Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0807/2018-S1

Sucre, 28 de noviembre de 2018

SALA PRIMERA

Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 24114-2018-49-AAC

Departamento:            Tarija

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la inamovilidad laboral que le asiste como madre de un menor de un año de edad, al trabajo, a una fuente laboral estable, a una remuneración justa, a la salud, a la seguridad social y a la protección estatal de la familia, así como al principio al debido proceso; toda vez que, concluido su contrato como consultora en línea el 31 de diciembre de 2017 en el cargo de encargada de tesorería, continuó trabajando los meses enero, febrero y marzo de 2018, de manera continua pero sin contrato o relación laboral que sustente dicha situación, siendo cambiada a la unidad de almacenes, pese a su estado de gestación y gravidez, para luego, el 3 de abril del referido año, ser retirada de la institución sin ningún derecho legal o constitucional sabiendo de su estado de gestación y de los derechos que tiene.

En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Marco jurisprudencial, legal, alcance y efectos de los contratos administrativos de consultoría en línea

La SCP 0594/2016-S3 de 23 de mayo, estableció lo siguiente: “La               SCP 0281/2013-L de 2 de mayo, tomando como referencia a la                         SC 0351/2003-R de 24 de marzo, respecto a los contratos de consultoría en línea estableció que: ‘...a tiempo de definir a los contratos de prestación de servicios profesionales -refiriéndose al trabajo de los consultores en línea-, asumió el siguiente entendimiento: «Que, el contrato de prestación de servicios es aquel a través del cual una de las partes se obliga a prestar a la otra un servicio a cambio de una remuneración convenida, como se desprende de la lectura de las previsiones contenidas en los arts. 732 y siguientes del Código Civil, de 06 de agosto de 1975 (CC). Al estar el contrato de prestación de servicios regulado en el Código Civil (Libro Tercero, de las obligaciones, parte segunda, título II, de los contratos en particular) queda librado a la autonomía de la voluntad de las partes contratantes y en la esfera jurídica de lo laboral equivale al desempeño de funciones o tareas contratadas de acuerdo con su especialidad y cuya forma de pago de la remuneración convenida se determina de un modo preciso en el contrato que al efecto se suscribe».

La relación laboral descrito por nuestra jurisprudencia, a tiempo de referirse a los consultores en línea, sostiene que tal situación laboral no ingresa en el ámbito de los trabajadores asalariados protegidos por la Ley General del Trabajo, tampoco se encuentra inmerso en el ámbito de la carrera administrativa, prevista por la Ley del Estatuto del Funcionario Público, sino que dicho régimen contractual, tiene un tratamiento especial y diferente de la modalidad de prestación de servicios en calidad de empleados, pues el consultor no es un empleado en esencia, por lo mismo no es un servidor público, así lo señaló la SC 0605/2004-R de 22 de abril

El art. 5 inc. q) del DS 0181 de 28 de junio de 2009, sobre la naturaleza de los servicios, que cumple el consultor individual de línea, señala: «Son los servicios prestados por un consultor individual, para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato». De dicha definición podemos concluir que, por excelencia el consultor en línea es una persona natural, que presta servicios especiales en el sector público, de acuerdo a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

Dentro de esa perspectiva el entendimiento del Tribunal Constitucional, determinó lo siguiente: Los consultores en línea, al no ser funcionarios públicos, no gozan de la misma protección que les asiste a dicho estamento laboral, menos se constituyen en titulares de los beneficios que brinda la Ley General del Trabajo, por tal razón no les corresponde vacaciones, aguinaldos y otros beneficios.

Por otro lado, sobre el financiamiento que se emplea para el pago de los servicios que prestan los consultores en línea, anualmente las entidades públicas elaboran sus Planes Operativos Anuales (POA), que posteriormente se presentan al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas para su aprobación, ya de manera posterior por mandato del   art. 5 de la Ley del Presupuesto General de la Nación-Gestión 2000, ninguna entidad puede comprometer, ni ejecutar gasto alguno con cargo a recursos no declarados en sus presupuestos aprobados.

En consecuencia, la definición de remuneración para consultores en línea, se encuentra prevista en función a la escala salarial, debiendo las Unidades Administrativas de cada entidad elaborar el cuadro de equivalencia de funciones, avalada por la Unidad Jurídica y autorizada por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad, de donde podemos concluir que, el presupuesto aprobado para la contratación de consultores en línea, en cada entidad pública se encuentra programada con anterioridad” (las negrillas fueron agregadas).

De lo señalado, se colige que la naturaleza de los contratos de consultoría de línea, se encuentran sujetos a un régimen normativo especial y la contratación de servicios será por producto y tiempo determinado.

III.2.  Puede tutelarse la estabilidad laboral de consultores en línea, cuando se encuentre vigente su contrato y no existan causales de resolución atribuibles al consultor

La SCP 0230/2017-S2 de 20 de marzo, estableció que: “‘«…las personas contratadas bajo la modalidad de consultoría en línea no están sujetas ni a la Ley General de Trabajo y tampoco al Estatuto del Funcionario Público, ello debido a que están regulados por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, que está sujeto a las condiciones en las que se suscribe el mismo, y la naturaleza de los servicios a prestarse, acordándose como contraprestación una remuneración…

Consecuentemente, al no existir una relación obrero patronal propiamente dicha sino una naturaleza distinta sujeta a un régimen especial, la cual dispone una vigencia previamente establecida para la adquisición de un determinado servicio, no se puede impetrar estabilidad o inamovilidad laboral, dado que la naturaleza de su contratación responde a una necesidad temporal que tiene una determinada institución, por otro lado no se puede exigir al empleador a mantener una relación laboral o suscribir un nuevo contrato de consultoría que no se ajusta a sus necesidades o presupuesto.

En ese sentido, la estabilidad laboral tanto de padres progenitores, madres con hijos menores de un año de edad, así como también de personas con capacidades distintas es viable mientras se encuentre vigente los términos de su contrato de consultoría en línea y siempre que no existan causales de resolución atribuibles al consultor, dado que la justicia constitucional no puede disponer la inamovilidad laboral sin considerar los diferentes aspectos que rodean a cada caso en concreto» (SCP 0327/2016-S3)’.

De lo que se colige, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, estableció que no puede invocarse estabilidad e inamovilidad laboral, cuando se trate de personas contratadas bajo la modalidad de consultoría en línea, debido a que no se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo ni al Estatuto del Funcionario Público, sino a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, que por su naturaleza de su contratación responden a una necesidad temporal que tiene una institución; sin embargo, reconoció también que puede operar una excepción a esta regla, y ser viable de esa manera la inamovilidad y estabilidad laboral, cuando se trate de consultores en línea que sean padres progenitores, madres con hijos menores de un año y personas con discapacidad, siempre y cuando esté vigente el contrato y no existan causales de resolución atribuibles al consultor.

Excepción que consideramos debe ser extendida a otros casos en los que se advierta que una entidad contratante haya afectado de manera arbitraria la vigencia de los contratos suscritos con los consultores en línea, con argumentos que se encuentran al margen de las estipulaciones contenidas en dichos convenios y las normas que las sustentan, ya que en estos casos estaremos ante actos que atentan flagrantemente la estabilidad laboral de dichos trabajadores, tomando en cuenta que de acuerdo al art. 5 del DS 0181 de 28 de junio de 2009, los servicios de consultoría individual de línea son: ‘…los servicios prestados por un consultor individual para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato’; lo que quiere decir, que los consultores en línea por las labores que desempeñan, se constituyen también en trabajadores, que realizan servicios a favor de una entidad contratante, por un tiempo determinado, en horarios establecidos y bajo una remuneración mensual.

En este entendido, se tiene que las consultorías individuales en línea, son una forma de contrato de trabajo, que encuentran su marco de protección en el art.46 de la CPE, que dice: ‘I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna. 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias. II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas’; toda vez que, al ser contratos de trabajo (con matices especiales como la temporalidad y tarea específica), regulados por la Constitución Política del Estado, Ley de Administración y Control Gubernamentales, DS 0181, Ley de Procedimiento Administrativo y el DS 27113 de 23 de julio de 2003, entre otras normas, no pueden estar al margen de la protección constitucional, con el único argumento que no se encuentran regulados por la Ley General del Trabajo y el Estatuto del Funcionario Público, ya que por mandato constitucional, cualquier tipo de trabajo en relación de dependencia, debe ser entendido en el marco de esta disposición constitucional y encontrar su protección en la misma.

Consecuentemente la estabilidad laboral, no sólo podrá ser exigida cuando se trate de empleados (protegidos por la Ley General del Trabajo) o servidores públicos (protegidos por el Estatuto del Funcionario Público), sino también podrá ser exigido por los consultores en línea, claro está de acuerdo a matices diferenciados, pero bajo ninguna circunstancia podrá dejárselos sin protección y tutela constitucional, ya que es deber del Estado proteger el ejercicio del trabajo y la estabilidad laboral en todas sus formas tal como se tiene precisado, incluyendo en este marco a los trabajos realizados por los consultores en línea, en el marco de su regulación especial y diferenciada. Ya que el principio de la estabilidad laboral ‘…Denominado también como principio de la continuidad de la relación laboral, que manifiesta el derecho que tiene el trabajador de conservar su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen el despido’ (SCP 0177/2012 de 14 de mayo); merece protección especial por nuestro Estado puesto que cuando se lo vulnera, no solo se lesiona el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, y también de todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, por lo que su protección debe ser pronta e inmediata, debiendo incluso hacerse abstracción del principio de subsidiariedad.

Consecuentemente, podrá invocarse estabilidad laboral ante la jurisdicción constitucional, en casos en los que una entidad contratante determine dar por concluido un contrato de consultoría, fuera de las estipulaciones del contrato suscrito y de las normas que las regulan, siempre y cuando el contrato esté aún vigente y la resolución no sea atribuible al consultor; no siendo necesario acudir ni agotar las instancias de solución de controversias establecidas en el propio contrato, ya que si se llegase a evidenciar lesión alguna al derecho a la estabilidad laboral, la jurisdicción constitucional, sólo procederá a efectuar una tutela provisional, que podrá ser modificada con posterioridad en proceso judicial o administrativo, de acuerdo a las cláusulas establecidas en el contrato de consultoría” (las negrillas son agregadas).

De lo que se extrae que no puede invocarse estabilidad e inamovilidad laboral, cuando se trate de personas contratadas bajo la modalidad de consultoría en línea, debido a que no se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo ni al Estatuto del Funcionario Público; pero, también que puede operar una excepción a esta regla, y ser viable de esa manera la inamovilidad y estabilidad laboral, cuando se trate de consultores en línea que sean padres progenitores, madres con hijos menores de un año y personas con discapacidad, siempre y cuando esté vigente el contrato y no existan causales de resolución atribuibles al consultor.

III.3.  Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la inamovilidad laboral que le asiste como madre de un menor de un año de edad, al trabajo, a una fuente laboral estable, a una remuneración justa, a la salud, a la seguridad social y a la protección estatal de la familia, así como al principio al debido proceso; toda vez que, concluido su contrato como consultora en línea el 31 de diciembre de 2017 en el cargo de encargada de tesorería, continuó trabajando los meses enero, febrero y marzo de 2018, de manera continua pero sin contrato o relación laboral que sustente dicha situación, siendo cambiada a la unidad de almacenes, pese a su estado de gestación y gravidez, para luego, el 3 de abril del referido año, ser retirada de la institución sin ningún derecho legal o constitucional sabiendo de su estado de gestación y de los derechos que tiene.

De los datos que cursan en expediente, se evidencia que mediante Contrato Administrativo de Consultor Individual de Línea 103/2017, Carla Evelyn Callejas Aguirre de Loayza –ahora accionante– fue contratada para asumir las funciones de Encargada de Tesorería, con un plazo de prestación de servicios desde el 3 de marzo al 31 de agosto de 2017, suscribiéndose luego un contrato modificatorio; por el que, se amplió el dicho plazo desde el 1 de septiembre al 31 de diciembre de mismo año. Asimismo, se puede establecer que antes de la culminación de la relación laboral, el 29 de diciembre del señalado año, mediante Notificación 75/2017, se informó a la ahora accionante que la duración de su contrato concluía el 31 de diciembre de citado año; debiendo pasar a dejar los objetos que estaban bajo su custodia debidamente documentados y de igual forma el mismo día se suscribió el Acta de Conformidad de Servicios de Consultoría Individual en Línea entre la accionante y el Jefe de RR.HH. del Hospital “Virgen de Chaguaya”, mediante el cual quedó establecido que se cumplió con los términos y/o condiciones establecidos en el Contrato Administrativo de Consultor Individual de Línea 103/2017; por lo que, se dio conformidad definitiva y certificación de cumplimiento de contrato; entendiéndose que el 31 de diciembre de 2017, era el último día de trabajo de Carla Evelyn Callejas Aguirre de Loayza como consultora en línea en el Hospital “Virgen de Chaguaya”, ya que de acuerdo al informe emitido por el Responsable de RR.HH. del referido nosocomio, no existiría ningún registro de proceso de contratación a nombre de la accionante posterior a la gestión señalada.

De la misma forma, el mismo funcionario informó que los contratos de la gestión 2018, en su mayoría, comenzaron el 2 de febrero de dicho año, y que para la Unidad de Almacenes, ante la no presentación de propuesta alguna en la fecha solicitada, se contrató los servicios de Verónica Mildre Serrano Cuenca para el puesto de Encargada de Almacenes, desde el 20 de abril de señalado año, refiriendo además que la institución no realiza contratos verbales con ningún postulante a los cargos requeridos.

Por último se evidencia, que la ahora accionante solicitó permiso por estar en la última semana de gestación, el 26 de febrero de 2018, acompañando el Informe Médico, en el que se señala que tendría treinta y seis semanas de embarazo, sugiriéndose baja médica prenatal hasta la fecha probable de parto, que según sus controles estaba prevista para el 2 de marzo de igual año, fecha en la cual nació su hijo.

Ahora bien, de acuerdo a lo precisado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que los consultores en línea podrán acudir a la jurisdicción constitucional, en la búsqueda de tutela constitucional por lesiones a la estabilidad o inamovilidad laboral, cuando la entidad contratante de forma arbitraria haya dado por concluido un contrato de consultoría, al margen de las estipulaciones del contrato suscrito y de las normas que las regulan, siempre y cuando el contrato esté aún vigente y la resolución no sea atribuible al consultor; en cuyo caso, no será necesario agotar previamente las instancias de solución de controversias establecidas en el propio contrato, puesto que por la emergencia que reviste su protección, corresponderá verificar su posible lesión.

En el caso presente, la accionante cumplió su contrato de consultoría en línea como Encargada de Tesorería el 31 de diciembre de 2017, no habiéndosela recontratado en la gestión 2018 en ningún puesto laboral bajo dicha modalidad, pese a que seguía colaborando con la institución y asistiendo normalmente al trabajo, según indica ella a contrato verbal, lo cual no condice con el procedimiento de los contratos de consultoría en línea ya que estos no pueden ser realizados en tal forma puesto que necesitan de una partida presupuestaria para ser ejecutados. Ahora, si bien continuó asistiendo a la institución a fin de colaborar en un puesto laboral vacante, al no existir un contrato o designación como ella misma reconoce, la institución no habría lesionado su derecho a la estabilidad o inamovilidad laboral, pues no existe ninguna relación contractual que obligue a que se le reconozcan prestaciones o beneficios, menos en condición de consultora en línea; toda vez que, los consultores en línea se encuentran sujetos a un régimen normativo especial, no así al Estatuto del Funcionario Público ni a la Ley General del Trabajo; por lo que, éstos, al no ser funcionarios públicos, no gozan de la misma protección que les asiste a dicho estamento laboral, menos se constituyen en titulares de los beneficios que brinda la señalada Ley, por tal razón no les corresponden vacaciones, aguinaldos y otros beneficios.

En tal sentido y por lo expuesto no puede invocarse estabilidad e inamovilidad laboral, pues la accionante fue contratada bajo la modalidad de consultoría en línea, por lo que se encuentra sujeta a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios; y de igual forma, porque no opera la excepción a esta regla, al no estar vigente su contrato como consultora, no siendo viable la tutela de sus derechos reclamados.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al haber denegado la tutela, efectuó una adecuada compulsa de los datos del proceso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional en su Sala Primera, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y los arts. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional y 44.1 del Código Procesal Constitucional, en revisión resuelve CONFIRMAR en todo la Resolución 02/2018 de 14 de mayo, cursante de fs. 168 vta. a 174 vta., dictada por la Jueza Pública Civil y Comercial Segunda de Bermejo del departamento de Tarija, y en consecuencia DENEGAR la tutela solicitada, en base a los argumentos precedentemente expuestos.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA