Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0380/2018-S2

Sucre, 24 de julio de 2018

SALA  SEGUNDA

Magistrada Relatora: Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  22750-2018-46-AAC

Departamento:            Santa Cruz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante denuncia que la autoridad demandada vulneró su derecho al debido proceso en sus vertientes de predictibilidad, legalidad y aplicación objetiva de la ley vinculado al principio de la seguridad jurídica, y como consecuencia, el derecho al trabajo, toda vez que la clausura efectuada por el SIN, como una medida directa de ejecución, ante el no pago de los adeudos tributarios, no resulta ser una medida idónea ni acorde al procedimiento, establecido por el art. 110 numeral 6 de la Ley 2492 (CTB), por cuanto se ha procedido a realizar un procedimiento de ejecución fuera del marco normativo, vulnerándose de manera directa el derecho al trabajo, así como los derechos colectivos a la educación, en razón a que el objeto del Colegio es eminentemente educativo, destinado a ofrecer servicios en el área pre escolar, primaria y secundaria, por lo que la clausura efectuada puede causar un daño irreparable e irremediable, puesto que de mantenerse la medida se imposibilitaría la inscripción del alumnado, a través de la aplicación de una medida coactiva que no cumplió con la norma citada precedentemente.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: a) El derecho al debido proceso; b) Los principios de la actividad administrativa; c) Sobre el principio de proporcionalidad;  d) Interpretación de la legalidad ordinaria; y, e) Análisis del caso concreto.

III.1. El derecho al debido proceso

El debido proceso se encuentra previsto en el art. 115.II de la CPE que señala: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones” postulado que se complementa con el contenido del art. 117.I constitucional que establece: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…”. 

Conforme a dichas normas, y como lo ha entendido la  jurisprudencia constitucional, el principio, derecho y garantía del debido proceso debe ser aplicado tanto al ámbito judicial como administrativo, y ha sido entendido por la SC 160/2010-R de 17 de mayo, entre otras, como:

…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos…

La SCP 0978/2016-S2 de 7 de octubre[1] sobre el derecho a la defensa, estableció que el mismo se materializa como la facultad constitucionalmente reconocida a favor de toda persona, dentro del ámbito judicial o administrativo, a ser oída y hacer prevalecer sus razones en el proceso a través de sus propios argumentos, contraviniendo y objetando aquellos producidos por la parte contraria, solicitando la producción de pruebas y evaluaciones que considere pertinentes, así como el derecho a activar todos los recursos que la ley le otorga.

De acuerdo a ello, el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, conforme se ha visto, señala que la Administración se regirá por el principio de sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso.

III.2. Los principios de la actividad administrativa

Los principios generales de la actividad administrativa se encuentran previstos en el art. 4 de la LPA y entre ellos se encuentran:

1) Principio de legalidad y presunción de legitimidad: Las actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario.

Al respecto, el principio de presunción de legitimidad fue desarrollado por la SC 95/01 de 21 de diciembre[2], señalando que el mismo se funda en la razonable suposición que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente al tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución; es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, pues, se presume que fue emitido observando las reglas del debido proceso y respetando el derecho a la defensa.  En similar sentido, la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre[3] sostuvo que dicho principio implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; por lo que, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución Política del Estado, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Entendimiento que fue reiterado, entre otras, por la SCP 0411/2017-S1 de 12 de mayo.

2) Principio de buena fe; según el cual, en la relación de los particulares con la Administración Pública se presume la buena fe, y que la confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo. 

La jurisprudencia constitucional también desarrolló este principio en la SC 95/01[4], señalando que el mismo, exige que la actividad pública se realice en un clima de confianza que permita a los particulares, mantener una razonable certidumbre respecto a las decisiones y resoluciones emanadas de la Administración.

3) Principio de proporcionalidad; de acuerdo al mismo “…la administración pública actuará con sometimiento a los fines establecidos en la presente Ley y utilizará los medios adecuados para su cumplimiento” (las negrillas son nuestras) -art. 4 inc. p) de la LPA-.

Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 1464/2004-R, reiterada entre otras, por la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, señala que la potestad discrecional de la Administración, es una libertad de elección entre alternativas igualmente justas; potestad que tiene límites; pues, siempre debe haber una adecuación a los fines de la norma; y el acto, debe ser proporcional a los hechos o causa que los originó.

Cabe señalar que la proporcionalidad es un principio general de la actividad administrativa, conforme se analizará en el siguiente Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional.

4) Principio de informalismo; el mismo manda que la “…inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo” -art. 4 inc. l) de la LPA-.

Sobre este principio, la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 0642/2003-R de 8 de mayo, estableció que consiste en la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después; por ejemplo, la errónea calificación del recurso, y que dicha excusación debe ser interpretada siempre a favor del interesado o administrado, aplicando el principio pro actione, cuyo Fundamento Jurídico III.2, dispone:

…para asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Por consiguiente en virtud a ese principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados....

Junto a dichos principios, debe mencionarse al de favorabilidad; en virtud al cual, el intérprete se encuentra obligado a optar por el entendimiento interpretativo que desarrolle de mejor forma y con la mayor efectividad, los derechos, principios y valores que consagran el orden constitucional; así concluyó la SCP 1086/2012 de 5 de septiembre, al sostener que: “Ambos principios; es decir, el de informalismo y el de favorabilidad, deben impregnar toda la labor administrativa en pro del administrado, con la finalidad de garantizar el debido proceso y derecho de defensa del mismo”.

Es así, que en el ámbito administrativo, a partir de los principios de legalidad, presunción de legitimidad, buena fe, proporcionalidad e informalismo, se concluye que: i) Toda la actividad administrativa está siempre limitada por la Constitución Política del Estado y las leyes; ii) Los actos, decisiones y resoluciones administrativas, para tener validez, deben ser dictadas por autoridad competente; iii) Las decisiones que asuma la Administración, además de ser legales, deben ser proporcionales; es decir, que los medios utilizados tienen que ser adecuados y necesarios para lograr el cumplimiento de los fines de la norma y que deben ponderarse los aspectos favorables y desfavorables para los derechos del administrado, así como para los fines de la Administración, especialmente en las resoluciones o decisiones que lo involucren; y, iv) Las decisiones y resoluciones de la administración son impugnables a través de los recursos administrativos previstos en la ley, los cuales deben ser interpretados a partir del principio de informalismo expresamente señalado en la Ley de Procedimiento Administrativo, así como el principio de favorabilidad, y dentro de éste, el principio pro actione.

III.3. Sobre el principio de proporcionalidad

De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el principio de proporcionalidad fue concebido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional -SCP 2299/2012 de 16 de noviembre- no solo como una prohibición de exceso en la actuación del poder, con el entendido que las autoridades de los diferentes órganos del poder público y las instituciones del Estado, actúen conforme a la competencias otorgadas por la Constitución Política del Estado, sino también, como una exigencia para que sus funciones sean realizadas bajo limitaciones y responsabilidades que la Norma Suprema establece, como el respeto a los derechos fundamentales. En ese entendido, el ejercicio de las funciones y competencias de las autoridades requiere proporcionalidad, en especial, cuando interfiere en el ejercicio de derechos fundamentales; por cuanto, una actuación desproporcionada, quebranta las bases fundamentales del Estado Constitucional.

El principio de proporcionalidad, de acuerdo a la citada SCP 2299/2012, se sustenta en la idea de vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales; por lo cual, una disminución en el ejercicio de los mismos debe tener una causa justificada y solo en la medida necesaria. Este principio tiene su fundamento en el carácter inviolable de los derechos fundamentales reconocido en el art. 13.I de la CPE y es considerado como un criterio hermenéutico de imperativa observancia en el ejercicio de cualquier competencia pública; por cuanto, el ejercicio de un derecho fundamental no puede ser limitado más allá de lo que sea imprescindible para la protección de otro derecho fundamental o bien jurídico constitucional, con la finalidad de evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos fundamentales. 

III.4. Interpretación de la legalidad ordinaria

Al respecto, la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, en cuanto a la apertura de la jurisdicción constitucional, por la ruptura del sistema constitucional imperativo, en el Fundamento Jurídico III.1, desarrolló lo siguiente:

Si bien la interpretación de la legalidad ordinaria debe ser labor de la jurisdicción común, corresponde a la justicia constitucional verificar si en esa labor interpretativa no se han quebrantado los principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico, entre ellos, los de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso; principios a los que se hallan vinculados todos los operadores jurídicos de la nación; dado que compete a la jurisdicción constitucional otorgar la protección requerida, a través de las acciones de tutela establecidas en los arts. 18 y 19 de la Constitución, ante violaciones a los derechos y garantías constitucionales, ocasionadas por una interpretación que tenga su origen en la jurisdicción ordinaria, que vulnere principios y valores constitucionales.

Esto significa que los órganos de la jurisdicción ordinaria deben sujetar su labor interpretativa a las reglas admitidas por el derecho, con plena vigencia en el derecho positivo, que exige que tal labor se la realice partiendo de una “interpretación al tenor de la norma (interpretación gramatical), con base en el contexto (interpretación sistemática), con base en su finalidad (interpretación teleológica) y los estudios preparatorios de la ley y la historia de formación de la ley (interpretación histórica)” (Cfr. Cincuenta años de jurisprudencia del Tribunal Constitucional Alemán , pág. 2); reglas o métodos de interpretación que en algunas legislaciones, han sido incorporados al ordenamiento jurídico positivo (así, art. 3.1 del Código civil español).

Las reglas de la interpretación aludidas, operan como barreras de contención o controles, destinadas a precautelar que a través de una interpretación defectuosa o arbitraria, se quebranten los principio constitucionales aludidos; de modo que debe ser previsible, tanto en relación a los medios empleados cuanto en relación al resultado alcanzado; pues la interpretación de una norma no puede conducir a la creación de una norma distinta de la interpretada.

En este orden, conviene precisar que la interpretación sistemática o contextualizada, puede extenderse, según los casos, al artículo del cual forma parte el párrafo o inciso analizado; al capítulo o título al que pertenece; al sector del ordenamiento con el que se vincula o pertenece; o al ordenamiento en su conjunto; y finalmente, de manera inexcusable, con las normas, principios y valores de la Constitución, dado que de todas las interpretaciones posibles que admita una norma, debe prevalecer siempre aquella que mejor concuerde con la Constitución.

Es así, que la SCP 1631/2013 de 4 de octubre, en el Fundamento Jurídico III.1, precisó que ante la existencia de violación de derechos y garantías previstos en la Norma Suprema, excepcionalmente la justicia constitucional puede ingresar a valorar la actividad desarrollada en miras a brindar tutela, señalando al respecto lo siguiente:

De lo referido sólo resulta exigible sino una precisa presentación por parte de los accionantes que muestre a la justicia constitucional de por qué la interpretación desarrollada por las autoridades, vulnera derechos y garantías previstos por la Constitución, a saber en tres dimensiones distintas: a) Por vulneración del derecho a un Resolución congruente y motivada que afecta materialmente al derecho al debido proceso y a los derechos fundamentales que se comprometen en función de tal determinación; b) Por una valoración probatoria que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad; y, c) Por una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico, que más allá de las implicancias dentro del proceso judicial o administrativo lesiona derechos y garantías constitucionales.

La mencionada línea jurisprudencial fue también ratificada por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1737/2014 de 5 de septiembre y 0570/2017-S3 de 19 de junio.

III.5. Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en su vertiente de aplicación objetiva de la ley, vinculado al valor constitucional de seguridad jurídica; toda vez que, lo dispuesto por el art. 110.6 del CTB, no se aplicó de manera objetiva, ya que la autoridad demandada procedió a realizar un acto de ejecución coactiva de manera desproporcionada y sin seguir el procedimiento delineado por la precitada norma; a consecuencia de ello, se lesionó su derecho al trabajo, en razón a que el objeto del Colegio clausurado, es eminentemente educativo, por lo que al efectuarse la medida de la clausura, prescindiendo del procedimiento de ejecución establecido por ley, se ha conculcado el derecho al trabajo y a la libre empresa, con el inminente riesgo de causar un daño irreparable e irremediable.

Analizados los antecedentes del caso, se observa que las denuncias efectuadas por la parte accionante son evidentes; por cuanto, el acto impugnado, al haberse dispuesto la clausura prescindiendo de otras medidas que se encuentran establecidas en la normativa tributaria, no ha seguido el procedimiento señalado en el art. 110 del CTB.

En efecto, el numeral 6 de la citada norma legal, señala que la medida de clausura solo será ejecutada cuando la deuda tributaria no hubiera sido pagada por efecto de la aplicación de las medidas coactivas previstas en los numerales precedentes, o de manera excepcional por no ser posible su aplicación, y de acuerdo a lo establecido en el parágrafo IV del art. 164 del CTB. Entre dichas medidas coactivas, previstas en los numerales precedentes, se tiene el numeral 1 del citado art. 110 del aludido Código; es decir, la intervención de la gestión del negocio del deudor, correspondiente a la deuda, la cual debió intentarse previamente, para que el interventor emita el informe correspondiente, en el que se indique que no existe activo para hacer efectivo el pago de la deuda; por lo que, al no haberse actuado conforme a la norma citada, se aplicó directamente la medida más rigurosa, sin considerar que se trata de una unidad educativa, conculcándose efectivamente el debido proceso en sus vertientes de legalidad y aplicación objetiva de la ley, al no haber ejecutado todas las acciones necesarias para declarar agotado el patrimonio del contribuyente.

Si bien el ente fiscal señaló que no se encontraron bienes, dicho informe resulta insuficiente; pues, correspondía aplicar otras medidas como la consignada en el punto 1 del art. 110 del CTB; por lo que, efectivamente, la decisión del demandado se constituye en una determinación excesiva y arbitraria, toda vez que, la actividad administrativa está limitada por la Constitución Política del Estado y por las leyes relativas a la materia, ya que los actos, decisiones o resoluciones administrativas deben cumplir con los estándares de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, conforme a lo establecido en el Fundamento Jurídico III.4 del presente fallo.

Además de lo anotado, es evidente que la decisión asumida en el acto impugnado, resulta a todas luces desproporcionada respecto a la afectación del derecho al trabajo y a la educación; pues, si bien esta medida está prevista en la normativa tributaria y se destina a hacer efectivo el cobro; empero, la misma debe imponerse, por una parte, conforme a la ley y en los límites que ésta permite, así como en el marco de un procedimiento que respete los requisitos establecidos en la Norma Suprema y las leyes; y, por otra, aún se cumpla con los requisitos previstos en las leyes, las determinaciones de la administración deben ser proporcionales, analizando la idoneidad o adecuación de la medida, así como su necesidad y proporcionalidad en sentido estricto; en el caso, es posible afirmar que la clausura, si bien se constituye en una medida coactiva para el cobro de la deuda tributaria, no se puede soslayar que la autoridad demandada debió previamente imponer otras medidas menos lesivas a los derechos de la parte accionante.

Finalmente, en cuanto al principio de proporcionalidad, se advierte que  se debió efectuar una ponderación, entre los beneficios obtenidos con dicha medida en cuanto a la efectividad del pago y la restricción a los derechos de la parte accionante; ya que la administración pública debe ser especialmente cuidadosa a momento de fundamentar una medida tan restrictiva como la clausura, además considerar la vinculación de otros derechos conexos como al trabajo y a la educación, que pueden ser vulnerados al imponerse una medida de esa naturaleza, como ocurre en el presente caso con la clausura de un establecimiento educativo. En consecuencia, se tiene que la Administración Tributaria, previo a la clausura, debió agotar las medidas coactivas señaladas en la citada norma legal, al haber prescindido de ellas, derivó en la comisión de un acto lesivo.

Por otra parte, es necesario puntualizar que la vulneración del derecho al debido proceso, no encuentra justificativo en la finalidad de luchar contra la evasión fiscal, que se encuentra prevista en el art. 325 de la CPE; pues, es evidente que bajo ninguna circunstancia es viable la supresión de derechos fundamentales, reiterando que si bien la medida de clausura se encuentra prevista en el ordenamiento jurídico tributario; sin embargo, dicha penalidad debe ser de última ratio, más aún tratándose de una unidad educativa, que si bien es privada, forma parte del sistema educativo boliviano y reconocida por el Estado, conforme establecen los arts. 77 y 88 de la CPE.

Consiguientemente, conforme a los razonamientos desarrollados en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la imposición de la sanción de clausura del establecimiento educativo, no resulta idónea ni acorde a lo dispuesto en el art. 110.6 del CTB y vulnera efectivamente el debido proceso, previsto en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; en su vertiente de aplicación objetiva de la ley, tomando en cuenta que el principio de legalidad previsto en el art. 180 de la CPE, en su aplicación, no es limitativo únicamente para la justicia ordinaria, sino en cualquier tramitación o proceso administrativo, como se señala en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo; y, como consecuencia de ello, tal medida afecta otros derechos conexos; por lo que, una sanción de tal magnitud, bajo ninguna circunstancia puede ser aplicada sin previamente agotar todas las medidas establecidas en la normativa de la materia, teniendo presente las particulares circunstancias de cada caso.

En consecuencia, la Jueza de garantías al conceder la tutela solicitada, actuó correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud  de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución de 8 de febrero de 2018, cursante de fs. 1374 a 1380, pronunciada por la Jueza Pública Civil y Comercial Vigésima Novena de la Capital del departamento de Santa Cruz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, en los términos dispositivos establecidos por la Jueza de garantías y conforme a los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO