrera administrativa municipal…”, así lo entendió la SCP 2570/2012 de 21 de diciembre.

De toda la normativa legal y de la jurisprudencia constitucional mencionada, se establece que los recursos de revocatoria y jerárquico, emergentes de procesos administrativos derivados de controversias sobre ingreso, promoción y retiro de las carreras administrativas municipales, tendrán conocimiento de las mismas, las autoridades legales igualmente del municipio conforme a su legislación especial aplicable.

III.5. Análisis del caso concreto

De la documentación que informa los antecedentes del expediente, se evidencia que por memorándum Cite 040/2010 de 14 de junio, el Alcalde Municipal de San Lorenzo, designó a Omar Flores Ortega, como Fiscal del Proyecto “Adecuación Infraestructura Productiva Fase II” del mencionado municipio.

Por otra parte, mediante la certificación de 7 de diciembre de 2010, emitida por la Secretaria General Financiera de la Alcaldía Municipal de San Lorenzo, certificó que el ahora accionante prestó sus servicios como Coordinador del Proyecto “Adecuación Infraestructura de Unidades Productivas Fase I y II”, desde el 14 de junio de 2010 hasta esa fecha, percibiendo un sueldo mensual de Bs 4000.-

El 13 de agosto de 2012, el accionante recurrió ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Tarija, denunciando la no cancelación de sueldos devengados correspondientes a los meses junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2010, por otra parte, la Alcaldía Municipal de San Lorenzo, que previo el trámite correspondiente, instancia que emitió la nota CITE JDT 437/2012 de 10 de septiembre, disponiendo que el referido Alcalde Municipal, proceda a la cancelación de los sueldos devengados ya anotados, en un plazo de cinco días a partir de su notificación, cuyo incumplimiento, se emitiría la conminatoria respectiva, con dicha nota fue notificada el 17 de septiembre de 2013, pero el demandado hizo caso omiso.

Asimismo, el ahora accionante recurrió ante la Dirección General de Servicio Civil, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde dicha entidad estatal emitió la nota Cite: MT/VMESCyCOOP/DGSC/JRLeI/RL-247/2013 de 7 de febrero, disponiendo que el Gobierno Autónomo Municipal de San Lorenzo proceda inmediatamente a realizar las gestiones administrativas para que se pueda viabilizar el pago de la remuneración de los adeudados a favor de Omar Flores Ortega, debiendo remitir copia legalizada de la recepción de los pagos al denunciante, y en caso de negativa éste podrá interponer las acciones constitucionales pertinentes.

Por todo lo expuesto, en la problemática planteada se evidencia que, el exservidor público, ahora accionante, tiene derecho a percibir los sueldos devengados, a consecuencia de un despido, por el tiempo que estuvo trabajando en dicho municipio, y ante la supuesta negativa interponer el recurso de revocatoria y si el caso amerita el jerárquico, conforme a su legislación especial -municipal- de acuerdo a lo desarrollado al Fundamento Jurídico III.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; al respecto cabe señalar que el Gobierno Municipal de San Lorenzo, primera Sección de la provincia Méndez del departamento de Tarija, todavía no ha implementado el sistema de la carrera administrativa municipal, es decir, que el ahora accionante, no podía agotar previamente la vía administrativa.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber concedido la tutela invocada, valoró en forma correcta los datos del proceso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en todo la Resolución de 9 de septiembre de 2013, cursante de fs. 63 a 66, pronunciada por la Sala Civil, Comercial, Familia, Niñez y Adolescencia, Violencia Intrafamiliar o Domestica y Pública Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija; y, en consecuencia; CONCEDER la tutela solicitada, en los mismos términos del Tribunal de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Efren Choque Capuma

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA