Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0070/2019-S1
Sucre, 3 de abril de 2019
SALA PRIMERA
Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
Acción de amparo constitucional
Expediente: 25252-2018-51-AAC
Departamento: Tarija
En revisión la Resolución 02/2019 de 13 de febrero, cursante de fs. 338 vta. a 344, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por María Magdalena Gareca vda. de Sossa contra Juan Carlos León Rodas, ex Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 14 de agosto de 2018, cursante de fs. 77 a 82 vta., la accionante expresó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Es propietaria de una parcela de terreno rural denominada Guerra huayco, ubicada en el Municipio Cercado del departamento de Tarija, conforme escritura privada de entrega de terreno de su titular Eusebio Gareca Ramos, con antecedente en el Título Ejecutorial 743; por motivos de salud de su esposo, se ausentó a la ciudad de Tarija dejando la misma al cuidado de José Domingo Tolaba, quien procedió a la venta de la parcela que no le pertenecía, a favor de Eyber Perales Sánchez y Julia Aidé Tolaba Romero, por lo que interpuso una demanda agraria de reivindicación de su derecho propietario, ante la Jueza Agroambiental de la provincia Cercado del departamento de Tarija, quien declaró probada la demanda mediante Sentencia 26/2016 de 4 de noviembre; determinación que fue impugnada por la parte demandada -Eyber Perales Sánchez y Julia Aidé Tolaba Romero- mediante recurso de casación ante el Tribunal Agroambiental, mereciendo el Auto Nacional Agroambiental S2 09/2017 de 14 de febrero, que declaró infundado el recurso en el fondo y en la forma, procediendo al consecuente desapoderamiento de las personas que habitaban su predio, demostrando así, que recobró su derecho propietario y la posesión, cumpliendo con la función social de acuerdo a lo establecido por el art. 161 del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007 -Reglamento de la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria-.
Por su parte, el INRA procedió a realizar el proceso de Saneamiento de la propiedad agraria, determinando primeramente el reconocimiento de su derecho propietario; sin embargo, decide declarar la ilegalidad en la posesión de su persona, en atención a que cuando se realizaron las pericias de campo se consideró como poseedores a Eyber Perales Sánchez y Julia Aidé Tolaba Romero, conforme glosa el informe en conclusiones, Saneamiento de Oficio (SAN SIM) Titulado 90/2017 de 12 de julio, aprobado por resolución de la misma fecha, actuaciones que en revisión a los procesos de saneamiento de predios “1) RIO SECO, 2) RIO SECO I, y 3) RIO SECO II” (sic), conllevó a la emisión del informe Legal DDT-U.SAN-INF.LEG 3055/2018 de 8 de febrero y Resolución de la misma fecha, por los que se modifica los resultados expuestos en el informe en conclusiones; recomendando y considerando la otorgación de nuevo título a su persona, entre otros aspectos; determinaciones que fueron impugnadas por los prenombrados, conllevando a que la autoridad administrativa revoque el nombrado informe legal y la resolución de la citada fecha, que aprueba la modificación manteniendo inalterable el informe en conclusiones 90/2017 y el informe de cierre 108 de 12 de julio, mediante Resolución Administrativa (RA) RES. ADM. 52/2018 de 9 de marzo, contra la cual interpuso el recurso de revocatoria, considerado por la RA 55/2018 de 2 de mayo, rechazando el recurso y confirmando en todas sus partes la Resolución impugnada, por lo que nuevamente interpuso recurso jerárquico, rechazado por Auto de 15 de mayo de 2018 al considerar que la mencionada RA 52/2018, resolvió en única instancia rechazar el recurso de revocatoria, por no ser objeto de recurso jerárquico, determinando su no admisión.
Así, la instancia administrativa encargada de realizar el proceso de saneamiento -INRA-, primero reconoció la calidad de cosa juzgada y obligatoriedad de cumplir fallos judiciales mediante el informe y Auto Administrativo de 08 de febrero de 2018; sin embargo, posteriormente ante el recurso de reposición interpuesto por los demandados en el proceso de reivindicación, revoca la decisión de acatar las determinaciones agroambientales, mediante informe y RA de 9 de marzo de 2018, recurrida nuevamente de su parte e injustamente rechazada, conduciendo a la interposición del recurso jerárquico que dio lugar a la ilegal Resolución de 15 de mayo de 2018, por no reconocer recurso alguno para la protección de sus derechos fundamentales agotando; en consecuencia, la vía administrativa al considerar la Resolución Administrativa 55/2018 en la categoría de providencia, auto o resolución simple de mero trámite conforme lo previsto en el art. 76.III del DS 29215; siendo por el contrario una resolución que resuelve un recurso de revocatoria, encontrándose al alcance de las resoluciones previstas en el art. 76.I y IV del mismo decreto supremo, el cual dispone que son recurribles todos los actos administrativos que afecten y lesionen o pudieran causar perjuicio a los derechos subjetivos o intereses legítimos de las personas y que impidan la prosecución del trámite sin resolver el fondo de la cuestión planteada; y también las resoluciones administrativas que no definan derecho propietario, serán susceptibles de impugnación mediante los recursos administrativos previstos en dicho Reglamento y no podrán impugnarse mediante acción contencioso administrativa ante el Tribunal Agrario Nacional; por lo cual el Director Departamental del INRA del departamento de Tarija, conforme el art. 87 del DS 29215, que determina, que rechazado expresa o tácitamente el recurso de revocatoria -estando previsto el jerárquico- las actuaciones se elevarán de oficio a la autoridad competente en el término de cinco días calendario, siendo así debió remitir su recurso; toda vez que, al no admitir el recurso jerárquico se restringe la resolución del problema, vulnerando el derecho al debido proceso en su elemento constitutivo de derecho a recurrir.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La accionante alega la lesión de sus derechos al debido proceso, en su elemento derecho a recurrir, y de acceso a la justicia, citando al efecto los arts. 109, 115.II 119.II, 120.I y 180.II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se declare nulo el Auto Administrativo de 15 de mayo de 2018 y se ordene la admisión y resolución del recurso jerárquico.
I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías
Celebrada la audiencia pública el 13 de febrero de 2019, según consta en el acta cursante a fs. 336 a 344, presentes la parte accionante y representante de la autoridad demandada y tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1.Ratificación y ampliación de la acción
La peticionante de tutela, a través de su abogado, ratificó los fundamentos de su acción de amparo constitucional, refiriendo que: a) Su defendida interpuso demanda de reivindicación contra los ahora terceros interesados, la misma fue declarada probada por la Sentencia 26/2016, la cual en su tercer punto, establece que los demandados son poseedores ilegítimos y sin justo título, fallo confirmado por Auto Nacional Agroambiental S2 09/2017, procediendo posteriormente al desapoderamiento del bien inmueble; prueba que fue presentada al INRA para su valoración; b) Si bien el INRA cuando fue al terreno, encontró a Eyber Perales Sánchez y Julia Aidé Tolaba Romero, lo que dio lugar a que se dicte una resolución contra su defendida; sin embargo, no es menos evidente que se presentó y admitió un memorial para que esa entidad administrativa tenga la oportunidad de valorar nuevamente la prueba; c) La Resolución Administrativa 55/2018, es susceptible a la interposición de recursos conforme lo establece el art. 76 del DS 29215, siendo recurribles todos los actos administrativos que afecten lesionen o que puedan causar perjuicio a los derechos subjetivos y/o intereses legítimos de las personas, pues al determinar otorgar un derecho propietario a favor de los terceros interesados se encuentran, ante actos netamente recurribles; y, d) El mandamiento de desapoderamiento fue ejecutado el 6 de abril de 2017 y las resoluciones que han sido objeto del recurso, fueron posteriores a esa fecha e inclusive el informe en conclusiones es de marzo de 2018, siendo ineludible que el INRA valore la prueba y no ha simple petición de parte, revoque una resolución que ya se había dictado en primera instancia.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Wilbert Caceres Andrade, en representación legal de Juan Carlos León Rodas, entonces Director Nacional a.i. del INRA, en audiencia señaló que: 1) La accionante tiene una errada apreciación, ya que el proceso de saneamiento comprende varias etapas y no está concluido, no siendo evidente que el INRA le estuviera quitando el derecho propietario, y el citar sentencias y autos agroambientales no incide en que el mismo esté definido; sin embargo, estos son cumplidos y respetados por el INRA, pues se ha procedido a un desapoderamiento, pero la sentencia y el auto agroambiental deben estar dentro del proceso de saneamiento supeditados a lo que establece la Constitución Política del Estado en sus arts. 393 y 397; 2) El INRA tiene la atribución y competencia para regularizar y perfeccionar el derecho propietario, aspecto que según su entender, no es realizado por los jueces agroambientales pues al dictar sentencia, no proceden a verificar la función social o función económica social, que en éste caso es de una pequeña propiedad, refiriendo que se revoca un auto o resolución que dentro de la verificación de control de calidad el INRA determina que existen irregularidades y para evitar nulidades posteriores, a través de éste control, se determina que no existe cumplimiento de la función social; y, 3) El Auto de 15 de mayo de 2018 está adecuado a derecho, en estricta aplicación del art. 76.III del DS 29215, no existiendo recurso ulterior; además, la impetrante de tutela no ha agotado la vía contenciosa administrativa; toda vez que, aún no existe resolución final de saneamiento, solicitando sea valorada esta prueba y se deniegue la tutela solicitada.
I.2.3. Intervención del tercero interesado
Eyber Perales Sánchez, a través de su abogado, en audiencia se adhirió a los argumentos jurídicos y técnicos del apoderado de la autoridad demandada; por otra parte, señaló que la acción de amparo constitucional no es un recurso casacional, haciendo mención a las sentencias constitucionales que presentó como prueba, alegando que las resoluciones de revocatoria no admiten recurso ulterior, por estar abierta la posibilidad de recurrir a la vía contenciosa administrativa, aspecto que no fue cumplido por la accionante dejándose vencer con el plazo, no cumpliendo con el principio de subsidiariedad; solicitando no conceder la tutela solicitada.
I.2.4. Resolución
La Jueza Pública de Familia Tercera del departamento de Tarija, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución 02/2019 de 13 de febrero, cursante de fs. 338 vta. a 344, concedió la tutela impetrada, dejando sin efecto el Auto de 15 de mayo de 2018, emitido por la entonces Directora Nacional a.i. del INRA, disponiendo la emisión inmediata de una resolución motivada y fundamentada en derecho, dando respuesta a los agravios expresados por la ahora accionante; fundamentando su decisión en lo siguiente: i) La accionante inició un proceso de reivindicación, en el que se dictó sentencia a su favor, confirmada mediante Auto Nacional Agroambiental N° 09/2017, al declarar infundado el recurso de casación en el fondo y en la forma interpuesto por Eyber Perales Sánchez y Julia Aidé Tolaba Romero; en consecuencia, expidiéndose el mandamiento de desapoderamiento; ii) Posteriormente e iniciado el proceso de saneamiento, se dictó el informe en conclusiones, Saneamiento de Oficio 90/2017 e informe de cierre 108 ambos de 12 de julio de 2017, luego se emitió el Auto de 8 de febrero de 2018 y el informe legal N° 3055/2018 de la misma fecha, dejados sin efecto a causa de un recurso de revocatoria; iii) Contra dicho auto administrativo, se interpuso recurso de revocatoria resuelto por Auto de 2 de mayo de 2018, para luego interponerse el recurso jerárquico que fue denegado por la entonces Directora Nacional a.i. del INRA, quien basó su decisión en el art. 76.III del DS 19215 que señala que contra providencias, autos y resoluciones simples dictadas por las autoridades de la referida institución, únicamente procede el recurso de revocatoria sin recurso ulterior; iv) La nombrada Directora, al resolver el recurso jerárquico, no efectuó un análisis correcto y conforme lineamientos del Tribunal Constitucional, ya que no llegó a establecer si se trataba de un acto administrativo definitivo, de trámite o de procedimiento; sin embargo, consideró que la resolución emitida por el Director Departamental del INRA de Tarija era una resolución o auto simple que no admite recurso jerárquico; y, v) La RA 55/2018, se constituye en un acto definitivo, al ser una decisión unilateral de la administración que genera efectos o consecuencias jurídico administrativas, directas e inmediatas, por consiguiente es susceptible de impugnación en sede administrativa por imperio del art. 76.I del DS 29215, al considerarse un acto constitutivo, que modifica una relación o situación jurídica que fue definida en sede judicial, no siendo un acto administrativo de trámite o de procedimiento, al no tratarse de un paso intermedio o que no guarde relevancia jurídica alguna, pues al contrario tiene incidencia directa en la correspondencia del trámite de saneamiento que aún se encuentra pendiente, es por lo que la resolución es impugnable a través de los recursos de revocatoria y jerárquico que señala el art. 76 del citado decreto, y por ende la autoridad administrativa vulneró el acceso a la justicia y a un pronunciamiento, resolución o decisión fundamentada.
En vía de complementación y enmienda, el apoderado de la autoridad demandada, cuestiona cual sería el plazo que se dispondrá para que la Directora Nacional del INRA que se encuentra en La Paz, emita la resolución; si es de manera inmediata de pronunciada la sentencia, o en el plazo de 20 días procedimentales, para resolver el recurso jerárquico y si este plazo corre a partir del momento en que la autoridad conozca la sentencia.
Ante ello, la Jueza de garantías, por Auto de 13 de febrero de 2019 (fs. 343 vta. a 344), señaló que considerando que la determinación emerge de una acción de amparo constitucional que es de inmediato cumplimiento; otorga el plazo de cinco días hábiles para que la autoridad nacional del INRA de cumplimiento a la Resolución dictada.
II. CONCLUSIONES
De la cuidadosa revisión y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. Consta informe en conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN - SIM), titulado 90/2017 de 12 de julio y Auto administrativo que lo aprueba, describiendo en el punto 2, referido a la relación del trámite agrario y datos del título, que el Expediente 280 corresponde al Predio Guerra Huayco ubicado en el departamento de Tarija Provincia Cercado, Cantón Guerra Huayco, tramitado en aplicación al DL 3464 de 2 de agosto de 1953 y DS 3471 de 27 de agosto de 1953, ambos elevados a rango de Ley en fecha 29 de octubre de 1956 y Ley de 22 de diciembre de 1956, contando con la Resolución Suprema 67193 de 23 de junio de 1955, Auto de Vista de 14 de igual mes de 1955, otorgando derecho propietario a Eusebio Gareca con Título Ejecutorial 743; en el punto 3 con respecto al relevamiento de campo, menciona en relación a los predios denominados RIO SECO, RIO SECO I Y RIO SECO II, que se tiene como poseedora de RIO SECO a María Magdalena Gareca vda. de Sossa, constando como documentos presentados cédula de identidad, documento privado de compra venta, certificado de emisión de tradición, plano de propiedad, piezas procesales correspondientes a proceso de mejor derecho propietario y reivindicación; y, en el punto 1.1 dispuesto para los documentos aportados en el relevamiento de información en campo, se tiene que respecto al predio RIO SECO no existió una continuidad en la posesión por parte de la prenombrada; en consecuencia, debe declararse su ilegalidad en la posesión del predio (fs. 20 a 41).
II.2. Cursa informe legal DDT-U.SAN-INF.LEG 3055/2018 de 8 de febrero, en el que se sugiere modificar los resultados en el informe en conclusiones 90/2017 de 12 de julio e informe de cierre 108/2017 de la misma fecha y año, respecto a los predios denominados Rio Seco y Rio Seco I considerando la Sentencia Agroambiental 26/2016 de 4 de noviembre y Auto Nacional Agroambiental S2 09/2017 de 14 de febrero, emitido por el Tribunal Agroambiental, que sirven de sustento para determinar la decisión del INRA; asimismo, se recomienda anular el Título Ejecutorial 743 con antecedente en la Resolución Suprema 67193 correspondiente al expediente Agrario de Dotación 280, subsanando los vicios de nulidad relativa y vía conversión y adjudicación, otorgar un nuevo Título Ejecutorial individual sobre la parcela, tomando en cuenta los datos que consignan como subadquirente a María Magdalena Gareca Viuda de Sossa con una superficie de conversión de 1 42 73 ha., y una superficie de adjudicación de 0 0165 ha, sumando un total de 1 4438 ha, aclarando que existe una superficie restante, que no fue objeto de proceso de reivindicación ni registro en Derechos Reales, estando sujetas a saneamiento y verificación de la función social por el INRA (fs. 42 a 54).
II.3. Por Resolución de aprobación de informe legal de 8 de febrero de 2018, se modifica los resultados expuestos en el informe en conclusiones 90/2017 e informe de cierre 108/2017 ambos de 12 de julio, con respecto a los predios RIO SECO Y RIO SECO I, modificando y disponiendo que se tenga como subadquirente a la ahora accionante (fs. 53 a 54).
II.4. Cursa RA 52/2018 de 9 de marzo, que señala: a) El 19 de febrero de 2018 Eyber Perales Sánchez interpuso recurso de revocatoria contra el Auto de 8 de febrero de 2018, aprobando el informe legal DDT-U.SAN-INF.LEG 3055/2018 de igual fecha y año, que modificó el primer informe en conclusiones y el de Cierre, lo que afectó y lesionó su derecho posesorio, el cumplimiento de la función social, su interés personal e inversión económica y la incorporación de trabajos; b) No se realizó un adecuado control de calidad, siendo que el auto de 8 de febrero de 2018, emitido en base al informe legal, vulnera su derecho de posesión y cumplimiento a la función económica social; c) El proceso de saneamiento regulariza y perfecciona el derecho de propiedad agraria, lo cual significa que el INRA es la única instancia facultada por ley para ejecutar el mismo, en base a un elemento importante, que es el cumplimiento de la función social y/o económico social, preceptos que no se cumplieron al emitir el auto que modifica el informe en conclusiones y que de mantener el mismo, implicaría aceptar irregularidades procedimentales existentes, correspondiendo reencausar el proceso de saneamiento; y, d) Advertido el error en el que se incurrió y a los fines de evitar vicios procedimentales que conlleven a la nulidad del proceso de saneamiento de los predios, aplicando lo establecido en el art. 266. IV inc. a) del DS 29215, se revoca el auto recurrido, ANULANDO el informe DDT-U.SAN-INF.LEG 3055/2018, manteniendo inalterable el informe en conclusiones 90/2017 y el informe de cierre 108; (fs. 55 a 59).
II.5. Consta memorial de interposición de recurso de revocatoria de 20 de abril de 2018 interpuesto por la hoy accionante, contra la RA 52/2018, aduciendo que carece de relación de hechos y fundamentación de derecho, conforme la exigencia del art. 66 inc. a) del DS 29215; consistiendo en una narración de lo que argumenta Eyber Perales Sánchez, sin entrar al fondo del problema, omitiendo notificarla con el informe legal 14/2018, que sirvió de base para recomendar la revocatoria, que si el proceso de saneamiento regulariza y perfecciona únicamente el derecho de propiedad agraria, significa que el INRA es la única institución facultada por ley para ejecutarlo, en base a un elemento importante que es el cumplimiento de la función social o función económico social; por lo que el informe legal no se adecua a derecho; que si la sentencia y auto nacional agroambiental no constituyen verdades jurídicas inamovibles y definitivas, cumplen con el desapoderamiento; y, si las resoluciones emitidas por la jurisdicción agroambiental no tienen calidad de cosa juzgada, significaría que el INRA también juegue un papel de Juez, desconociendo otras jurisdicciones; en consecuencia, al otorgar el reconocimiento del derecho de propiedad y de posesión no valoró todos los elementos, incluidos el de función social de la propiedad, pues Eyber Perales Sánchez y Aide Tolaba Romero, fueron favorecidos con la adjudicación de la tierra, adquiriendo la propiedad no de su verdadera propietaria, y la posesión que manifiestan tener es ilegal, interponiendo un recurso de revocatoria en base a una supuesta posesión y documentos fraudulentos que no son oponibles a terceros por no tener registro (fs. 60 a 63 vta.).
II.6. Por RA 55/2018 de 2 de mayo, se señala que dentro del proceso de saneamiento, no se desconoce las Sentencias y Autos Nacionales Agroambientales constituyéndose en verdades jurídicas inamovibles y definitivas, razón por la que dentro del proceso de saneamiento, se dio cumplimiento a lo establecido por esas resoluciones agroambientales, procediendo a ejecutar el desapoderamiento; y, estando en curso el trámite de saneamiento estos derechos deben sujetarse a lo establecido en el art. 393 y 397 de la CPE concordantes con los arts. 64 de la Ley 1715; y, 155, 159, 265, 272, 298 y 299 del D.S. 29215, normas que son de cumplimento obligatorio; siendo el objetivo del saneamiento regularizar y perfeccionar el derecho propietario, en base al elemento importante que es el cumplimiento de la función social conforme los arts. 155 y 300 del DS 29215, lo que no se cumplió a tiempo de emitirse el auto recurrido, pues mantener el mismo sería aceptar irregularidades procedimentales existentes, correspondiendo reencausar el proceso de saneamiento que aún no se encuentra concluido, por lo tanto no se encuentra con derecho propietario definido y que en la precautela de sus derechos y por principio de seguridad jurídica, las partes tienen activa participación en todas las etapas de saneamiento del proceso de saneamiento. Fundamentación y motivación que hacen que se proceda a rechazar el recurso interpuesto, manteniendo inalterable la Resolución 52/2018 (fs. 64 a 68).
II.7. Por Auto de 15 de mayo de 2018, la entonces Directora Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, refiere que la Resolución Administrativa 55/2018, emitida por el Director Departamental del INRA-Tarija, resolvió en única instancia Rechazar el recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa 52/2018, que revoca totalmente el Auto de fecha 8 de febrero de 2018 y que por ende no puede ser objeto de recurso jerárquico, ya que de acuerdo al art. 76.III del D.S. 29215 contra las providencias, autos y resoluciones simples dictadas por las autoridades indicadas en el artículo anterior, únicamente procede el recurso de revocatoria ante la misma autoridad y sin recurso ulterior, por lo que “NO SE ADMITE el Recurso jerárquico en contra de la Resolución Administrativa Nº 55/2018” interpuesto por al ahora accionante considerando que únicamente procede el recurso de revocatoria (fs. 74).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en su elemento derecho a recurrir y de acceso a la justicia; toda vez que, dentro del proceso de saneamiento simple no concluido, la autoridad accionada mediante Auto de 15 de mayo de 2018, no admitió el recurso jerárquico que interpuso, alegando que se impugnó un actuado en la categoría de providencia, autos y resoluciones simples, que no reconocen recurso ulterior; sin considerar que se impugnó una resolución administrativa que define derechos al mantener inalterable el informe en conclusiones y Auto que lo aprueba, dentro del nombrado proceso de saneamiento.
En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. El debido proceso en su componente de derecho a la impugnación.
La SCP 0140/2012 de 9 de mayo, entre sus fundamentos jurídicos, estableció que:
“La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica (Sentencia de 2 de julio de 2004, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) precisando el alcance del 'derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal
superior', estableció, en lo que en el caso interesa, las siguientes afirmaciones, cuyo subrayado es añadido:
1. El derecho de recurrir el fallo es una garantía primordial que se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica (párrafo 158)
2. El derecho de recurrir '…busca proteger el derecho de defensa otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una persona'. (párrafo 158)
3. Independientemente de la denominación que se le dé al recurso existente para recurrir un fallo, lo importante es que dicho recurso garantice un examen integral de la decisión recurrida (párrafo 165)”.
Por su parte la SCP 0275/2012 de 4 de junio, asume los siguientes entendimientos:
“…La garantía de la doble instancia admite el disenso con los fallos, permitiendo que una autoridad distinta de la inicialmente competente, investida además de otra jerarquía administrativa, pueda evaluar, revisar, compulsar y en definitiva corregir los defectos insertos en la decisión inicial, dando lugar de ésta manera a un irrestricto acceso a la justicia, aspecto íntimamente relacionado con el derecho a la defensa.
La eventualidad de impugnar un fallo desfavorable, posibilita que el administrado, reclame aspectos específicos que considera injustos a sus pretensiones, fundamentando en qué grado estas omisiones o distorsiones han afectado sus derechos. El responder en segunda instancia todos los agravios denunciados es obligación ineludible de la instancia de alzada” (las negrillas son nuestras).
III.2. Los actos administrativos recurribles en el marco del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, Reglamento de la Ley 1715 -Ley de Servicio Nacional de Reforma Agraria-.
Conforme a los datos expuestos en la sentencia, es menester glosar la normativa dispuesta por el legislador, que permitirá contextualizar los recursos administrativos y actos recurribles ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria; en ese marco, por didáctica de exposición mencionaremos que:
El artículo 75 del DS 29215 de 2 de agosto de 2007 define que el ámbito de aplicación de los recursos administrativos, son dispuestos para la impugnación de resoluciones dictadas por autoridades del Instituto Nacional de Reforma Agraria, del Ministerio de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente como órgano del Servicio Nacional de Reforma Agraria.
El artículo 76 del DS 29215, respecto a los actos recurribles establece que:
“(…)
I. Son recurribles todos los actos administrativos que afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a los derechos subjetivos o intereses legítimos de las personas y que impidan la prosecución del trámite, sin resolver el fondo de la problemática planteada.
II. No son recurribles los actos de mero trámite, medidas precautorias de resoluciones administrativas, informes o dictámenes.
III. Contra las providencias, autos y resoluciones simples dictadas por las autoridades indicadas en el artículo anterior, únicamente procede el recurso de revocatoria ante la misma autoridad sin recurso ulterior.
IV. Las resoluciones administrativas que no definan derecho propietario, serán susceptibles de impugnación mediante los recursos administrativos previstos en este reglamento, y no podrán impugnarse mediante acción contencioso administrativa ante el Tribunal Agrario.
V. Las resoluciones finales de saneamiento, reversión, expropiación y de distribución de tierras, sólo serán susceptibles de impugnación mediante acción contenciosa administrativa” (las negrillas son nuestras).
El artículo 78 del DS 29215, referido a la ausencia de formalidad, dispone:
“(…)
b) La administración calificará y tramitará de oficio los recursos inadecuadamente calificados por el recurrente de acuerdo con el reglamento.
c) Los recursos presentados ante la autoridad incompetente, serán remitidos en el término de 5 días calendario para su sustanciación y resolución a la autoridad competente, bajo responsabilidad funcionaria.”
El artículo 85 del DS 29215, respecto a la presentación y resolución del recurso de revocatoria establece:
“El recurso de revocatoria, se presentará ante la misma autoridad que dictó la resolución impugnada en el término de cinco días a partir de su notificación y se resolverá dentro del plazo de 10 días calendario a partir de su interposición o a la recepción de actuados para su resolución.”
El artículo 86 del DS 29215, en cuanto a las formas de resolución del recurso de revocatoria dispone que podrán ser:
“a) Desestimando si hubiese sido interpuesto fuera del término o por un recurrente no legitimado, no cumpla con los requisitos esenciales de forma, o hubiese sido interpuesto contra un acto que no produce indefensión ni impide la continuación del procedimiento o la materia del recuso no esté dentro el ámbito de su competencia;
b) Revocando total o parcialmente la resolución recurrida; y
c) Rechazando, confirmando en todas sus partes la resolución recurrida.”
Asimismo, el artículo 87 del DS 29215, referido a recurso ulterior dispone que rechazado expresa o tácitamente el recurso de revocatoria, estando previsto el recurso jerárquico, las actuaciones se elevarán de oficio a la autoridad superior competente para resolverlo en el término de cinco días calendario.
Por otra parte, el artículo 88 del DS 29215 establece la forma de presentación y resolución del recurso jerárquico:
“I. El recurso se presentará ante la misma autoridad que dicta la resolución impugnada en el término de (15) días calendario a partir de su notificación. Las actuaciones se elevaran de oficio a la autoridad superior competente dentro de los cinco (5) días calendario y se resolverá dentro del término de (20) días calendario, siguientes a su interposición o a la recepción de actuados para su resolución.
II. Si estuviere previsto el Recurso Jerárquico, no será necesario haber deducido previamente el recuso de revocatoria; si se lo hubiera hecho, no será indispensable fundamentar nuevamente el recurso jerárquico. (…)”
El artículo 89 del DS 29215, respecto a las formas de resolución, determina que la autoridad resolverá el recuso jerárquico en una de las siguientes formas:
“a) Desestimando si hubiese sido interpuesto fuera del término o por un recurrente no legitimado; no cumpla con los requisitos esenciales de forma o la manera de recurso no esté dentro del ámbito de su competencia;
b) Revocando total o parcialmente la resolución recurrida; y
c) Rechazado el recurso y confirmando en todas sus partes la resolución de instancia recurrida.”
Por su parte el artículo 90 del DS 29215, referido al agotamiento de la vía administrativa, establece que quedará agotada en los siguientes casos:
“a) Cuando se trate de actos administrativos contra los cuales no proceda ningún recurso administrativo,
b) Cuando se trate de resoluciones que resuelvan los recurso administrativos y no exista recurso ulterior; y
c) Cuando se haya emitido una resolución final de saneamiento, reversión, de expropiación o de Distribución.”
El contexto normativo referido precedentemente, determina que son recurribles mediante recursos de revocatoria y jerárquico los actos administrativos que afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a los derechos subjetivos o intereses legítimos de las personas bajo la previsión de que impidan la prosecución del trámite, sin resolver el fondo de la problemática planteada, y por otro lado también serán susceptibles de impugnación de revocatoria y jerárquico las resoluciones administrativas que no definan derecho propietario, mismas que además no son impugnables mediante acción contencioso administrativa ante el Tribunal Agroambiental.
III.3. Análisis del caso concreto
La accionante acude a la justicia constitucional, alegando que dentro del proceso de saneamiento de su predio agrario, aún no concluido, la autoridad accionada lesionó su derecho a la impugnación y acceso a la justicia, al no admitir su recurso jerárquico planteado contra la RA 55/2018 de 2 de mayo que mantiene firme la RA 52/2018 de 9 de marzo que a su vez revoca el informe legal y auto de aprobación, en los que se sugiere el reconocimiento como adquirente y poseedora del predio sujeto a saneamiento, y mantiene inalterable el informe en conclusiones, el de Cierre y Auto que lo aprueba, que determinan su ilegal posesión; clasificando el demandado a la última Resolución emitida, en la categoría de providencia, auto o resolución simple, y por ende señalando que es sin recurso ulterior, negándole de esa forma su derecho a recurrir y el acceso a la justicia.
Identificado el problema jurídico sobre el que converge ésta acción de defensa y con el objeto de resolver el mismo, corresponde efectuar una contextualización de los antecedentes que originan la problemática, así se tiene que dentro del proceso de saneamiento de oficio seguido por el INRA en relación al predio Guerra Huayco por Resolución de aprobación de informe legal de 8 de febrero de 2018, se modifica los resultados expuestos en el informe en conclusiones 90/2017 de 12 de julio e informe de cierre 108/2017 de la misma fecha, con respecto a los predios RIO SECO Y RIO SECO I, disponiendo que se tenga como sub adquirente a la ahora accionante (Conclusiones II.1 a II.3), luego ante la interposición de recurso de revocatoria interpuesto por el ahora tercero interesado, Eyber Perales Sánchez, por RA 52/2018, se revoca el Auto recurrido, ANULANDO el informe DDT-U.SAN-INF.LEG 3055/2018 de 8 de febrero, manteniendo inalterable el informe en conclusiones 90/2017 e informe de cierre 108; (Conclusión II.4), lo que originó la interposición de recurso de revocatoria por la ahora impetrante de tutela, que fue resuelto por RA 55/2018, rechazando el recurso y manteniendo inalterable la RA 52/2018 (Conclusión II.6), ante lo cual la ahora accionante interpuso recurso jerárquico que mereció Auto de 15 de mayo de 2018, por el que la entonces Directora Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria refiere que la RA 55/2018 -de 2 de mayo-, resolvió en única instancia rechazar el recurso de revocatoria en contra de la RA 52/2018 -de 9 de marzo-, que revoca totalmente el Auto de fecha 8 de febrero de 2018 y que por ende no puede ser objeto de recurso jerárquico, ya que de acuerdo al art. 76.III del D.S. 29215 contra las providencias, autos y resoluciones simples dictadas por las autoridades indicadas en el artículo anterior, únicamente procede el recurso de revocatoria ante la misma autoridad y sin recurso ulterior, por lo que “NO SE ADMITE el Recurso jerárquico en contra de la Resolución Administrativa Nº 55/2018” (sic), considerando que únicamente procede el recurso de revocatoria (Conclusión II.7).
En el marco de los antecedentes referidos y en razón al problema jurídico planteado, es pertinente señalar que de acuerdo a procedimiento, dentro de un proceso de saneamiento el informe en conclusiones tiene la finalidad de cerrar o concluir una de las etapas del proceso de saneamiento, que es la de campo, tal cual lo estatuye el art. 263 del DS 29215; lo que permite precisar en el caso concreto, que el proceso de saneamiento simple de los predios Rio Seco, Rio Seco I y Rio Seco II no se encontraba concluido cuando se interpusieron el recurso de revocatoria y el jerárquico por la ahora accionante; al no contar con la resolución final que determine el derecho propietario de cada una de las partes que intervienen en el proceso de saneamiento.
Ello conlleva a su vez, que al determinar que no era admisible el recurso jerárquico planteado por la accionante contra la RA 55/2018, existió actuación indebida por parte del titular de la Dirección Nacional del INRA, al clasificar una resolución administrativa producto de un recurso de revocatoria -que mantiene inalterable otra resolución administrativa en respuesta a un recurso de revocatoria anterior, por la que se revoca y anula un informe legal y auto que lo aprueba- en la categoría de resoluciones, providencias o autos simples que se dictan y sirven para impulsar el proceso de saneamiento, contra las que sólo procede el recurso de revocatoria, sin recurso ulterior; toda vez que, no consideró que en el caso concreto las Resoluciones Administrativas que se dictaron dentro del proceso de saneamiento de los predios Rio Seco, Rio Seco I y Rio Seco II, definen primero la modificación del informe en conclusiones 90/2017, informe de cierre 108/2017 y Auto que lo aprueba, todos de 12 de julio, emitidos como cierre o conclusión de la etapa de campo dentro del proceso de saneamiento, modificación que fue asumida como parte del proceso de saneamiento que realizó el INRA, tomando en cuenta para ello los fallos agroambientales, que reconocieron como legítima propietaria a la impetrante de tutela, en el proceso de reivindicación ante el Juzgado Agroambiental y el desapoderamiento de los ahora terceros interesados, todas estas actuaciones a su vez determinaron la ilegalidad de la posesión de la accionante en el predio.
En ese contexto, si bien la RA 55/2018 impugnada por recurso jerárquico, no define el derecho propietario de la accionante, no es menos evidente que establece determinaciones sobre intereses legítimos que devienen de actos administrativos realizados dentro del referido control de calidad, realizado por el INRA dentro del proceso de saneamiento efectuado en el presente caso, no pudiendo erróneamente catalogarse esta Resolución como de mero trámite e impulso procesal de saneamiento, al contrario, la referida Resolución 55/2018 establece una cuestión de fondo al determinar la vigencia de las actuaciones, que a su vez establecen la ilegalidad de la posesión de la ahora peticionante de tutela del predio Rio Seco, situación que afecta a los derechos e intereses de la prenombrada dentro del proceso de saneamiento, pues con esa determinación se cierra la etapa de campo, no siendo ello una cuestión procesal-formal o de mero trámite pues el establecer la legalidad o ilegalidad de la posesión está directamente vinculado con la verificación de la función social que a su vez es la base para definir -a futuro- la propiedad del bien sujeto a saneamiento.
En ese sentido, se evidencia que la actuación de la Dirección Nacional del INRA, al declarar la no admisibilidad del recurso jerárquico planteado, desconoció el principio de impugnación como parte de la garantía y derecho del debido proceso de la accionante vinculado a su vez al acceso a la justicia; toda vez que, la RA 55/2018 era impugnable conforme lo prevé el art. 76 parágrafo IV del DS 29215, al tratarse de una resolución administrativa que no definía derecho propietario, -y por ende no era impugnable mediante una acción contencioso administrativa, pues ello responde a la conclusión del proceso de saneamiento- pero que tampoco era una cuestión de mero trámite o procesal sino que afectaba a derechos subjetivos, conforme se desarrolló precedentemente, por lo que corresponde conceder la tutela solicitada al haberse negado a la impetrante de tutela su derecho a recurrir, situación que requiere protección constitucional conforme a la jurisprudencia descrita en el Fundamente Jurídico III.1 del presente fallo, que establece la garantía de impugnar una resolución ante el disenso con el fallo, permitiendo que una autoridad distinta de la inicialmente competente e investida de otra jerarquía administrativa pueda revisar y en su caso corregir la determinación impugnada, garantizando de esa forma el debido proceso y un irrestricto acceso a la justicia.
En consecuencia, la Jueza de garantías al conceder la tutela impetrada, obró de forma correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve CONFIRMAR la
CORRESPONDE A LA SCP 0070/2019-S1 (viene de la pag. 15).
Resolución 02/2019 de 13 de febrero, cursante de fs. 338 vta. a 344, pronunciada por la Jueza Pública de Familia Tercera del departamento de Tarija, constituida en Jueza de garantías; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, anulando el Auto de 15 de mayo de 2018, disponiendo se sustancie el recurso jerárquico, en los términos expuestos por la Jueza de garantías.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
MAGISTRADA
Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller
MAGISTRADA