Asistente de Inteligencia Artificial
Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0837/2018-S2
Sucre, 20 de diciembre de 2018
SALA SEGUNDA
Magistrada Relatora: Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
Acción de amparo constitucional
Expediente: 24683-2018-50-AAC
Departamento: Tarija
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante alega la vulneración de sus derechos al trabajo, al debido proceso en su elemento a una resolución motivada y congruente, principio de legalidad y juez natural; toda vez que, dentro del proceso administrativo seguido en su contra en su condición de Encargado de Recursos Humanos de SETAR, fue destituido; sin embargo: i) Todas las Resoluciones emitidas en el señalado proceso, fueron pronunciadas por una Jueza Sumariante, sin tomar en cuenta que el art. 278 del Reglamento Interno de SETAR, señala expresamente que debe conformarse un Tribunal Sumariante, lesionando su derecho a un juez natural; y, la Resolución que resolvió el recurso de revocatoria, no se encuentra debidamente fundamentada, al no realizar una tipificación de su conducta; y, ii) la Resolución que resolvió el recurso jerárquico que presentó, tampoco se encuentra motivada e incurrió en incongruencias, pues se planteó cinco agravios y fueron resueltos de manera genérica, sin dar respuesta uno por uno; por lo señalado, solicita se conceda la tutela y se deje sin efecto la Resolución de 15 de diciembre de 2017, debiendo ordenar que la autoridad demandada dicte una nueva resolución adecuando su actuar a los derechos reclamados y como efecto se ordene su reincorporación inmediata a su puesto de trabajo en SETAR y se le cancele sus sueldos devengados hasta el momento de su reincorporación, que a la fecha ascienden al monto de Bs34 517.- correspondiente a seis meses de sueldo y se con costas.
Consecuentemente, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollará los siguientes temas: a) Respecto a la legitimación pasiva en las acciones de amparo constitucionales; b) Sobre la motivación y fundamentación de las resoluciones como elementos del debido proceso; c) Análisis del caso concreto.
III.1. Respecto a la legitimación pasiva en las acciones de amparo constitucional
La legitimación pasiva se constituye en un requisito de admisibilidad de forma para la presentación de la acción de amparo constitucional, es así que el art. 33.2 del CPCo, señala que al momento de su interposición se identifique: “Nombre y domicilio contra quien se dirige la acción, o los datos básicos para identificarla o identificarlo, así como, en el caso de que se conozca, el lugar dónde pueda ser notificada o notificado”; la citada normativa, dispone que la identificación precisa del demandado en la acción de amparo constitucional, es una exigencia que permite saber quién o quiénes son los sujetos que considera el accionante lesionaron sus derechos o garantías constitucionales.
Respecto a la jurisprudencia constitucional, la SC 691/01-R de 9 de julio de 2001[1], señaló que la legitimación pasiva debe ser entendida como la calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción; posteriormente, la SC 158/02-R de 27 de febrero de 2002[2], determinó que la legitimación pasiva es la capacidad jurídica otorgada al funcionario público o persona particular para ser recurrido en impugnación de su acto, decisión u omisión que lesiona los derechos o garantías constitucionales de una persona.
De acuerdo a la normativa y jurisprudencia constitucional, se resume que legitimación pasiva corresponde solamente a la persona o personas naturales o individuales, sea servidor, autoridad o particular que hubiera restringido, suprimido o amenazado restringir o suprimir los derechos y garantías de las personas, reconocidas por la Constitución Política del Estado y las leyes; en consecuencia, corresponde dirigir la acción de amparo constitucional contra la persona individual o personas individuales que cometieron el acto ilegal.
III.2. Sobre la motivación y fundamentación de las resoluciones como elementos del debido proceso
Respecto al contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y/o motivada, la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre[3], desarrolló las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y/o motivada, ya sea judicial, administrativa o cualesquier otra, que resuelva un conflicto o una pretensión: 1) El sometimiento manifiesto a la Constitución Política del Estado, conformada por: 1.i) La Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.ii) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia de los principios de constitucionalidad y de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes, que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa el valor justicia y los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad; posteriormente, a través de la SCP 0100/2013 de 17 de enero[4], se suma un quinto elemento de relevancia constitucional; cual es: 5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo, que implica la obligación que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos.
Respecto a la segunda finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la SCP 0100/2013, señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión: a) Sin motivación, cuando la resolución no da razones que la sustenten; b) Con motivación arbitraria, cuando se basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; c) Con motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y, d) Por la falta de coherencia del fallo, se da: d.1) En su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; y, d.2) En su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio[5], así como en la SC 0358/2010-R de 22 de junio[6], estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre[7], entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo[8] señaló que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.
En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.
Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aun carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna. Entendimiento desarrollado también en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0014/2018-S2 y 0018/2018-S2, ambas de 28 de febrero.
III.3. Análisis del caso concreto
III.3.1. El demandante de tutela alega por una parte que todas las Resoluciones emitidas dentro del proceso administrativo interno que se siguió en su contra, fue realizado por una sola Jueza Sumariante, cuando el art. 278 del Reglamento Interno de SETAR, señala que debió seguirse el citado proceso por un Tribunal Sumariante; por ello, considera que se vulneró el derecho al Juez natural; sin embargo, en la presente acción de amparo constitucional, no se encuentra demandada la Jueza Sumariante que emitió el Auto Inicial del proceso, la Resolución que dispuso su destitución y la Resolución que resolvió el recurso de revocatoria que interpuso, ahora impugnados; en consecuencia, al no haber dirigido la presente acción tutelar, contra la autoridad que cometió el supuesto acto ilegal, este Tribunal se ve impedido de ingresar a analizar las Resoluciones emitidas por la citada Jueza Sumariante, por falta de legitimación pasiva en la presente acción de defensa, conforme al Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia constitucional Plurinacional.
III.3.2. Por otra parte, también el accionante impugna que la Resolución jerárquica, emitida por la autoridad demandada, no se encuentra debidamente fundamentada y que incurrió en incongruencia, pues se planteó cinco agravios y los mismos fueron resueltos de manera genérica, sin dar respuesta uno por uno; para verificar si lo señalado es evidente o no, se analizará los agravios del recurso jerárquico y los argumentos de la Resolución de 15 de diciembre de 2017, es así que el primer agravio alegó lo siguiente:
i) Para el inicio del proceso administrativo interno, la Jueza Sumariante valoró el Informe Cite DIR.AUD.INT./CITE 306/2017 de 28 de agosto, emitido por la Directora de Auditoría interna a.i. de SETAR, el cual, refiere: i.a) A la falta de control; sin embargo, el control fue cumplido por parte de personal dependiente de recursos humanos, según funciones y reglamento y que si se refiere a otro tipo de control que implique conciliaciones debió ser realizado por el área contable; i.b) Sobre la falta de registro, refiere que para el área de recursos humanos esa función se cumplió de manera oportuna y que conforme al manual de funciones y procedimientos asigna la responsabilidad de registro para posteriores conciliaciones al cargo de Contador General de SETAR; i.c) En cuanto a la falta de conciliaciones, expresó que las funciones relacionada con las conciliaciones, corresponde al Contador General de SETAR; i.d) Respecto a la falta de solicitud de reembolso del subsidio de incapacidad temporal (bajas médicas) al seguro delegado de SETAR, establece que según el art. 13 del Reglamento de Bajas médicas, la responsabilidad es del empleador, en ese entendido, el encargado de recursos humanos de ninguna manera representa y/o se constituye en empleador, y; i.e) Alegó que el informe de auditoría interna, omitió ilegalmente señalar las responsabilidades, tanto en las áreas de contabilidad como de recursos humanos, existiendo otros cargos bajo dependencias de las jefaturas, mismas que tienen responsabilidades específicas y que según las funciones principales del Jefe del Departamento de Contabilidad es conciliar las cuentas de seguridad social y los relativos de mayor importancia.
El citado agravio fue debidamente respondido, por la Resolución jerárquica, señalando que se evidencia que el departamento de contabilidad debe realizar las conciliaciones de cuentas como manda el Manual de Funciones y Procedimientos de SETAR; sin embargo, no es menos cierto que el procesado como Responsable de Recursos Humanos de manera previa debió realizar el control, registro y solicitud de reembolso del subsidio de incapacidad temporal (bajas médicas) ante el mismo departamento de contabilidad, para que ese asuma las gestiones de conciliación con el Seguro Delegado de SETAR; toda vez que, sin la solicitud de reembolso no puede existir conciliación de cuentas y de esa manera recuperar los montos de dinero ya cancelados a los trabajadores que estuvieron con baja médica.
En consecuencia, la unidad encargada de realizar las acciones de control, registro y solicitar de manera mensual el reembolso del subsidio de incapacidad temporal (bajas médicas), es la jefatura de recursos humanos de SETAR, tal cual lo establece el Manual de Funciones y procedimientos de SETAR, mismo que expresa entre las obligaciones del Jefe de Recursos Humanos “…organizar y supervisar las acciones tendientes a regularizar las bajas médicas”, en ese entendido, mal podría el procesado desentenderse de la obligación y/o pretender deslindar responsabilidades.
Asimismo de la revisión de los antecedentes del proceso, se tiene que el procesado, no presentó documentación de descargos que demuestren que dentro del ejercicio de sus funciones hubiese elaborado, solicitado o instruido la elaboración de planillas de subsidio de incapacidad temporal a efectos de recuperar y pedir ante el departamento correspondiente se realicen los reembolsos por subsidio de incapacidad temporal (bajas médicas) o se registren en cuenta por cobrar, o en su defecto presente documentación que demuestre que esa responsabilidad correspondía a otro funcionario, lo que refleja la falta de control y falta de solicitud de reembolso de los montos cancelados y no recuperados, actuando con dejadez, incumpliendo lo establecido por el art. 260 inc. s) del Reglamento Interno, que establece entre las obligaciones de los funcionarios, cumplir y hacer cumplir las leyes del Estado boliviano que regulen las actividades de la empresa, su estatuto orgánico, reglamentos y procedimientos; y que si bien el art. 13 del Reglamento de Bajas Médicas establece que los reembolsos por incapacidad temporal, deben ser solicitados por parte del empleador; empero, no se debe olvidar que existe normativa interna como el Manual de Funciones y procedimientos que define las funciones del Jefe del Departamento de Recursos Humanos, donde se establece como función principal organizar, supervisar las acciones tendientes a regularizar las vacaciones, bajas médicas, permisos y otros; finalmente, en cuanto a las obligaciones del contador general de SETAR, conforme lo señaló la Resolución de Proceso Administrativo Interno 05/2017 de 24 de octubre, es de conciliar cuentas muy diferente a la obligación de realizar el control, registro de manera mensual y solicitud de reembolso por concepto de bajas médicas, acciones que están bajo la responsabilidad del Jefe de Recursos Humanos de SETAR, que no fueron cumplidas por Néstor Enrique Ortiz Daza; por lo señalado, se constata que el primer agravio fue respondida de manera fundamentada y motivada.
ii) El segundo agravio, alega que en el Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno 05/2017, la Resolución Proceso Administrativo 05/2017 y el Auto Definitivo, la autoridad Sumariante, manifestó como antecedente para el inicio del proceso administrativo interno y establecimiento de responsabilidades, el Informe Legal 186/2017 de 16 de agosto, emitido por el Asesor Legal de SETAR, referente a la interpretación normativa relativa al subsidio de incapacidad temporal y que la Jueza Sumariante no compulsó los argumentos de descargo presentados por el accionante, al señalar que el art. 13 del Reglamento de Bajas Médicas, dispuso que el reembolso por incapacidad temporal debe ser solicitado, por parte del empleador; por lo señalado, la función que se considera incumplida por parte de la autoridad Sumariante, es en realidad función del Empleador de SETAR, que es el Gerente General de la citada Empresa.
Respecto a este agravio, ya se dio respuesta en el primer fundamento, señalando que si bien el art. 13 del Reglamento de Bajas Médicas establece que los reembolsos por incapacidad temporal, deben ser solicitados por parte del empleador; empero, no se debe olvidar que existe normativa interna, como el Manual de Funciones y Procedimientos que define las funciones del Jefe del Departamento de Recursos Humanos, donde se establece como función principal organizar, supervisar las acciones tendientes a regularizar las vacaciones, bajas médicas, permisos y otros; por lo tanto, se dio respuesta a este agravio a través de la Resolución jerárquica impugnada en la presente acción tutelar.
iii) En el tercer agravio, se manifiesta que en la Resolución Proceso Administrativo como el Auto Definitivo, se vulneró el principio de legalidad y de tipicidad, cuando la Jueza Sumariante, señala que no supervisó, organizó para que se lleven adelante las acciones de control, registro y solicitud de reembolso de subsidio de incapacidad temporal, referente a la regularización de las bajas médicas, al ser una obligación de la Jefatura de Recursos Humanos; sin embargo, desde hace dos o tres meses atrás se implementó y comenzó a realizar un procedimiento que en el tiempo de sus funciones no existió y no está reglamentado ni regulado, demostrando salvar responsabilidades de otros funcionarios; empero, no constituyen fundamento legal alguno para motivar una sanción administrativa en su contra.
El citado agravio fue contestado señalando que respecto a la vulneración del principio de legalidad y tipicidad, dentro de un proceso administrativo interno, implica la descripción completa, clara e inequívoca del precepto, de la sanción y el principio de legalidad en materia sancionadora impide que se pueda atribuir la comisión de una falta si la misma no está previamente determinada en la ley y en ese entendido se tiene que dentro del Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno, la Resolución Proceso Administrativo 05/2017 y el Auto Definitivo, identificaron con claridad las contravenciones al ordenamiento jurídico administrativo, donde se establece que el accionante, no llevó un control y registro de bajas médicas conforme a sus funciones, no habiendo solicitado de manera oportuna el reembolso mensual por ese concepto al seguro delegado de SETAR, impidiendo de esa manera que SETAR pueda recuperar y conciliar a través de contabilidad y el seguro delegado los montos cancelados por las bajas médicas otorgadas a sus trabajadores.
Por lo señalado, las citadas Resoluciones establecieron claramente cuáles fueron las contravenciones al ordenamiento jurídico administrativo cometidos y que las mismas implicaron un incumplimiento total o parcial del Reglamento Interno de SETAR para instaurar el proceso administrativo interno, para determinar contravención a lo establecido en los arts. 28 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- y 269 del Reglamento Interno de SETAR, Manual de Funciones y Procedimientos; 13, 14 y 17 del Reglamento para el Otorgamiento de Bajas Médicas y reembolso de subsidio de incapacidad temporal, Convenio de Delegación de Seguros a Corteo Plazo suscrito entre la Caja Nacional de Salud y SETAR; y, 260 y 269 del Reglamento Interno de SETAR; en consecuencia, conforme a lo señalado se dio respuesta al tercer agravio de manera fundamentada.
iv) Asimismo, el cuarto agravio señala que el Auto Definitivo carece por completo de fundamentación, habiéndose limitado la autoridad sumariante a citar, punto por punto la numeración de cada uno de los agravios expresados en el recurso de revocatoria; sin embargo, no motivó ninguno de esos puntos y se evidencian la carencia de elementos formales y de fondo que motiven un procesamiento y peor aún una sanción.
El referido agravio fue respondido, dado que de la lectura del Auto definitivo se observa que la Jueza Sumariante revisó y fundamentó su posición, punto por punto del recurso de revocatoria presentado por el procesado, habiendo referido y valorado nuevamente la prueba de descargos adjuntada al proceso; por lo manifestado, se dio respuesta al agravio impugnado de manera motivada.
v) Finalmente el último agravio alega que la Resolución Proceso Administrativo 05/2017 y el Auto Definitivo, vulneran el principio de proporcionalidad, por cuanto la Sumariante estableció la sanción más gravosa, como es la destitución sin el goce de beneficios sociales, sin haber tomado en cuenta los descargos realizados y además de no existir ninguna infracción cometida, siendo inaplicable lo previsto en el art. 279 del “RIP” de SETAR, no pudiendo aplicarse la sanción de destitución simple ante cualquier supuesto incumplimiento parcial o total del contrato de trabajo; en consecuencia, debió considerarse la previsto en la LACG y sus decretos reglamentos, respecto a la sanciones aplicables en procesos administrativos internos, observando el marco establecido en el art. 49.III del CPE.
Ante el referido agravio, se indicó de manera fundamentada que no se puede alegar desproporcionalidad en la sanción impuesta, cuando en plazos establecidos, el procesado no presentó documentos de descargo suficientes que vaya a atenuar la sanción y según el Manual de Funciones éste, tenía la función específica de organizar, supervisar, las acciones tendientes a regularizar las vacaciones, bajas médicas, permisos y otros; por cuanto, la omisión de esa obligación generó el incumplimiento de la normativa general establecida por el Reglamento para el otorgamiento de bajas médicas y reembolso de subsidio de incapacidad temporal, contraviniendo lo establecido por el art. 260 inc. s) del Reglamento Interno de SETAR; dicha omisión del funcionario no permitió que la citada Empresa pueda recuperar y/o conciliar a través del Departamento de Contabilidad y el seguro delegado, los montos cancelados por las bajas médicas que asciende aproximadamente a la suma de Bs63 294,63.- (sesenta y tres mil doscientos noventa y cuatro 63/100 bolivianos) habiendo actuado negligente en sus funciones, vulnerando el ordenamiento administrativo señalado.
Asimismo una vez puesto en vigencia los procedimientos establecidos en el DS 23318-A y DS 26237, la aplicabilidad de lo establecido por el art. “279” del Reglamento Interno de SETAR perdió vigencia, pues no corresponde el inicio de procesos sumarios informativos y si bien es cierto que el art. 49.III de la CPE, establece con claridad que el estado protegerá la estabilidad laboral, se prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral, también señala el mismo párrafo que la ley determinaría las sanciones correspondientes.
Conforme a la contrastación realizada entre los agravios del recurso jerárquico y la Resolución jerárquica, se constata que la autoridad demandada respondió todos los agravios del citado recurso de manera clara, fundamentada y motivada, al emitir la Resolución de 15 de diciembre de 2017, por lo señalado, no se vulneró los derechos al debido proceso en su elemento a una resolución motivada y congruente, principio de legalidad del accionante; toda vez que, se cumplió con las finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada.
Por otra parte, es pertinente señalar que la autoridad demandada, señaló que existe un trámite pendiente ante la Jefatura Departamental de Trabajo, en el cual el solicitante de tutela hubiese demandado su reincorporación laboral por despido injustificado y por ello, no se hubiese cumplido con el principio de subsidiariedad; sin embargo, en la presente acción tutelar, el accionante impugna la vulneración del juez natural; por cuanto, las Resoluciones emitidas dentro del proceso administrativo interno en su contra fue realizado por una Jueza Sumariante y no por un tribunal sumariante; asimismo, se alega que la Resolución jerárquica emitida por la autoridad demandada no se encuentra debidamente fundamentada; en consecuencia, en ninguna parte de la demanda, el impetrante de tutela reclama despido injustificado, por ello, no existe motivo alguno, para ingresar analizar el referido tema.
De lo expresado precedentemente, se tiene que el Tribunal de garantías, al denegar la tutela impetrada, aunque con otros fundamentos obró de forma correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 01/2018 de 5 de julio, cursante de fs. 304 a 308 vta., emitida por la Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los fundamentos jurídicos del presente fallo constitucional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
MAGISTRADO