Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2143/2012

Sucre, 8 de noviembre de 2012

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente:                                               00212-2012-01-AIA

Departamento:                                Santa Cruz

En la acción de inconstitucionalidad abstracta presentada por Pedro Nuny Caity, en su calidad de Diputado de la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, demandando la inconstitucionalidad de la Ley 222 de 10 de febrero de 2012, denominada “Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure-Tipnis”, por vulnerar los arts. 11; 30.II.15; 343; 352; 403.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 18 y 19 de la Declaración de la Organización de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; y 6 del Convenio 169 de la OIT de la ONU (Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 2 de marzo de de 2012, cursante de fs. 4 a 9 vta., el accionante Pedro Nuny Caity, en su calidad de Diputado de la Asamblea Legislativa Plurinacional, interpuso acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto, denunciando la inconstitucionalidad de la Ley 222, bajo los siguientes argumentos:

Refiere como antecedentes previos, que el 24 de octubre de 2011, se aprobó la Ley 180 denominada “Ley de Protección del Territorio Indígena y Parque Isiboro Sécure-TIPNIS”, la cual estableció el derecho a la territorialidad de los pueblos Yuracaré, Mojeño y T´simane (Chiman) a favor del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure-TIPNIS y sus sesenta y cuatro comunidades dentro el territorio, estableciendo que el TIPNIS además de patrimonio sociocultural y natural, es zona intangible, brindando así seguridad al espacio geográfico y garantizando que el Estado y terceros se abstengan de afectarla. Asimismo, establece el accionante que la citada normativa, dispone que ninguna carretera, principalmente el proyecto Carretero Villa Tunari - San Ignacio de Moxos, atravesará el Territorio Indígena y Parque Nacional Isboro Sécure-TIPNIS. Precisa también el ahora activante del control normativo de constitucionalidad que la citada ley establece que se realicen todas las medidas legales que permitan revertir, anular o dejar sin efecto los actos que contravengan a esta naturaleza jurídica; asimismo, prohíbe el asentamiento de terceros y finalmente, se acompaña un acta de compromiso para iniciar tareas de inspección de la zona colonizada.

Continúa señalando que luego de una “contramarcha” iniciada en la localidad de Inisuta, por personas ajenas al territorio indígena con la finalidad de lograr la abrogación de la Ley 180 y luego de varios acontecimientos socio-políticos, se promulgó la Ley 222 de 10 de febrero de 2012 denominada “Ley de Consulta a los Pueblos Indígenas del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure-TIPNIS”, norma que de acuerdo al accionante, contiene las siguientes infracciones a normas de rango constitucional:

a) Primera denuncia de inconstitucionalidad

El accionante indica que la normativa cuestionada; es decir, la Ley 222, “pretende encubrir repetidas omisiones evidentes de deberes constitucionales y compromisos de normas internacionales, al establecer la consulta pero extemporánea” (sic), ya que el Estado de Bolivia, ejecutó medidas contractuales y realizó la firma de protocolos de préstamo con el Brasil, además de ratificar por Decreto Supremo y Leyes relacionadas el proyecto carretero y su financiamiento. Asimismo, señala que mediante la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC), el Estado ya ofició todos los trámites administrativos para que las obras empiecen desde junio de 2011, aspecto contrario al art. 30.II.15 de la CPE.

En el marco de esta denuncia de inconstitucionalidad, el ahora accionante, en su memorial de acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto, pide se declare la inconstitucionalidad de la Ley 222.

b) Segunda denuncia de inconstitucionalidad

Asimismo, refiere el ahora accionante, que la aprobación de la Ley 222, fue realizada a solicitud de personas ajenas al territorio indígena, sin tomarse en cuenta la estructura orgánica de los pueblos indígenas, puesto que “el TIPNIS es un territorio indígena colectivo y los del CONISUR son pobladores del Polígono 7 y no pueden tomar decisiones en cuanto al territorio que no habitan” (sic), por lo que los legisladores contrariaron el art. 30.II.15 de la Constitución, disposición que reconoce el derecho de los Pueblos y Naciones Indígena Originario Campesinos a ser consultados mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles.

En el contexto antes señalado, precisa también el ahora accionante, que la Ley 222, “al ser promulgada afecta derechos de terceras personas en este caso los derechos de los indígenas los cuales no fueron consultados para dicha aprobación que es una medida legislativa” (sic); en ese orden, establece el accionante que las autoridades son elegidas por sus usos y costumbres y las únicas organizaciones reconocidas por las sesenta y cuatro comunidades son la Subcentral TIPNIS y la CIDOB, quienes son los que habitan el TIPNIS, por lo que el Estado, desconoce la estructura orgánica de estos pueblos al promulgar la ley consultada; en ese contexto, refiere que el representante del CONISUR, pertenece a otra estructura organizativa y tiene propiedad privada, sin compartir los mismos usos y costumbres que los habitantes del TIPNIS que son de propiedad colectiva.

En el marco de las denuncias señaladas, refiere el ahora accionante que la Ley 222, es contraria a los arts. 11, 30.II.15, 343, 352 y 403.I de la CPE; así como los arts. 18 y 19 de la Declaración de la Organización de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; y art. 6 del Convenio 169.

Por lo señalado, el ahora accionante, en su memorial de acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto, pide se declare la inconstitucionalidad de la Ley 222.

c) Tercera denuncia

Finalmente, el accionante señala que la promulgación de la Ley 222, es contraria a los arts. 39, 40, 41 y disposición transitoria de la cláusula novena de la Ley 026 de 30 de junio de 2010, referente a la “Ley del Régimen Electoral”.

En base a esta denuncia, el ahora activante del control normativo de constitucionalidad, solicita se resuelva el conflicto de leyes existente con la Ley 026.

I.2.    Admisión y citación

Por AC 0214/2012-CA de 30 de marzo de 2012 (fs. 10 a 11), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, pidió al accionante subsane el aspecto referente a su acreditación de su calidad de Diputado titular o suplente de la Asamblea Legislativa Plurinacional; luego de lo cual, una vez cumplida la observación, mediante AC 0532/2012-CA de 4 de mayo, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción y dispuso se ponga la misma en conocimiento de Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en su condición de personero del órgano que generó la norma impugnada, diligencia que se realizó el 5 de junio de 2012 (fs.38).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Mediante memorial presentado el 27 de junio de 2012 (fs. 56 a 57), Álvaro Marcelo García Linera, en su calidad de Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, alegó la existencia en el caso concreto de “cosa juzgada constitucional”, en ese contexto, precisó siguiente:

a) La cosa juzgada constitucional “es el efecto normador de los tipos resolutivos del Tribunal Constitucional Plurinacional, eso significa que ante el pronunciamiento de la constitucionalidad de una norma, esta ya no puede ser impugnada nuevamente de inconstitucionalidad ya que la resolución gozará de firmeza, inmutabilidad, coercibilidad e irrevocabilidad, características todas que hacen a la efectividad de la resolución” (sic).

b) El criterio de la cosa juzgada constitucional fue asumido por el art. 107.5 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP).

c) El Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante Sentencia Constitucional 0300/2012 de 18 de junio, como consecuencia de la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, presentada por Fabián II Yaksic Feraudy y Miriam Marcela Revollo Quiroga, Diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional contra la Ley 222 de 10 de febrero de 2012, de Consulta a los Pueblos Indígenas del Territorio Indígena y Parque Isiboro Sécure-TIPNIS, emitió una sentencia constitucional, por la que declaró la constitucionalidad del art. 1 de la Ley 222 en cuanto a “La presente ley tiene por objeto convocar al proceso de Consulta Previa Libre e Informada a los pueblos indígenas del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure-TIPNIS” y del art. 7 de la Ley 222.

Asimismo, el Tribunal Constitucional Plurinacional, declaró la constitucionalidad condicionada del art. 1 en cuanto a la frase “…y establecer el contenido de este proceso y sus procedimientos” y de los arts. 3, 4 inc. a), 6 y 9 de la Ley 222, condicionada a su concertación, observando los razonamientos de la presente Sentencia.

Finalmente, señala el personero del órgano demandado, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, declaró improcedente la acción de inconstitucionalidad abstracta formulada respecto al art. 8 de la Ley 222.

d) El personero del órgano demandado, concluye señalando que “habiendo ya el Tribunal Constitucional Plurinacional pronunciado Sentencia respecto a la Constitucionalidad de la Ley 222 de Consulta a los Pueblos Indígenas del Territorio Indígena y Parque Isiboro Sécure-TIPNIS, bajo la aplicación normativa del artículo 107.5 de la Ley 027 y existiendo cosa juzgada constitucional corresponde a declarar su improcedencia” (sic).

I.4.  Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Decreto de 12 de julio, se ha dispuesto la suspensión del plazo a efectos de recabar documentación complementaria.

A partir de la notificación con el decreto constitucional de 9 de octubre de 2012, se reanudó el plazo, por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se pronuncia dentro del mismo.

II. CONCLUSIONES

Con la finalidad de desarrollar una coherente argumentación jurídica, cabe determinar el contenido de las disposiciones impugnadas, así como de las normas de rango constitucional consideradas infringidas. A este efecto, las mismas se transcriben a continuación.

II.1.  Norma considerada inconstitucional

Ley 222, cuyo contenido normativo dispone lo siguiente:

Artículo 1. (Objeto). La presente Ley tiene por objeto convocar al proceso de Consulta Previa Libre e Informada a los pueblos indígenas del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure-TIPNIS, y establecer el contenido de este proceso y sus procedimientos.

Artículo 2. (Marco normativo). El derecho de las naciones y pueblos indígena originario campesinos a ser consultados está establecido en el numeral 15, parágrafo II, del Artículo 30 y en el Artículo 352 de a Constitución Política del Estado, en la Ley Nº 1257 de 11 de julio de 1991 (Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo-OIT) y en la Ley Nº 3760 de 7 de noviembre de 2007 (Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas), modificada por la Ley Nº 3897 de 26 de junio de 2008.

Artículo 3. (Ámbito de la Consulta Previa Libre e Informada). La Consulta Previa Libre e Informada se realizará en el ámbito de las comunidades indígena originario campesinas Mojeño-Trinitarias, Chimanes y Yuracarés, que habitan el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure-TIPNIS, en su doble categoría de Territorio Indígena y Área Protegida, respetando sus normas y procedimientos propios.

Artículo 4. (Finalidad de la consulta). Lograr un acuerdo entre el Estado Plurinacional de Bolivia y los pueblos indígena originario campesinos Mojeño-Trinitario, Chimane y Yuracaré, sobre los siguientes asuntos:

a) Definir si el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure-TIPNIS debe ser zona intangible o no, para viabilizar el desarrollo de las actividades de los pueblos indígenas Mojeño-Trinitario, Chimane y Yuracaré, así como la construcción de la Carretera Villa Tunari - San Ignacio de Moxos.

b) Establecer las medidas de salvaguarda para la protección del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure-TIPNIS, así como las destinadas a la prohibición y desalojo inmediato de asentamientos ilegales respetando la línea demarcatoria del TIPNIS.

Artículo 5. (Sujetos del derecho a ser consultados).

I. Son sujetos del derecho a ser consultados, en concordancia con el Artículo 1 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo-OIT (Ley Nº 1257 de 11 de julio de 1991), todas las comunidades Mojeño-Trinitarias, Chimanes y Yuracarés del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure-TIPNIS.

II.  Los idiomas en el proceso de consulta serán: mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, chimane, yuracaré y castellano.

Artículo 6. (Obligaciones de los Órganos del Estado Plurinacional de Bolivia).

I.   El Órgano Ejecutivo a través del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, y el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, en coordinación con las comunidades Mojeño-Trinitarias, Chimanes y Yuracarés, respetando sus normas y procedimientos propios, es el encargado de llevar adelante el proceso de Consulta Previa Libre e informada.

II.  El Órgano Ejecutivo a través del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, debe garantizar los recursos suficientes para la implementación del proceso de consulta.

III. El Órgano Ejecutivo a través de los Ministerios correspondientes, está obligado a brindar la información detallada de manera oportuna, a fin de garantizar que el proceso de consulta sea de buena fe, libre, informado, participativo y transparente.

IV. Conforme a lo establecido en la Constitución Política del Estado y particularmente, de acuerdo al numeral 2 del Artículo 15 de la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (Ley Nº 3760 de 7 de noviembre de 2007, modificada por la Ley Nº 3897 de 26 de junio de 2008), el Órgano Ejecutivo adoptará las medidas eficaces en consulta, coordinación y cooperación con los pueblos Mojeño-Trinitario, Chimane y Yuracaré, para combatir los prejuicios, eliminar la discriminación y promover la tolerancia, la comprensión y las buenas relaciones entre los pueblos indígenas, y entre ellos y todos los demás sectores de la sociedad.

Artículo 7. (Observación, acompañamiento e informe).

I.   El Órgano Electoral Plurinacional, a través del Servicio Intercultural de Fortalecimiento Democrático - SIFDE, será el encargado d ela observación y acompañamiento de la Consulta Previa, Libre e Informada, debiéndosele informar sobre el cronograma y procedimiento establecido para la consulta con una anticipación de treinta (30) días.

II.  Concluido el proceso de observación y acompañamiento a la Consulta Previa Libre e Informada, el SFDE elaborará el respectivo informe de acompañamiento, señalando los resultados de la consulta.

III. El Estado Plurinacional de Bolivia invitará a las organizaciones internacionales, relacionadas con la temática de la consulta, en calidad de veedores internacionales.

Artículo 8. (Plazo). La Consulta Previa Libre e Informada ser realizará desde su inicio hasta su conclusión, en un plazo máximo de ciento veinte (120) días a partir de la promulgación de la presente Ley.

Artículo 9. (Etapas del proceso). El proceso de consulta deberá cumplir, al menos, con las siguientes etapas:

1.       Preparación de la consulta:

a)       Cronograma y protocolo de la consulta.

b)       Acopio de la información pertinente.

c)          Notificación previa.

d)       Publicidad de la consulta.

e)       Provisión de información pertinente.

2.       Instalación y desarrollo de la consulta:

a)  Comunicación a los pueblos Mojeño-Trinitario, Chimane y Yuracaré de toda la información necesaria y suficiente, para el desarrollo y cumplimiento de la finalidad de la Consulta.

b)  Consideración y definición sobre si el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure-TIPNIS es zona intangible o no, y sobre la construcción de la carretera Villa Tunari-San Ignacio de Moxos.

c)   Consideración y decisión sobre las medidas de salvaguarda para la protección del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure-TIPNIS, así como las destinadas a la prohibición y desalojo inmediato de asentamientos ilegales, respetando la línea demarcatoria, y determinar si fuera el caso, los mecanismos para mantener la zonificación establecida en el Plan de Manejo del TIPNIS.

3.       Resultados de la Consulta

1.   Suscripción de actas de conclusiones.

2.   Notificación de las decisiones.

Artículo 10. (Carácter de los acuerdos de la Consulta). Los acuerdos logrados en el proceso de Consulta son de cumplimiento obligatorio para el Estado Plurinacional y los pueblos indígena originario campesinos Mojeño-Trinitario, Chimane y Yuracaré.

Artículo 11. (Ejecución de los acuerdos). Los acuerdos logrados en materia legislativa o administrativa, serán ejecutados inmediatamente después de la Consulta, por la Asamblea Legislativa Plurinacional y por el Órgano Ejecutivo, según corresponda.

II.2.  Normas constitucionales consideradas infringidas.

II.2.1. Art. 11 de la CPE, cuya norma dispone lo siguiente:

Artículo 11.

I.   La República de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres.

II. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán desarrolladas por la ley:

1.   Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a Ley.

2.   Representativa, por medio de la elección de representantes por voto universal, directo y secreto, conforme a Ley.

3.   Comunitaria, por medio de la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre otros, conforme a Ley.

II.2.2. Art. 30.II.15, norma constitucional que dispone:

Artículo 30.II.15.

(….)

II. En el marco de la unidad del Estado y de acuerdo con esta  Constitución las naciones y pueblos indígena originario campesinos gozan de los siguientes derechos:

15. A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles. En este marco, se respetará y garantizará el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan.

II.2.3. Art. 343, norma constitucional que dispone:

Artículo 343.

La población tiene derecho a la participación en la gestión ambiental, a ser consultado e informado previamente sobre decisiones que pudieran afectar a la calidad del medio ambiente.

II.2.4. Art. 352, norma constitucional que dispone:

Artículo 352.

La explotación de recursos naturales en determinado territorio estará sujeta a un proceso de consulta a la población afectada, convocada por el Estado, que será libre, previa e informada. Se garantiza la participación ciudadana en el proceso de gestión ambiental y se promoverá la conservación de los ecosistemas, de acuerdo con la Constitución y la ley. En las naciones y pueblos indígena originario campesinos, la consulta tendrá lugar respetando sus normas y procedimientos propios.

II.2.5. Art. 403.I, norma constitucional que dispone:

Artículo 403.

I.  Se reconoce la integralidad del territorio indígena originario campesino, que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por la ley; a la consulta previa e informada y a la participación en los beneficios por la explotación de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, administrados por sus estructuras de representación y la definición de su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de convivencia armónica con la naturaleza. Los territorios indígena originario campesinos podrán estar compuestos por comunidades.

II.2.6. Art. 18 de la Declaración de la Organización de las Naciones Unidas sobre derechos de los Pueblos Indígenas, ratificada por ley 3760 de 7 de noviembre de 2007, norma de rango constitucional que dispone:

Artículo 18.

Los Pueblos Indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones.

II.2.7. Art. 19 de la Declaración de la Organización de las Naciones Unidas sobre derechos de los Pueblos Indígenas, ratificada por Ley 3760 de 7 de noviembre de 2007, norma de rango constitucional que dispone:

Artículo 19.
Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado.

II.2.8. Art. 6, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, ratificada por Ley 1257 de 11 de julio de 1991, norma de rango constitucional que dispone:

Artículo 6.

1.   Al aplicar las disposiciones del presente convenio, los gobiernos deberán:

a)  Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

b)  Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;

c)   Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2.   Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto, se activa el control normativo de constitucionalidad, al amparo de tres denuncias de inconstitucionalidad: a) Que la Ley 222, plasma una consulta extemporánea, ya que el Estado de Bolivia hubiere ejecutado previamente medidas contractuales, normativas y administrativas desde junio de 2011, aspecto contrario a los arts. 30.II.15 de la CPE; b) Que la promulgación de la Ley 222, afectó derechos de los indígenas, los cuales no fueron consultados para dicha aprobación, en ese contexto, señala el accionante que las autoridades son elegidas por sus usos y costumbres y las únicas organizaciones reconocidas por las sesenta y cuatro comunidades son la Subcentral TIPNIS y la CIDOB quienes son los que habitan el TIPNIS, por lo que el Estado, desconoce la estructura orgánica de estos pueblos al promulgar la Ley consultada, aspecto contrario a los arts. 11, 30.II.15, 343, 352 y 403.I de la CPE; así como los arts. 18 y 19 de la Declaración de la Organización de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; y art. 6 del Convenio 169; y, c) Que la promulgación de la Ley 222, es contraria a los arts. 39, 40, 41 y disposición transitoria de la cláusula novena de la Ley 026 referente a la “Ley del Régimen Electoral”.

Ahora bien, para el ejercicio del control normativo de constitucionalidad, con la finalidad de realizar una coherente estructura argumentativa, la presente Sentencia, en el marco de las tres denuncias de inconstitucionalidad realizadas, desarrollará los siguientes ejes temáticos esenciales: a) El ejercicio del control plural de constitucionalidad y sus ámbitos de ejercicio a la luz del nuevo modelo de Estado; b) El ejercicio del control normativo de constitucionalidad y los efectos de la cosa juzgada constitucional en el marco de los elementos configuradores de la “denuncia constitucional”; c) La descripción de las “denuncias constitucionales” resueltas mediante la SCP 0300/2012; y, d) El análisis comparativo de las denuncias de inconstitucionalidad resueltas por la SCP 0300/2012, en relación a las denuncias de inconstitucionalidad plasmadas en la presente acción de inconstitucionalidad.

III.1. El sistema plural de control de constitucionalidad y sus ámbitos de ejercicio

El Estado Plurinacional de Bolivia, fue refundado a partir de la Constitución Política del Estado aprobada por referendo constitucional de 25 de enero de 2009 y promulgada el 7 de febrero del mismo año.

A partir de esta reforma constitucional de 2009, se refunda un nuevo modelo de Estado, el cual se diseña a partir del pluralismo, la interculturalidad y la descolonización como elementos estructurantes del Estado; en ese orden, la cláusula estructural de la Constitución plasmada en su art. 1, en armonía con el preámbulo de la Norma Suprema y en estricta concordancia con el principio de “libre determinación” plasmado en el art. 2 del texto constitucional, consolida, bajo criterios de complementariedad e inter-legalidad, el nuevo modelo del Estado Plurinacional de Bolivia.

En ese sentido, el preámbulo de la Constitución, señala que la construcción del nuevo Estado, está basada en el respeto e igualdad entre todos, dentro de los alcances de los principios de complementariedad, solidaridad, armonía y equidad en la distribución y redistribución del producto social, donde predomine la búsqueda del vivir bien, con respeto a la pluralidad económica, social, jurídica, política y cultural de los habitantes de esta tierra y en convivencia colectiva con acceso al agua, al trabajo, a la educación, a la salud y a la vivienda para todos.

A partir de la concepción del pluralismo como elemento fundante del Estado, el modelo de Estado, se estructura sobre la base de derechos individuales y también derechos con incidencia colectiva, pero además, la concepción del pluralismo y la interculturalidad, configuran un diseño de valores rectores en mérito de los cuales se concibe una Constitución axiomática.

En efecto y a la luz del modelo de Estado antes indicado, la Constitución Política del Estado aprobada en 2009, se caracteriza no solamente por su “Valor Normativo”, sino esencialmente por su “Valor Axiomático”, aspecto que tipifica a la Norma del Estado Plurinacional de Bolivia como una Constitución Axiomática, en mérito de la cual, el fenómeno de constitucionalización del ordenamiento jurídico, es decir, el proceso de irradiación de contenido en las normas infra-constitucionales y en todos los actos de la vida social, no solamente comprende normas constitucionales positivizadas, sino también, valores plurales supremos directrices del orden constitucional.

En el orden de ideas señalado, es pertinente establecer que en mérito al pluralismo, la interculturalidad y la descolonización, que tal como se mencionó, constituyen los elementos de refundación del Estado Plurinacional de Bolivia, el Valor Axiomático de la Constitución, adquiere un matiz particular, ya que las directrices principistas y los valores plurales supremos en el Estado Plurinacional de Bolivia, irradiarán de contenido a todos los actos infra-constitucionales; además, en virtud al principio de complementariedad que postula la interculturalidad, estos valores supremos irradiados en toda la vida social se integrarán armoniosamente para solidificar las bases sociológicas de una sociedad plural, consolidando así una verdadera cohesión y armonía social en el marco del principio de unidad estatal.

En efecto, el pluralismo como elemento fundante del Estado Plurinacional de Bolivia, implica el reconocimiento de una plurinacionalidad y una pluriculturalidad y por ende un pluralismo axiomático, que postula valores plurales supremos insertos en el Preámbulo de la Constitución y también en el art. 8 de esta Norma Suprema.

Así, se puede destacar que entre los valores plurales supremos que guían al Estado Plurinacional de Bolivia, se encuentran la igualdad, la complementariedad, la solidaridad, reciprocidad, armonía, la inclusión, transparencia, igualdad de condiciones, bienestar común, responsabilidad entre otros, los cuales, a su vez, en el marco de la interculturalidad, se complementan con los valores ético-morales plasmados en el art. 8.1 de la Constitución, como ser el suma qamaña (vivir bien), el ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble) entre otros, los cuales, al encontrarse insertos en la parte dogmática de la Constitución, irradiarán de contenido a la parte orgánica de la Norma Suprema y también al orden infra-constitucional y a los actos de la vida social, para consolidar así el valor esencial y fin primordial del Estado Plurinacional de Bolivia, que es el “vivir bien”.

Precisamente, en la parte orgánica de la Constitución, se disciplina al Tribunal Constitucional Plurinacional, como el último y máximo guardián del Bloque de Constitucionalidad y de los derechos fundamentales, con roles destinados a la materialización de la Constitución Axiomática a través del ejercicio plural del control de constitucionalidad, consolidando el mandato constitucional, la vigencia de un sistema jurisdiccional plural y concentrado de control de constitucionalidad.

En efecto, para el desarrollo del sistema jurisdiccional concentrado y plural de constitucionalidad, encargado de materializar la constitución axiomática, debe establecerse que la teoría constitucional, ha sistematizado dos grandes modelos de control de constitucionalidad: 1) El Sistema de Control Político de Constitucionalidad; y, 2) el Sistema Jurisdiccional de Control de Constitucionalidad.

El Sistema Político de Control de Constitucionalidad, encomienda el resguardo de la Constitución ya sea al Órgano Legislativo o al Órgano Ejecutivo; así, Bolivia en su primera Constitución aprobada en 1826, adopta este mecanismo de control de constitucionalidad, ya que la tutela de la Constitución fue encomendada a la Cámara de Censores. Actualmente pocos países mantienen este sistema de control de constitucionalidad, entre ellos, puede destacarse el caso de Cuba, Suiza y Suecia.

Por su parte, el Sistema Jurisdiccional de Control de Constitucionalidad, tiene a su vez tres modalidades específicas: i) El Sistema Jurisdiccional Difuso de Control de Constitucionalidad; ii) El Sistema Jurisdiccional Concentrado de Control de Constitucionalidad; y, iii) El Sistema Mixto de Control de Constitucionalidad.

El sistema Difuso de Control de Constitucionalidad, tiene génesis en Estados Unidos en el conocido caso “Marbury vs. Madison”, a partir del cual la Suprema Corte de este Estado Federal, encomendó el cuidado de la Constitución a todos los Jueces y además una vez verificada la incompatibilidad de una norma con la Constitución, en mérito a esta concepción, aquella se inaplica al caso concreto, siendo obligatorio para todos los casos análogos ulteriores, el precedente judicial vinculante.

En un contexto contemporáneo, Estados Unidos mantiene este mecanismo de control de constitucionalidad; asimismo, en Latinoamérica, solamente Argentina adopta un Sistema Difuso de Control de Constitucionalidad.

La teoría constitucional, desarrolla también el Sistema Jurisdiccional Concentrado de Control de Constitucionalidad, mediante el cual, el cuidado de la Constitución, se encuentra encomendado a un Órgano con roles jurisdiccionales y con la característica de su imparcialidad, independencia y especialidad en lo que se refiere a justicia constitucional, bajo esta visión, en un análisis comparado, se crea verbigracia la Corte Constitucional Italiana, el Tribunal Constitucional Federal Alemán, el Tribunal Constitucional Español, la Corte Constitucional Colombiana o el Tribunal Constitucional en Perú.

De la misma forma, la teoría constitucional, dentro de este Sistema Jurisdiccional de Control de Constitucionalidad, ha desarrollado el modelo mixto de control de constitucionalidad, el cual se caracteriza por ser un control difuso en razón al órgano que ejerce el control de constitucionalidad; empero, los roles del control de constitucionalidad, son equiparados a aquellos asignados a un control concentrado de constitucionalidad, en esta perspectiva y en un análisis comparado, se establece que Costa Rica y Venezuela adoptan este sistema de control de Constitucionalidad, ya que el ejercicio del control de constitucionalidad en última instancia, se encuentra encomendado a sus Cortes Supremas, quienes realizan tutela constitucional a través de salas especializadas en justicia constitucional.

Ahora bien, Bolivia, a partir de la Reforma Constitucional de 1994, adoptó un sistema preminentemente concentrado de control de Constitucionalidad en manos del Tribunal Constitucional, el cual, ejerció roles preventivos y reparadores de control de constitucionalidad.

En efecto, el ejercicio del control de constitucionalidad, fue desarrollado orgánica y competencialmente por la Ley 1836 de 1 de abril de 1998, denominada Ley del Tribunal Constitucional.

Luego de la reforma constitucional de 2009, el Estado Plurinacional de Bolivia, adopta un sistema jurisdiccional concentrado y plural de control de constitucionalidad, en manos del Tribunal Constitucional Plurinacional, instancia que ejerce sus roles propios del control plural de constitucionalidad a partir de la posesión de sus Magistradas y Magistrados con composición plural y electos por sufragio popular.

En el marco de lo señalado, se establece que el Control Plural de Constitucionalidad, cuya máxima instancia está encomendada al Tribunal Constitucional Plurinacional, ejerce todos los roles jurisprudenciales disciplinados en la parte orgánica de la Constitución, de manera específica en el art. 202.1 de la CPE, concordante con el art. 196.I de la Norma Suprema, por tanto, al existir una instancia imparcial, independiente y especializada en justicia plural constitucionalidad, se colige que en el Estado Plurinacional de Bolivia, impera un sistema jurisdiccional plural y concentrado de constitucionalidad, instancia a la cual la Función Constituyente encomendó tanto el cuidado del Bloque de Constitucionalidad como el resguardo a los derechos fundamentales, en su faceta de derechos individuales o derechos con incidencia colectiva.

Ahora bien, en el marco de la ingeniería orgánica diseñada por la Función Constituyente para el sistema jurisdiccional plural y concentrado de control de constitucionalidad, en un análisis sistémico de su estructura orgánica, se tiene que esta instancia, tiene dos brazos específicos de ejercicio de control de constitucionalidad: a) El control preventivo de constitucionalidad; y, b) El control posterior o reparador de constitucionalidad.

El control preventivo de constitucionalidad, tiene la finalidad de activar los roles de control de la eficacia del bloque de constitucionalidad y de derechos fundamentales de manera previa a la vigencia de cualquier norma de carácter general, en base a esta teleología, el art. 202.7 de la CPE, disciplina las consultas de la Presidenta o Presidente de la República, de la Asamblea Legislativa Plurinacional, del Tribunal Supremo de Justicia o del Tribunal Agroambiental, sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, atribución que se encuentra enmarcada en el ámbito del control preventivo de constitucionalidad.

De la misma forma, el control previo de constitucionalidad de tratados internacionales, de acuerdo a la atribución inserta en el art. 202.9 de la CPE, se encuentra también dentro de este ámbito de control de constitucionalidad, roles que serán conocidos y resueltos por el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional, instancia cuya decisión será obligatoria.

Asimismo, en el marco del pluralismo, la interculturalidad y la descolonización, la atribución disciplinada por el art. 202.8 de la CPE, referente a las consultas de las autoridades indígenas originario campesinas sobre la aplicación de sus normas jurídicas aplicadas a un caso concreto, que de acuerdo al art. 32 de la LTCP, serán conocidas por la Sala Especializada del Tribunal Constitucional Plurinacional, se enmarca en el ámbito del control preventivo de constitucionalidad.

Por su parte, el ejercicio del control jurisdiccional plural y concentrado de constitucionalidad, se desarrolla también en el ámbito posterior o reparador, en ese orden, esta faceta, a su vez, está compuesta de tres tipos específicos de control: 1) El control normativo de constitucionalidad; 2) El control competencial de constitucionalidad; y, 3) El control tutelar de constitucionalidad.

El control normativo de constitucionalidad, que se activa a través de las acciones de inconstitucionalidad con carácter abstracto y concreto, así como mediante el recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones creados, modificados o suprimidos en contravención a lo dispuesto en la Constitución, atribución reconocida por el art. 202.4 de la CPE, tiene la finalidad de verificar que toda norma de carácter general, sea coherente y responda en su contenido al bloque de constitucionalidad imperante en el Estado Plurinacional de Bolivia, por lo que en caso de verificar una vulneración a este, una vez activado el control normativo de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional Plurinacional, declarará la inconstitucionalidad total o parcial de la norma, decisión que tendrá efectos abrogatorios o derogatorios de acuerdo al caso.

Por su parte, el control competencial de constitucionalidad, resguarda la garantía institucional de la competencia, por tanto, su activación responde a tres mecanismos constitucionales expresos: i) Los conflictos de competencias y atribuciones entre órganos del poder público (art. 202.2 de la CPE); ii) Los conflictos de competencias entre el gobierno plurinacional, las entidades territoriales autónomas y descentralizadas, y entre éstas (art. 202.3); y, iii) Los conflictos de competencia entre la jurisdicción indígena originaria campesina y la jurisdicción ordinaria y agroambiental (art. 202.11). Asimismo, en este ámbito de control de constitucionalidad, se encuentra también el Recurso Directo de Nulidad, disciplinado en el art. 202.12 de la CPE.

Finalmente, debe señalarse que dentro del control reparador de constitucionalidad, se encuentra el control tutelar de constitucionalidad, el cual se activa a través de las acciones de defensa disciplinadas en la Constitución, las cuales son: la acción de libertad, acción de amparo constitucional, acción de protección de privacidad, acción de cumplimiento y acción popular, las cuales, de acuerdo a la atribución inserta en el art. 202.6 de la CPE, en revisión son resueltas por el Tribunal Constitucional Plurinacional.

En este estado de cosas, al haberse desarrollado los ejes del control plural y concentrado de constitucionalidad, infra y de acuerdo al objeto de la presente acción, se precisarán aspectos directamente vinculados al control normativo de constitucionalidad.

III.2  El ejercicio del control normativo de constitucionalidad y los efectos de la cosa juzgada constitucional

En el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, a la luz del modelo de Estado diseñado por la Constitución de 2009, se describió el sistema jurisdiccional plural y concentrado de control de constitucionalidad, dentro del cual, se encuentra como uno de sus ámbitos de ejercicio el control normativo de constitucionalidad; en ese contexto, debe precisarse que la activación de este brazo propio de la justicia plural constitucional, una vez conocido por el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional, genera decisiones contra las cuales no cabe recurso ulterior alguno, de acuerdo al mandato del art. 203 de la CPE.

En el marco de lo señalado, interpretando el art. 203 de la CPE, a la luz del principio de unidad constitucional y de acuerdo a una interpretación teleológica, se establece que al ser el Tribunal Constitucional Plurinacional el último y máximo celador y garante de la materialización del Bloque de Constitucionalidad y de la vigencia de los derechos fundamentales en el Estado Plurinacional de Bolivia, al no existir instancia superior, sus decisiones adquieren la “calidad de cosa juzgada constitucional”, aptitud jurídica en mérito de la cual, las mismas son inmodificables y no pueden ser examinadas de manera ulterior.

En efecto, la Ley 027 denominada “Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional”, en adelante LTCP, normativa orgánica que debe ser aplicada al caso concreto, en el art. 39 establece que las Resoluciones emitidas por esta instancia de control de constitucionalidad, en su tipología serán tres: a) Sentencias Constitucionales; b) Declaraciones Constitucionales; y, c) Autos Constitucionales; en este marco, las Sentencias Constitucionales, serán emitidas en el ejercicio del control reparador de constitucionalidad, en sus ámbitos normativo, competencial y tutelar; por el contrario, las Declaraciones Constitucionales, serán pronunciadas como consecuencia del ejercicio del control preventivo de constitucionalidad.

En el orden de ideas señalado y con la finalidad de desarrollar una coherente argumentación jurídica, es pertinente precisar que las sentencias constitucionales emitidas como consecuencia del ejercicio del control normativo de constitucionalidad, al ser el Tribunal Constitucional Plurinacional el último y máximo garante del Bloque de Constitucionalidad y de los derechos fundamentales, tal como ya se señaló, impide, en aplicación de los efectos de la cosa juzgada en materia constitucional, realizar el test de constitucionalidad en cuanto a las denuncias de inconstitucionalidad resueltas mediante sentencia constitucional expresa, así, en una interpretación conforme a la Constitución, el art. 107.5 de la LTCP, en su tenor literal, señala que “La sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella”, asegurando así los efectos de la cosa juzgada constitucional y consagrando de esta manera, la naturaleza orgánica del Tribunal Constitucional Plurinacional, puesto que al ser el último y máximo garante del Bloque de Constitucionalidad y de Derechos Fundamentales, define en el Estado Plurinacional de Bolivia, cuestiones propias de la justicia plural constitucional.

En coherencia con lo expresado, de acuerdo a una interpretación teleológica; es decir, acorde con los fines establecidos para el ejercicio del control plural de constitucionalidad, para analizar los efectos de la cosa juzgada constitucional en el ámbito del control normativo de constitucionalidad, es imperante definir el alcance del término “denuncia de inconstitucionalidad”; en ese orden, se tiene que el test de constitucionalidad a ser realizado por el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional en el marco de la atribución establecida por el art. 202.1 de la CPE, contemplará la o las denuncias de inconstitucionalidad plasmadas en la acción de inconstitucionalidad abstracta; por tanto, debe precisarse que cada denuncia de inconstitucionalidad está compuesta por tres elementos esenciales: 1) La norma de carácter general cuya constitucionalidad se cuestiona; 2) Las normas de rango constitucional que se consideran afectadas; y, 3) Los presupuestos fáctico-circunstanciales argumentados por el o los accionantes legitimados para activar el control normativo de constitucionalidad, los cuales, constituyen el sustento jurídico constitucional para el ejercicio del control normativo de constitucionalidad.

En el marco de lo señalado, la calidad de cosa juzgada constitucional y sus efectos, es decir la improcedencia de cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad, serán aplicables para dos supuestos específicos a saber:

i. Para casos en los cuales, se active ulteriormente el control normativo de constitucionalidad, en relación a normas de carácter general cuya constitucionalidad se cuestionó con anterioridad en cuanto a normas de rango constitucional denunciadas como afectadas en una anterior acción.

ii. Para situaciones en las cuales, en una acción abstracta o concreta de inconstitucionalidad anterior, se hayan denunciado presupuestos fáctico-circunstanciales idénticos a los plasmados en una ulterior acción de inconstitucionalidad.

En el supuesto antes señalado, independientemente de las normas inconstitucionales denunciadas como lesivas, este elemento de la “denuncia constitucional”, es decir el presupuesto fáctico-circunstancial, al configurarse como la causa de la acción de inconstitucionalidad, impide que de manera ulterior se active el control plural de contitucionalidad en su ámbito normativo.

Por lo afirmado, se tiene que los dos supuestos antes descritos, responden a una interpretación teleológica del art. 196.1 de la CPE, ya que al ser el Tribunal Constitucional Plurinacional, el último y máximo guardián de la Constitución y los derechos humanos, sus decisiones en el ámbito del control normativo de constitucionalidad y por supuesto en los demás ejes de control de constitucionalidad descritos en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente sentencia, no pueden ser revisados de manera ulterior.

Asimismo, a la luz del principio de unidad constitucional, como pauta específica de interpretación constitucional, se establece que los supuestos desarrollados precedentemente, responden a los postulados del Estado Constitucional de Derecho, ya que en este tipo de Estado, la definición de aspectos propios de la justicia constitucional, se encuentra encomendado en última instancia al control de constitucionalidad imperante.

III.3. Descripción de las “denuncias de inconstitucionalidad” resueltas a través de la SCP 0300/2012 de 18 de junio

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0300/2012 de 18 de junio, resolvió por acumulación dos acciones de inconstitucionalidad abstractas, interpuesta la primera por Miguel Ángel Ruíz Morales y Zonia Guardia Melgar, Diputados de la Asanblea Legislativa Plurinacional; y la segunda por Fabián II Yaksic Feraudy y Miriam Marcela Revollo Quiroga, también Diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional.

En estos dos casos, se activó el control normativo de constitucionalidad, con las siguientes “denuncias de inconstitucionalidad”:

a) En la primera acción, se realizó una denuncia de inconstitucionalidad, en ese orden y de acuerdo con los componentes de la “denuncia constitucional” específicamente desarrollados en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia, se tiene que en la primera acción ya resuelta por el Tribunal Constitucional Plurinacional mediante SCP 0300/2012, se cuestionó la inconstitucionalidad de los arts. 1, 3 y 4 de la Ley 180 de 24 de octubre de 2011, constituyendo en este caso, el presupuesto fáctico-normativo invocado por los accionantes, la denuncia en virtud de la cual, la intangibilidad introducida en la Ley 180, constituiría una negación conceptual al cumplimiento pleno y efectivo de las obligaciones del Estado para con la sociedad y en especial, con las comunidades Chimanes, Mojeño-Trinitarias y Yuracarés, al impedir por la vía normativa que el Estado cumpla sus obligaciones como las de construir unidades educativas u hospitales, al interior del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS), lo que se constituye en una flagrante violación de los derechos humanos reconocidos constitucionalmente.

b) En la segunda acción, se realizaron ocho denuncias de inconstitucionalidad, en los siguientes términos:

1) Primera denuncia de inconstitucionalidad: Los accionantes, cuestionan la constitucionalidad del artículo 1 de la Ley 222 de 10 de febrero de 2012; en ese contexto, consideran que esta disposición vulnera los arts. 2, 13.I, 14.V, 30.II.15 y III, 108, 403, 410.II de la CPE; 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 23 de mayo de 1969; 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); y, 19 y 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, constituyéndose en este caso tres presupuestos fáctico-circunstanciales: i) Que, desde el 2006, se hubieren realizado actos gubernamentales, administrativos y legislativos con anterioridad a la promulgación de la Ley 222; es decir, -de acuerdo a los accionantes-, el Estado hubiere tomado medidas previas después de cuatro años de haberse tomado la decisión para la construcción del tramo carretero y dos años después del inicio de la ejecución del contrato; no existiendo, por tanto, una consulta previa, es decir anterior o anticipada; ii) Que, la consulta debe ser realizada de “manera libre”, sin embargo, denuncian los accionantes que la octava marcha indígena que realizó el recorrido desde la ciudad de Trinidad hasta la ciudad de La Paz, hizo conocer, por su libre determinación y en defensa de su territorio, el rechazo a la construcción de la Carretera Villa Tunari-San Ignacio de Moxos, toda vez que sus integrantes, como titulares únicos y absolutos propietarios de las tierras especificadas en el título ejecutorial TCO 00300002, tienen el derecho inalienable e imprescriptible de la libre disposición, y no así el Estado nacional, en este orden, indicaron los accionantes que las manifestaciones contra la construcción de la carretera no sólo se dejaron escuchar en su territorio, sino también en toda la población boliviana misma que brindó su apoyo, situación que derivó en la aprobación, sanción y publicación de la Ley 180, en cuyo art. 1, se declaró el carácter indivisible, imprescriptible, inembargable, inalienable, irreversible e intangible del TIPNIS; sin embargo, señalaron los accionantes que en desconocimiento absoluto de la manifestación de rechazo de los pueblos indígenas, fraguando la categoría de “consulta libre”, se pretende cambiar la absoluta oposición indígena y nacional a la construcción de la carretera, lo que vulnera la disposición constitucional de la libre determinación y territorialidad consagrada en el art. 2 de la CPE; y, iii) Finalmente, en cuanto a esta denuncia de inconstitucionalidad, refirieron los accionantes que la disposición cuestionada de inconstitucionalidad, vulneraría el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados mediante procedimientos propios y a través de sus instituciones.

2) Segunda denuncia de inconstitucionalidad: Los accionantes, cuestionan también la constitucionalidad del artículo 3 de la Ley 222, en ese contexto, consideran que esta disposición vulnera los arts. 2, 13.I, 14.V, 30.II.15 y III, 108, 403, 410.II de la CPE; 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 23 de mayo de 1969; 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); y, 19 y 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, constituyéndose en este caso, el presupuesto fáctico-circunstancial la denuncia en virtud de la cual los accionantes afirmaron: “que la consulta se efectuará a sujetos que no forman parte de los pueblos indígenas propietarios de la Tierra Comunitaria de Origen (TCO), pues los únicos sujetos que pueden ser consultados como propietarios del territorio son los pertenecientes a la Subcentral TIPNIS, reconocidos como dueños por la RS de 13 de febrero de 2009, por lo que la pretensión de incluir a otros actores sociales a quienes han invadido el Parque Nacional y territorio indígena es inconstitucional y atentatorio a los derechos de los verdaderos dueños de las tierras que les fueron reconocidas”.

3) Tercera denuncia de inconstitucionalidad: Los accionantes, cuestionan también la constitucionalidad del art. 4 inc. a) de la Ley 222, en ese contexto, consideran que esta disposición vulnera los arts. 13 y 14.V de la CPE, constituyéndose en este caso el presupuesto fáctico-circunstancial, la denuncia en virtud de la cual, los accionantes señalan que aspectos como la intangibilidad del TIPNIS y la no construcción de la carretera, ya fueron definidos por la Ley 180, por lo que la realización de la referida consulta significaría hacerla depender de ésta, desconociendo su carácter de cumplimiento obligatorio.

4) Cuarta denuncia de inconstitucionalidad: Los accionantes, cuestionan también la constitucionalidad del artículo 6 de la Ley 222, en ese contexto, consideran que esta disposición vulnera los arts. 30.II.15 y III, 108, 403, 410.II de la CPE; 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 23 de mayo de 1969; 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); y, 19 y 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, constituyéndose en este caso el presupuesto fáctico-circunstancial, la denuncia en virtud de la cual, los accionantes señalaron que la disposición cuestionada, establece de manera arbitraria una consulta posterior, cuando ya sus derechos fueron vulnerados, existiendo un contrato de obra y financiamiento brasilero por más de $us332 000 000.- (Trescientos treinta y dos millones de dólares estadounidenses), el cual se encuentra en plena ejecución.

5) Quinta denuncia de inconstitucionalidad: Los accionantes, cuestionan también la constitucionalidad del artículo 7 de la Ley 222 de 10 de febrero de 2012, en ese contexto, consideran que esta disposición vulnera el art. 30.II.15 de la CPE; constituyéndose en este caso el presupuesto fáctico-circunstancial, la denuncia en virtud de la cual, los accionantes señalaron la infracción constitucional porque los sujetos a ser consultados no han validado tal proceso previamente al interior de sus comunidades de acuerdo a sus instituciones y procedimientos propios.

6) Sexta denuncia de inconstitucionalidad: Los accionantes, cuestionan también la constitucionalidad del artículo 7, 8 y 9 de la Ley 222, en ese contexto, consideran que esta disposición vulnera los arts. 2 y 30.II.15 de la CPE, 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y 19 y 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; constituyéndose en este caso el presupuesto fáctico-circunstancial, la denuncia en virtud de la cual, el plazo y las etapas de la consulta, deben estar definidas a partir de la propia institucionalidad indígena, de sus normas, sus usos y costumbres, sus formas de organización y sus autoridades naturales.

7) Séptima denuncia de inconstitucionalidad: Los accionantes, cuestionan también la constitucionalidad de la Ley 222, en sus arts. 4 inc. a), 5 y 9 considerando que estas disposiciones vulneran el art. 403 de la CPE; constituyéndose en este caso el presupuesto fáctico-normativo, la denuncia en virtud de la cual, los accionantes señalan que los términos de la consulta no pueden ser definidos unilateralmente por el Gobierno, pues corresponde a los propios pueblos indígenas definir acorde con sus criterios culturales, el desarrollo que requieren, necesiten, deseen o no implementar.

8) Octava denuncia de inconstitucionalidad: Los accionantes, cuestionan también la constitucionalidad de la Ley 222, por considerar la afectación de los arts. 410.I de la CPE; 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el Convenio 169 de la OIT, en su art. 6; y, 19 y 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, pues de acuerdo a la denuncia de los accionantes, no se trataría de una consulta previa, sino de una consulta posterior a varios actos y hechos administrativos y legislativos efectuados por el Gobierno sin consulta alguna a los pueblos indígenas.

En mérito a las ocho denuncias de inconstitucionalidad descritas, es imperante señalar que el Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante SCP 0300/2012 de 19 de junio, declaró: La constitucionalidad del art. 1 de la Ley 222 en cuanto a: “La presente Ley tiene por objeto convocar al proceso de Consulta Previa Libre e Informada a los pueblos indígenas del Territorio Indígena y Parque Nacional IsiboroSécure - TIPNIS” y del art. 7 de la Ley 222; la constitucionalidad condicionada del art. 1 en cuanto a la frase “…y establecer el contenido de este proceso y sus procedimientos” y de los arts. 3, 4 inc. a), 6 y 9 de la Ley 222, condicionada a su concertación, observando los razonamientos de la presente Sentencia; y la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta formulada respecto al art. 8 de la Ley 222.

III.4. Análisis de la primera “denuncia de inconstitucionalidad”

Ahora bien, en armonía con lo señalado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia, de acuerdo a las denuncias de inconstitucionalidad previas en relación a la Ley 222, expresamente descritas en el Fundamento Jurídico III.3 de ésta Sentencia Constitucional Plurinacional y en el marco de las denuncias de inconstitucionalidad plasmadas en la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, se establece que Pedro Nuny Caity, en su calidad de Diputado de la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, como primera “denuncia de inconstitucionalidad”, señala que la normativa cuestionada, es decir la Ley 222, “pretende encubrir repetidas omisiones evidentes de deberes constitucionales y compromisos de normas internacionales, al establecer la consulta pero extemporánea” (sic), ya que de acuerdo al accionante, el Estado de Bolivia, hubiera ejecutado medidas contractuales y realizado la firma de protocolos de préstamo con el Brasil, además de ratificar por Decreto Supremo y leyes relacionadas, un proyecto carretero y su financiamiento. Asimismo, señala que mediante la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC), el Estado ya hubiere oficiado todos los trámites administrativos para que las obras empiecen desde junio de 2011. Este aspecto, de acuerdo a los argumentos desarrollados en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente sentencia, a la luz de los elementos de la “denuncia constitucional”, constituye el presupuesto fáctico-circunstancial que se configura como una de las causas de la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, en esta perspectiva, es imperante precisar que en las acciones abstractas de inconstitucionalidad resueltas por la SCP 0300/2012, tal como se describió específicamente en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia, se activó el control normativo de constitucionalidad en relación a un fundamento fáctico-circunstancial idéntico; así, en la segunda acción de inconstitucionalidad abstracta resuelta por la indicada Sentencia Constitucional, en la primera denuncia de inconstitucionalidad, una de las causas fáctico-circunstanciales, versa sobre la supuesta consulta extemporánea, ya que los accionantes, de manera expresa señalan que desde el 2006, se hubieren realizado actos gubernamentales, administrativos y legislativos con anterioridad a la promulgación de la Ley 222, es decir -de acuerdo a los accionantes-, el Estado hubiere tomado medidas previas después de cuatro años de haberse tomado la decisión para la construcción del tramo carretero y dos años después del inicio de la ejecución del contrato; no existiendo, por tanto, una consulta previa, es decir anterior o anticipada.

De la misma forma, la cuarta denuncia de inconstitucionalidad resuelta mediante la SCP 0300/2012, versa sobre la supuesta consulta extemporánea que se hubiese realizado, ya que los accionantes de manera expresa señalaron que la disposición cuestionada, establece de manera arbitraria una consulta posterior, cuando ya sus derechos fueron vulnerados, existiendo un contrato de obra y financiamiento brasilero por más de $us332 000 000.-, el cual se encuentra en plena ejecución.

Asimismo, la octava denuncia de inconstitucionalidad plasmada en la acción abstracta de inconstitucionalidad resuelta por la SCP 0300/2012, en cuanto al elemento fáctico-circunstancial, establece que no se trataría de una consulta previa, sino de una consulta posterior a varios actos y hechos administrativos y legislativos efectuados por el Gobierno sin consulta alguna a los pueblos indígenas.

Ahora bien, en un “contraste argumentativo” entre los elementos fáctico-circunstanciales plasmados en la presente acción abstracta de inconstitucionalidad y en la acción abstracta de inconstitucionalidad resuelta mediante SCP 0300/2012, se establece que el “factor argumentativo común” que caracteriza a ambos presupuestos fáctico-circunstanciales, es el cuestionamiento sobre la supuesta extemporaneidad de la consulta ordenada por la Ley 222; en ese orden, en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se señaló que para situaciones en las cuales, en una acción abstracta o concreta de inconstitucionalidad anterior, se hayan denunciado presupuestos fáctico-circunstanciales idénticos, al configurarse este elemento como la causa de la acción de inconstitucionalidad, merced a los efectos de la cosa juzgada constitucional, el control plural de constitucionalidad en su ámbito de control normativo, se encuentra impedido de ejercer sus roles de manera ulterior, situación evidenciada en el caso concreto.

III.5  Análisis de la “segunda denuncia de inconstitucionalidad”

De acuerdo al tenor literal del memorial de acción de inconstitucionalidad abstracta presentado por Pedro Nuny Caity, en su calidad de Diputado de la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, se establece que su segunda denuncia de inconstitucionalidad, en cuanto al elemento fáctico-circunstancial, versa sobre la aprobación de la Ley 222, que en criterio del ahora accionante, fue realizada a solicitud de personas ajenas al territorio indígena, sin tomarse en cuenta la estructura orgánica de los pueblos indígenas, puesto que “el TIPNIS es un territorio indígena colectivo y los del CONISUR son pobladores del Polígono 7 y no pueden tomar decisiones en cuanto al territorio que no habitan” (sic), por lo que los legisladores contrariaron el art. 30.II.15 de la Constitución, disposición que reconoce el derecho de los Pueblos y Naciones Indígena Originario Campesinos a ser consultados mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles.

También a la luz del elemento fáctico-circunstancial componente de la segunda denuncia de inconstitucionalidad realizada por el ahora accionante, se señala que la Ley 222, “al ser promulgada afecta derechos de terceras personas en este caso los derechos de los indígenas los cuales no fueron consultados para dicha aprobación que es una medida legislativa” (sic), en ese contexto, señala el accionante que las autoridades son elegidas por sus usos y costumbres y las únicas organizaciones reconocidas por las sesenta y cuatro comunidades son la Subcentral TIPNIS y la CIDOB, quienes son los que habitan el TIPNIS, por lo que el Estado, desconoce la estructura orgánica de estos pueblos al promulgar la Ley consultada; en ese contexto, refiere que el representante del CONISUR, pertenece a otra estructura organizativa y tiene propiedad privada sin compartir los mismos usos y costumbres que los habitantes del TIPNIS que son de propiedad colectiva.

Ahora bien, los accionantes Fabián II Yaksic Feraudy y Miriam Marcela Revollo Quiroga, Diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional, activaron con anterioridad una acción concreta de inconstitucionalidad contra la Ley 222, la cual fue resuelta por la SCP 0300/2012; en ese orden, de acuerdo a las denuncias de inconstitucionalidad realizadas por los accionantes antes señalados, las cuales se encuentran expresamente descritas en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, debe resaltarse lo siguiente:

En la primera denuncia de inconstitucionalidad plasmada en la segunda acción concreta de inconstitucionalidad resuelta por la SCP 0300/2012, los accionantes en su argumentación, como elemento fáctico-circunstancial señalaron que la consulta debe ser realizada de “manera libre”, denunciando que la octava marcha indígena que realizó el recorrido desde la ciudad de Trinidad hasta la ciudad de La Paz, hizo conocer, por su libre determinación y en defensa de su territorio, el rechazo a la construcción de la Carretera Villa Tunari-San Ignacio de Moxos, toda vez que sus integrantes, como titulares únicos y absolutos propietarios de las tierras especificadas en el título ejecutorial TCO 00300002, tienen el derecho inalienable e imprescriptible de la libre disposición, y no así el Estado nacional; en este orden, señalaron los accionantes que las manifestaciones contra la construcción de la carretera no sólo se dejaron escuchar en su territorio, sino también en toda la población boliviana misma que brindó su apoyo, situación que derivó en la aprobación, sanción y publicación de la Ley 180, en cuyo art. 1, se declaró el carácter indivisible, imprescriptible, inembargable, inalienable, irreversible e intangible del TIPNIS; sin embargo, expresaron los accionantes que en desconocimiento absoluto de la manifestación de rechazo de los pueblos indígenas, fraguando la categoría de “consulta libre”, se pretende cambiar la absoluta oposición indígena y nacional a la construcción de la carretera, lo que vulnera la disposición constitucional de la libre determinación y territorialidad consagrada en el art. 2 de la CPE.

Asimismo, en la segunda denuncia de inconstitucionalidad plasmada en la segunda acción concreta de inconstitucionalidad resuelta por la SCP 0300/2012, los accionantes en su argumentación, como elemento fáctico-circunstancial señalaron que: “la consulta será efectuada a sujetos que no forman parte de los pueblos indígenas propietarios de la Tierra Comunitaria de Origen (TCO), pues los únicos sujetos que pueden ser consultados como propietarios del territorio son los pertenecientes a la Subcentral TIPNIS, reconocidos como dueños por la RS de 13 de febrero de 2009, por lo que la pretensión de incluir a otros actores sociales a quienes han invadido el Parque Nacional y territorio indígena es inconstitucional y atentatorio a los derechos de los verdaderos dueños de las tierras que les fueron reconocidas“(las negrillas y el subrayado son nuestros).

De la misma forma, en la quinta denuncia de inconstitucionalidad plasmada en la segunda acción concreta de inconstitucionalidad resuelta por la SCP 0300/2012, los accionantes en su argumentación, como elemento fáctico-circunstancial, denunciaron la infracción constitucional porque los sujetos a ser consultados no han validado tal proceso previamente al interior de sus comunidades de acuerdo a sus instituciones y procedimientos propios.

También, en la séptima denuncia de inconstitucionalidad plasmada en la segunda acción concreta de inconstitucionalidad resuelta por la SCP 0300/2012, los accionantes en su argumentación, como elemento fáctico-circunstancial, señalaron que los términos de la consulta no pueden ser definidos unilateralmente por el Gobierno, pues corresponde a los propios pueblos indígenas definir acorde con sus criterios culturales, el desarrollo que requieren, necesiten, deseen o no implementar.

En el marco de ideas señalado, en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia, se mencionó que los efectos de la cosa juzgada constitucional, para el control normativo de constitucionalidad, impedían la activación ulterior de este mecanismo constitucional, para dos supuestos específicos, siendo el segundo supuesto disciplinado el siguiente: La imposibilidad de ejercicio ulterior de control normativo, para situaciones en las cuales, en una acción abstracta o concreta de inconstitucionalidad anterior, se hayan denunciado idénticos presupuestos fáctico-circunstanciales. En este caso, se señaló en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente sentencia constitucional que independientemente de las normas inconstitucionales denunciadas como lesivas, este elemento de la denuncia constitucional; es decir, el presupuesto fáctico-circunstancial, al configurarse como la causa de la acción de inconstitucionalidad, impide que de manera ulterior se active el control plural de contitucionalidad en su ámbito normativo.

Ahora bien, en un “contraste argumentativo” entre los elementos fáctico-circunstanciales plasmados en la presente acción abstracta de inconstitucionalidad y en la acción abstracta de inconstitucionalidad resuelta mediante la SCP 0300/2012, se establece que el “factor argumentativo común” que caracteriza a los presupuestos fáctico-circunstanciales plasmados en ambas acciones de inconstitucionalidad abstracta, es la supuesta no inclusión de todos los pueblos indígenas que forman parte del TIPNIS para la consulta previa ordenada por la Ley 222 de 10 de febrero de 2012; por tanto, en el caso concreto, en mérito a los argumentos antes expuestos, no puede ingresarse al análisis ulterior de la presente denuncia de inconstitucionalidad, ya que en la especie, existe calidad de cosa juzgada constitucional.

III.6  Análisis de la tercera denuncia realizada por el ahora accionante

El accionante, mediante la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, señala que la promulgación de la Ley 222 es contraria a los arts. 39; 40; 41 y disposición transitoria de la cláusula novena de la Ley 026, referente a la “Ley del Régimen Electoral”.

Al respecto, en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia, se desarrolló el sistema plural de control de constitucionalidad y en cuanto al ámbito de control normativo de constitucionalidad, se estableció que el mismo se activa a través de las acciones de inconstitucionalidad con carácter abstracto y concreto, así como mediante el recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones creados, modificados o suprimidos en contravención a lo dispuesto en la Constitución Política del Estado. En este contexto, es imperante precisar que el ejercicio del control normativo de constitucionalidad, tiene la finalidad de verificar que toda norma de carácter general, sea coherente y responda en su contenido al bloque de constitucionalidad imperante en el Estado Plurinacional de Bolivia, por lo que, en caso de verificar una vulneración a este, una vez activado el control normativo de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional Plurinacional, declarará la constitucionalidad o en su caso, la inconstitucionalidad total o parcial de la norma, decisión que tendrá efectos abrogatorios o derogatorios de acuerdo al caso.

En el marco de lo expresado, es imperante indicar que el control de constitucionalidad, una vez activado y en caso de cumplir con todos los presupuestos para el análisis del test de constitucionalidad, tiene la finalidad de verificar la compatibilidad con el bloque de constitucionalidad de normas genéricas infra-constitucionales, ejercicio que difiere sustancialmente del control de legalidad, el cual excede del ámbito de competencias del Tribunal Constitucional Plurinacional.

En el orden de ideas señalado, con la tercera denuncia plasmada por el ahora accionante en la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, se pretende activar el control normativo de constitucionalidad para que el Tribunal Constitucional Plurinacional ejerza control de legalidad de la Ley 222 en relación a los arts. 39; 40; 41 y disposición transitoria de la cláusula novena de la Ley 026, referente a la “Ley del Régimen Electoral”, por lo que en mérito a los roles del Tribunal Constitucional Plurinacional en su ámbito normativo de control de constitucionalidad, la denuncia del ahora accionante, excede de las competencias de esta instancia.

III.7. Armonización de terminología para decisiones que emanen del Control Normativo de Constitucionalidad

Toda vez que el Control Plural de Constitucionalidad en su ámbito normativo fue plenamente implementado a partir del 3 de enero de 2012, fecha de posesión de las Magistradas y los Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional electos por sufragio popular, es necesario para efectos de pedagogía constitucional, armonizar los términos a ser utilizados en el ejercicio de la atribución plasmada en el art. 202.1 de la CPE; por tanto, se tiene que en situaciones en las cuales se ingrese al análisis del test de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional Plurinacional, declarará la constitucionalidad pura y simple, la constitucionalidad condicionada o la inconstitucionalidad total o parcial de la o las normas de carácter general sometidas a control normativo de constitucionalidad.

Por el contrario, para supuestos en los cuales, cuando el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional se encuentre impedido de realizar el test de constitucionalidad, al no haberse ingresado al análisis de fondo encomendado al control normativo de constitucionalidad, la parte dispositiva de la sentencia constitucional, deberá declarar la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 202.1 de la CPE resuelve declarar:

1º La IMPROCEDENCIA de la primera denuncia de inconstitucionalidad, por los efectos de la cosa juzgada constitucional, al existir en el caso concreto identidad en cuanto a los presupuestos fáctico-circunstanciales plasmados en la presente acción y en la acción de inconstitucionalidad abstracta resuelta mediante la SCP 0300/2012 de 18 de junio.

2º La IMPROCEDENCIA de la segunda denuncia de inconstitucionalidad, por los efectos de la cosa juzgada constitucional, al existir en el caso concreto identidad en cuanto a los presupuestos fáctico-circunstanciales plasmados en la presente acción y en la acción de inconstitucionalidad abstracta resuelta mediante la SCP 0300/2012 de 18 de junio.

3º La IMPROCEDENCIA de la tercera denuncia, por haberse activado el control normativo de constitucionalidad para el ejercicio de un control de legalidad.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No interviene el Presidente, Dr. Ruddy José Flores Monterrey, por estar declarado en misión oficial y el Magistrado Tata Gualberto Cusi Mamani, por no haber conocido el asunto.

Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA

Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Dra. Soraida Rosario Chánez Chire

MAGISTRADA

Dr. Efren Choque Capuma

MAGISTRADO

Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA