Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0692/2018-S3

Sucre, 05 de noviembre de 2018

SALA TERCERA

Magistrado Relator:    Orlando Ceballos Acuña

Acción de amparo constitucional
Expediente:                 23889-2018-48-AAC

Departamento:            Santa Cruz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes alegan que la autoridad edil demandada vulneró sus derechos al trabajo, a la vida, a la dignidad humana, a una remuneración justa, al debido proceso, a la seguridad social, y a la salud; debido a que se rehúsa a reconocer un derecho consolidado, como es el pago de sueldos devengados, ya que decidió de manera ilegal no pagar los mismos al personal que trabajó con la Alcaldesa Municipal interina; obstaculizando los procesos administrativos interpuestos con el fin de hacer efectivo dicho cobro, por lo que interponen la presente acción, a objeto de resguardar sus derechos y garantías constitucionales.

En consecuencia, corresponde en revisión, analizar tales extremos a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional tiene su excepción, en razón a la necesidad de protección inmediata que requieren algunos derechos constitucionales

La SCP 0368/2013 de 25 de marzo, precisó: “La acción de amparo constitucional por su naturaleza, está revestida de los principios de subsidiariedad e inmediatez, cuyo cumplimiento son requisitos insoslayables para su viabilidad; empero, el extinto Tribunal Constitucional en su frondosa jurisprudencia ha establecido excepciones a esta regla, determinando que en algunos casos puede prescindirse de este principio, dada la naturaleza de los derechos invocados, a la naturaleza de la cuestión planteada y la necesidad de una protección inmediata.

Con relación a la protección inmediata en atención a los derechos vulnerados, la SC 0143/2010-R de 17 de mayo, precisó: ‘…la norma prevista por el art. 94 de la LTC y la jurisprudencia constitucional, establecen la subsidiariedad del amparo constitucional, cuya naturaleza subsidiaria está reconocida por la actual acción de amparo constitucional, conforme prevé el art. 129 de la CPE, al disponer que la acción de tutela se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados, configurándose su carácter subsidiario.

Sin embargo, la subsidiariedad de esta acción tutelar no puede ser invocada y menos aún aplicada en el presente caso, que reviste un carácter excepcional en razón de los derechos invocados y la naturaleza de la cuestión planteada de inmediata y urgente protección…’.

(…)

En base a este entendimiento, conforme la naturaleza y protección constitucional que posee el derecho al salario o sueldos devengados, que bajo la previsión del art. 48.IV de la CPE, establece que: ‘Los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia, y son inembargables e imprescriptibles’ (negrillas añadidas). Entendiéndose, desde el punto de vista jurídico y doctrinal que la remuneración o salario es ‘la retribución económica que recibe el trabajador por la prestación de sus servicios o por el hecho de permanecer a la orden y disposición del empleador en condiciones de subordinación’; por otra parte el art. 39 del Decreto Reglamentario de la Ley General del Trabajo (LGT), refiere que ‘Remuneración o salario es el que percibe el empleado o trabajador en dinero, en pago de su trabajo, incluyendo esta denominación las comisiones y participaciones en los beneficios, cuando tienen carácter permanente’. 

De donde, entre los principios propios o específicos mencionados por la doctrina y que regulan el instituto del salario, se señala a los siguientes: El principio de suficiencia, inspirado en el concepto de justicia social, significa que el salario debe cubrir las necesidades vitales del trabajador y su familia, referente a su alimentación, vestido, vivienda digna, educación, salud, trasporte, esparcimiento y ahorro o previsión. Al respecto el art. 46.1 de la CPE, establece que toda persona tiene derecho a una remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio que le asegure para sí y su familia una existencia digna; asimismo, el principio de oportunidad en el pago, considera que teniendo en cuenta la finalidad que persigue el salario, cual es la satisfacción de necesidades vitales, se impone la necesidad de cancelarse en forma oportuna y en los plazos establecido por ley. Con relación a este aspecto, el art. 53 de la LGT, señala que los períodos para el pago de salario no excederán de quince y treinta días tratándose de empleados u obreros respectivamente. Por otra parte, el principio de intangibilidad de la remuneración, significa que la ley limita los descuentos excesivos del salario ya sea por embargos y otros conceptos con la finalidad de garantizar la integridad y oportunidad de su pago; además del principio de determinabilidad, que establece que su monto debe ser determinado o por lo menos determinable; y, el principio de no discriminación, que se encuentra en idéntica situación laboral, por lo que no tiene que ser discriminado en el pago de su salario ya sea por sexo, edad, nacionalidad, color u otras situaciones, principio consagrado en el art. 14.II de la CPE, concordante con el art. 52 de la LGT.

En este sentido, al ser la naturaleza y fin del salario, que éste sea destinado a cubrir las necesidades vitales del trabajador y su familia en forma diaria, su cancelación oportuna, revisten de una gran importancia; de donde se establece que su no pago dentro de los plazos fijados, al ser en algunos casos la única fuente de ingresos del núcleo familiar, éste se ve afectado en su medio de subsistencia, que puede llegar a incidir en su salud e inclusive en la vida del trabajador y sus dependientes, por lo que ampliando el ámbito de aplicación excepcional del principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional y la especial protección que debe brindarse a aquellos derechos fundamentales cuya restricción o vulneración impliquen una afectación directa al derecho a la vida, éste abarcará también al derecho a los salarios o sueldos devengados, los cuales además de estar protegidos y amparados por la Constitución Política del Estado, su no percepción, oportuna desnaturaliza el fin del salario, cual es cubrir las necesidades básica del trabajador y su familia, por cuanto al estar vinculado a la subsistencia y a la vida misma de la persona, no podría exigirse que el afectado agote todavía otros medios, recursos ordinarios o administrativos o cualquier otra vía idónea prevista para el efecto, pues su reclamo podría resultar ineficaz por el tiempo que conllevaría su tramitación ” (las negrillas corresponden al texto original).

III.2. El derecho al trabajo y a la remuneración justa por el trabajo como medio de subsistencia

La SCP 2570/2012 de 21 de diciembre, señaló: «La Constitución Política del Estado vigente, en la Primera Parte, Título II, Capítulo Quinto referido a los derechos sociales y económicos, Sección III sobre el derecho al trabajo y al empleo, en el art. 46 establece que: “I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna. 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias. II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas”. En cuanto a su conceptualización, el anterior Tribunal en la SC 0549/2007-R de 3 de julio, citando a su vez como referente a la SC 1132/2000-R de 1 de diciembre, señaló que el derecho al trabajo es la: "…potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario como el de su familia”.

Derecho de naturaleza social y económica que significa la potestad o derecho que tiene toda persona según su capacidad y aptitudes, a buscar un trabajo, postularse o acceder al mismo, y mantenerlo, claro está de conformidad a las circunstancias y exigencias del mismo, y según el orden normativo que lo regula, de tal manera que en base a este derecho quien desarrolla la actividad física o mental también tiene derecho a una remuneración o salario justo y equitativo con el fin de procurarse su propia manutención como la de su familia, para subsistir en condiciones mínimas de dignidad humana.

El art. 4 del EFP, establece que servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración.

El art. 51 del EFP, al establecer las bases generales de las remuneraciones a los servidores públicos, señala que se fundan en los siguientes aspectos: “a) Periodicidad y oportunidad de la retribución (…) g) Derecho a la percepción de un aguinaldo de Navidad equivalente a un salario mensual o duodécimas correspondientes. Norma que no efectúa ninguna discriminación relativa a la calidad de funcionario permanente o por tiempo definido”.

El Tribunal Constitucional anterior desarrolló en la SC 0369/2003-R de 26 de marzo, nociones sobre el derecho a la remuneración, señalando al efecto: ”El contrato de trabajo a plazo fijo es aquel en el que empleador y trabajador acuerdan que la relación laboral tendrá una vigencia determinada, cumplida la cual, se entiende, cesarán los efectos de tal relación. El contrato por tiempo indefinido es la regla, el contrato a plazo fijo es la excepción. Sin embargo, en muchas empresas privadas, e instituciones públicas, pese a que el contrato a plazo fijo debe celebrarse únicamente en aquellas tareas que no son permanentes ni inherentes al rubro de la entidad, suscriben el contrato a plazo fijo con trabajadores que prestarán servicios que son inmanentes y propios al giro de institución. Empero, sea que se trate de un contrato por tiempo indeterminado -que en el caso de funcionarios públicos conlleva la inclusión en la planilla de personal permanente- o por tiempo definido o a plazo fijo, el trabajador tiene derecho a percibir las remuneraciones que la ley acuerda.

La remuneración es la contraprestación que percibe el trabajador por haber puesto su capacidad de trabajo a disposición del empleador, en los términos y condiciones del contrato de trabajo que tienen celebrado. La remuneración se otorga como contenido u objeto de la prestación del empleador, en cumplimiento de su obligación básica de remunerar el trabajo, y lo recibe el trabajador como contraprestación de su trabajo. El término 'remuneración' en una acepción amplia, abarca a todas las formas de retribución que el empleador debe reconocer a favor del trabajador, así, se encuentran dentro de ella, el sueldo o salario, las primas, bonos, pago de horas extraordinarias y, por supuesto, el aguinaldo de navidad. Otros autores sostienen que el 'salario' implica la totalidad de las percepciones económicas de los trabajadores, por la prestación profesional de los servicios laborales por cuenta ajena, ya retribuyan el trabajo efectivo o impliquen otro tipo de reconocimiento por la prestación del servicio.”

Así también este Tribunal Constitucional Plurinacional, en base a la jurisprudencia dejada por el anterior Tribunal Constitucional, ha señalado sobre el derecho a la remuneración justa en la SCP 0473/2012 de 4 de julio, que: “Conforme lo establecido en la SC 0377/2011-R de 7 de abril, que señala respecto al derecho al trabajo: 'La Constitución Política del Estado (art. 46), lo reconoce como un derecho fundamental para todas las personas sin discriminación, para que accedan a un trabajo digno con una remuneración o salario justo’, por su parte la jurisprudencia constitucional lo precisó como: 'Derecho de naturaleza social y económica que significa la potestad o derecho que tiene toda persona según su capacidad y aptitudes, a buscar un trabajo, postularse o acceder al mismo, y mantenerlo, claro está de conformidad a las circunstancias y exigencias del mismo, y según el orden normativo que lo regula, de tal manera que en base a este derecho quien desarrolla la actividad física o mental también tiene derecho a una remuneración o salario justo y equitativo con el fin de procurarse su propia manutención como la de su familia, para subsistir en condiciones mínimas de dignidad humana' (SC 0883/2010-R de 10 de agosto) ”» (las negrillas son del texto original).

III.2. Análisis del caso concreto

Con carácter previo a analizar la problemática jurídica traída a colación, debe considerarse que la presente acción de defensa fue planteada invocando la aplicación de la excepción al principio de subsidiariedad, en razón a la necesidad de protección inmediata que requieren algunos derechos constitucionales; en ese contexto, en virtud a la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, procede esta acción tutelar haciendo abstracción a la subsidiariedad que la rige, al tratarse la problemática referida al derecho al salario.

Aclarada la puntualización precedente e ingresando al fondo de la problemática, se tiene que los accionantes señalan que como servidores públicos designados y a contrato, cumplieron funciones durante el periodo de transición municipal, no habiendo percibido los salarios correspondientes ante la retención de los fondos del Gobierno Autónomo Municipal de Porongo, por cuanto una vez solucionado este problema el Alcalde reelecto -autoridad demandada- debió haber procedido al pago de los mismos; empero, hizo caso omiso a sus solicitudes de cancelación, por lo que activaron la vía administrativa; sin embargo, desconociendo ese procedimiento rechazó el recurso bajo el fútil argumento de que no existe acto administrativo oficial que pueda ser impugnado, rehusándose a reconocer un derecho consolidado, impidiendo hábilmente la interposición de acciones administrativas.

Al respecto, debe precisarse que conforme la documental aparejada al legajo procesal, consistente en memorándums y contratos de trabajo, se evidencia la existencia de dependencia laboral entre el Gobierno Autónomo Municipal de Porongo y los impetrantes de tutela (Conclusión II.1); durante el periodo de transición, habiéndose suscitado conflictos sociales ante la designación paralela de dos Alcaldesas; Raquel Molina Justiniano en su condición de Concejal habilitada, interpuso acción de amparo constitucional, por lo que la Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Santa Cruz, concedió la tutela y dispuso instalar sesión para elegir al alcalde o alcaldesa, Resolución que fue confirmada en revisión por el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0761/2015 de 28 de julio, sin realizar disposición alguna por el transcurso del tiempo (Conclusión II.2); en cumplimiento a la resolución emitida por el Tribunal de garantías, el Concejo Municipal de la entidad edil pronunció las Resoluciones Municipales 001/2015 y 002/2015 ambas de 28 de enero, designando a través de la primera, nueva directiva del mencionado Concejo Municipal y mediante la segunda, a la prenombrada como Alcaldesa del Municipio referido (Conclusiones II.3); ante la falta oportuna del pago de sueldos devengados por memorial de 5 de noviembre del citado año, José Miguel Rojas Bonilla, Deisy Zurita Céspedes, Rudy Dixon Lizárraga Seas, Henry Llanos Guzmán, Juan Marcelo Cuéllar Morón, Edilberto Vargas Negrete, Jilia Jessica Molina Espinoza, Verónica Idalia Morales de Morales, Melvy Yuliza Romero Carrillo y Jesús Adalberto Hurtado Cairo -peticionantes de tutela-, interponen proceso administrativo, solicitando el pago correspondiente de los meses efectivamente trabajados incluidas duodécimas de aguinaldos (Conclusión II.4); el cual mereció la emisión de la Nota OF.EXT.G.A.M.P. 256/2015 de 10 de noviembre, la autoridad edil indicó que “No aplica la interposición de Impugnación del Proceso Administrativo, toda vez que no se ha emitió un  Acto Administrativo claramente señalado en el  Artículo 27° de la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo” (sic); y con relación a lo peticionado sobre el pago de salarios, se pidió información complementaria para su valoración (Conclusión II.5); por escrito de 25 de noviembre de 2015, los servidores públicos señalados, complementan la documental probatoria extrañada, solicitando se autorice el pago correspondiente (Conclusión II.6); por memorial de 18 de enero de 2016, los mismos servidores públicos recurrieron al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porongo, en  cumplimiento a la normativa administrativa; debiendo emitir una posición final expresa, después de evaluar la literal elevada a su consideración (Conclusión II.7); obteniendo como respuesta la Nota OF.EXT.G.A.M.P. 16/2016 de 20 de enero, mediante la cual, el Alcalde de la entidad edil referida, pidió nuevamente información complementaria, al carecer de validez probatoria la documentación aparejada con anterioridad, ya que no cursan en archivos del Legislativo Municipal (Conclusión II.8); en virtud a ello, a través del escrito de 29 de enero de 2016, de manera reiterada, se solicitó dar cumplimiento a la Resolución Ministerial 014/2010 de 18 de enero, en el marco del proceso administrativo (Conclusión II.9); por Nota OF.EXT.G.A.M.P. 43/2016 de 17 de febrero, el Alcalde de la institución edil mencionada, hizo conocer que, de la lectura de las Actas adjuntas no se evidenció designación de alguno de los impetrantes de tutela; y al no encontrarse acreditados los extremos observados en el OF.EXT.G.A.M.P. 16/2016, reiteró su cumplimiento y adjuntar la documentación requerida (Conclusión II.10); finalmente, por memorial de 22 de marzo de 2016, dirigido al Alcalde de la entidad edil mencionada, los accionantes interponen proceso administrativo (Conclusión II.11).

En ese contexto, establecido el problema jurídico traído a colación en la presente acción tutelar, que radica en la omisión de cancelación de pago de sueldos devengados de servidores públicos del Municipio de Porongo; corresponde indicar que en virtud a la literal precedentemente transcrita, se infiere que durante el periodo de transición municipal que atravesó el Gobierno Autónomo Municipal de Porongo, se suscitaron conflictos internos que derivaron en la activación de acciones de defensa por parte de Raquel Molina Justiniano y Vianca Nancy Paz Peña, quienes fueron paralelamente electas en el cargo de Alcaldesa, problemática que fue resuelta por la Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Santa Cruz, constituido en ese entonces como Tribunal de garantías, quienes advertidos de la existencia de dos Resoluciones Municipales que procedieron a la designación de Alcaldesa a.i. de Porongo, a fin de desempeñar el cargo aludido, hasta la conclusión del periodo constitucional municipal 2010-2015; concedieron la tutela impetrada, anulando y dejando sin efecto la Resolución Municipal 104/2014 de 29 de diciembre; y los actos posteriores a esa fecha, disponiéndose que en el plazo de veinticuatro horas, se instale nueva sesión del Concejo Municipal, a efectos de elegir una nueva directiva para designar legalmente alcalde o alcaldesa de acuerdo al procedimiento y normativa municipal; evidenciándose que precisamente en cumplimiento al fallo emitido, el Concejo Municipal de Porongo, suscribió posteriormente las Resoluciones Municipales 001/2015 y 002/2015 de 28 de enero que eligió nueva directiva, y designando como Alcaldesa Municipal a la Concejal Raquel Molina Justiniano; resolución que elevada en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional mereció el pronunciamiento de la SCP 0761/2015, que si bien confirmó la resolución emitida por el Tribunal de garantías y concedió la tutela impetrada, no realizó disposición alguna por el transcurso del tiempo; ello en virtud a que la problemática en esa oportunidad, recaía en que las autoridades demandadas vulneraron el derecho a la participación, elegir y ser elegida de la entonces accionante Raquel Molina Justiniano, razón por la que no correspondía determinar cuestiones que ya habían cambiado por la coyuntura electoral al haberse efectuado el 29 de marzo de 2015 “Elecciones Subnacionales” producto de las cuales se constituyeron nuevas autoridades en los Gobiernos Autónomos Municipales; aspecto que no conlleva al desconocimiento de los actos efectivamente consolidados en cumplimiento del fallo pronunciado por el Tribunal de garantías; bajo dicha puntualización, entonces corresponde considerar que al haber sido Raquel Molina Justiniano designada legalmente como Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Porongo, los actos que efectuó de acuerdo a las prerrogativas inherentes a su cargo, no pueden ser ahora desconocidos; en ese entendido, las designaciones y contrataciones que efectuó en su condición de Máxima Autoridad Ejecutiva de la entidad edil referida, que fueron debidamente acreditadas por los peticionantes de tutela en la presente acción de amparo constitucional, deben ser reconocidas por este máximo Tribunal, puesto que de ellas emergen derechos consolidados respecto al salario, que se encuentra bajo el manto protectivo de la Constitución Política del Estado, en cuyo artículo 46 establece que toda persona tiene derecho a un trabajo con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna, razonamiento que alcanza al ejercicio de la función pública, en la medida en la que también se constituye en una forma de trabajo; asimismo, la jurisprudencia constitucional desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, haciendo referencia a la remuneración justa por el trabajo precisó: “La remuneración es la contraprestación que percibe el trabajador por haber puesto su capacidad de trabajo a disposición del empleador, en los términos y condiciones del contrato de trabajo que tienen celebrado. La remuneración se otorga como contenido u objeto de la prestación del empleador, en cumplimiento de su obligación básica de remunerar el trabajo, y lo recibe el trabajador como contraprestación de su trabajo. El término 'remuneración' en una acepción amplia, abarca a todas las formas de retribución que el empleador debe reconocer a favor del trabajador, así, se encuentran dentro de ella, el sueldo o salario, las primas, bonos, pago de horas extraordinarias y, por supuesto, el aguinaldo de navidad…” (SCP 2570/2012); bajo dichos lineamientos es que el constituyente boliviano realizó un desarrollo normativo relativo al derecho al trabajo, con bases estructuralmente proteccionistas, y una manera de aplicar la ley siempre en beneficio del trabajador; en esa dimensión, el trabajo no remunerado no es compatible con la noción que el Constituyente le ha dado al ser humano en calidad de “hombre que hace o fabrica”.

Por lo expuesto, se concluye que la autoridad edil demandada, no ha asumido el deber que tiene de garantizar el goce efectivo de los derechos de los servidores públicos, con relación a una remuneración justa por el desarrollo efectivo de un trabajo; consiguientemente, acreditado el incumplimiento de cancelación de salarios devengados a favor de los accionantes, que generó lesión de derechos fundamentales invocados en la demanda, corresponde conceder la tutela solicitada.

Consecuentemente, la Jueza de garantías, al conceder la tutela impetrada, actuó de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 2 de 7 de mayo de 2018, cursante de 785 vta. a 789 vta., pronunciada por la Jueza Pública Civil y Comercial Segunda de la Capital del departamento de Santa Cruz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela impetrada, en los mismos términos de la Jueza de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

CORRESPONDE A LA SCP 0692/2018-S3 (viene de la pág. 21).