Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0471/2019-S4

      Sucre, 12 de julio de 2019

SALA CUARTA ESPECIALIZADA 

Magistrado Relator:    Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano     

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 27261-2019-55-AAC

Departamento:           Santa Cruz

En revisión la Resolución 04/18 de 19 de diciembre de 2018, cursante de fs. 148 a 150 vta., pronunciado dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Angélica Villafuerte Churata en representación legal de Niels Alexander Barreto Villafuerte contra Vicente Flores Terrazas, Alcalde; Jimmy Alfredo Chávez Hidalgo, Secretario General Jurídico; Esteban Terrazas Garibay, Secretario Municipal de Ordenamiento Territorial y María Dina Chirinos Argote, Asesora Legal de la Secretaría Municipal de Ordenamiento Territorial, todos del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacaní del departamento de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 3 de diciembre de 2018, cursante de fs. 61 a 73 vta., y el de subsanación el 11 del mismo mes y año, de fs. 86 a 89, la parte accionante, expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Es propietario de un bien inmueble ubicado en el municipio de Yapacaní, en el área urbana de San Miguel, que se encuentra debidamente registrado en Derechos Reales (DD.RR.), cuenta con una extensión total de 5 576,32 m², por lo que, para validar la transferencia de ese inmueble en DD.RR. y a efectos de hacer oponible su derecho frente a terceros, conforme lo previsto por el art. 1538 del Código Civil (CC), acudió ante el ente edil de Yapacaní, que durante el 2012, previo trámite emitió en su favor, una serie de documentos administrativos, como ser planos aprobados, certificaciones, pago de impuestos y planimetría etc.

Seis años después, como consecuencia de una denuncia presentada por Adalid Novillo Lafuente, Estaban Terrazas Garibay, Secretario de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacaní, emitió la Resolución Administrativa Municipal 003/2018 de 5 de abril, por la cual dispuso anular todos los documentos correspondientes a los procesos administrativos de registro de su derecho propietario, consistentes en la planimetría, informe técnico, certificaciones y otros, que fueron procesados en la Dirección de Ordenamiento Territorial (2011), desde la primera aprobación hasta la última, porque supuestamente se hubieran verificado vicios de fondo en el proceso, además de haberse constatado, mediante levantamiento topográfico, que la superficie aprobada de su terreno se encontraba en sobreposición al terreno del precitado denunciante, señalando que ambas partes hicieran valer sus derechos en la instancia jurisdiccional ordinaria, además de concluir que al momento en que se aprobó la documentación técnica administrativa de su predio, esta no se encontraba aún en área urbana.

Esa determinación fue recomendada por María Dina Chirinos Argote, Asesora Legal de la Secretaría Municipal de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacani, a través de Informe Legal GAMY-SMOT 21/2018 de 23 de marzo.

Ante tal determinación, presentó recurso de revocatoria, mediante memorial de 20 de abril de 2018, resuelto por el prenombrado Secretario de Ordenamiento Territorial, mediante Resolución Administrativa Municipal 005/2018 de 27 de abril en la que se confirmó la Resolución impugnada y no se tomó en cuenta los argumentos expuestos por su parte; razón por la cual, presentó recurso jerárquico, siendo resuelto resuelto por el Alcalde hoy demandado, la Resolución Jerárquica 01/2018 de 4 de junio, denegando su pretensión, ratificándose las Resoluciones Administrativas impugnadas.     

Las precitadas Resoluciones vulneraron el principio de estabilidad del acto administrativo, debido a que durante el 2012, el Gobierno Autónomo Municipal de Yapacaní aprobó sin observación alguna los documentos que ahora fueron arbitrariamente anulados, mismos que gozan de los principios de presunción de legitimidad y de auto tutela, establecidos por el art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); por lo que, se presumen como válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación; por lo cual, no pueden ser anulados por otras resoluciones administrativas de igual jerarquía, ya que tal posibilidad generaría duplicidad de resoluciones contradictorias con igual jerarquía y validez, derivando en que, por imperio de la ley, un mismo órgano no se encuentra legitimado para anular sus propios actos administrativos, ya que estos tienen calidad de cosa juzgada, por lo tanto, un razonamiento en contra atentaría el principio de seguridad jurídica.

El art. 59.II del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003, determina que no procede la revocación de oficio de los actos administrativos estables, que adquieran esta calidad de conformidad, siendo la única condición para que el acto administrativo no pueda ser revocado, que se notificara al administrado; por ello se advierte que un acto administrativo solamente podría ser desvirtuado mediante el control jurisdiccional, así lo determina el art. 35 de la LPA; por lo que, la anulación de todo lo obrado en el 2012 por parte de las autoridades ahora demandadas es ilegal, de donde se concluye que si el Gobierno Autónomo Municipal de Yapacaní pretendía anular todos los documentos administrativos, emitidos por la propia administración municipal, respecto de su derecho propietario, debió acudir con carácter previo al control jurisdiccional y no así anular de oficio y sin estar vigente una impugnación en la vía administrativa.

Tales actos vulneraron sus derechos al juez natural y a la defensa, ya que no se activó la vía correspondiente para anular los referidos documentos, así como también se lesionó el principio de legalidad formal, al no cumplir con las disposiciones y procedimientos señalados para disponer la nulidad de actos administrativos, previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo y el DS 27113; puesto que el argumento utilizado por el Alcalde ahora demandado, dentro de la Resolución de recurso jerárquico, en sentido de que la revocación de actos administrativos se da en caso de resoluciones y no así en el caso de trámites administrativos como la emisión de certificaciones, planos, impuestos, etc., es un argumento débil y fuera del marco legal, dado que en materia administrativa no solamente se considera acto administrativo a una resolución, sino que éste es concebido como toda declaración, disposición o decisión de la administración pública, de alcance general o particular, emitido en ejercicio de la potestad administrativa.

Finalmente, las autoridades hoy demandadas vulneraron su derecho a la propiedad privada, por haber anulado directamente sus documentos administrativos y técnicos de su propiedad, sin darle siquiera la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa, aunque si bien es cierto que tiene registrado su derecho propietario en DDRR, no es menos cierto que estos son documentos de respaldo y base con los que perfeccionó la merituada inscripción; además que tales actos le impiden disponer o vender su terreno, o ser sujeto de crédito en instituciones financieras.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La parte accionante señaló como lesionados sus derechos al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la legalidad, a la defensa a la propiedad privada y al juez natural, citando al efecto los arts. 56, 19 y 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, disponiendo la nulidad de las siguientes Resoluciones: a) Resolución Administrativa Municipal 003/2018 de 5, emitida por  Estaban Terrazas Garibay, Secretario de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacani, que anuló todos los documentos administrativos sobre registro de su derecho propietario; b) La nulidad de la de Resolución Administrativa Municipal 005/2018, emitida por el mismo Secretario que resolvió su recurso de revocatoria, confirmando la Resolución impugnada por su parte; c) La nulidad de la Resolución Administrativa Municipal 001/2018, emitida por el Alcalde hoy demandado, y Jimmy Alfredo Chávez Hidalgo Secretario Municipal Jurídico del mismo municipio, que resolvió el recurso jerárquico planteado por su persona, confirmando las Resoluciones impugnadas. Solicita además que se determine la existencia de responsabilidad civil, por las pérdidas y gastos ocasionados en la tramitación del proceso administrativo e impugnaciones, estimando los daños y perjuicios a indemnizarle.      

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 19 de diciembre de 2018, según consta en el acta, cursante de fs. 141 a 147 vta., presente la parte accionante, Jimmy Alfredo Chávez Hidalgo, María Dina Chirinos Argote y Esteban Terrazas; y, ausentes Vicente Flores Terrazas, el representante del Ministerio Público y el tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte impetrante de tutela, ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Vicente Flores Terrazas, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacani, no presento informe escrito ni asistió a la audiencia de consideración de esta acción tutelar, pese a su citación, cursante a fs. 94 vta.

Jimmy Alfredo Chávez Hidalgo, Secretario General Jurídico del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacani, de manera oral, en el desarrollo de la audiencia, informó que: 1) La Ley Autonómica 019 del 19 de agosto de 2014, que aprobó la delimitación del área urbana de dicho municipio, fue pronunciada por autoridad competente, además de la RM 077/2016, en la que se homologó la precitada delimitación, confirmándose que el plano de la parte accionante fue perfeccionado el 2012; es decir, cuatro años antes que se le faculte al Gobierno Municipal de Yapacaní a homologar su mancha urbana, por lo que el ejecutivo solamente anuló los actos administrativos que ya nacieron nulos de pleno derecho, que los exfuncionarios habrían realizado, por alguna equivocación; y, 2) Respecto al derecho propietario, un proceso se está ventilando ante autoridad competente, por todo ello, solicitó se deniegue la tutela solicitada.

Esteban Terrazas Garibay, Secretario Municipal de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacani, en audiencia, sostiene lo siguiente: i) El derecho propietario que aduce la parte accionante no cumple con todos los requisitos, ya que en el documento de transferencia señala que se encuentra en el manzano 12-A urbanización ampliación San Miguel, pero en el plano no se indica el número de manzano, y el registro no está aprobado; ii) La Ordenanza “15/2005ʺ establece los requisitos para el establecimiento de las urbanizaciones nuevas y en el poder otorgado por la accionante como en su demanda se verificaron datos contradictorios respecto a la ubicación del bien inmueble, por lo que corresponde a la parte accionante comprobar cuando fue aprobado, porque todo el proceso fue muy confuso, y tal parece que ni la accionante sabe cómo se denomina su urbanización; y iii) Como Secretario tiene la facultad para dictar resoluciones y para proteger el patrimonio de Yapacaní, en primera instancia los planos se aprueban, no se registran, en ese sentido, se tiene que esa parte no está contemplada aun en la mancha urbana y al no estar contemplada en la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria ni en su Reglamento, en el cual dispone que cuando hay una demarcación y la ordenanza municipal está en trámite de regularización y el predio no está destinado a actividad agraria, entonces el Gobierno Autónomo Municipal de Yapacani no podía urbanizar, ya que no se cumplen las normas técnicas ni orgánicas exigidas por el Gobierno Municipal.

María Dina Chirinos Argote, Asesora Legal de la Secretaría Municipal de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacani, en audiencia, señalo que: a) Mediante Comunicación Interna 041/2018 de 19 de febrero, se presentó un informe legal emitido por el Asesor Legal de dicho ente municipal, donde, se refirió sobre un proceso civil, en el cual, es parte la accionante, encontrándose en trámite ante el Juez de garantías, y que aún no tiene sentencia; por lo que, su persona valoró este informe, como los documentos existentes de compra-venta de Ramón Ysmael Amador, que adquirió el derecho propietario de un predio rústico el 8 de marzo de 2001, así como otra documentación con relación a la propiedad del impetrante de tutela, que adquirió su derecho propietario del particular previamente señalado, como predio urbano del municipio de Yapacaní, que fue registrado en agosto de 2012, como un predio urbano, cuando este no se encontraba dentro de la mancha urbana de ese municipio; y, b) Se tomó en cuenta todo lo mencionado, realizándose un análisis legal, de acuerdo a lo establecido en el art. 32 de la CPE y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización que establece que todos los gobiernos tienen autonomía municipal, mencionándose la RM 077/2016, que resuelve homologar la delimitación del área urbana de dicho municipio, la cual fue promulgada el 22 de agosto de 2014, recién tendría competencia para realizar el cambio de uso de suelo bajo estos parámetros legales mencionados por estos argumentos se sugirieron al Director de Ordenamiento Territorial la ampliación del trámite administrativo realizado de manera irregular por el impetrante de tutela, así también complementar en relación a la solicitud en sentido de la representante (ahora accionante) se apersono en reiteradas ocasiones a la Secretaría de Ordenamiento Territorial a solicitar la regulación de este documento.

I.2.3. Informe del tercero interesado

Adalid Novillo La Fuente, mediante memorial presentado el 19 de diciembre de 2018, cursante de fs. 139 a 140 vta., manifestó que: 1) La parte accionante no presentó el título de rectificación de venta, que según la demanda tiene otros datos de ubicación, además que se menciona la existencia de una “Urbanización Ampliación San Miguel” (sic), manzana 126, cuando en la minuta se indica el manzano 12ª, lo mismo sucede con el Testimonio “807/2012ʺ de 8 de noviembre adulterado, aspectos relevantes que deben ser considerados para denegar la tutela sin ingresar al fondo de la problemática; 2) No se determinó correctamente la legitimación pasiva, ya que se demanda contra una serie de funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacaní; sin embargo, la pretensión o petición del accionante es que se disponga la nulidad de tres Resoluciones Administrativas, cuando el titular de las mismas es dicha entidad municipal y no así los servidores públicos demandados; porque además existe un Informe conjunto 278/2018 que es de conocimiento de la parte accionante, pronunciado por la Comisión Tierra y Territorio; y, asesoría legal, que en su análisis establece que no existe la urbanización denominada ampliación San Miguel aprobada bajo disposición municipal, y tampoco existe el 2012, urbanización denominada Yapacaní, aprobada por el ente municipal; y 3) El Testimonio “807/2012ʺ, que correspondería a la protocolización de documento privado de 19 de septiembre de 2011, con firmas reconocidas en la misma fecha, que fue presentada como prueba por la parte accionante, es objeto de la demanda de nulidad dentro de un proceso ordinario, al alterarse dos cláusulas sin las cuales no hubieran podido realizar el Registro en DD.RR., pues se alteró la ubicación y número de la matrícula del antecedente dominial, siendo este un título cuestionado; se concluye entonces que el derecho supuestamente vulnerado de la parte accionante fue su derecho propietario, pero el mismo se encuentra cuestionado, es decir, que es un derecho controvertido, correspondiendo aplicar en este caso el principio de subsidiariedad, mismo que impide conceder la tutela.

I.2.4. Resolución

El Juez Público Civil y Comercial y de Partido del Trabajo y Seguridad Social Primero de Yapacaní del departamento de Santa Cruz, por Resolución 04/18 de 19 de diciembre de 2018, cursante a fs. 148 a 150 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: i) La revisión excepcional de los actos administrativos que ejerce la justicia constitucional se la realiza a través del último fallo dictado en sede administrativa, por lo que corresponde analizar la Resolución Jerárquica 01/2018, que resolvió denegar el recurso jerárquico planteado por el ahora accionante y ratificar las Resoluciones Administrativas Municipales 003/2018 y la 005/2018, ambas emitidas por la Secretaria de Ordenamiento territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacani, dejando en constancia que no está en discusión el derecho de propiedad en la instancia administrativa, y que lo único que realizó la Secretaría de ordenamiento Territorial es reparar actos no solo irregulares, sino ilícitos que se emitieron sin competencia y al margen de la ley, referidos a la aprobación de planimetría y emisión de certificaciones; por lo que, dicho ente municipal es la entidad competente para conocer asuntos relacionados a la aprobación de planimetrías, planos y demás certificaciones, no siendo evidente la vulneración del juez natural en su elemento de competencia; ii) Se demuestra que la parte accionante tuvo conocimiento sobre las determinaciones asumidas, y este logró presentar sus recursos de revocatoria y jerárquico, que fueron debidamente resueltos, por lo cual no se advierte una lesión al derecho a la defensa, o una restricción o limitación en la presentación de los medios de impugnación; iii) El hecho de que el accionante esté en desacuerdo con la decisión asumida en sede administrativa, no se traduce en una vulneración de derechos ni configura el fundamento suficiente para acudir a la justicia constitucional; iv) Se deja constancia que no se está exigiendo que el impetrante de tutela presente una demanda contencioso administrativo, para agotar los medios de impugnación, sino que los cargos presentados no facultan a su autoridad para revisar el fondo de lo resuelto en sede administrativa, como lo advierte la propia jurisprudencia constitucional; por lo cual, corresponde denegar la tutela solicitada; v) Sobre el derecho a la vivienda, el solicitante de tutela no explicó cómo se lesionó, y menos demostró su existencia. “Los principios de legalidad y seguridad jurídica son examinados a través de los derechos a la defensa, juez natural y debido proceso, advirtiéndose que hubo conculcación como se explicó ut supra” (sic); y, vi) Respecto al derecho a la propiedad privada, en la Resolución Jerárquica 01/2018, se deja constancia que no se abordó ni definió el derecho propietario del representado de la accionante, coligiéndose que no existe vulneración al referido derecho.     

CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Resolución Administrativa Municipal 003/2018 de 5 de abril, emitida por la Secretaría de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacaní, donde sostiene que a raíz de varios reclamos realizados por Adalid Novillo La Fuente –hoy tercero interesado–, respecto a la sobreposición de un predio sobre el suyo, que pertenece a Niels Alexander Barreto Villafuerte –hoy accionante–, esta repartición basándose en el Informe Legal G.A.M.Y. A.L.E.-C.A.B.R.11/17 de 20 de diciembre de 2017, y el Informe Legal G.A.M.Y.S.M.O.T. A.L. 21/2018 de 23 de marzo, determinó anular todos los documentos correspondientes a los procesos administrativos sobre registro propietario que consiste en la planimetría, informe técnico, certificaciones y otros procesados en la Dirección de Ordenamiento Territorial (2011), relativos a la supuesta urbanización denominada ampliación “San Miguel”, sobre la superficie de 5 576,32 m² ubicado en la zona sudeste del municipio de Yapacaní, ex fundo de Ramón Ismael Aramayo Amador, desde su primera aprobación irregular, hasta la última efectuada, por haberse comprobado vicios de fondo en el proceso, extremos que fueron verificados pericialmente, mediante levantamiento topográfico; se dispone además que los presuntos propietarios del predio en conflicto definan sus derechos en la vía jurisdiccional ordinaria, porque no es facultad de este ente edil determinar tal extremo, procediéndose a la anulación de planos y certificaciones catastrales emitidas a favor del impetrante de tutela (fs. 7 a 9).    

II.2. Por Resolución Jerárquica 01/2018 de 4 de junio, dictada por Vicente Flores Terrazas, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacaní –hoy demandado–, resuelve el recurso jerárquico interpuesto por el impetrante de tutela, presentado contra la Resolución Administrativa Municipal 005/2018 de 27 de abril, relativo al procedimiento administrativo, iniciado a instancia de parte por denuncia y reclamo de aprobación irregular de planimetría informes, informes técnicos, certificaciones y otros documentos procesados y emitidos por la ex Dirección de Ordenamiento Territorial de ese municipio relativos a la urbanización denominada ampliación “San Miguel” con una superficie de  5 576,32 m²; se determinó denegar el recurso jerárquico presentado, y ratificar en todo las Resoluciones Administrativas Municipales 003/2018, y 005/2018, ambas emitidas por la Secretaria de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacani (fs. 11 a 14).  

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante a través de su representante legal, denuncia la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al juez natural, y a los principios de la seguridad jurídica, y legalidad, en mérito a que las autoridades ahora demandadas, de manera arbitraria y sin base legal alguna, mediante la emisión de Resoluciones Administrativas Municipales, procedieron a anular los planos y certificaciones catastrales emitidas en su favor el 2012, correspondientes a un lote de su propiedad, bajo el pretexto de que en la emisión de estos documentos se hubieran cometido una serie de irregularidades, afectando de esa manera su derecho propietario.

En consecuencia, en revisión de la Resolución dictada por el Juez de garantías, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos lesivos de los derechos fundamentales o garantías constitucionales de la accionante, a fin de otorgar o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre el principio de irretroactividad de la ley

Dentro de la SCP 770/2012 de 13 de agosto, se estableció lo siguiente:

“La Constitución Política del Estado en su art. 123, dentro del Capítulo destinado a garantías jurisdiccionales, establece que: ‘La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución’.

Respecto al principio de irretroactividad de la norma a que hace referencia el accionante, el Tribunal Constitucional mediante la SC 0334/2010-R de 15 de junio, citada por la SC 1795/2010-R de 25 de octubre, señaló lo siguiente: ‘El art. 33 de la CPEabrg, disponía que la ley solo tiene efecto para lo venidero; y no así retroactivo, excepto en materia social cuando lo determine expresamente, y en materia penal cuando beneficie al delincuente; es decir, uno de los principios más elementales que rigen la aplicación de la ley es su irretroactividad, que significa que ésta no debe tener efectos hacia atrás en el tiempo; sus efectos solo operan después de la fecha de su promulgación, así también lo ha establecido el art. 123 de la CPE.

El fundamento jurídico del principio de irretroactividad, es la necesidad de dar estabilidad al ordenamiento jurídico, porque sin el mencionado principio se presentan confusiones sobre la oportunidad de regulación, de suerte que en muchas ocasiones con una conveniencia presente se regulaba una situación pasada, que resultaba exorbitante al sentido de la justicia, por falta de adecuación entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica.

Las personas tienen confianza en la ley vigente, y conforme a ella celebran sus transacciones y cumplen sus deberes jurídicos. Dar efecto retroactivo a una ley equivale a destruir la confianza y seguridad que se tiene en las normas jurídicas.

La naturaleza jurídica del principio de irretroactividad es la premisa según la cual, en la generalidad de las circunstancias se prohíbe, con base en la preservación del orden público y con la finalidad de plasmar la seguridad y estabilidad jurídica, que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo circunstancias especiales que favorezcan, tanto al destinatario de la norma como a la consecución del bien común, de manera concurrente.

Es por ello, que el principio de irretroactividad no se contrapone con la necesidad de mutaciones normativas, que impiden la petrificación de un orden jurídico que ha de ser dinámico, en el sentido de ajustar a las condiciones y circunstancias actuales, sin que esto implique el desconocimiento de situaciones jurídicas definidas de acuerdo con la ley, ni la vulneración de los derechos adquiridos” (las negrillas son añadidas).

III.2. El acto administrativo, características y efectos jurídicos

El art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), dispone que: “Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo” (el resaltado es propio).

El art. 32 del mismo cuerpo normativo administrativo anotado, al referirse a la validez y eficacia de los actos administrativos, dispone que: “I. Los actos de la Administración Pública sujetos a esta Ley se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación. II. La eficacia del acto quedará suspendida cuando así lo señale su contenido”.

La doctrina ha tenido un desarrollo amplio sobre el acto administrativo, así el tratadista Agustín Gordillo se refiere al respecto, señalando que: “…en sentido restringido, es toda declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa, y en sentido amplio, es toda declaración administrativa productora de efectos jurídicos...”; en igual término se expresa el tratadista Roberto Dromi, expresando que “…el acto administrativo es una declaración unilateral efectuada en el ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa… se presumen legítimos, obligatorios y estables……” (el resaltado es agregado).

A su vez, la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, citada en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0249/2012, 1080/2014 y 0126/2014-S1, entre otras, señaló que: “Acto administrativo es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión. Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo son: 1) La estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido, por razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad”.

Así mismo, es importante referirnos a los principios que regulan la actividad administrativa y que se encuentran citados en el art. 4 de la LPA, de los cuales, se consideran como pertinentes para el caso que nos ocupa, los siguientes:

a) El principio de legalidad, que implica la sujeción de la Administración al derecho, con el propósito de garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, toda autoridad administrativa, en el ejercicio de las facultades atribuidas por la ley, debe actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho; y,

b) El principio de presunción de legitimidad, que establece que las actuaciones de la administración pública se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario, y que a decir de la Sentencia Constitucional 95/2001 de 21 de diciembre, tiene su fundamento en la razonable suposición de que el acto administrativo responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo de ser asumido o de dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, por lo que el acto administrativo es legítimo con respecto a la ley y válido con relación a las consecuencias que pueda producir.

La doctrina enseña que el fundamento de la presunción de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que debe seguirse para la formación del acto administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular de ser oído; y en consecuencia, exponer la razón de sus pretensiones y su defensa. En ese sentido se tiene desarrollado también por la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre.

Según Agustín Gordillo en la obra ya citada, las consecuencias de este principio se traducen esencialmente en que: 1) El acto no puede ser invalidado de oficio por el juez, sino que se requiere una petición de la parte interesada con el fin de que dicha autoridad pueda declarar la nulidad; y, 2) Es necesaria una investigación de hecho para poder determinar concretamente de qué vicio adolece el acto; dicho de otro modo, no puede juzgarse en abstracto la nulidad del acto, sino que es necesario referirla a las particulares circunstancias de cada caso.

Similar entendimiento expuso el tratadista Roberto Dromi en su obra también ya citada, respecto a los efectos del principio de presunción de legitimidad, al señalar que: i) No necesita declaración; ii) Su anulación si lo es a petición de parte; iii) Hay necesidad de peticionar, invocar o alegar la ilegitimidad; iv) Hay necesidad de probar la ilegitimidad; v) Constituye un presupuesto de la ejecutoriedad administrativa; vi) Su naturaleza es de instrumento público administrativo; y, vii) La imposibilidad de revocar, modificar o sustituirlo en sede administrativa una vez notificado éste.

Entonces, al ser la finalidad un elemento esencial del acto administrativo, la concurrencia de los valores en la función administrativa es parámetro, medida y límite del control público, tanto de su legitimidad como de su oportunidad, de esta manera es que se arriba a su característica de ejecutoriedad, que se supone legítima, y por ende es obligatoria y exigible, pues esto se traduce en el valor-principio de eficiencia administrativa, contemplado en el art. 81 de la CPE, por el que se brinda satisfacción concreta a una situación subjetiva de requerimiento en la forma idónea.

En coherencia con los mencionados principios, se procedió a la regulación establecida por el legislador en cuanto a la nulidad y anulabilidad de los actos administrativos, previstos en los arts. 35 y 36 de la LPA, estableciendo causales específicas para cada una de estas figuras jurídicas, y cuya declaración sólo es posible a través de la interposición de los recursos administrativos previstos en la ley.

En ese sentido, el acto administrativo emitido por la autoridad competente en el marco de las facultades asignadas por la ley (en sentido formal y material), es obligatorio, exigible por el administrado y se presume legítimo; y, si la propia administración considera que en su formación concurren causas de nulidad o anulabilidad, ésta puede iniciar las acciones judiciales correspondientes para revocarlo, modificarlo o sustituirlo, pero de ninguna manera puede desconocer sus efectos jurídicos hasta en tanto la instancia judicial competente no declare su nulidad.

III.3. El derecho a la eficacia de las resoluciones administrativas

En relación a la eficacia de las resoluciones administrativas, la SCP 0126/2014-S1 de 5 de diciembre, señala: “…Las resoluciones provenientes de la jurisdicción administrativa constituyen actos administrativos y configuran la voluntad del Estado dirigida hacia los administrados, en efecto, las determinaciones emergentes de ése ámbito son válidos y producen sus consecuencias en la medida que estén enmarcados en los lineamientos y contenidos propios de la Norma Fundamental del Estado y otras disposiciones normativas vigentes; así, el art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), establece los principios generales de la actividad administrativa, como fuentes de orientación y dirección a los que debe regirse cada acto administrativo; por lo tanto, mientras éstos cumplan con los requisitos de validez y eficacia, ciertamente producen todos los efectos o consecuencias que ameritan su vigencia; por ello, tanto administradores y administrados tienen el deber insoslayable de observar y cumplir con las determinaciones de carácter administrativo.

(…)

Conforme se tiene establecido en la jurisprudencia constitucional glosada precedentemente, un acto administrativo es válido y eficaz entre tanto su nulidad, modificación o reforma no hayan sido declarados por autoridad competente.

Entonces, en el contexto precisado anteriormente, es pertinente resaltar que, un acto administrativo es sujeto a nulidad, revocación, modificación o reforma, únicamente a través de una resolución de la misma o superior jerarquía y que sea pronunciada por autoridad competente, lo que permite inferir que, entretanto no ocurra aquello, las determinaciones administrativas gozan de la presunción de validez y causan estado; por lo mismo, autoridades, servidores públicos y personas particulares están compelidos a observar y acatar sus términos y decisiones en la estricta medida de las determinaciones; sin embargo, la sola emisión de las decisiones de carácter administrativa no significa per se la sujeción a los marcos constitucionales ni tampoco es sinónimo de respeto de derechos fundamentales de la persona, es por ello que las normas que rigen la materia objeto de análisis han creado mecanismos de impugnación destinados a anular, revocar o modificarlas; así, de acuerdo al precepto legal contenida en los arts. 64 y 66 de la LPA, el legislador estableció los recursos de revocatoria y jerárquico, que utilizados de manera apropiada permiten al administrado ejercer los derechos a la defensa y al debido proceso…”.

En conclusión la eficacia del cumplimiento o ejecución de las resoluciones es un derecho fundamental que emerge del derecho de acceso a la justicia, implica lograr que una resolución emitida sea cumplida y ejecutada, una vez que la misma hubiera alcanzado firmeza en sede administrativa.

III.4. Sobre el derecho al juez natural

El juez natural se encuentra previsto por nuestra Norma Suprema como una garantía jurisdiccional que forma parte del debido proceso, el cual, conforme lo determinó la jurisprudencia constitucional, es también aplicable a los procesos administrativos de tipo sancionador y a los procesos disciplinarios.

La jurisprudencia dentro de la SCP 1047/2013, realizó el siguiente razonamiento: “El juez natural, conforme lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 0074/2005 de 10 de octubre, implica: ‘…el derecho que tiene toda persona a ser oída y juzgada, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez regular predeterminado, competente, independiente e imparcial, en la substanciación de cualquier acusación penal o disciplinaria formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal, familiar o de cualquier otro carácter. Ahora bien, a los fines de la resolución de la problemática planteada, siguiendo la doctrina constitucional, corresponde describir de manera resumida la naturaleza jurídica de los elementos constitutivos del 'juez natural':

a) Juez predeterminado, se entiende por tal a la autoridad cuya jurisdicción y competencia es determinada por el ordenamiento jurídico con anterioridad al hecho cometido que será objeto del proceso, sea judicial o disciplinario administrativo, lo que supone que el órgano judicial o disciplinario haya sido creado por la norma legal previamente. De lo referido se infiere que, en el ámbito del derecho al debido proceso significa el derecho que tiene la persona a ser juzgada por la autoridad investida, por el ordenamiento jurídico, de jurisdicción y competencia con anterioridad al hecho motivador de la actuación o proceso judicial o disciplinario, conforme corresponda.

(…)

De lo referido se infiere que el derecho al Juez predeterminado es con relación al juzgado o tribunal con jurisdicción y competencia predeterminado, no es al titular, es decir, a la persona que ejerce la condición de Juez o miembro del Tribunal respectivo; por ello debe entenderse que la garantía (…) del derecho al juez predeterminado, se refiere a la creación y establecimiento del juzgado o tribunal con la respectiva jurisdicción y competencia, no a los jueces o miembros de un Tribunal como sujetos; así fue entendido por este Tribunal en su SC 0560/2002-R de 15 de mayo, en la que se expresó la siguiente doctrina constitucional: '...los alcances del precepto constitucional (art. 14) no pueden extraerse de la literalidad del precepto, sino de la finalidad que el mismo tiene dentro del orden constitucional. De ahí que, de manera congruente con lo anotado, cuando dicho precepto dice: 'Nadie debe ser juzgado por comisiones especiales o sometido a otros jueces que los designados con anterioridad al hecho de la causa', está desarrollando la garantía del Juez natural, dentro de los alcances anteriormente expuestos, y no a prohibir que un Juez designado después del hecho conozca y revuelva el caso, pues esto no sólo que no cumpliría la función teleológica del mismo, sino que sería de imposible aplicación; pues, ni aun existiendo jueces vitalicios podría cumplirse tal exigencia, que como ha quedado establecido no está presente en el espíritu de la norma'.

b) Juez competente, es el órgano que de acuerdo a las normas jurídicas previamente establecidas, conforme a criterios de territorio, materia y cuantía, es el llamado para conocer y resolver una controversia judicial; al igual que se manifestó al conceptuar al juez predeterminado dicha acepción de competencia no se refiere a la persona que ejerce circunstancialmente la jurisdicción, sino alude a la competencia del órgano creado con especificidad para el ejercicio de la potestad jurisdiccional, vale decir que como juez competente se debe entender la autoridad que cumpliendo los criterios que legitiman su acción como tercero imparcial, independientemente de la persona, ejerce la potestad jurisdiccional en la dilucidación de una situación problemática para la que fue creada.

c) Juez independiente tiene una doble significación, por un lado, alude al órgano judicial, como Órgano del Estado, en ese sentido su configuración constitucional garantiza su independencia de los otros poderes (art. 116.VI y VIII de la CPE); y de otro lado, alude a la persona que ejerce la jurisdicción, la cual debe estar exenta de toda injerencia o intromisión de otras autoridades o poderes del Estado.

d) Juez imparcial, también está referido al órgano jurisdiccional del Estado, y es un elemento propio y connatural de la jurisdicción; en otros términos, el ejercicio de la función jurisdiccional supone la existencia de un órgano imparcial, ajeno por completo al conflicto originado entre las partes contendientes en el proceso, cuya misión es la de dirimir un conflicto o la constatación de una situación jurídica, con efectos de cosa juzgada” (las negrillas nos pertenecen).

Conforme a la jurisprudencia glosada, una de las características del juez natural es su predeterminación; es decir, que el juzgado o tribunal -no el juez como titular- debe estar previamente establecido en el ordenamiento jurídico. Ahora bien, de acuerdo a la Constitución Política del Estado, dicho juzgado o tribunal debe ser establecido “con anterioridad al hecho de la causa” (art. 120.I de la CPE).

La redacción de dicha norma podría dar lugar a varias interpretaciones: La primera, que se entienda que el juzgado o tribunal debe ser anterior al hecho que origina el proceso judicial o administrativo; supuesto en el cual, se tendría que concluir que tratándose de normas procesales vinculadas al juez natural, son aplicables únicamente las normas vigentes al momento de la comisión del hecho, lo que implicaría extender el principio de irretroactividad también a aspectos procesales y establecer de manera indefinida un régimen de transición hasta que se juzgue el último hecho cometido en vigencia de una determinada ley procesal.

Sin embargo, dicha interpretación no está conforme con los razonamientos desarrollados precedentemente, vinculados al carácter retrospectivo de las normas de carácter procesal y tampoco con los principios que informan la potestad de impartir justicia, entre ellos la seguridad jurídica y la celeridad; pues, en los hechos, mantener transitoriamente, de manera indefinida, la vigencia ultractiva de normas procesales provoca indeterminación y falta de certeza en los justiciables, ocasionando además que se continúe con dos sistemas procesales sin ningún límite.

La segunda interpretación que podría darse a dicha garantía es que, al contrario de lo señalado, la norma procesal que se aplica es siempre la vigente y, en ese entendido, independientemente del estado de la causa, si existe una modificación respecto a la jurisdicción y competencia de los juzgados o tribunales, es la nueva ley la que se aplica sin lesionar la garantía del juez natural.

Dicha interpretación tampoco puede ser sostenible en un Estado Constitucional, pues si bien, por regla general, efectivamente la norma procesal que se aplica es la vigente; empero, también debe considerarse que, tratándose de la garantía del juez natural, no es posible el cambio arbitrario de juzgados o tribunales, ya que ello implicaría la autorización de la creación de tribunales ad hoc o comisiones especiales. Por ello, es necesario efectuar una interpretación que armonice ambos extremos interpretativos, para determinar con precisión los alcances de dicha norma.

En ese sentido, acudiendo a las normas del bloque de constitucionalidad, debe considerarse que el derecho al juez natural está previsto tanto en la Convención Americana sobre Derechos Humanos como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Así, el art. 8.1 de la citada Convención, establece dentro de las garantías jurisdiccionales al derecho de: “Toda persona a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter” (las negrillas fueron agregadas). Por su parte, el art. 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), señala que toda persona tiene derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley.

(…)

En ese sentido, la garantía del juez natural y, dentro de ella, la predeterminación, no alcanza a la exigencia que las autoridades sean establecidas antes del hecho por el que se juzga a una persona, sino a que sean anteriores al inicio del juicio -en sede judicial o administrativa- interpretación que, además, guarda armonía con las labores jurisdiccionales propias de los jueces y tribunales, quienes en definitiva deben desarrollar y resolver la causa en el marco de los principios de la potestad de impartir justicia previstos en el art. 178 de la CPE.

Así, de acuerdo a lo afirmado precedentemente, debe señalarse que el inicio del juicio en materia penal o disciplinaria tiene como base a la acusación o la decisión de procesamiento, pues es a partir de dicha determinación que se inicia el juicio propiamente dicho, que es la fase esencial del proceso para la comprobación del delito -o la falta- y la responsabilidad del imputado -acusado- (art. 329 del CPP); aclarándose que si bien en la etapa preparatoria de los proceso penales -y en la fase de investigación de los procesos disciplinarios- existe una autoridad jurisdiccional, ésta se encarga, fundamentalmente del control de la investigación, conforme a las facultades y deberes previstos en el Código de Procedimiento Penal, sin conocer ni resolver el fondo de la causa, salvo claro está los supuestos establecidos en el mismo Código.

Bajo dicha interpretación, cuando la Constitución Política del Estado señala que la autoridad jurisdiccional debe estar establecida “con anterioridad al hecho de la causa” hace referencia a que ninguna persona puede ser sometida a juzgados o tribunales que no hubieren estado instituidos antes del inicio de la causa; es decir, antes del inicio del juicio propiamente dicho, en el que la autoridad, con plena jurisdicción y competencia, conocerá y resolverá el proceso judicial o disciplinario. En ese sentido, la norma procesal que instituya a una nueva autoridad jurisdiccional, no podrá afectar aquellos procesos iniciados en vigencia de la anterior ley procesal, pues de hacerlo, se lesionaría la garantía del juez natural, de ahí que sea necesario que, en los casos de sucesión de leyes en el tiempo, se establezca un régimen transitorio en el que de manera clara se determinen los supuestos de ultractividad (aplicación de la norma derogada o abrogada) o de retrospectividad (aplicación de la norma vigente a procesos en curso), con el fin de dotar de seguridad jurídica a las personas y de respetar los derechos y garantías jurisdiccionales previstos en la Constitución Política del Estado y las normas del bloque de constitucionalidad.

Por la precitada jurisprudencia, se determina que la autoridad jurisdiccional debe estar establecida “con anterioridad al hecho de la causa” hace referencia a que ninguna persona puede ser sometida a juzgados o tribunales que no hubieren estado instituidos antes del inicio de la causa; es decir, antes del inicio del juicio propiamente dicho, en el que la autoridad, con plena jurisdicción y competencia, conocerá y resolverá el proceso judicial o disciplinario.

III.5. Sobre la protección del principio de seguridad jurídica en la acción de amparo constitucional

Luego, a través de la SCP 0096/2012 de 19 de abril, se señaló que la seguridad jurídica podrá ser tutelable a través de la acción de amparo constitucional cuando esté directamente vinculada a un derecho fundamental, ello en los siguientes términos: “Ahora bien, el art. 178 de la Norma Fundamental, reconoce a la seguridad jurídica como un principio constitucional, sobre el cual se sustenta la potestad de impartir justicia, así lo entendió la SC 0070/2010-R de 3 de mayo, al afirmar: “'…la seguridad jurídica como principio emergente y dentro de un Estado de Derecho, implica la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal; por lo tanto, la relación Estado-ciudadano (a) debe sujetarse a reglas claras, precisas y determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los mandatos de la Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la materialización de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental, es decir, que sea previsible para la sociedad la actuación estatal; este entendimiento está acorde con el nuevo texto constitucional, que en su art. 178 dispone que la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta, entre otros, en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, probidad y celeridad" (las negrillas son nuestras). Razonamiento que nos lleva a concluir que a través de los principios y valores contenidos en la norma fundamental, se busca la eficacia máxima de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; por cuanto, su resguardo sólo podrá hacerse efectiva cuando se advierta su vinculación con un derecho fundamental objeto de tutela constitucional”.

III.6. Análisis del caso concreto

Previo a ingresar al análisis del caso, es necesario aclarar que solo se analizará la última Resolución administrativa impugnada, que es la Resolución Jerárquica 01/2018 de 4 de junio, dictada por el Alcalde hoy demandado, en mérito a que esta autoridad es la que tiene la posibilidad de modificar, revocar y anular las determinaciones asumidas por las autoridades inferiores también demandadas, por lo que en ese sentido no corresponde examinar demás Resoluciones impugnadas.

En ese orden se evidencia que la parte accionante sostiene que el 2012, a objeto de regularizar su derecho propietario, inició su trámite de regularización ante la entidad edil, y que después de los trámites de rigor, obtuvo sus planos aprobados, pago de impuestos y certificaciones, con las que acudió a DDRR para inscribir su derecho propietario.

Sin embargo, como consecuencia de una denuncia planteada por Adalid Novillo La Fuente -ahora tercero interesado- por una supuesta sobreposición de su predio sobre el suyo, la Secretaría de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacaní emitió la Resolución Administrativa Municipal 003/2018 de 5 de abril, que determinó que la aprobación de la planimetría y la extensión de certificaciones otorgadas por la ex Dirección de Ordenamiento Territorial, el 2011, sobre una supuesta urbanización denominada Ampliación “San Miguel” con una superficie de 5 576,32 m², a favor de Ramón Ysmael Aramayo Amador, y posteriores trámites realizados sobre este mismo predio, trámites de cambio de nombre a favor del accionante (actual representado de la accionante), se efectuaron con vicios que son insubsanables, por lo que se determinó la nulidad de todos estos documentos; dicha Resolución fue objetada por la parte accionante mediante un recurso de revocatoria, que fue resuelto mediante la Resolución Administrativa Municipales 005/2018 de 27 de abril, emitida por el mismo Secretario de Ordenamiento Territorial del citado municipio, que ratificó la Resolución impugnada, por lo que se interpuso un recurso jerárquico, que fue resuelto mediante la Resolución Jerárquica 01/2018 de 4 de junio, emitida por el Alcalde Municipal de Yapacaní, que pasaremos a analizar a continuación.

III.6.1. Contenido de la Resolución Jerárquica 01/2018

Mediante los informes técnicos y legales realizados por el Asesor Externo y la Secretaría Municipal de Ordenamiento Territorial Gobierno Autónomo Municipal de Yapacaní, se llegó a concluir que el 2011 se simuló la aprobación de una supuesta urbanización, que no se encuentra registrada como tal en la precitada Secretaría de Ordenamiento territorial, porque en aquella fecha el Gobierno Autónomo Municipal de Yapacani, a través de la Dirección de Ordenamiento Territorial, no tenía competencia para aprobar urbanizaciones en predios no considerados dentro de la mancha urbana del mismo; a pesar de ello, el año 2012, el Topógrafo le registró y aprobó el plano de ubicación de este predio, en sobreposición de una parte de la propiedad de Adalid Novillo, sosteniendo que dicho Topógrafo actuó al margen de sus competencias, puesto que dicha zona se integró recién a la mancha urbana mediante Ley Municipal 19 de 19 de agosto de 2014, que fue posteriormente homologada por la RM 77/2016; por lo que, en virtud a la precitada ley, todos estos actos administrativos son nulos de pleno derecho.

Por lo anteriormente referido, se evidencia que en la citada Resolución se afirma que, la Secretaria Municipal de Ordenamiento Territorial, procedió a enmendar la irregularidad cometida por ex funcionarios municipales de la ex Dirección de Ordenamiento Territorial, que actuaron en inobservancia de la ley, sosteniendo que el reclamo del recurrente, respecto a lo afirmado por la ahora parte accionante, en relación a la imposibilidad de anular actos administrativos por la vía administrativa, conforme lo establece el art. 51 del DS 27113, se sostiene que tal artículo se refiere a la revocación de los actos administrativos, y no a la anulación de los mismos, además de que este es solo aplicable a las resoluciones administrativas o actos similares, que resuelven o pongan fin a un determinado asunto, otorgando o reconociendo un derecho al administrado, no así al respecto a los trámites administrativos, como es el caso de la emisión de un plano, una certificación catastral, que son revisables en la misma administración pública, y que tales documentos no acreditan el derecho propietario.

Finalmente, se afirma que en el presente caso la determinación asumida no fue de oficio, sino que se inició a instancia de parte, por lo que se determinó ratificar las Resolución Administrativa 003/2018 y Resolución Administrativa 005/2018. 

III.6.2. Sobre la vulneración del principio de irretroactividad de la ley y de la seguridad jurídica

De lo previamente detallado, tenemos que las autoridades municipales de Yapacaní sostienen que anularon todos los trámites relativos al registro de derecho propietario del representado de la ahora accionante, que se realizaron el 2012, debido a que verificaron una serie de irregularidades e ilegalidades, ya que los funcionarios que emitieron estos documentos no tenían competencia para ello; para llegar a tal conclusión hacen referencia a que el Gobierno Autónomo Municipal de Yapacani emitió la Ley Municipal 19, el 2014, por la cual recién se anexó a la mancha urbana la zona en la que se encuentra el predio, que es objeto de esta acción tutelar, concluyendo que esta es la prueba definitiva de que los planos y las certificaciones otorgadas al representado por la accionante son nulos de pleno derecho.

Los argumentos expuestos en la Resolución Jerárquica 01/2018, emitida por el Alcalde hoy demandado, no hacen más que confirmar una flagrante vulneración de los derechos fundamentales del administrado, aplicando una ley municipal de manera retroactiva, vulnerando de esta manera la garantía constitucional de irretroactividad de la ley, establecida en el art. 123 de la CPE, citada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, para anular certificaciones y planimetría aprobadas a favor de la parte accionante desde el 2012, cuando las normas solamente tienen efecto a partir de su promulgación y no pueden tener efecto retroactivo salvo las excepciones establecidas constitucionalmente, que no se aplican al caso concreto, por lo que el haber declarado nulos los planos y las certificaciones entregadas desde hace seis años, porque una ley que fue emitida el 2014 supuestamente determina la incompetencia de las autoridades municipales para aprobar los planos de ubicación y emitir certificados, se constituye en un acto ilegal y arbitrario, que lesiona los derechos adquiridos de la parte accionante, ya que el administrado no puede ser responsable ni víctima de los supuestos “errores e ilegalidades” que ahora les atribuye la actual gestión a anteriores funcionarios municipales.

Es claro que este principio tiene por objeto la preservación del orden público, el de proveer estabilidad y seguridad jurídica, evitando que una ley tenga efectos antes de su puesta en vigencia, por lo que los actos denunciados, al pretender que una norma emitida anule actos administrativos aprobados por el Gobierno Autónomo Municipal de Yapacani el 2012, no solamente vulnera el principio de irretroactividad de la norma, sino también el principio de seguridad jurídica, que implica una protección constitucional contra la arbitrariedad del Estado, buscando la predictibilidad de los actos de las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales, con reglas claras, precisas y determinadas, como se encuentra desarrollado en el Fundamento Jurídico III.5 del presente fallo constitucional. 

III.6.3. Sobre la vulneración del derecho al juez natural

Otro elemento a tomar en cuenta de la precitada Resolución Jerárquica 01/2018, al ratificar las Resoluciones Administrativas Municipales 003/2018 y Resolución Administrativa 005/2018, emitidas por la Secretaria de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacani, es que los actos administrativos anulados no merecieron proceso administrativo alguno en su momento, ya que no hubieron oposición ni reclamos al momento de su emisión, por lo que debe de presumirse su legitimidad, salvo expresa declaración judicial en contrario, así lo determina el art. 4 de la LPA.

Por su parte, el art. 27 de la LPA, establece como acto administrativo toda declaración, disposición o decisión de la administración pública, de alcance general o particular, que sea emitida por la potestad administrativa, que como en el presente caso, la planimetría y certificaciones fueron emitidas cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en ese momento, por lo que no pueden aplicarse normas de emisión posterior al acto, como pretenden las autoridades ahora demandadas, en mérito a que tales actos administrativos emitidos produjeron y producen efectos jurídicos sobre el administrado, y son obligatorios, exigibles, ejecutables y se presumen legítimos, ello en concordancia con el art. 4 del mismo cuerpo normativo; por esto, los actos administrativos deben ser eficaces y producen efectos a partir de la fecha de su notificación o publicación, tal es así que en este caso el representado de la accionante inscribió en DD.RR. su derecho propietario, basado en los documentos y certificaciones otorgados por el Gobierno Municipal de Yapacaní, siendo los efectos jurídicos individuales innegables y deben presumirse como legítimos, obligatorios y estables.

Las autoridades demandadas, entre otros argumentos, amparan sus actos en la solicitud realizada por el ahora tercero interesado, que denunció una sobreposición del predio de la parte accionante sobre su propiedad, sin embargo, ello no puede constituirse en un justificativo para las actuales autoridades municipales anulen sin mayores miramientos, actos administrativos emitidos en gestiones pasadas, ya que ello vulnera la presunción de legitimidad de los actos administrativos, salvo que existiera una declaración judicial que establezca lo contrario, lo que no acontece en el presente caso, extremo que así fue definido por la propia jurisprudencia constitucional desde la SC 0095/2001 de 21 de diciembre.

Por lo anteriormente desarrollado, resulta claro que si la propia administración considera que en la formación del acto administrativo concurren causas de nulidad o anulabilidad, ésta puede iniciar las acciones judiciales correspondientes para revocarlo, modificarlo o sustituirlo, y de ninguna manera puede desconocer sus efectos jurídicos hasta en tanto la instancia judicial competente no declare su nulidad, como lo hizo en el presente caso, ya que los plazos para interponer recursos en sede administrativa para declarar la pretendida nulidad, establecida en el art. 35 de la LPA, han precluido desde hace varios años; y además, aunque se mencionen de manera reiterada, las razones de esta nulidad se deben a la aplicación de una norma legal municipal de manera retroactiva.

Todas estas irregularidades conllevan a concluir que las autoridades demandadas vulneraron el derecho al juez natural de la parte accionante, ya que estas debieron acudir ante la jurisdicción ordinara, el juez, que es la autoridad llamada por ley para conocer las acciones que pretendan la nulidad de actos administrativos, en especial de aquellos actos administrativos que adquirieron condiciones de estabilidad; en mérito a ello, se concluye que la administración pública no puede desconocer ni anular sus propias resoluciones y actos, con el solo pretexto de que estas pertenecen a gestiones pasadas, mediante la emisión de leyes que pretendan aplicarlas de manera retroactiva, en síntesis, se cometieron una serie de actos arbitrarios, que vulneran derechos individuales que estaban consolidados, dejando en un estado de completa inseguridad jurídica al administrado respecto a su derecho propietario sobre el precitado predio.

En consecuencia, el Juez de garantías, al denegar la tutela impetrada, efectuó una compulsa errónea de los antecedentes del presente caso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR  la Resolución 04/18 de 19 de diciembre de 2018, cursante de fs. 148 a 150 vta., pronunciada por el Juez Público Civil y Comercial y de Partido del Trabajo y Seguridad Social Primero de Yapacaní del departamento de Santa Cruz; y en consecuencia CONCEDER la tutela solicitada, respecto a la vulneración del derecho al juez natural y de los principios de irretroactividad de la ley y de la seguridad jurídica; disponiendo, se deje sin efecto la Resolución Jerárquica 01/2018 de 4 de julio y que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Yapacaní emita una nueva resolución, en observancia de los términos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.