Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0842/2018-S4

Sucre, 12 de diciembre de 2018

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    René Yván Espada Navía

Acción de cumplimiento

Expediente:                 25641-2018-52-ACU

Departamento:            La Paz

En revisión la Resolución 316/18 de 18 de septiembre de 2018, cursante de fs. 55 a 57 vta., pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por María del Carmen Pilar Blanco Vda. de Rodríguez contra Gherson Osvaldo Peñaloza Córdova, Gerente General de la Corporación del Seguro Social Militar (COSSMIL).

I.  ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 7 de agosto de 2018, cursantes de fs. 38 a 42 vta.; y, el de subsanación de 16 de igual mes y año (fs. 45 a 48 vta.), la accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En su condición de asegurada de COSSMIL, según matrícula 476012 BQM, se autorizó su intervención quirúrgica para el cambio valvular aórtico por cardiopatía arterioesclerótica y estenosis aórtica crítica, mediante la compra de servicios del Centro Médico Boliviano Belga de la ciudad de Cochabamba, a ser cubiertos por la referida entidad aseguradora. Es así que, –realizada con éxito dicha operación y cancelado por su parte el indicado servicio médico–, a través de nota de 24 de febrero de 2016, solicitó a COSSMIL el reembolso por la suma de Bs109 088,29 (ciento nueve mil ochenta y ocho 29/100 bolivianos); sin embargo, su pretensión fue declarada improcedente por el Comité Técnico de Salud del Hospital Militar 1 de Cochabamba, según Resolución 93/2016 de 18 de abril; determinación que fue confirmada en apelación, a través de la Resolución 146/16 de 21 de septiembre del citado año, emitida por el Comité de Prestaciones de Salud; siendo también ratificada por la Junta Superior de Decisiones de COSSMIL, mediante Resolución 028/2017 de 20 de ese mes, que resolvió el recurso de reclamación que interpuso contra la Resolución precedente.

En ese contexto y siguiendo el procedimiento correspondiente, el 23 de octubre de 2017, apeló la Resolución de Improcedencia 028/2017, concediéndosele la alzada mediante el Auto de Concesión de Alzada de 15 de noviembre de igual año y ordenando la remisión de obrados ante el Tribunal Supremo de Justicia Militar, que fue dispuesta a través de la nota DGAJ 1052/2017 de la misma fecha, suscrita por el Gerente General de COSSMIL, ahora demandado.

Sin embargo de lo anterior, hasta la interposición de la presente acción de cumplimiento, refiere que no se remitieron los antecedentes del recurso de apelación ante el Tribunal Supremo de Justicia Militar; a pesar de las notas de 18 de mayo y 25 de junio de 2018 que dirigió al Gerente General de COSSMIL, para que proceda conforme a ley y dé cumplimiento a los arts. “183” y 184, relacionado a los arts. 23 y 24 incs. b), l) y m) del Decreto Ley (DL) 11901 de 21 de octubre de 1974 –que aprueba la “Ley de Seguridad Social Militar”– y que exhortan a que la concesión de alzada contra las resoluciones proferidas por la Junta Superior de COSSMIL, debe dictarse por el Presidente Ejecutivo de dicha institución, dentro de las cuarenta y ocho horas de presentado el recurso.

Si bien formalmente se ordenó la remisión de los actuados extrañados, esta determinación, en los hechos, no se cumplió; así se tiene del Decreto de 15 de mayo de 2018, dictado por el Tribunal Supremo de Justicia Militar, por el que se afirmó no tener conocimiento del recurso interpuesto, como también del Informe de 29 de noviembre de 2017, emitido por el Asistente Legal de COSSMIL y, sobre todo, del silencio en el que se mantiene la autoridad demandada, quien incurrió en la omisión del deber cierto e indubitable contenido en el Auto de Concesión de Alzada de 15 de noviembre de 2017, negándose dolosamente a acatar sus funciones y atribuciones contenidas en los artículos antes referidos, lo que vulneró su derecho de petición, así como la garantía del debido proceso y los principios de legalidad, seguridad jurídica y supremacía constitucional, entre otros.

El deber omitido contenido en los arts. “183” y 184, relacionado a los arts. 23 y 24 incs. b), l) y m) del DL 11901, es claro, expreso y exigible a la autoridad ahora demandada, ante quien se solicitó previamente proceda a la remisión inmediata de los antecedentes del recurso de apelación ante el Tribunal Supremo de Justicia Militar; enfatizando que no se persigue la tutela a derechos subjetivos, sino el cumplimiento de la obligación de elevar ante la máxima instancia administrativa militar, la impugnación antes referida, de modo que asuma competencia y resuelva en definitiva el fondo de los derechos reclamados, puesto que no existe otra vía legal o administrativa que haga eficaz la “protección de mis derechos y garantías vulnerados” (sic), razón por la que acude a la justicia constitucional, en observancia a los principios de supletoriedad y subsidiariedad.

I.1.2. Normas constitucionales o legales supuestamente incumplidas

La accionante señaló como incumplidos el arts. 184, relacionado con los arts. 23 y 24 incs. b), l) y m) del DL 11901, además de la vulneración de sus derechos de petición y al debido proceso, citando al efecto los arts. 24 y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo que el Gerente General de COSSMIL, en estricta aplicación de la norma contenida por el art. 184, relacionado con los arts. 23 y 24 incs. b), l) y m) del DL 11901, dé cumplimiento material al Auto de Concesión de Alzada de 15 de noviembre de 2017, remitiendo ante el Tribunal supremo de Justicia Militar, los obrados correspondientes al recurso de apelación que interpuso contra la Resolución 25/2017 de 20 de septiembre.

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 18 de septiembre de 2017, según consta en el acta cursante de fs. 51 a 54, presente la parte accionante y ausente la autoridad demandada, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La peticionante de tutela, a través de su abogado, ratificó in extenso el contenido de su memorial de acción de cumplimiento.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Gherson Osvaldo Peñaloza Córdova, Gerente General de la Corporación del Seguro Social Militar COSSMIL, no asistió a la audiencia de consideración de esta acción de cumplimiento ni presentó informe alguno, pese a su citación que cursa a fs. 50.

I.2.4. Resolución

La Jueza Pública de la Niñez y Adolescencia Primera del departamento de la Paz, constituida en Jueza de garantías, por Resolución 316/18 de 18 de septiembre de 2018, cursante de fs. 55 a 57 vta., concedió la tutela solicitada, ordenando que el Gerente General de COSSMIL, en el plazo de setenta y dos horas, remita obrados ante el Tribunal de alzada, bajo los siguientes fundamentos: 1) Los arts. 183 y 184 del DL 11901, determinan que la concesión del recurso de alzada contra las resoluciones de los comités consultivos de salud de seguro y finanzas de COSSMIL, debe ser ordenada por el Presidente Ejecutivo de dicha institución, quien por imperio de los arts. 23 y 24 incs. a), b) y l) del mismo cuerpo legal, debe ejercer la representación legal de la entidad, cumplir y hacer cumplir la norma; 2) Consecuentemente, los preceptos referidos expresan con claridad y de manera taxativa, que el Gerente General de COSSMIL está exhortado a ejecutar el Auto de Concesión de Alzada de 15 de noviembre de 2017; obligación que se corrobora de la nota DGAJ 1052/2017, por la que remitió formalmente los antecedentes del recurso de apelación formulado por la accionante, sin constatar que esta determinación se haya efectivizado; y, 3) Verificado el deber omitido respecto a la citada normativa, se concluye que se vulneraron los derechos y garantías constitucionales de la accionante, cuya tutela no es objeto de la presente acción de defensa, sino el cumplimiento material de lo determinado en el señalado Auto de Concesión de Alzada de 15 de noviembre de 2017 y la nota DGAJ 1052/2017, para que esa máxima instancia asuma competencia y resuelva el fondo de los derechos subjetivos reclamados.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.       Consta copia simple de la Cédula de Identidad de la accionante, María del Carmen Pilar Blanco Vda. de Rodríguez, advirtiéndose su condición de adulto mayor (fs. 36).

II.2.       Cursa memorial de recurso de apelación, formulado por María del Carmen Pilar Blanco Vda. de Rodríguez, contra la Resolución de Improcedencia 028/2017 de 20 de septiembre, emitida por la Junta Superior de Decisiones de COSSMIL (fs. 2 a 3); mismo que fue concedido mediante Auto de Concesión de Alzada de 15 de noviembre de 2017, por el entonces Gerente General de COSSMIL a.i., disponiendo la remisión de obrados ante el Tribunal Supremo de Justicia Militar (fs. 4).

II.3.       Por nota DGAJ 1052/2017 de 15 de noviembre, el Gerente General a.i. del COSSMIL, remite a conocimiento del Presidente del Tribunal Supremo de Justicia Militar, los antecedentes del recurso de apelación detallado en la Conclusión II.1 que antecede; enfatizando que en mérito de que la SCP 0010/2015 de 19 de octubre, declaró improcedente la acción de inconstitucionalidad concreta contra el art. 184 del DL 11901, correspondiendo en consecuencia, dar curso a la referida impugnación (fs. 5).

II.4.       Por nota de representación de 29 de noviembre de 2017, el Asistente Legal de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de COSSMIL, informó que en ventanilla del Tribunal Supremo de Justicia Militar, se le comunicó que no recibirían recursos de apelación provenientes de COSSMIL (fs. 6).

II.5.       A través de las Notas de 13 de abril de 2018, que corren a fs. 7 y 8, dirigidas a la Junta Superior de Decisiones de COSSMIL; así como las solicitudes escritas de 16 y 25 del mismo mes y año, presentadas ante el Gerente General a.i. de COSSMIL –ahora demandado– (fs. 9 y 11), María del Carmen Pilar Blanco Vda. de Rodríguez, solicitó se extiendan a su favor, las copias legalizadas sobre el proceso de recurso de reclamación en grado de apelación tramitado ante COSSMIL. Pretensión que se atendió, con la otorgación de copias simples de la referida documental, conforme se extrae de la nota DGAJ 423/2018 de 27 de igual mes y año (fs. 12).

II.6.       El 7 de mayo de 2018, la accionante solicitó al Tribunal de Justicia Militar, una certificación sobre la recepción de su recurso de apelación contra la Resolución de Improcedencia 028/2017, (fs. 13). Petición que fue decretada el 15 del mismo mes y año, indicándosele que dicho expediente no ingresó a esa instancia (fs. 14 vta.).

II.7.       Por nota de 18 de mayo de 2018, dirigida a la Junta Superior de Decisiones, María del Carmen Pilar Blanco Vda. de Rodríguez, solicitó el cumplimiento de los arts. 183 y 184 del DL 11901 y la concesión del recurso de alzada, con su consiguiente remisión ante el Tribunal de Justicia Militar (fs. 15).

II.8.       A través de la denuncia de 25 de junio de 2018, María del Carmen Pilar Blanco Vda. de Rodríguez, hace conocer a la Unidad de Transparencia de COSSMIL, la renuencia de remitir el recurso de apelación formulado de su parte, ante el Tribunal de Justicia Militar (fs. 16 a 18).

II.9.       El 25 de junio de 2018, la impetrante de tutela, se dirige nuevamente ante el Gerente General de COSSMIL, ahora demandado, solicitando proceda conforme a ley y remita inmediatamente los antecedentes del recurso de apelación extrañado, ante el Tribunal de Justicia Militar (fs. 20).

II.10.   No cursa ninguna nota de respuesta por parte del Gerente General de COSSMIL, absolviendo los requerimientos dela impetrante de tutela.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia que, hasta la fecha de la interposición de la presente acción de defensa –7 de agosto de 2018–, el Gerente General de COSSMIL no dio cumplimiento al art. 184, relacionado con los arts. 23 y 24 incs. b), l) y m) del DL 11901, omitiendo hacer efectiva la remisión ante el Tribunal de Justicia Militar, del recurso de apelación que formuló contra la Resolución 25/2017 de 20 de septiembre, emitida por la Junta Superior de dicha entidad.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.    Naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento

El art. 134.I de la CPE, instituye a la acción de cumplimiento dentro del nuevo orden constitucional, como el instrumento de defensa pertinente ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales por parte de servidoras o servidores públicos, cuyo objeto es garantizar la ejecución de la Constitución o la ley cuando es omitida por parte de éstos u órganos del estado (art. 64 del CPCo).

Concebida entonces la acción de cumplimiento como una acción de defensa, la jurisprudencia constitucional estableció que: “…la acción de cumplimiento está configurada como un verdadero proceso constitucional, por las siguientes razones: i) Está configurada procesalmente por la Constitución Política del Estado; ii) Su conocimiento y resolución es de competencia de la justicia constitucional; iii) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución y la ley y, en tal sentido, protege el principio de legalidad y supremacía constitucional y la seguridad jurídica; y, iv) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales…

 

(…)

 

Cabe resaltar que esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley” (SC 0258/2011-R de 16 de marzo).

Por su parte, el art. 134.II de la Norma Suprema, refiere que esta acción de defensa, será interpuesta por la persona individual o colectiva afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente, ante juez o tribunal competente y se tramitará de la misma forma que la acción de amparo constitucional; acotación que mereció el siguiente pronunciamiento a través de la SC 1534/2011-R de 11 de octubre, con el siguiente razonamiento: “Circunscrito el fin primario de la acción de cumplimiento a la realización efectiva de la Norma Fundamental y las Leyes, esta garantía confiere al ciudadano la potestad de activar la jurisdicción constitucional con el propósito que se ordene al funcionario público renuente o remiso, el cumplimiento de un deber específico contenido en un imperativo constitucional o en una ley, infiriéndose el rigor del principio de subsidiariedad y la observancia del plazo de caducidad al momento de considerar su interposición, tomando en cuenta que remite su trámite a lo normado para la acción de amparo constitucional…

(…)

De lo anotado, se afirma que la inclusión de esta acción dentro del catálogo de garantías enunciadas en el texto constitucional, responde a la necesidad de precautelar el sometimiento de la administración pública a la ley, en procura de frenar la mora o resistencia en el cumplimiento de mandatos contenidos en preceptos legales, que afecten -directa o indirectamente- intereses de los particulares, vinculados con el acatamiento del deber omitido. O sea que la ley no se configure como sólo un enunciado lírico, sino objetivo, que transforme la realidad a la que esta dimensionada, sin que se la difiera o ignore, siendo su aplicación efectiva, la materialización de los principios de legalidad y de seguridad jurídica, asumiéndose la concepción del nuevo orden impuesto por la Constitución Política del Estado, en el que se promueve el ejercicio de la facultad concedida a favor de los administrados para instar el acatamiento de la ley a través de una acción de defensa, de modo que los referidos principios se concreten forjando certeza sobre la legalidad y probidad en la gestión pública” .

III.2.    Jurisprudencia reiterada sobre los ámbitos de protección de la acción de cumplimiento y de la acción de amparo constitucional: su diferenciación

Configuradas en la Constitución Política del Estado como acciones de defensa, la acción de cumplimiento y la acción de amparo constitucional se diferencian en esencia por su ámbito de protección; así, la acción de amparo constitucional se circunscribe a la tutela de los derechos y garantías reconocidos en Norma Suprema y en el bloque de constitucionalidad, frente a actos u omisiones ilegales o indebidas, de servidores públicos o particulares, conforme establecen los arts. 128 de la CPE y 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo); mientras que, la acción de incumplimiento tiene como objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal cuando la misma es incumplida por servidoras o servidores públicos u órganos del Estado, como determinan los arts. 134 de la CPE y 64 del CPCo.

En ese orden, la jurisprudencia constitucional, a modo de precisar el ámbito de protección de la acción de cumplimiento, estableció que: “la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la Ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica y, a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales…”. Así, en caso de declararse procedente la acción tutelar, es decir, fuera cierto y evidente el incumplimiento de una norma constitucional o legal, se ordenará el cumplimiento del deber omitido (art. 134.III de la CPE), aclarándose en la misma Sentencia Constitucional, que este “deber” “…no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente(…) en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales…corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional” (SC 0258/2011-R de 16 de marzo; las negrillas son nuestras).

Siguiendo el citado criterio y con mayor precisión, la SCP 0862/2012 de 20 de agosto, señaló que: “…si bien la realización y efectivo cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales se constituye en una condición necesaria para el ejercicio de los derechos, no por ello podría concluirse que la acción de cumplimiento tenga como propósito la tutela de derechos subjetivos, sino en todo caso, el derecho objetivo de defender la eficacia de las normas conforme lo dedujo el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia 0168-2005-PC/TC.

 

Si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización del principio de igualdad ante la ley y de la seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio essendi, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

Este entendimiento, en sentido de que la acción de cumplimiento no tiene por propósito la tutela de derechos subjetivos, también es compartido por la Corte Constitucional de Colombia en la sentencia SU-476/97 de 28 de enero 1997 y el Tribunal Constitucional peruano en la sentencia 2763-2003-AC/TC” (las negrillas añadidas).

Tal es así, que de forma en fática, el art. 66 del CPCo, determina de forma específica las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento, señalando que: “La Acción de Cumplimiento no procederá:

1.     Cuando sea viable la interposición de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular.

2.     Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3.     Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4.    En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5.     Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley”.

Acogiendo los razonamientos antes citados y de acuerdo a la norma procesal constitucional, la SCP 0210/2013 de 5 de marzo, fue concluyente en afirmar que: “Conforme a la jurisprudencia glosada, dado el ámbito de protección diferenciado de las dos acciones de defensa que se comentan, frente a lesión de derechos y garantías constitucionales, la vía correcta para su protección es la acción de amparo constitucional, y en ese sentido también se encuentran previstas las causales de improcedencia de la acción de incumplimiento previstas en el art. 66 del CPCo, al señalar que la misma no procederá:

‘(…)

4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantía constitucionales tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

(…)

De acuerdo a dicha norma, la acción de cumplimiento resulta improcedente cuando en los procedimientos de la administración se alegue vulneración a derechos y garantías constitucionales tutelados por la acción de amparo constitucional.

Por ello, los jueces y tribunales de garantías, cuando se formule una acción de cumplimiento o de amparo constitucional, deben tomar en cuenta las normas comunes de procedimiento en acciones de defensa, referidas en el Capítulo Primero del Código Procesal Constitucional, relacionadas con las reglas generales, previstas en el art. 29, y el procedimiento que debe ser desarrollado para verificar la existencia o no de causales de improcedencia previstas en los arts. 53 y 66 del CPCo.

Efectivamente, conforme al art. 30 del CPCo, los jueces y tribunales de garantías, en las acciones de amparo constitucional o de cumplimiento, deben verificar el cumplimiento de lo establecido en los arts. 33 (requisitos de la acción); 53 (Improcedencia de la acción de amparo constitucional) y 66 (Improcedencia de la acción de cumplimiento), y en caso de presentarse alguna de dichas causales de improcedencia, mediante auto motivado, deberá declarar la improcedencia de la acción que se notificará a la parte accionante para que en el plazo de tres días presente impugnación a la resolución asumida, y en caso de no presentarse, se procederá al archivo de obrados. La impugnación es conocida por la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, que de acuerdo al art. 30.III del CPCo, podrá confirmar la improcedencia o determinar la admisión de la acción devolviendo el expediente a la jueza, juez o tribunal de garantías remitente para la tramitación del proceso.

 

El procedimiento antes descrito está inspirado en los principios de celeridad (art. 178 de la CPE y 3.4 del CPCo) y de concentración (art. 3.6 del CPCo), con el objeto de evitar que se desarrolle un procedimiento equivocado, que daría lugar a que se lleven adelante los diferentes actos procesales, citación a la autoridad demandada, celebración de audiencia, emisión de resolución, remisión de antecedentes al Tribunal Constitucional Plurinacional y su correspondiente revisión para denegar la tutela con un argumento vinculado a aspectos procesales que oportunamente pudieron ser observados en la fase de admisión ante el juez o tribunal de garantías.

Sin embargo, existen casos en los que si bien los hechos y derechos denunciados no responde al ámbito de protección de las acciones tutelares presentadas; empero, de manera incontrastable se verifica una flagrante lesión a derechos fundamentales y garantías constitucionales, más aún cuando se trata de personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad, supuestos en los cuales, los jueces y tribunales de garantías, al igual que el Tribunal Constitucional Plurinacional, sobre la base de los principios de celeridad, concentración, no formalismo, respeto a los derechos fundamentales, prevalencia del derecho sustancial respecto al formal, pro actione y justicia material, debe evaluar la posibilidad de reconducir la acción de defensa erróneamente formulada.

Este análisis es ineludible cuando la acción de defensa ha sido tramitada y, en la fase de revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, se deba emitir la Sentencia Constitucional correspondiente, pues, adicionalmente, este Tribunal, en virtud a una interpretación previsora, debe analizar el perjuicio que la dilación implica para la parte accionante y, en general para la justicia constitucional, toda vez que se estaría demorando la revisión del análisis del fondo del problema jurídico planteado, donde existe una evidente lesión a derechos fundamentales o garantías constitucionales, debido a un error en la formulación de la acción de defensa en cuestión” (las negrillas añadidas).

III.3.    Jurisprudencia reiterada: La reconducción o reconversión de acciones y la jurisprudencia constitucional

La referida SCP 0210/2013 de 5 de marzo, sobre el rol del Tribunal Constitucional Plurinacional en el ámbito de control tutelar, señaló: “De acuerdo al art. 196 de la CPE, el Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y garantías constitucionales; última función que, de manera reforzada, es realizada a través de la revisión de las resoluciones pronunciadas por los jueces y tribunales de garantías en las acciones de defensa -acción de libertad, de amparo constitucional, de protección a la privacidad, de cumplimiento y popular.

Es en el ámbito del control tutelar de constitucionalidad, es decir del control del respeto a los derechos fundamentales y garantías constitucionales, que la labor de la justicia constitucional se manifiesta en toda su esencia y finalidad, pues resguarda los derechos tanto en su dimensión subjetiva como objetiva; es decir, como fundamento de todo nuestro sistema constitucional.

Efectivamente, en el marco del Estado Constitucional, los derechos fundamentales y garantías constitucionales tienen un lugar preeminente en el orden constitucional, que en el caso boliviano se ve reflejado no sólo en el amplio catálogo de derechos fundamentales y garantías jurisdiccionales que consagra, sino también en los fines y funciones esenciales del Estado, siendo uno de ellos el de ‘garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución’ (art. 9.4 de la CPE), así como en los criterios de interpretación de los derechos humanos que se encuentran constitucionalizados, los cuales deben ser utilizados no sólo por el juez constitucional, sino también por los jueces y tribunales de las diferentes jurisdicciones previstas en nuestra Ley Fundamental, quienes, conforme lo entendió la SCP 0112/2012 de 27 de abril, se constituyen en los garantes primarios de la Constitución Política del Estado y de los derechos y garantías fundamentales”.[1]

Ingresando en materia, en lo que respecta a la aplicación de los principios que guían la interpretación de los derechos y los principios procesales en revisión de acciones tutelares para la efectiva protección de los derechos constitucionales, la SCP 0210/2013 de 5 de marzo, citando a la SCP 0347/2012 de 22 de junio, pronunciada por la Sala Liquidadora Transitoria de este Tribunal Constitucional Plurinacional, refirió la aplicación del principio pro actione para resolver, dentro de una acción de amparo constitucional, una problemática que debía ser resuelta a través del recurso directo de nulidad; señalando que: “Es evidente que la usurpación de competencias, es una figura que se encuentra dentro del ámbito de tutela del recurso directo de nulidad de acuerdo a la SC 0099/2010-R de 10 de mayo, sin embargo, sin alterar esta línea jurisprudencial, se aplica excepcionalmente el principio pro actione para situaciones en las cuales exista una manifiesta, grave e irreparable vulneración a derechos fundamentales, de manera excepcional y aplicando el método de la ponderación, con la finalidad de asegurar la justicia material, se flexibiliza para este efecto los presupuestos procesales, solamente con la finalidad de asegurar la materialización de los valores de justicia e igualdad, posibilitando tutelar el derecho a la competencia como elemento del debido proceso a través de la acción de amparo constitucional”. Concediendo en base a ese entendimiento, la tutela pretendida, al advertir dentro de sus Fundamentos Jurídicos que evidentemente el Fiscal de Materia entonces demandado, había usurpado funciones que no le atingían y que por ende todas sus actuaciones carecían de legalidad al no estar enmarcadas dentro de un proceso justo, lo que hacía viable la protección por la jurisdicción constitucional” [2].

En revisión de una acción de cumplimiento, reconducida a una acción popular, a través de la SCP 0645/2012 de 23 de julio, se concluyó que: “Precisamente son los principios antes mencionados que constituyen la razón primordial por la cual debe operarse la reconducción del proceso constitucional; así se tiene que, no obstante las acciones de defensa tienen delimitados sus requisitos de admisibilidad así como un procedimiento específico y que en su tramitación, según la naturaleza de la acción de defensa invocada, deben exigirse la concurrencia de formalismos que ayudan a preservar su naturaleza excepcional, ello no significa que deba darse prioridad a estas formalidades, entendidas como una unidad, por encima de la esencia misma del sistema de control tutelar cuyo fin primordial es el resguardo de derechos fundamentales y garantías constitucionales, por lo cual deberá extenderse la comprensión del alcance de exigibilidad de estos requisitos, a fin de garantizar la tutela constitucional efectiva y la esencia de los procesos constitucionales” (las negrillas son ilustrativas)[3].

En consecuencia, la citada SCP 0210/2013, estableció que: “…la reconducción de acciones es posible en sede constitucional cuando los jueces y tribunales de garantías, así como el propio Tribunal Constitucional Plurinacional, adviertan que es imprescindible otorgar una tutela inmediata a los derechos y garantías invocados, ya sea porque, de postergarse la tutela, ésta sería tardía, tornándose en irreparable la lesión a los derechos o garantías de la o el accionante, o porque se trata de personas o grupos en condiciones de vulnerabilidad, que merecen una atención prioritaria por parte del Estado y de la justicia constitucional, la cual no puede subordinarse a aspectos formales que demoren la tutela de sus derechos.

 

Ahora bien, debe señalarse que, en estos casos, la justicia constitucional -jueces y tribunales de garantías, así como el propio Tribunal Constitucional Plurinacional- deberá respetar la esencia de los hechos y del petitorio de la acción de defensa presentada, así como de los requisitos propios de la acción de defensa a la cual se reconduce, las causales de improcedencia de la misma y las excepciones que pudieran aplicarse, de tal modo que la reconducción decidida no suponga una sustitución del accionante, ni una lesión al derecho a la defensa del demandado” (las negrillas son nuestras).

Finalmente, modulando los razonamientos expuestos y considerando que la reconducción o reconvención de acciones se efectúa a favor de la parte accionante, la SCP 0617/2016-S2 de 30 de mayo, aclaró los parámetros a ser observados para su procedencia, a fin de garantizar la tutela efectiva y la esencia de los procesos constitucionales, definiendo: “…el razonamiento o doctrina constitucional precedentemente referido (reconducción o conversión de acciones) no opera ni es aplicable en todos los casos, sino que, dicha pauta de interpretación es de aplicación exclusiva y reservada para determinadas circunstancias y sujetos procesales en particular; es decir, si la justicia constitucional, a tiempo de examinar la acción de cumplimiento, advierte que el contenido de la demanda permite adecuar y reconducir a otra acción tutelar, además de constatar una evidente lesión de derechos, previamente deberá tener certeza y convicción que la protección constitucional que se pretende otorgar será favorable y beneficioso para grupos que requieren una protección constitucional reforzada; en efecto, si bien es cierto que el ser humano -en general- es vulnerable por su misma naturaleza mortal, no es menos evidente distinguir elementos o grupos más vulnerables que otros, precisamente porque tienen disminuidas sus capacidades para hacer frente a las eventuales lesiones de sus derechos y garantías, característica ésta que constituye una condición elemental para integrar a un colectivo en condiciones de clara desigualdad material en relación al colectivo mayoritario.

 

En el contexto anterior, el grado de vulnerabilidad de las personas depende de distintos factores, ya sean estos físicos, económicos, sociales y políticos, de ahí que surge la necesidad de identificar grupos en mayor grado de vulnerabilidad para adoptar medidas que mitiguen los efectos de las lesiones a sus derechos fundamentales. Por lo tanto, la reconducción o reconversión de las acciones constitucionales, está reservada única y exclusivamente para grupos que demanden una protección constitucional reforzada; es decir, para personas con capacidades especiales o diferentes (discapacitados); para la minoridad (niños, niñas y adolescentes); para pueblos indígena originario campesinos, así como afrodescendientes; personas de la tercera edad o adultos mayores; mujeres en estado de gestación; y, personas con enfermedades graves o terminales. Debiendo tomarse en cuenta el presente razonamiento efectos de la reconducción o reconversión de acciones” (las negrillas nos corresponden).

III.4.    Del debido proceso

Como institución del derecho procesal constitucional, el debido proceso comprende los presupuestos procesales mínimos a los que debe regirse todo proceso judicial o administrativo, tales como el derecho a la defensa, al emplazamiento personal, a ser asistido por un intérprete o traductor, a un juez imparcial, presunción de inocencia, a un proceso sin dilaciones indebidas, entre otros. Así, doctrinalmente al debido proceso se lo concibe como un derecho en sí reconocido a todo ser humano y como garantía jurisdiccional que tiene toda persona para ver protegidos sus derechos en las instancias administrativas o jurisdiccionales.

En el ámbito del proceso administrativo, la garantía del debido proceso consagrada en el art. 115.II de la CPE, mereció el pronunciamiento de este Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SC 1863/2010-R de 25 de octubre, por la que se estableció la necesidad que en los procesos administrativos se cumplan: “…todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto al juez natural, legalidad formal, tipicidad y defensa irrestricta…”.

De modo tal que: “El debido proceso, es el derecho de toda persona a un proceso justo, ante el juez natural previamente determinado, proceso que deberá ser llevado a cabo sin dilaciones de una manera equitativa a procesos instaurados a sus pares, dentro del cual se garantice al administrado o procesado la certeza de una notificación con la totalidad de la sindicación a efectos de una defensa efectiva, permitiendo ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, presentar las excepciones que correspondan a criterio suyo, sobre las cuales en todos los casos deberá existir pronunciamiento expreso del tribunal o autoridad a cargo del proceso disciplinario" (las negrillas son nuestras) (SC 0287/2011-R de 29 de marzo).

A mayor abundamiento, la SC 0702/2011-R de 16 de mayo, realizando un análisis amplio de esta garantía, precisó: “…En el ámbito normativo, el debido proceso se manifiesta en una triple dimensión, pues por una parte, se encuentra reconocido como un derecho humano por instrumentos internacionales en la materia como el Pacto de San José de Costa Rica (art. 8) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14), que conforme al art. 410.II de la CPE, forman parte del bloque de constitucionalidad, y también se establece como un derecho en el art. 115 parágrafo II; al mismo tiempo, a nivel constitucional, se le reconoce como derecho fundamental y como garantía jurisdiccional, (…). En consonancia con los tratados internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra sí mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; el principio del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (…); sin embargo, esta lista en el marco del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de éste como medio para asegurar la realización del valor justicia, en ese sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999, ha manifestado: ‘En opinión de esta Corte, para que exista ‘debido proceso legal’ es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables. Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia…” .

Jurisprudencia que también es afín a lo determinado por la disposición del art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), que señala: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”(las negrillas nos corresponden).

III.5.    Protección reforzada a grupos vulnerables

“La amplia jurisprudencia constitucional, ha establecido excepciones, en consideración a la vulneración de derechos fundamentales, vinculados a personas que requieren de una protección inmediata, abstrayendo exigencias procesales, por formar parte de lo que la doctrina, los instrumentos internacionales y la jurisprudencia constitucional, ha denominado como grupos vulnerables, que comprende a los niños, niñas y adolescentes, personas con capacidades diferentes, mujeres embarazadas, minorías étnicas o raciales y personas adultas de la tercera edad, personas que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, que requieren de una protección inmediata, por ello en estos casos inclusive se hace abstracción del principio de subsidiariedad en las acciones de defensa, las que pueden ser presentadas de manera directa, no obstante de existir los medios en la vía ordinaria o administrativa.

En ese entendido, se abre su ámbito de protección, al tratarse de personas altamente vulnerables, que por su condición indefensa, requieren de una atención y protección inmediata, motivo por el que, gozan de la protección del Estado…” (SCP 1564/2014 de 1 de agosto).

III.6.    Análisis del caso concreto

De acuerdo a los hechos que motivan la acción y la jurisprudencia constitucional glosada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en revisión de la acción de cumplimiento formulada por María del Carmen Pilar Blanco Vda. de Rodríguez, se advierte que pretende exhortar a la autoridad demandada, el cumplimiento material del Auto de Concesión de Alzada de 15 de noviembre de 2017, dictado dentro del proceso administrativo emergente de la solicitud de rembolso que formuló ante el Comité Técnico de Salud del Hospital 1 de Cochabamba y que, luego de la formulación de los recursos administrativos correspondientes, se encuentra pendiente de resolución ante el Tribunal Supremo de Justicia Militar, que en última instancia resolverá el fondo de su pretensión.

En ese contexto y en estricto rigor formal sobre la procedencia y naturaleza jurídica de la presente acción de defensa, diferenciada de la acción de amparo constitucional (Fundamento Jurídico IIIl.2 de este fallo constitucional), resulta evidente que si bien dentro de la acción de cumplimiento que se revisa, se solicitó ordenar el cumplimiento del art. 184, relacionado con los arts. 23 y 24 incs. b), l) y m), todos del DL 11901; dicha pretensión se encuentra vinculada con la tramitación de un procedimiento administrativo activado por la accionante ante COSSMIL, circunstancia que se encuentra prevista dentro de las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento, señaladas en el art. 66 del CPCo.

Sin embargo de la improcedencia de la acción de cumplimiento, por la que ameritaría denegarse la tutela en revisión, este Tribunal no puede soslayar que la relación fáctica expuesta por la impetrante se encuentra vinculada a la presunta vulneración de sus derechos de petición y al debido proceso, por cuanto también denunció la indiferencia de la Gerencia General de COSSMIL, respecto a las notas que remitió solicitando dar continuidad al procedimiento y que se remitan antecedentes de su impugnación ante el Tribunal Supremo de Justicia Militar; circunstancias que en efecto y de las conclusiones detalladas en el presente fallo constitucional, han ocasionado que desde el primer requerimiento escrito puesto en conocimiento de la autoridad ahora demandada, hasta la presentación de la acción de cumplimiento, transcurrieran varios meses de incertidumbre sobre el estado del recurso de apelación formulado por la peticionante de tutela, ínterin en el que reiteró que acudió en varias oportunidades ante la Gerencia General y otras instancias de COSSMIL, peticionando el cumplimiento del procedimiento previsto en el DL 11901, sin obtener respuesta alguna a sus requerimientos.

En ese orden, trayendo a colación la jurisprudencia desarrollada en los Fundamentos Jurídicos III.2 y III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en revisión de esta acción de defensa y ante la flagrante vulneración de los derechos al debido proceso y de petición, que guardan tutela a través de la acción de amparo constitucional, se reconduce la acción de cumplimiento atendiendo el grado de vulnerabilidad en el que se encuentra la impetrante de tutela, quien es una persona adulta mayor (Conclusión II.1), cuya protección merece una atención reforzada como se detalló en el fundamento Jurídico III.5 de este fallo constitucional.

Hecha la aclaración previa e ingresando en materia, de la prueba adjuntada por María del Carmen Pilar Blanco Vda. de Rodríguez, se acredita que una vez formulado el recurso de apelación contra la Resolución de Improcedencia 028/2017, emitida por la Junta Superior de Decisiones de COSSMIL, éste fue concedido mediante Auto de Concesión de Alzada 15 de noviembre de 2017, disponiendo la remisión de obrados ante el Tribunal Supremo de Justicia Militar (Conclusión II.2). Sin embargo, pese a que por la nota DGAJ 1052/2017 (Conclusión II.3), el Gerente General a.i. del COSSMIL, remitió a conocimiento del Presidente del Tribunal Supremo de Justicia Militar, los antecedentes del referido recurso de apelación, hasta la fecha de presentación de la acción de cumplimiento –7 de agosto de 2018–, –ahora reconducida a acción de amparo constitucional–, el Gerente General de COSSMIL no elevó obrados a la instancia competente, tal como se puede advertir de las reiteradas notas que presentó la accionante ante la autoridad ahora demandada, peticionando el cumplimiento del procedimiento pendiente (Conclusiones II.7 a II.9).

De lo referido, resulta incuestionable que pese a haberse dispuesto la remisión de obrados ante el Tribunal Supremo de Justicia Militar, respecto al recurso de apelación formulado por la peticionante de tutela, dicha determinación –formalmente concretada a través de la nota DGAJ 1052/2017 de 15 de noviembre –, en los hechos no se efectivizó; tal como certifica la referida instancia, que afirma no tener conocimiento alguno de los antecedentes del proceso administrativo extrañado (Conclusión II.6). Situación que a criterio de este Tribunal, es injustificable, más aún cuando consta que hubo negativa por recibir el recurso de apelación en el Tribunal Supremo de Justicia Militar (Conclusión II.4), puesto que las falencias administrativas no pueden perjudicar el desarrollo normal de un proceso e incidir sobre el derecho de acceso a la justicia y de obtener una respuesta formal, oportuna y dentro de los plazos previstos por ley. Circunstancias que permiten denotar, que se dejó en incertidumbre la pretensión de la impetrante de tutela en sede administrativa, tanto dentro del proceso que instauró ante COSSMIL, como en la atención a sus reiteradas solicitudes, siendo inadmisible que la administración de COSSMIL, más precisamente su Gerente General, ahora demandado, hubiese ocasionado con su negligencia, la interrupción de la sustanciación del recurso de apelación formulado por la accionante, provocando con ello, la vulneración de la garantía al debido proceso.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al conceder la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos y sin efectuar el análisis de procedencia para la reconducción de la acción de cumplimiento, obró correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en todo la Resolución 316/18 de 18 de septiembre de 2018, cursante de fs. 55 a 57 vta., pronunciada por la Jueza Pública de la Niñez y Adolescencia Primera del departamento de la Paz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela impetrada, en los mismos términos dispuestos por la Jueza de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO