Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0334/2019-S4

Sucre, 5 de junio de 2019

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    René Yván Espada Navía

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  27054-2019-55-AAC

Departamento:            La Paz

En revisión la Resolución 25/2018 de 28 de diciembre, cursante de fs. 402 a 408 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Mónica Cladera Cuellarani contra Freddy Rolando Valle Calderón, Director Técnico; y, María Isabel Condori Fernández, Autoridad Sumariante y Jorge Edilberto Fernández Bautista, ex Autoridad Sumariante, todos del Servicio Departamental de Salud (SEDES) La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 30 de noviembre de 2018, cursante de fs. 232 a 249 vta., y de subsanación el 14 de diciembre del mismo año (fs. 268 y vta.), la accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del sumario administrativo interno iniciado en su contra por la entonces autoridad sumariante del SEDES La Paz, por la presunta contravención al ordenamiento jurídico administrativo interno, dicha autoridad emitió la Resolución Final Administrativa 053/2017-JEFB de 14 de diciembre, por la que estableció la existencia de responsabilidad administrativa, imponiéndosele la sanción de destitución del cargo que venía ocupando, decisión que, no obstante haber sido impugnada mediante recurso de revocatoria, presentado el 21 de diciembre de 2017, fue confirmada por la misma autoridad a través de la Resolución de Recurso de Revocatoria 023/2017/JEFB de 29 de diciembre, lo que motivó que presente recurso jerárquico el 5 de enero de 2018, reclamando en otros aspectos, la prescripción de la responsabilidad administrativa –que también fue impetrada por memorial de 24 de noviembre de 2017, en el recurso de revocatoria presentado el 21 de diciembre del mismo año y por memorial de 2 de enero de 2018–, provocando con ello, que el Director Técnico del SEDES La Paz, expida la Resolución de Recurso Jerárquico DIR.SEDES 015/2018 de 27 de agosto, que sin referirse a ninguno de los argumentos y agravios formulados en el recurso jerárquico presentado, resolvió confirmar en su totalidad la Resolución impugnada, consiguientemente también, la Resolución Final Administrativa ya precisada; situación que motivó, que a través del Memorándum MR-076/18 de 7 de septiembre de 2018, la última autoridad proceda a destituirla del cargo de Odontóloga del SEDES La Paz, vulnerando con ello su derecho al trabajo y al empleo, privándole a ella y su familia de una remuneración y salario justo que le permita una existencia digna.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Denunció la lesión del derecho al debido proceso en sus componentes de fundamentación y congruencia y los derechos a la defensa y al trabajo, vinculados a los principios de legalidad y seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 115.II, 117.I y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela dejando sin efecto la Resolución Final Administrativa 053/2017-JEFB, la Resolución de Recurso de Revocatoria 023/2017-JEFB, la Resolución de Recurso Jerárquico DIR-SEDES 015/2018 y el Memorándum MR-076/18 de 7 de septiembre de 2018; y se disponga la restitución inmediata a sus funciones de Odontóloga del SEDES La Paz más el pago de sus haberes mensuales por el tiempo que estuvo ilegalmente destituida.

I.2.  Audiencia y resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 28 de diciembre de 2018, según consta en el acta cursante de fs. 392 a 401, presentes la parte accionante, al igual que las autoridades y servidores públicos demandados y los terceros interesados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolos manifestó que, además de lo solicitado en la presente acción tutelar, se disponga que la autoridad jerárquica o la autoridad sumariante en el caso, dicten nuevas resoluciones, aplicando los principios de legalidad, potestad reglada y verdad material, de manera congruente con los argumentos vertidos por la procesada en sus distintos memoriales y recursos, aplicando la prescripción de la falta disciplinaria. En cuanto a la existencia de una anterior acción de amparo constitucional, refiere que fue presentada por la vulneración del derecho a la petición y no así en cuanto a la prescripción.

I.2.2..Informe de las autoridades y servidores públicos demandados

Freddy Rolando Valle Calderón, Director Técnico del SEDES La Paz, por informe presentado el 28 de diciembre de 2018, cursante de fs. 288 a 292 vta., señaló que: a) La accionante no planteó la prescripción durante el periodo de prueba, como refiere, sino de manera posterior a la Resolución Final, conforme al memorial de 21 de diciembre de 2017; b) La Resolución de Recurso de Revocatoria 023/2017-JEFB, respondió de manera clara a la recurrente, al señalar que el sumariante ya se pronunció sobre la prescripción en el Auto de 27 de noviembre de 2017, siendo falso que no se hubiera tomado en cuenta su petición; c) Los argumentos expuestos en la acción de amparo constitucional, ya fueron resueltos el 22 de agosto de 2018 por la Jueza Pública de Familia Décima del departamento de La Paz, constituida en Jueza de garantías, que dejando sin efecto la Resolución Jerárquica DIR-SEDES 004/2018 de 16 de febrero, mediante Resolución 007/018 de 22 de agosto de 2018, en la cual, dispuso que se emita un nuevo fallo jerárquico, considerando los argumentos expuestos en el recurso jerárquico interpuesto por la ahora accionante; d) A tiempo de la presentación los recursos de revocatoria y jerárquico no se cumplió lo dispuesto en el art. 70 del Reglamento Interno del Personal del SEDES La Paz, es decir, con la aportación de documentos de reciente obtención; e) No existió la vulneración de los derechos fundamentales alegados por la impetrante de tutela en la presente acción de defensa, dado que todas las peticiones o solicitudes realizadas en el proceso por parte de los procesados, fueron concedidas y respondidas dentro del marco legal; f) En el proceso administrativo seguido contra la accionante, no opera la prescripción, dado que existe un posible daño económico, que será establecido mediante auditoría interna, siendo aplicable lo dispuesto por el art. 112 de la CPE, concordante con la Ley 004 de 31 de marzo de 2010 –Ley de Lucha Contra la corrupción y Enriquecimiento Ilícito e Investigación de Fortunas “Marcelo Quiroga Santa Cruz”–; tampoco procede la prescripción, porque el hecho irregular de la permuta realizada por la ahora imperante de tutela, junto a su esposo, continuó vigente hasta después de la emisión de la Resolución del recurso jerárquico, por lo que no transcurrieron los dos años a fin de que opere tal figura jurídica; g) La accionante no justifica ni precisa en su petitorio, a qué cargo pretende ser restituida, cuando la carga horaria y el nivel salarial no le corresponden; y, h) De acuerdo a la SC 0197/2000-R de 2 de marzo, los Tribunales de amparo no tienen competencia para disponer la nulidad de un proceso judicial o administrativo, en razón a que la solicitud de la peticionante de tutela se encuentra fuera de la legalidad.

Jorge Edilberto Fernández Bautista, ex Autoridad Sumariante, a través de su abogado Rafael López, expresó: 1) Que la accionante ya formuló acción de amparo constitucional con los mismos argumentos, concurriendo de esa manera cosa juzgada constitucional; y, 2) En cuanto a la prescripción invocada por la parte impetrante de tutela, no corresponde su aplicación, dado que la accionante seguía percibiendo un sueldo ilegal.

María Isabel Condori Fernández, Autoridad Sumariante del SEDES La Paz, en audiencia señaló que su persona no participó en el proceso administrativo interno seguido contra Mónica Cladera Cuellarani.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Nelson Gemio Suxo, a través de su abogada, en audiencia precisó que: i) Si bien las autoridades demandadas refieren que no sería aplicable la prescripción de la responsabilidad administrativa, empero no procedieron a notificar con informes de auditoría alguna por la que se establezca dicho extremo; y, ii) La autoridad sumariante no valoró la prueba de descargo presentada oportunamente para demostrar la prescripción invocada, lesionando tal decisión el derecho al trabajo consagrado constitucionalmente.

Zacarías Edgar Laura Cachi, a través de su abogado, en audiencia señaló que: a) Las diferentes resoluciones administrativas emitidas por la autoridad sumariante, vulneraron el debido proceso, puesto que, no obstante que su persona solicitó la aplicación de la prescripción, la misma fue negada bajo el fundamento de la Ley 004, sin considerar que dicha norma es aplicable a procesos penales; y, b) No valoraron la prueba presentada para acreditar la prescripción invocada.

Marco Antonio Colque Gutiérrez, por intermedio de su abogado en audiencia precisó que sólo estará a lo resuelto en la acción de amparo constitucional.

I.2.4. Resolución

La Jueza Pública de Familia Décima Tercera del departamento de La Paz, constituida en Jueza de garantías, a través de la Resolución 25/2018 de 28 de diciembre, cursante de fs. 402 a 408 vta., denegó la tutela solicitada, fundamentando lo siguiente: 1) La Resolución 015/18, emitida en respuesta al recurso jerárquico, respondió a los puntos cuestionados en el memorial de apelación presentado por la impetrante de tutela, de manera que, existe congruencia entre lo solicitado y lo resuelto; 2) Si bien el argumento expuesto por la autoridad jerárquica demandada no contiene  mayor motivación y fundamentación respecto a la pretensión de prescripción, limitándose a reiterar lo expresado en la resolución del recurso de revocatoria, empero, al haber confirmado la Resolución apelada, se entiende que hizo suyos los fundamentos de la autoridad inferior, al remitirse además al Auto de 27 de noviembre de 2017, que estableció que la accionante continuaba haciendo uso del ítem por tiempo completo hasta el día de su destitución; 3) La problemática expuesta por la impetrante de tutela, carece de relevancia constitucional en relación a la fundamentación y motivación como elementos del debido proceso, porque de anularse la resolución impugnada, sólo se emitiría una nueva resolución con el mismo resultado, sin efecto modificatorio en cuanto al fondo de la decisión; y,   4) Durante el desarrollo del proceso administrativo, la peticionante de tutela tuvo conocimiento de las actuaciones que se realizaban, presento memoriales, hizo uso de los recursos de impugnación, fue patrocinada por un profesional abogado, por lo que ejerció de manera plena su derecho a la defensa.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados se establece lo siguiente:

II.1. Mediante Auto Inicial de Sumario Administrativo 050/2017-JEFB de 29 de septiembre, se dispuso el inicio de proceso interno contra Mónica Cladera Cuellarani, entre otros, por contravención al ordenamiento jurídico administrativo, que luego de fenecido el periodo probatorio dispuesto, mereció la emisión de la Resolución Final Administrativa 053/2017-JEFB de 14 de diciembre, que estableció la existencia de responsabilidad administrativa de la procesada, entre otros, imponiendo la sanción de destitución de la misma, así como la remisión de antecedentes a Auditoría Interna y Asesoría Legal de dicha institución, para su actuación correspondiente ante la existencia de indicios de responsabilidad civil (fs. 370 a 376; y, 390 a 391 vta.).

II.2. Interpuesto por la procesada el recurso de revocatoria contra la Resolución Final Administrativa 053/2017-JEFB, entre otros, la misma autoridad sumariante, mediante Resolución de Recurso de Revocatoria 023/2017-JEFB de 29 de diciembre, resolvió ratificar in extenso de la Resolución impugnada (fs. 96 a 101; y, 118 a 120).

II.3. Formulado recurso jerárquico por la procesada, contra la Resolución de Recurso de Revocatoria 023/2017-JEFB, el Director Técnico del SEDES de La Paz, mediante Resolución de Recurso Jerárquico DIR-SEDES 015/2018 de 27 de agosto, resolvió confirmar en su totalidad la Resolución recurrida (fs. 162 a 165 vta.; y, 223 a 227).

II.4. Por Memorándum MR-076/18 de 7 de septiembre de 2018, suscrito por el Director Técnico y el Jefe de la Unidad de Recursos Humanos a.i., ambos del SEDES La Paz, en cumplimiento a la Resolución de Recurso Jerárquico DIR-SEDES 015/2018, procedieron a agradecer los servicios de Mónica Cladera Cuellarani (fs. 231).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante alega que las autoridades demandadas lesionaron el debido proceso en sus elementos de fundamentación y congruencia y sus derechos a la defensa y al trabajo, vinculados a los principios de legalidad y seguridad jurídica, toda vez que: i) La entonces Autoridad Sumariante del SEDES La Paz, al emitir la Resolución Final Administrativa 053/2017-JEFB, no se refirió a la prescripción invocada en el periodo de prueba, y no obstante haber planteado nuevamente la aplicación del señalado instituto jurídico en el Otrosí 1 del recurso de revocatoria, fue rechazado en la Resolución de Recurso de Revocatoria 023/2017/JEFB de 29 de diciembre, bajo argumentos infundados, incongruentes y contradictorios; y, ii) La Autoridad Jerárquica del SEDES La Paz, consiguientemente haber reclamado la falta de aplicación de la prescripción de la responsabilidad administrativa por parte del inferior, emitió la Resolución de Recurso Jerárquico DIR.SEDES 015/2018, por la que resolvió confirmar en su totalidad la Resolución de recurso de revocatoria impugnada, sin pronunciarse en absoluto sobre cada uno de los motivos que dieron lugar al recurso jerárquico, menos de manera fundamentada, especialmente en cuanto a la prescripción, incurriendo de esa manera en incongruencia omisiva.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La fundamentación y motivación como elementos del debido proceso

El debido proceso, previsto en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se constituye en prerrequisito para poner en movimiento los derechos humanos reconocidos en los tratados y convenios internacionales sobre la materia y consiguientemente, la protección de cualquier otro derecho fundamental establecido en la Constitución Política del Estado, de manera que, además de constituirse en un límite al ejercicio del poder que ostenta el Estado y una prerrogativa del titular del derecho respecto al poder público (Derecho subjetivo de defensa frente al Estado), se constituyen, a partir de una dimensión objetiva, en principios y valores que fundamentan todo el ordenamiento jurídico.

En ese sentido, el debido proceso es comprendido por la jurisprudencia constitucional, como el derecho que tiene toda persona a un proceso justo y equitativo, de modo que sus derechos se adecúen a disposiciones jurídicas generales aplicables a todas las personas que se encuentren en similares situaciones, es decir que comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales pertinentes, de manera que posibilite que las personas puedan defenderse adecuadamente en cualquier tipo de proceso, sea en el ámbito administrativo o en el judicial, evitando de esa manera cualquier lesión a los derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado y en los Tratados y Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos, al constituirse estos últimos en parte integrante del bloque de constitucionalidad, por previsión expresa del art. 410.II de la Norma Suprema del ordenamiento jurídico boliviano, y que, en el marco de lo previsto por el art. 256 de la Ley Fundamental, son de aplicación directa y preferente en el ámbito interno, cuando contengan normas más favorables.

El Tribunal Constitucional, a partir de los arts. 115.II, 117.I y 180.I de la CPE, ha desarrollado la triple dimensión del debido proceso, así la SC 0896/2010-R, del 10 de agosto, determinó que: “…La Constitución Política del Estado, en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso, como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía; es decir, su naturaleza está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, un principio procesal y una garantía de la administración de justicia...”.

En cuanto a los elementos que componen el debido proceso, el Tribunal Constitucional, en las SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 0022/2006-R, entre otras, estableció que forman parte del mismo los derechos a un proceso público, al juez natural, a la igualdad procesal de las partes, a no declarar contra sí mismo, a la garantía de presunción de inocencia, a la comunicación previa de la acusación, a la defensa material y técnica, a la concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa, a ser juzgado sin dilaciones indebidas, a la congruencia entre acusación y condena, al principio del non bis in ídem, a la valoración razonable de la prueba, y a la fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones; precisando sin embargo, que dicho listado, en el marco del principio de progresividad, sólo tiene un carácter enunciativo, dado que pueden agregarse otros elementos que forman parte del debido proceso como una garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de éste, como un medio para asegurar la realización del valor justicia.

Es indiscutible la relación entre el debido proceso y la búsqueda del orden justo, en razón a que el primero no se limita únicamente al concepto de instrumento o vía para poner en movimiento mecánico las reglas del procedimiento, puesto que lo que se protege realmente a través del debido proceso, no es la rigurosa observancia de reglas de orden simplemente legal, sino el manejo de reglas procesales para tomar decisiones que puedan justificarse constitucionalmente, es decir que, debe comprenderse al debido proceso desde el ámbito constitucional y no desde el simplemente legal.

De lo señalado se concluye que, el debido proceso está integrado por distintos elementos que lo configuran, entre ellos, la necesaria fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones (administrativas o judiciales), elementos que, como quedaron anotados en el párrafo precedente, forman parte de los presupuestos propios de las reglas del debido proceso, por tanto, de obligado cumplimiento, tanto por las autoridades jurisdiccionales en los procesos que conocen, como por las autoridades administrativas que en el marco de las competencias específicas asignadas por la ley resuelven conflictos jurídicos o recursos administrativos, de manera que se garantice el libre y pleno ejercicio de los derechos fundamentales y garantías constitucionales previstos en la Ley Fundamental y los Tratados y Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos.

En cuanto a la fundamentación y motivación de las resoluciones, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ampliando el contenido del art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ha incorporado el deber de motivación como una garantía del debido proceso, estableciendo que, las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos, tal como el derecho a la participación política, deben estar debidamente fundamentadas, de lo contrario serían decisiones arbitrarias. La Corte también señaló que la decisión motivada implica una decisión que permita conocer cuáles fueron los motivos y normas en que se basó la resolución de manera clara y si estos fundamentos son compatibles con los parámetros dispuestos en la Convención, por lo que cuando dicha resolución no cumpla con la garantía de encontrarse debidamente motivada se entenderá como contraria al art. 8.1 de la citada Convención.

Por otra parte, la Corte Interamericana también ha señalado que la motivación es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión. Precisó el alcance de esta garantía bajo los siguientes fundamentos: i) El deber de motivar es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática; ii) La motivación demuestra a las partes que estas han sido oídas, que sus alegatos han sido tomados en cuenta y que el conjunto de pruebas ha sido analizado; y iii) En aquellos casos en los que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores.

En ese sentido razonó la SCP 0874/2014 de 8 de mayo, al señalar que: “El debido proceso, a partir de la comprensión de los diferentes instrumentos normativos de orden internacional, se nutre de diferentes componentes; así, la motivación y fundamentación de las resoluciones judiciales constituyen sus elementos preponderantes y persiguen tres fines específicos a saber; primero, permite que los Tribunales de instancia superior efectúen el respectivo control al fallo impugnado, habida cuenta que, a partir de una clara explicación de los motivos y razones para decidir en una u otra forma, las partes podrán interponer las respectivas impugnaciones y, a falta de ello el afectado estará en la imposibilidad de precisar contra qué criterios o conceptos dirigirá su impugnación; segundo, que el justiciable adquiera seguridad, confianza y convencimiento en la decisión asumida por la autoridad encargada de impartir justicia, que conlleve a comprender con meridiana claridad los motivos y razones que pudieron haber guiado a la autoridad para decidir en una determinada forma; asimismo, apreciar qué circunstancias y elementos de hecho y derecho fueron tomados en cuenta por el juzgador y, si las alegaciones y proposiciones probatorias fueron consideradas, explicando con meridiana claridad el valor que merecieron los mismos; y, tercero, pretende hacer públicas las razones que le asistieron al juzgador para fallar en un determinado sentido, a fin de que el ciudadano común comprenda la razón de la decisión, porque de ellos deviene la facultad de impartir justicia, conforme estipula el art. 178. I de la CPE”.

Más adelante, la misma Sentencia Constitucional Plurinacional, en cuanto al elemento específico de la motivación y fundamentación de las resoluciones, y por ende al contenido que debe tener toda resolución judicial o administrativa para ser considerada motivada y fundamentada, con base al entendimiento desarrollado en la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, reiteradas en las SSCC 2023/2010-R, 1054/2011-R y SCP 0401/2012 de 22 de junio, precisó que la motivación no significa una mera exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino la exigencia de una estructura de forma y de fondo, que puede ser concisa pero clara, de manera que se satisfagan todos los puntos demandados, expresándose las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente la decisión, en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas; y, al contrario, cuando la resolución, aun siendo extensa, no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas.

A su vez, la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, precisó que: “...toda resolución ya sea jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación como elemento configurativo del debido proceso debe contener los siguientes aspectos a saber: a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado” (las negrillas son nuestras).

En cuanto al contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y/o motivada, la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, desarrolló las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y/o motivada, ya sea judicial, administrativa o cualesquier otra, que resuelva un conflicto o una pretensión: “1) El sometimiento manifiesto a la Constitución Política del Estado, conformada por: 1.a) La Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia de los principios de constitucionalidad y de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes, que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa el valor justicia y los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad”; con posterioridad, la SCP 0100/2013 de 17 de abril, agregó como quinto elemento de relevancia constitucional “5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo, que implica la obligación que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos”.

Respecto a la segunda finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la SCP 0100/2013, señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión: a) Sin motivación, cuando la resolución no da razones que la sustenten; b) Con motivación arbitraria, cuando se basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; c) Con motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y, d) Por la falta de coherencia del fallo, se da: d.i) En su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas –normativa y fáctica– y la conclusión –por tanto–; y, d.ii) En su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio, así como en la SC 0358/2010-R de 22 de junio, estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre, entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo, indicó que el pronunciamiento debe guardar coherencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

En ese sentido, conforme con el desarrollo jurisprudencial glosado, una resolución será arbitraria, entre otras situaciones, cuando no contenga motivación, que se da cuando la resolución no da razones que la sustenten, las cuales deben encontrarse expresa y claramente contenidas en el fallo que se emite.

III.2. Sobre la prescripción de la responsabilidad administrativa de los servidores y ex servidores públicos

La responsabilidad por la función pública es la aptitud legal que tiene todo servidor o ex servidor público para responder por sus actos u omisiones en el ejercicio de sus funciones. Nace del mandato que el soberano otorga a los Órganos del Estado para que, en su representación, administren los recursos públicos en el marco del bien común y del interés público. Se entiende por acción, el efecto o resultado de hacer, jurídicamente se comprende como la facultad legal de ejercitar una potestad, y por omisión se entiende como la abstención de hacer lo que señalan las obligaciones establecidas en las normas.

Por disposición del art. 28 de la Ley 1178 (LACG) –Ley de Administración y Control Gubernamental de 20 de julio de 1990–, existen cuatro tipos de responsabilidad en los que puede incurrir todo servidor púbico, a saber: La administrativa, la civil, la ejecutiva y la penal. En cuanto a la primera, los arts. 29 LACG; y, 13 Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1991 –Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública–, establecen que hay responsabilidad administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público. Cabe destacar que su naturaleza es exclusivamente disciplinaria, conforme se infiere del tipo de sanciones previstas en el art. 29 de la LACG, ya citada.

El art. 16 DS 23318-A, dispone que: “La responsabilidad administrativa prescribe a los dos años de cometida la contravención, tanto para servidores como para ex servidores públicos. Este plazo se interrumpe con el inicio de un proceso interno en los términos previstos por el artículo 18 del presente Reglamento. La prescripción deberá ser necesariamente invocada por el servidor público que pretende beneficiarse de ella y pronunciada expresamente por la autoridad legal competente”; texto normativo que también se encuentra comprendido en el art. 52 del Reglamento Interno del SEDES La Paz.

De manera que, la norma transcrita establece claramente que en tratándose de la responsabilidad administrativa, la misma prescribe a los dos años de cometida la contravención, entendiéndose por ella a la acción u omisión del servidor o ex servidor público correspondiente.

III.3. Análisis del caso concreto

La accionante considera lesionado el derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación y congruencia y sus derechos a la defensa y al trabajo, vinculados a los principios de legalidad y seguridad jurídica, toda vez que: 1) La Autoridad Sumariante del SEDES La Paz, no se hubiera referido a la prescripción en la Resolución Final Administrativa 053/2017-JEFB, pese a que fue invocada expresamente; por otra parte, en la Resolución de Recurso de Revocatoria 023/2017/JEFB, procedió a rechazar su aplicación bajo argumentos infundados, incongruentes y contradictorios; y, 2) La Autoridad Jerárquica del SEDES La Paz, emitió la Resolución de Recurso Jerárquico DIR.SEDES 015/2018, sin pronunciarse sobre cada uno de los motivos que dieron lugar al recurso jerárquico, especialmente en cuanto a la prescripción, menos de manera fundamentada, incurriendo de esa manera en incongruencia omisiva.

Con carácter previo a considerar la problemática expuesta cabe señalar que, si bien la actora sostiene que la autoridad sumariante del SEDES La Paz, no se hubiera referido a la prescripción en la Resolución Final Administrativa 053/2017-JEFB, pese a que hubiese sido expresamente invocada, así como, el que la Resolución de Recurso de Revocatoria 023/2017/JEFB hubiera procedido a rechazar la aplicación de la prescripción invocada, bajo argumentos infundados, incongruentes y contradictorios, este Tribunal solo se remitirá a la última Resolución dictada por el Director Técnico del SEDES La Paz (autoridad jerárquica), es decir, la Resolución de Recurso Jerárquico DIR.SEDES 015/2018, dado que, al constituir precisamente la última decisión relacionada con los actos que se consideran lesivos de los derechos denunciados, es esa la Resolución de cierre o de última instancia facultada por ley para restituir o reparar las vulneraciones alegadas.

De la misma manera, corresponde dejar establecido que la acción de amparo constitucional presentada con anterioridad, entre otros, por la ahora accionante, sobre la cual, los servidores públicos y autoridades hoy demandadas alegan la concurrencia de cosa juzgada constitucional; de la revisión de los antecedentes que cursan en el legajo constitucional, específicamente de la Resolución 007/018 de 22 de agosto de 2018, dictada por la Jueza Pública de Familia Décima del departamento de La Paz, cursante de fs. 310 a 317 vta., se observa que la misma no analizó el fondo de lo alegado por la ahora accionante en cuanto a la prescripción, a ello obedece precisamente el decisum del indicado fallo, que refiere “Sin embargo se ordena a la parte accionada  considerar el recurso jerárquico interpuesto por Mónica Cladera Cuellarani, de tal forma se deja sin efecto el memorándum de destitución emitido en contra de la persona nombrada hasta en tanto se resuelva dicho Recurso, que fue presentado en tiempo oportuno, y dentro del plazo establecido por ley” (sic); por lo tanto, es evidente que no concurre cosa juzgada constitucional en la causa que se analiza, dado que la indicada Jueza de garantías no se pronunció respecto al tema de fondo reclamado.

Efectuadas dichas aclaraciones previas y precisado el problema jurídico constitucional sobre el cual este Tribunal emitirá pronunciamiento, conforme a lo glosado en el apartado de Conclusiones y de la prueba arrimada al expediente constitucional, se tiene que, mediante Auto Inicial de Sumario Administrativo 050/2017-JEFB, se dispuso el inicio de proceso interno, entre otros, contra Mónica Cladera Cuellarani, el mismo que concluyó con la emisión de la Resolución Final Administrativa 053/2017-JEFB, por la que se estableció la existencia de responsabilidad administrativa de la procesada, imponiéndose la sanción de destitución de la misma, así como la remisión de antecedentes a Auditoría Interna y Asesoría Legal de dicha institución, para su actuación correspondiente ante la existencia de indicios de responsabilidad civil; Resolución que fue confirmada mediante la Resolución de Recurso de Revocatoria 023/2017-JEFB y la Resolución de Recurso Jerárquico DIR-SEDES 015/2018, la primera dictada por la propia autoridad sumariante y la segunda por el Director Técnico, ambos del SEDES La Paz, en cuya razón, se expidió el Memorándum MR-076/18 de 7 de septiembre de 2018, por el que se agradeció los servicios de la procesada.

De la revisión del recurso jerárquico presentado por la sumariada, hoy impetrante de tutela (fs. 162 a 165 vta.), contra la Resolución de Recurso de Revocatoria 023/2017-JEFB, se observa que uno de los motivos centrales de la impugnación fue la prescripción de la responsabilidad administrativa, regulada por los arts. 16 DS 23318-A, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001; y, 52 del Reglamento Interno del SEDES La Paz, misma que afirma fue invocada por la procesada tanto en la etapa probatoria como en uso de los mecanismos de impugnación previstos legalmente, ello en el comprendido que, de asumirse como el acto contraventor del ordenamiento jurídico administrativo, la solicitud de permuta de ítems presentada por su persona y su esposo, hecho que ocurrió el 1 de abril de 2015, hasta la fecha del inicio del proceso interno transcurrieron dos años y siete meses, por lo tanto, operó la prescripción reglada en los señalados dispositivos; el recurso además cuestionó la decisión asumida por el inferior, al referir que, en desconocimiento de la normativa legal, sin una sana crítica, un análisis de hecho y de derecho de la normativa en vigencia y de manera incongruente, la autoridad sumariante por una parte habría señalado desde cuando iniciaría el cómputo de la prescripción, para luego establecer que “resultaría que ambos recurrentes han realizado sus acciones con premeditación, alevosía y dolo”, aspecto que a decir de la recurrente, corresponden al ámbito penal; y, cuestionó la forma de resolver la prescripción planteada, toda vez que, el inferior habría indicado que dicho tema ya fue resuelto por un Auto anterior.

Sin embargo, de la revisión de la Resolución de Recurso Jerárquico DIR-SEDES 015/2018, se observa que la misma refiere como respuesta a dicho punto, lo siguiente: “...el suscrito ya se ha pronunciado sobre la prescripción mediante auto de fecha 27 de noviembre del presente año, cursante a fs. 79 el cual han sido legalmente notificados a los recurrentes según diligencia de fs. 86 y 87, empero, se nota que tanto los recurrentes y el abogado no revisaron los actuados procesales en su integridad, evidenciándose la falta irregular por la ‘permuta’. También se debe aclarar lo siguiente; a) Se supone conforme al Art.28 inc. b) que presume la licitud de las operaciones y actividades realizadas por todo servidor público, mientras no se pruebe lo contrario, b) Y este hecho fue descubierto recientemente por el responsable de archivos de RR.HH. c) si se aplica el concepto señalado por los recurrentes ‘empezará a correr desde la media noche del día que se cometió la falta’ resultaría que ambos recurrentes han realizado sus acciones con premeditación, alevosía y dolo...” (sic); y contrastada dicha respuesta con la comprendida en el párrafo segundo del único Considerando de la Resolución de Recurso de Revocatoria 023/2017-JEFB –impugnada mediante el recurso jerárquico–, se observa que se trata del mismo texto, de manera que se puede concluir que es una transcripción idéntica a la respuesta otorgada por la autoridad sumariante en la indicada Resolución de revocatoria, de manera que, la Resolución Jerárquica pronunciada por el Director Técnico del SEDES La Paz, ahora demandado, no contiene una respuesta que atienda los argumentos expuestos por la parte recurrente y al transcribir lo expresado en la resolución que se impugnaba, incurría en los mismos defectos que fueron denunciados por la impugnante respecto de la resolución del inferior.

Conforme con el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, una resolución será arbitraria, entre otras situaciones, cuando no contenga motivación, que se da cuando la Resolución no da razones que la sustenten, las cuales deben encontrarse expresa y claramente contenidas en el fallo que se emite; en el caso de análisis, conforme la conclusión de los hechos anteriormente expresados, la Resolución de Recurso Jerárquico DIR-SEDES 015/2018, no dio razones que motivaran su decisión, puesto que transcribir los mismos fundamentos de la resolución que se impugnaba, no implica dar razones, sino copiar aquellas que son motivo de la impugnación, por lo tanto, la decisión precedentemente expuesta, evidentemente se constituye en una resolución arbitraria, al carecer de la necesaria fundamentación y motivación.

Por otra parte, es claro que en el proceso administrativo que se sigue contra la ahora impetrante de tutela, entre otros, la naturaleza de la responsabilidad es disciplinaria, no civil, penal o ejecutiva, dado que las mismas tienen sus propios mecanismos de procesamiento y sanción, variando inclusive las autoridades competentes para establecerlas de acuerdo al tipo de responsabilidad que se trate.

Es así que, si bien la Resolución de Recurso de Revocatoria 023/2017-JEFB, establece como fundamento de su decisión en cuanto a la prescripción de la responsabilidad administrativa invocada por la ahora accionante, que “ya se pronunció anteriormente mediante Auto de 27 de noviembre de 2017”, que “el hecho fue descubierto recientemente por el responsable de archivos de RR.HH.” y que “si se aplica el concepto señalado por los recurrentes ‘empezará a correr desde la media noche del día que se cometió la falta’ resultaría que ambos recurrentes han realizado sus acciones con premeditación, alevosía y dolo”; sin duda que tales razones hacen advertir ciertamente la existencia de una incongruencia, tanto porque se remite a una decisión que hubiera sido emitida con anterioridad (que de la revisión de los antecedentes no fue pronunciada por dicha instancia, sino por la autoridad sumariante), como porque, no responde al argumento expuesto por la impugnante, que tomando en cuenta del tipo de proceso que se le seguía (disciplinario), invocó la prescripción de la “responsabilidad administrativa”, no así una responsabilidad penal o civil y menos ejecutiva, dado que, el argumento de la impugnante se basó en lo esencial, en el transcurso del tiempo entre el día en que se cometió la presunta contravención (solicitud de permuta de 1 de abril de 2015) y la fecha de emisión del Auto Inicial de Sumario Administrativo 050/2017-JEFB; argumento que no fue respondido.

De manera que, con falta absoluta de coherencia lógica sobre el planteamiento de la recurrente que sostuvo el inicio del cómputo de la prescripción el 1 de abril de 2015, la autoridad sumariante, sin ninguna fundamentación ni análisis sobre el transcurso del tiempo o su interrupción, decidió denegar su aplicación, lo mismo ocurre con la normatividad aplicable al caso concreto, dado que lo planteado fue una prescripción de la responsabilidad administrativa que no puede ser confundida con la responsabilidad penal y las normas que la regulan, específicamente la ley 004; generando con ello una evidente lesión al debido proceso en sus componentes de fundamentación y motivación, además del principio de congruencia, correspondiendo por ello, conceder la tutela, aclarando que esta exposición de razonamientos no constituye un direccionamiento del fallo a ser emitido por la autoridad jerárquica, quien deberá emitir una nueva resolución que garantice el debido proceso consagrado en el art. 115.II de la CPE, en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia.

Por lo señalado se concluye que, el Director Técnico del SEDES La Paz, ahora demandado, lesionó evidentemente el debido proceso en cuanto a los elementos de fundamentación, motivación y congruencia de la resoluciones, así como los derechos a la defensa y al trabajo de la ahora accionante, vinculados al principio de legalidad, toda vez que, al no otorgar respuesta conforme a los argumentos expuestos por la impugnante en su recurso, transcribiendo in extenso los mismo fundamentos de la resolución impugnada, sin considerar que la misma era acusada de incongruente y arbitraria y que tampoco respondía a lo expresado por la peticionante, confirmó la Resolución Impugnada y consiguientemente también la Resolución Final Administrativa 053/2017-JEFB, posibilitando de esa manera la emisión del Memorándum MR-076/18 de 7 de septiembre de 2018, de agradecimiento de servicios de la ahora accionante, dejándola sin su fuente laboral y afectando con ello el sueldo mensual que percibía, sin considerar que la resolución emitida en última instancia, era arbitraria.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al denegar la tutela impetrada, efectuó un análisis parcialmente correcto de los antecedentes.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en parte la Resolución 25/2018 de 28 de diciembre, cursante de fs. 402 a 408 vta., pronunciada por la Jueza Pública de Familia Décima Tercera del departamento de La Paz; y, en consecuencia:

1° CONCEDER la tutela solicitada, en cuanto al Director Técnico del Servicio Departamental de Salud (SEDES) La Paz, y consiguientemente:

a) Dejar sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico DIR-SEDES 015/2018 de 27 de agosto y el Memorándum MR-076/18 de 7 de septiembre de 2018, suscrito por el Director Técnico del SEDES La Paz, y el último también por el Jefe de la Unidad de Recursos Humanos a.i. de la misma institución.

b) Disponer que el Director Técnico del SEDES La Paz, constituido en autoridad competente para resolver el recurso jerárquico presentado por Mónica Cladera Cuellarani, emita nueva Resolución debidamente fundamentada, motivada y congruente, en atención al recurso jerárquico presentado por la procesada ahora accionante;

c) Ordenar la reincorporación laboral de Mónica Cladera Cuellarani al mismo puesto que venía ocupando antes a su despido mediante el Memorándum MR-076/18 de 7 de septiembre de 2018, más el pago de los sueldos desde su desvinculación laboral hasta su efectiva reincorporación; y,

2) DENEGAR la tutela respecto a María Isabel Condori Fernández, Autoridad Sumariante y Jorge Edilberto Fernández Bautista, ex Autoridad Sumariante del SEDES La Paz; así como con relación a la solicitud de dejar sin efecto la Resolución Final Administrativa 053/2017-JEFB de 14 de diciembre y la Resolución de Recurso de Revocatoria 023/2017-JEFB de 29 de diciembre.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.