Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0689/2018-S3

Sucre, 12 de octubre de 2018

SALA TERCERA

Magistrado Relator:      Orlando Ceballos Acuña

Acción de amparo constitucional

Expediente:                   23634-2018-48-AAC

Departamento:              Cochabamba

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante señala como lesionados sus derechos a la defensa, impugnación de las resoluciones administrativas, debido proceso y los principios de seguridad jurídica y legalidad, debido a que habiendo planteado solicitud de aclaración, complementación y enmienda contra la Resolución Administrativa 770/2017 de 4 de diciembre, en vez de dar respuesta positiva o negativa a dicha solicitud, los demandados procedieron de manera directa a su ejecutoria, hecho que le impidió hacer uso de los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico.

En consecuencia, corresponde en revisión, analizar si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Alcance de aclaración, enmienda y complementación en procesos administrativos  

En cuanto a la aclaración, enmienda y complementación, es de la doctrina del derecho procesal civil que surge su naturaleza y alcances. Con ese antecedente, de acuerdo al art. 226.III del Código Procesal Civil (CPC), la aclaración permite corregir algún concepto oscuro o cualquier error material de carácter numérico, gramatical o mecanográfico, o subsanar la omisión en que se hubiere incurrido en la sentencia, auto de vista o auto supremo; sin embargo, la aplicación de los tres términos de ninguna manera podrán alterar lo sustancial de la decisión principal. 

El derecho administrativo boliviano también recoge esa figura jurídica, concretamente en el DS 27113 de 23 de julio de 2003, que al respecto establece lo siguiente:

”Artículo 36.- (Aclaración y Complementación).

I. Los administrados que intervengan en el procedimiento podrán solicitar, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, aclaración de los actos administrativos que presenten contradicciones y/o ambigüedades, así como la complementación de cuestiones esenciales expresamente propuestas que hubieren sido omitidas en la resolución.   

II. La autoridad administrativa - ejecutiva resolverá la procedencia o improcedencia de la solicitud dentro de los cinco (5) días siguientes a su presentación. La aclaración no alterará sustancialmente la resolución.

III. La solicitud de aclaración interrumpirá el plazo para la interposición de los recursos administrativos y de la acción contencioso administrativa”

De la citada norma se infieren los siguientes elementos: a) Los administrados que intervengan en un proceso administrativo tienen la posibilidad de solicitar, dentro de los tres días siguientes a su notificación, la aclaración de los actos administrativos que presenten contradicciones y/o ambigüedades en cuanto a conceptos oscuros o cualquier error material de carácter numérico, gramatical o mecanográfico; así como de la complementación de las omisiones esenciales vinculados con aspectos formales; b) La procedencia del pedido de ambas figuras jurídicas de ninguna forma afectará el contenido de la resolución, de lo contrario se ingresaría a suplir la interposición de un recurso previsto por ley; y, c) La solicitud de aclaración enmienda y complementación, interrumpirá el plazo para interponer los recursos administrativos, puesto que en la secuencia del cumplimiento de los actos procesales, antes de resolver dicho pedido, no es coherente tramitar paralelamente ningún recurso establecido por la norma procesal administrativa.

III.2. El derecho a la defensa y la doble instancia como elementos del debido proceso, y su vinculación con los medios de impugnación, jurisprudencia reiterada

Al respecto la SCP 2222/2012 de 8 de noviembre, señaló: «Con relación al derecho a la defensa, considerado como un elemento del debido proceso la SCP 0405/2012 de 22 de junio, señala: ”Respecto al derecho a la defensa, en las SSCC 1756/2011-R y 0887/2010-R, entre otras, se señaló lo siguiente: 'En el orden constitucional, no obstante que el derecho a la defensa es un instituto integrante de las garantías del debido proceso, ha sido consagrado en forma autónoma, precisando de manera expresa en el art. 16.II de la CPE abrg que 'El derecho a la defensa en juicio es inviolable' y en el art. 115.II de la CPE, que: 'El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones'. Preceptos que resaltan esta garantía fundamental, que debe ser interpretada siempre conforme al principio de la favorabilidad, antes que restrictivamente”.

La jurisprudencia constitucional, a través de la SC 1842/2003-R de 12 de diciembre, enuncia dos connotaciones del derecho a la defensa, siendo la segunda vinculada al ejercicio de los medios de impugnación, en este entendido señala: ''La primera es el derecho que tienen las personas, cuando se encuentran sometidas a un proceso con formalidades específicas, a tener una persona idónea que pueda patrocinarle y defenderle oportunamente, mientras que la segunda es el derecho que precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e impugnen los mismos con igualdad de condiciones…''.

De igual forma con respecto a esta vinculación del derecho a la defensa y los medios de impugnación la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, ha establecido que los medios de impugnación aseguran la eficacia del derecho de recurrir y del derecho a la defensa cuando guarda: ''…el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estados que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y, su nexo con ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa''.

De acuerdo a este entendimiento existe una vinculación o relación entre los medios de impugnación y el derecho a la defensa, considerando que este derecho precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados y puedan impugnar los mismos en igualdad de condiciones, y que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos por el orden legal, como el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, toda vez que su valor deviene de la medida en que estos recursos aseguren la eficacia material de los derechos a la doble instancia y su nexo con el derecho a la defensa en la fase impugnativa.

La SC 0140/2012 de 9 de mayo, ha establecido también con relación al derecho de recurrir que: ”La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica (Sentencia de 2 de julio de 2004, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) precisando el alcance del 'derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior', estableció, en lo que en el caso interesa, las siguientes afirmaciones…:

1. El derecho de recurrir el fallo es una garantía primordial que se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica (párrafo 158)

2. El derecho de recurrir '…busca proteger el derecho de defensa otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una persona. (párrafo 158)

3. Independientemente de la denominación que se le dé al recurso existente para recurrir un fallo, lo importante es que dicho recurso garantice un examen integral de la decisión recurrida (párrafo 165)'.

LA SCP 0275/2012 de 4 de junio, menciona al respecto: 'El derecho a la defensa irrestricta es uno de los mínimos procesales que debe concurrir dentro de un proceso sancionatorio en el que se encuentre presente el debido proceso, constituyendo de esta manera un bloque de garantías procesales dentro del procedimiento sancionador, siempre en procura de efectivizar un proceso justo. El derecho a la defensa, es un elemento adjetivo del debido proceso, que halla uno de sus resguardos en la garantía de la doble instancia, que a su vez tiene su consagración en las normas de derecho internacional, más propiamente en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), normas en las cuales se le asigna el carácter de garantía judicial, asumiéndola como un mecanismo de protección, dirigido a esta impronta característica de la doble instancia, es aplicable también al derecho administrativo sancionatorio cuando así corresponda, otorgando al administrado la posibilidad de controvertir una decisión inicial, para en definitiva poder enmendar los errores o distorsiones en la aplicación de la normativa en primera instancia. La garantía de la doble instancia admite el disenso con los fallos, permitiendo que una autoridad distinta de la inicialmente competente, investida además de otra jerarquía administrativa, pueda evaluar, revisar, compulsar y en definitiva corregir los defectos insertos en la decisión inicial, dando lugar de ésta manera a un irrestricto acceso a la justicia, aspecto íntimamente relacionado con el derecho a la defensa.

La eventualidad de impugnar un fallo desfavorable, posibilita que el administrado, reclame aspectos específicos que considera injustos a sus pretensiones, fundamentando en qué grado estas omisiones o distorsiones han afectado sus derechos. El responder en segunda instancia todos los agravios denunciados es obligación ineludible de la instancia de alzada”'» (las negrillas son añadidas).

III.2. Análisis del caso concreto

Con carácter previo a ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, respecto a la falta de legitimación pasiva alegada con relación a Juan Carlos Angulo López, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tiquipaya del departamento de Cochabamba -ahora demandado- cabe señalar, que revisada la literal aparejada al expediente no consta actuado procesal que acredite que hubiese sido partícipe en el proceso administrativo de demolición de construcción, tampoco, emitió la Resolución motivo de impugnación; por consiguiente, no pudo incurrir en actos u omisiones que lesionaron derechos y garantías del accionante.

Aclarado ese aspecto, corresponde precisar que el accionante denuncia vulneración de sus derechos y garantías constitucionales, debido a que se tramitó en su contra un proceso administrativo de demolición de construcción ilegal por el Gobierno Autónomo Municipal de Tiquipaya, que  concluyó con la emisión de la RA 770/2017 de 4 de  diciembre, que determinó la demolición y retiro de colocado de puertas metálicas y/o de madera; ante este acto arbitrario e ilegal formuló solicitud de aclaración, complementación y enmienda, que no fue respondido por los demandados de forma positiva o negativa, procediendo a declarar su ejecutoria directamente; accionar que impidió hacer uso de los recursos administrativos correspondientes.

Compulsados los antecedentes, se evidencia que a través de Auto de 20 de octubre, el Director Jurídico y Secretario Administrativo, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Tiquipaya, admitieron el proceso administrativo sancionador de demolición de construcción ilegal contra Lucio Argote Ramírez (Conclusión II.1); que concluyó con la emisión de la RA 770/2017, ordenando la demolición de las construcciones ilegales y retiro de puertas metálicas y/o de madera que se habían colocado (Conclusión II.2); contra dicha determinación, el accionante mediante memorial de 12 de septiembre de 2017, formuló solicitud de aclaración, enmienda y complementación (Conclusión II.3); que mereció el pronunciamiento del Auto de 7 de diciembre de 2017, mediante el cual los demandados determinaron declarar la ejecutoria de la Resolución Administrativa aludida (Conclusión II.4).

El accionante identificó como acto lesivo de sus derechos y garantías constitucionales el Auto de 7 de diciembre de 2017; en ese entendido debe precisarse que la RA 770/2017, fue notificada al impetrante de tutela el 11 de septiembre del mismo año, habiéndose formulado solicitud de aclaración, enmienda y complementación el 12 del mes y año referido, recepcionada por el Gobierno Autónomo Municipal de Tiquipaya, la misma fecha; es decir, trascurridos dos meses y veinticinco días posteriores a su presentación en total inobservancia a lo preceptuado por el DS 27113, que en su art. 36.II respecto a la aclaración y complementación establece: “La autoridad administrativa - ejecutiva resolverá la procedencia o improcedencia de la solicitud dentro de los cinco (5) días siguientes a su presentación” (las negrillas nos corresponden); agravando aún más la situación, cuando de su contenido se evidencia que sin haber dado respuesta concreta a la solicitud efectuada, resuelven directamente declarar ejecutoriada la RA 770/2017, en todas sus partes; generando con esta ilegalidad la indefensión del accionante, dejándole sin posibilidad de interponer el recurso administrativo correspondiente; provocando denegación de justicia, se le impidió concretar su derecho a la impugnación y por tanto la oportunidad de buscar la reparación de los agravios que considera le perjudicaron; desconociendo que la Norma Suprema, garantiza el debido proceso y los medios de impugnación, reconocidos específicamente en la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento, al determinarse que los actos administrativos, son susceptibles de oposición en sede administrativa a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, los que no se encuentran dirigidos a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, como el derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior.

Bajo esos parámetros, se evidencia que los servidores públicos emisores del Auto de 7 de diciembre de 2017, incurrieron en inobservancia a la normativa desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, desconociendo el derecho a la defensa y la doble instancia como elementos del debido proceso, y su vinculación con los medios de impugnación desarrollado en el precedente constitucional plasmado en el Fundamento Jurídico III.2, por lo que corresponde conceder la tutela impetrada.

Ante la ausencia de fundamentos no corresponde emitir pronunciamiento alguno con relación a los principios de seguridad jurídica y legalidad supuestamente vulnerados.

Por lo expresado, la situación planteada se encuentra dentro las previsiones y alcances de la acción de amparo constitucional, por lo que la Jueza de garantías al haber concedido en parte la tutela, efectuó una adecuada compulsa de los antecedentes procesales.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución de 16 de abril de 2018, cursante de fs. 302 a 308 vta., pronunciada por la Jueza Pública Mixta Civil y Comercial, de Familia e Instrucción Penal Primera de Tiquipaya del departamento de Cochabamba; y en consecuencia:

1° CONCEDER en parte la tutela respecto a la impugnación, a la doble instancia y a la defensa como elementos del debido proceso, dejando sin efecto el Auto de 7 de diciembre de 2017, ordenando a los demandados, emitan repuesta fundamentada y motivada a la solicitud de aclaración, enmienda y complementación formulada, en el plazo de tres días a partir de su notificación con este fallo constitucional; una vez notificada dicha decisión se inicie el cómputo del plazo para que el accionante haga valer su derecho a la defensa y a la doble instancia acorde a procedimiento.

2º DENEGAR la tutela impetrada en cuanto a Juan Carlos Angulo López, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tiquipaya, al no haberse acreditado su legitimación pasiva y respecto a los principios de seguridad jurídica y legalidad.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.