Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0269/2019-S2

Sucre, 24 de mayo de 2019

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:  Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  24197-2018-49-AAC

Departamento:            La Paz                     

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia que la autoridad demandada vulneró el derecho al debido proceso en su vertiente de fundamentación, al aplicar una norma que no se encontraba vigente al momento del inicio del cómputo de la prescripción, efectuando una aplicación retroactiva de la ley, aspecto que incumple lo previsto en el art. 123 de la Constitución Política del Estado y art. 150 del Código Tributario; por lo que, solicita la concesión de tutela, la anulación de la Resolución Jerárquica AGIT-RJ 0331/2018, dictada por la Autoridad General de Impugnación Tributaria y se ordene la emisión de una nueva resolución respetando sus derechos y garantías constitucionales. En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: a) Sobre el debido proceso; b) Sobre la fundamentación y motivación de las resoluciones como elementos del debido proceso; c) El principio de irretroactividad de la ley; y, d) Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre el debido proceso

El art. 115.II de la CPE, dispone que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”; a su vez, el art. 117.I de la misma Ley Fundamental refiere que: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…”.

El derecho al debido proceso, consagrado en la Norma Suprema, se encuentra en armonía con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, de los cuales es signatario el Estado Boliviano, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Por otra parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, señaló que las garantías del debido proceso no se restringen a los procesos judiciales o jurisdiccionales, pues incluyen procedimientos administrativos de todo orden; entendimiento, que fue recogido en la SCP 0567/2012 de 20 de julio[1], que determinó una importante doctrina jurisprudencial, en el sentido que el derecho y garantía del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino que es extensiva a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad.

El reconocimiento del debido proceso como derecho, garantía y principio, también se encuentra plasmado en la SC 0086/2010-R de 4 de mayo en su Fundamento Jurídico III.7, la cual señaló:

…el debido proceso, consagrado en el texto constitucional en una triple dimensión, en los arts. 115.II y 117.I como garantía, en el art. 137 como derecho fundamental y en el art. 180 como principio procesal; y, en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), como derecho humano...

Por su parte la SC 0902/2010-R de 10 de agosto, respecto al debido proceso, señaló en su Fundamento Jurídico III.5, que se encuentra consagrado en la Constitución Política del Estado en una triple dimensión, derecho, garantía y principio, y que éste:

….no se concreta en las afirmaciones positivizadas en normas legales codificadas, sino que se proyecta hacia los derechos, hacia los deberes jurisdiccionales que se han de preservar con la aspiración de conseguir un orden objetivo más justo, es decir, el debido proceso es el derecho a la justicia lograda a partir de un procedimiento que supere las grietas que otrora lo postergaban a una simple cobertura del derecho a la defensa en un proceso. 

En resumen, se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas, y conforme a la jurisprudencia constitucional, sufrió una transformación de un concepto abstracto que perseguía la perfección de los procedimientos, es decir, que daba preeminencia a la justicia formal, a un ideal moderno que destaca su rol como única garantía fundamental para la protección de los derechos humanos.

III.2. Sobre la fundamentación y motivación de las resoluciones como elementos del debido proceso

Respecto al contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y/o motivada, la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre[2], desarrolló las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y/o motivada, ya sea judicial, administrativa o cualesquier otra, que resuelva un conflicto o una pretensión: 1) El sometimiento manifiesto a la Constitución Política del Estado, conformada por: 1.i) La Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.ii) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia de los principios de constitucionalidad y de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes, que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa el valor justicia y los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad; posteriormente, a través de la SCP 0100/2013 de 17 de enero[3], se suma un quinto elemento de relevancia constitucional; cual es: 5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo, que implica la obligación que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos. 

Respecto a la segunda finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la SCP 0100/2013, señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión: i) Sin motivación, cuando la resolución no da razones que la sustenten; ii) Con motivación arbitraria, cuando se basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; iii) Con motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y, iv) Por la falta de coherencia del fallo, se da: iv.a) En su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; y, iv.b) En su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio[4], así como en la SC 0358/2010-R de 22 de junio[5], estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre[6], entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo[7] señaló que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

La jurisprudencia contenida en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2221/2012 y 0100/2013, citadas anteriormente, fue modulada por la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero; la cual, entendió que únicamente es posible conceder la tutela y disponer la nulidad de la resolución judicial o administrativa, ordenando se emita otra nueva, ante la denuncia de arbitraria o insuficiente fundamentación; previo análisis de la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; es decir, previo análisis de su relevancia constitucional, por cuanto, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal, únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; en ese sentido, en el Fundamento Jurídico III.1, estableció que:

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aun carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna.

Entendimiento desarrollado también en la SCP 0018/2018-S2 de 28 de febrero.

III.3. El principio de irretroactividad de la Ley

La Constitución Política del Estado en su art. 123, dentro del Capítulo destinado a garantías jurisdiccionales, establece que:

La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución.

La SCP 0770/2012 de 13 agosto en el Fundamento Jurídico III.3, reiterando el entendimiento asumido en la SC 0334/2010-R de 15 de junio, sobre el principio de irretroactividad de la ley, señala:

El fundamento jurídico del principio de irretroactividad, es la necesidad de dar estabilidad al ordenamiento jurídico, porque sin el mencionado principio se presentan confusiones sobre la oportunidad de regulación, de suerte que en muchas ocasiones con una conveniencia presente se regulaba una situación pasada, que resultaba exorbitante al sentido de la justicia, por falta de adecuación entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica.

Las personas tienen confianza en la ley vigente, y conforme a ella celebran sus transacciones y cumplen sus deberes jurídicos. Dar efecto retroactivo a una ley equivale a destruir la confianza y seguridad que se tiene en las normas jurídicas.

La naturaleza jurídica del principio de irretroactividad es la premisa según la cual, en la generalidad de las circunstancias se prohíbe, con base en la preservación del orden público y con la finalidad de plasmar la seguridad y estabilidad jurídica, que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo circunstancias especiales que favorezcan, tanto al destinatario de la norma como a la consecución del bien común, de manera concurrente.

Es por ello, que el principio de irretroactividad no se contrapone con la necesidad de mutaciones normativas, que impiden la petrificación de un orden jurídico que ha de ser dinámico, en el sentido de ajustar a las condiciones y circunstancias actuales, sin que esto implique el desconocimiento de situaciones jurídicas definidas de acuerdo con la ley, ni la vulneración de los derechos adquiridos.

Por su parte la SCP 1169/2016-S3 de 26 de octubre, manifestó:

Concordante con el precedente constitucional esta Sala considera que la irretroactividad de la ley al constituir una garantía a favor del ciudadano y no del Estado, impide también, que una norma reciente pueda afectar a plazos de prescripción que empezaron a computarse en vigencia de una norma anterior, pues ello significaría desconocer el principio de irretroactividad de la ley y consentir una aplicación retroactiva, pues a los actos que se produjeron en un determinado tiempo, corresponde se aplique la normativa legal vigente en ese momento, lo contrario significaría contrariar el mandato constitucional de la irretroactividad como garantía a favor del ciudadano, desconocer el orden público, la seguridad y estabilidad jurídica. No obstante, la regla de prohibición de aplicación retroactiva de una norma encuentra su excepción bajo el principio de favorabilidad y cuando se trate de normas penales, sociales y en normas de carácter adjetivo.

En el ámbito Tributario el art. 150 del CTB, determina que: “La normas tributarias no tendrán carácter retroactivo, salvo aquellas que supriman ilícitos tributarios, establezcan sanciones más benignas o termino de prescripción más breves o de cualquier manera beneficien al sujeto pasivo o tercero responsable”. 

En ese contexto, se entiende que la nueva norma rige para lo venidero y no para hechos pasados, criterio que guarda coherencia con el art. 123 de la CPE, siendo de aplicación en materia tributaria, el principio de favorabilidad establecido en el art. 150 del CTB; pues, teniendo en cuenta dicho principio, la nueva norma puede ser aplicada cuando favorezca al sujeto pasivo o tercero responsable. Por ello, las modificaciones normativas tienen la finalidad que distintas situaciones jurídicas que no se encontraban presentes en el pasado, se ajusten a la nueva realidad, sin que ello involucre el desconocimiento de situaciones jurídicas definidas ni la vulneración de los derechos adquiridos.

III.4. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación; por cuanto, dentro del proceso administrativo sancionador iniciado en su contra por la Administración Tributaria, opuso la prescripción de su deuda tributaria, respecto al IVA e IT del periodo fiscal diciembre de la gestión 2009; sin embargo, la misma fue denegada, ya que para el cómputo de la prescripción se aplicaron retroactivamente y de forma desfavorable las Leyes 291 y 317, como también la Ley 812, que modificaron el art. 59 del CTB.

De los antecedentes que informan la presente acción de defensa, se advierte que el SIN, inició al ahora accionante, un proceso de verificación correspondiente al periodo fiscal 2009 respecto al impuesto al valor agregado (IVA); como resultado del mismo se emitió en su contra la Vista de Cargo 29-0465-15, dando inicio al proceso de determinación de tributos adeudados, en el cual se pronunció la Resolución Determinativa 17-0272-16; por lo que, notificado con ésta, solicitó la prescripción de la facultad de determinación tributaria, misma que fue resuelta por RA 231721000199, por la cual, la Gerencia Distrital de El Alto del SIN, rechazó dicha solicitud; por esta razón, presentó el recurso de alzada contra dicha Resolución; sin embargo, por Resolución de alzada ARIT/LPZ/RA 1292/2017, la ARIT de La Paz, confirmó la RA 231721000199.

Ante tal determinación, el accionante interpuso recurso jerárquico, alegando principalmente que los arts. 123 de la CPE y 150 del CTB, disponen que las normas se aplican a futuro y no son retroactivas, salvo que supriman ilícitos tributarios, establezcan sanciones más benignas o términos de prescripción más breves o de cualquier manera, beneficien al sujeto pasivo o tercero responsable; por lo tanto, para el caso en análisis debió aplicarse el Código Tributario Boliviano vigente antes de las modificaciones referidas a la prescripción.

Sin embargo, por Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0331/2018 la AGIT, resolvió el recurso Jerárquico presentado y confirmó la Resolución de Recurso de Alzada ARIT-LPZ/RA 1292/2017; y en consecuencia, mantuvo firme y subsistente la RA 231721000199; bajo los siguientes fundamentos:

1) El art. 59 del CTB modificado mediante Leyes 291 y 317, establece que las acciones de la Administración Tributaria prescribirán a los cuatro años en la gestión 2012, a los cinco años en la gestión 2013, a los seis años de la gestión 2014, a los siete años en la gestión 2015, a los ocho años en la gestión 2016, a los nueve años en la gestión 2017 y a los diez años a partir de la gestión 2018 para: i) controlar, investigar, verificar y fiscalizar tributos; ii) determinar la deuda tributaria; y, iii) imponer sanciones administrativas;

2) Por su parte, el art. 60 del CTB, señala que “…el término de la prescripción se computará desde el 1 de enero de año calendario siguiente aquel en se produjo el vencimiento del periodo de pago respectivo”; en el caso de contravenciones, el art. 154.I del citado Código, tiene previsto que la Administración Tributaria, para sancionar contravenciones prescribe, se suspende e interrumpe en forma similar a la obligación tributaria;

3) La Ley 812 entró en vigencia a partir del 1 de julio de 2016, modificando el art. 59 del CTB, estableciendo: “Las acciones de la Administración Tributaria prescribirán a los ocho (8) años, para: 1. Controlar, investigar, verificar y fiscalizar tributos, 2. Determinar la deuda tributaria; 3. Imponer sanciones administrativas”; dentro de ese marco normativo, cabe puntualizar que la Ley 291 estableció un término de prescripción, bajo una dinámica temporal creciente a partir del 2008, dentro del cual la Administración Tributaria ejerza sus facultades de determinación de la deuda tributaria e imposición de  sanción tributaria;

4) De la revisión de antecedentes administrativos se tiene que el 18 de septiembre de 2015, la Administración Tributaria notificó al accionante con la Orden de Verificación 2115OVE00119, comunicando el inicio de un proceso de determinación con alcance al débito fiscal IVA y su efecto en el IT correspondiente al periodo fiscal diciembre de 2009, con este propósito, solicitó la presentación de documentación, misma que fue incumplida; por lo que, se le sancionó con una multa de UFV’s 1500.-; posteriormente, se le notificó con la Vista de Cargo correspondiente; y ante la no presentación de descargo se pronunció la Resolución Determinativa 17-0272-16 respecto al IVA e IT; y,

5) Toda vez que la referida Resolución Determinativa, fue notificada el 18 de marzo de 2016, de conformidad al art. 60.I del CTB, concordante con el art. 154.I de referido Código, el término de prescripción para el periodo fiscal diciembre de 2009 se inició el 1 de enero de 2011 y concluiría el 31 de diciembre de 2018; consecuentemente, las facultades para determinar la deuda tributaria e imponer sanciones de la Administración Tributaria aún no prescribieron.

Bajo estos antecedentes, y lo expresado por el demandante de tutela queda claro que el acto lesivo denunciado se constituye en la presunta aplicación retroactiva de la Ley 812, que modificó el Código Tributario Boliviano en cuanto a su régimen de prescripción, más concretamente, la facultad de determinar la deuda tributaria, misma que siendo opuesta por el accionante, fue denegada en todas sus instancias administrativas, siendo la última Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0331/2018 emitida por la AGIT, la que se denuncia como ilegal y vulneratoria a derechos fundamentales, principalmente por la aplicación retroactiva antes señalada.

Ahora bien, de la compulsa y análisis de los fundamentos de la Resolución impugnada, se advierte que los mismos se constituyen en arbitrarios; por cuanto, no se consideró que la prescripción no debió ser computada desde el momento en la que fue opuesta o solicitada, ni desde la emisión de la Resolución Determinativa, sino desde el año en que se inició el cómputo del plazo de la prescripción; y que por otra parte, ésta debió ser resuelta conforme y de acuerdo a la normativa vigente al momento del hecho generador del adeudo tributario; en este entendido, y al no haberse observado estos dos transcendentales aspectos, queda claro que se lesionó la garantía de la irretroactividad de ley. En efecto, si consideramos que tanto la notificación con la Orden de Verificación 2115OVE00119 practicada el 18 de septiembre de 2015, la Vista de Cargo 29-0465-15 y la Resolución Determinativa 17-0272-16, que se refieren a adeudos tributarios por el IVA e IT, respecto al periodo fiscal diciembre 2009, el cómputo de la prescripción debió realizarse en base y de acuerdo a los arts. 59 y 60 del CTB antes de su reforma por las Leyes 291 y 317 de septiembre y diciembre de 2012, respectivamente, y la Ley 812 de julio de 2016, ya que las mismas fueron promulgadas de manera posterior al hecho generador relativo al IVA e IT.

En este contexto la prescripción sometida a análisis, tuvo necesariamente que considerar la normativa vigente al periodo fiscalizado y en consecuencia, determinar si ésta operó o no, en función a los plazos y mecanismos de cómputo estipulados en dicha normativa; pues, no resulta constitucionalmente aceptable que se pretenda la aplicación retroactiva de normas tributarias posteriores al hecho generador del adeudo tributario, máxime, si éstas no resultan más favorables, como acontece en el presente caso.

Con lo cual y por todas las razones señaladas precedentemente se evidencia que la prescripción opuesta por el accionante, fue denegada en todas las instancias administrativas y confirmada por Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0331/2018 emitida por la AGIT, vulnerando el derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación de las resoluciones; por cuanto, la misma contiene argumentos arbitrarios que desconoce la garantía de irretroactividad prevista en la Constitución Política del Estado, razón que determina la concesión de la tutela impetrada a efecto que se emita una nueva resolución que resuelva la prescripción solicitada, conforme lo señalado precedentemente.

Finalmente, cabe aclarar que si bien se concede la tutela en relación a todas las autoridades demandadas; sin embargo, solo se dispondrá la anulación de la Resolución Jerárquica AGIT-RJ 0331/2018, emitida por la AGIT; pues, en el marco de una interpretación previsora, se busca la finalidad de no dilatar la ejecución de la tutela a los derechos del accionante, dispuesta en este fallo constitucional.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al conceder la tutela impetrada, obró correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda, en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 10/2018 de 29 de mayo, cursante de fs. 624 a 628 vta., pronunciada por la Jueza Pública de Familia Décima Quinta de la Capital del departamento de La Paz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, ratificando  lo dispuesto por la Jueza de garantías y sobre la base de los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO