Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0642/2018-S2

Sucre, 15 de octubre de 2018

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:  Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

Acción de amparo constitucional                     

Expediente:                  23645-2018-48-AAC

Departamento:            Santa Cruz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La sociedad accionante a través de sus representantes, denuncia la vulneración de sus derechos a la defensa y al debido proceso en sus componentes de fundamentación y motivación; y, el principio de legalidad; toda vez que, la Resolución sancionatoria emitida por la Técnico codemandada, constituye un simple número que contiene una multa; sin embargo, no conocen la motivación o la causa de la sanción, tampoco el razonamiento o proceso lógico mediante el cual se dosificó la misma, situación que imposibilitó el descargo probatorio y una debida impugnación con los fundamentos legales, fácticos y técnicos que puedan dar lugar a la revocatoria de la sanción impuesta; por lo que, acusa la transgresión al debido proceso.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas: i) La motivación y fundamentación de las resoluciones como elementos del debido proceso; ii) Sobre el Procedimiento sancionatorio - Proceso de verificación, control e imposición de sanciones de acuerdo a la normativa respecto a los derechos de las usuarias y los usuarios, las consumidoras y los consumidores; y, iii) Análisis del caso concreto.

III.1. La motivación y fundamentación de las resoluciones como elementos del debido proceso

Respecto al contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y/o motivada, la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre[1], desarrolló las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y/o motivada, ya sea judicial, administrativa o cualesquier otra, que resuelva un conflicto o una pretensión: a) El sometimiento manifiesto a la Constitución Política del Estado, conformada por: a.1) La Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, a.2) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia de los principios de constitucionalidad y de legalidad; b) Lograr el convencimiento de las partes, que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa el valor justicia y los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; c) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; d) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad; posteriormente, a través de la SCP 0100/2013 de 17 de enero[2], se suma un quinto elemento de relevancia constitucional; cual es: e) La exigencia de la observancia del principio dispositivo, que implica la obligación que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos. 

Respecto a la segunda finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la SCP 0100/2013, señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión: i) Sin motivación, cuando la resolución no da razones que la sustenten; ii) Con motivación arbitraria, cuando se basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; iii) Con motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y, iv) Por la falta de coherencia del fallo, se da: iv.a) En su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; y, iv.b) En su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio[3], así como en la SC 0358/2010-R de 22 de junio[4], estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre[5], entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo[6] señaló que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones; es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aun carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna. Entendimiento desarrollado también en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0014/2018-S2 y 0018/2018-S2, ambas de 28 de febrero.

III.2. Sobre el derecho a la defensa

El derecho a la defensa cumple en el proceso un papel particular; pues, por una parte, actúa en forma conjunta con las demás garantías; y por otra, es la garantía que hace operativas a todas las demás; por ello, la inviolabilidad de este derecho, es la garantía fundamental con que cuenta el procesado, prevista en el art. 119.II de la CPE que señala: “Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios”.

El derecho a la defensa tiene dos dimensiones: 1) El derecho a la defensa técnica, a la que se halla vinculada la norma constitucional precitada; y, 2) El derecho a la defensa material que se concreta en el derecho a ser oído o derecho a declarar en el proceso.

El desarrollo jurisprudencial respecto del derecho a la defensa en su dimensión material, reconoce el defenderse por sí mismo y a intervenir en toda la actividad procesal; y, en su dimensión técnica, consiste en el derecho irrenunciable de contar con la asistencia de un abogado, criterio jurisprudencial que tiene su antecedente en la SC 1556/2002-R de 16 de diciembre[7], siendo confirmado por la SCP 0155/2012 de 14 de mayo[8].

Por su parte, la SC 1534/2003-R de 30 de octubre[9], establece que el derecho a la defensa comprende a la vez, los derechos a ser escuchado, a presentar pruebas, a recurrir y a la observancia de los requisitos de cada instancia, entendimiento que fue confirmado en la SC 0183/2010-R de 24 de mayo; y, más adelante a través de la SCP 0647/2012 de 2 de agosto, se amplió el alcance de este derecho, estableciendo que éste comprende otros derechos, como el de contar con un tiempo razonable para preparar la defensa, a la comunicación privada con su defensor, a que el Estado le proporcione un defensor cuando carezca de medios económicos o no nombre un abogado particular, a acceder a las pruebas de cargo y a observarlas, a no declarar contra sí mismo ni de sus parientes y a contar con traductor o intérprete.

Posteriormente, en la SCP 1382/2015-S2 de 16 de diciembre[10], se señala que son consecuencias que derivan del derecho a la defensa, el conocimiento de parte del imputado de los hechos que se le imputan y el principio de congruencia entre la acusación y la sentencia; es decir, la existencia de correlación entre la acusación intimada y la sentencia.

En síntesis, de la jurisprudencia glosada, se establece que como una manifestación del derecho a la defensa, comprende también los derechos a ser escuchado, a presentar pruebas, a recurrir y a la observancia de los requisitos de cada instancia, a contar con un tiempo razonable para preparar la defensa, a la comunicación privada con su defensor, a que el Estado le proporcione un defensor cuando carezca de medios económicos o no nombre un abogado particular, a acceder a las pruebas de cargo y a observarlas, a no declarar contra sí mismo y contra sus parientes, a contar con traductor o intérprete; y en materia penal, comprende también el conocimiento de parte del imputado o procesado de los hechos que se le imputan o acusan y el principio de congruencia entre la acusación y la sentencia; vale decir, la correlación fáctica entre la acusación y la sentencia.

III.3. Respecto al principio de legalidad

Conforme lo establece el art. 180.I de la CPE, el principio de legalidad es uno de los principios procesales en los cuales se fundamenta la jurisdicción ordinaria; debiendo ser entendido como el sometimiento a la ley y a la normativa vigente en un Estado, tanto por los gobernantes como por los gobernados; situación que conlleva a que una decisión solo podrá ser adoptada dentro de los límites previamente establecidos por una ley material anterior; al respecto, la SCP 0401/2012 de 22 de junio, asumiendo el entendimiento de la SC 0982/2010-R de 17 de agosto, en el Fundamento Jurídico III.3, señaló:

El principio de legalidad en su clásica concepción implica el sometimiento de gobernantes y gobernados a la ley; significa, entonces, el reconocimiento al legislador como único titular de la facultad normativa, a la cual debe estar sometida la administración. Sin embargo, actualmente dicha definición resulta insuficiente en el marco del estado constitucional de derecho y el sistema constitucional boliviano vigente; por ello debe entenderse que dicho principio supone, fundamentalmente, el sometimiento de los gobernantes y gobernados a la Constitución Política del Estado, la vigencia de derecho y el respeto a la norma (…) De lo señalado, se colige que en un Estado Constitucional de Derecho, tanto gobernantes como gobernados, deben someterse al imperio de la ley, a fin que no sean los caprichos personales o actuaciones discrecionales, las que impongan su accionar, desconociendo lo anteladamente establecido por la norma positiva, vulnerando el principio de seguridad.

III.4. Sobre el Procedimiento sancionatorio - Proceso de verificación, control e imposición de sanciones de acuerdo a la normativa respecto a los derechos de las usuarias y los usuarios, las consumidoras y los consumidores

Al respecto, el art. 75 de la CPE, establece:

Artículo 75. Las usuarias y los usuarios y las consumidoras y los consumidores gozan de los siguientes derechos:

1. Al suministro de alimentos, fármacos y productos en general, en condiciones de inocuidad, calidad, y cantidad disponible adecuada y suficiente, con prestación eficiente y oportuna del suministro.

2. A la información fidedigna sobre las características y contenidos de los productos que consuman y servicios que utilicen.

Por su parte, la Ley 453, tiene por objeto regular los derechos y garantías de las usuarias y los usuarios, y de las consumidoras y los consumidores, encontrándose sujetos a sus disposiciones, los proveedores de productos o servicios; así como las usuarias y los usuarios, las consumidoras y los consumidores, en sus relaciones de consumo.

Asimismo, el art. 9.I de la Ley 453, dispone: “Los proveedores están obligados a suministrar productos o servicios en condiciones de inocuidad, calidad y seguridad, siendo responsables en el ámbito penal, civil y administrativo sancionatorio, del riesgo o daño causados a la salud e integridad física de las usuarias y los usuarios, las consumidoras y los consumidores”.

Posteriormente, mediante Decreto Supremo (DS) 2130 de 24 de septiembre de 2014, fue aprobado el Reglamento a la Ley General de los Derechos de las Usuarias y los Usuarios y de las Consumidoras y los Consumidores; el cual, es aplicable a las relaciones de consumo y prestación de servicios correspondientes a los proveedores de productos o servicios, así como a las usuarias y los usuarios, y a las consumidoras y los consumidores.

Así, el art. 6.I del citado Reglamento, dispone: “La autoridad competente del sector no regulado de defensa de los derechos de las usuarias y los usuarios, las consumidoras y los consumidores, podrá ingresar a las instalaciones de los proveedores de productos y servicios, ya sean públicas o privadas, para fines de verificación en el marco de sus competencias”; por lo que, todos los proveedores de productos y servicios, sean éstos públicos o privados, tienen el deber de facilitarle el ingreso a sus instalaciones para el desarrollo de la verificación. Por su parte, el art. 38 del referido Reglamento, prevé la aplicación de las sanciones administrativas de acuerdo al procedimiento sancionatorio establecido en su normativa específica.

En ese contexto, a fin de dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en la Ley 453 y su Reglamento, se emitió la RM 081/2015, que aprobó el Reglamento de Verificación de Servicios y Productos en Aplicación del Derecho de la Información y Prevención de Publicidad e Información Engañosa o Abusiva; el cual, en su art. 13.I determina como infracción grave: “e) Proporcionar al usuario o consumidor bebidas alcohólicas, refrescos y otros productos que se encuentren vencidos”; estableciendo una multa de UFVs3000.- por la “vulneración a una infracción grave”; misma que será detallada en la boleta de sanción conforme a lo dispuesto por el art. 16.I. inc. c). y II del citado Reglamento.

En ese orden, el art. 4 del referido Reglamento, señala que para la verificación, control e imposición de sanciones, el Viceministerio de Defensa de los Derechos de los Usuarios y Consumidores, utilizará los principios establecidos en la Ley 453 y en su Reglamento, con la finalidad que los verificativos a los servicios y productos que ofrecen los proveedores, se encuentren dentro de lo señalado por la normativa en actual vigencia; y, concurra una garantía en el procedimiento y en el accionar del Viceministerio de los Derechos del Usuario y del Consumidor, amparando a los usuarios y consumidores; seguidamente, en su art. 5 inc. c), define a las boletas de infracción, como el documento por el cual se impone una multa pecuniaria al proveedor infractor.

En cuanto al procedimiento en la verificación, el art. 9 del mencionado Reglamento, determina que: “Dentro de la verificación y/o control, los servidores públicos del Viceministerio de Defensa de los Derechos del Usuario y del Consumidor, deberán (…) f) Levantar un acta como constancia de la verificación y/o control a los lugares a donde se desarrollará o se desarrollaron los servicios ofertados por los proveedores, la que deberá estar suscrita por todos los intervinientes” (las negrillas nos pertenecen); señalando en su inc. g), que en caso de evidenciar en el verificativo la vulneración del citado Reglamento, de la Ley 453 o de su Decreto Reglamentario, se procederá a entregar al proveedor una boleta de sanción, sea de imposición de medidas precautorias o de amonestación con recomendación, según corresponda.

De los preceptos glosados anteriormente, se entiende que para la verificación, control e imposición de sanciones por transgresión a normas que rigen la protección y defensa de los usuarios y consumidores, se deberá seguir un trámite, mismo que se encuentra expresamente previsto; al cual, están sometidos tanto administradores como administrados, no pudiendo ninguno de ellos -en ningún caso- apartarse de lo dispuesto en dicha normativa, bajo riesgo de sancionar en el caso de los administrados o de incurrir en actos viciados de nulidad por parte del administrador.

III.5. Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia que los demandados, vulneraron sus derechos a la defensa y al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación; y, el principio de legalidad, en razón a que la Resolución sancionatoria emitida carece de motivación y fundamentación; toda vez que, en la misma no se indica de manera específica, cuál el motivo o la causa por la que se le impuso la sanción consistente en una multa de UFVs3000.-

Por su parte, los demandados, manifiestan que la empresa accionante tenía conocimiento de los motivos de la sanción pecuniaria; toda vez que, la boleta de infracción se encuentra suscrita por el administrador, y que el muestrario fotográfico fue efectuado en cumplimiento de la normativa y de manera conjunta; además, la parte accionante no puede alegar que este procedimiento le es ajeno, debido a que ya en ocasiones anteriores fue sancionada de la misma manera.

Una vez detallados los argumentos de las partes, nos corresponde puntualizar que la imposición de cualquier sanción, sea cual sea, se encuentra sujeta a un procedimiento; y en este caso en particular, el mismo se encuentra expresamente establecido en el art. 9 del Reglamento de Verificación de Servicios y Productos en Aplicación del Derecho de la Información y Prevención de Publicidad e Información Engañosa o Abusiva; aprobado por la RM 081/2015, que regula la forma secuencial en la cual deben suceder los actos; todo ello, a efecto que se garantice al administrado el ejercicio de todos sus derechos.

De los alegatos vertidos por la parte accionante y de lo adjuntado al cuaderno procesal, se evidencia que el 26 de octubre de 2017, Eliana Magaly Roca Angles, Responsable Técnica del Centro de Atención al Usuario y Consumidor, hizo verificativos a Plaza Hipermercados S.R.L, habiendo consignado en la boleta de infracción Formulario 006, la sanción de UFVs3000.-; sin embargo, se advierte que la misma no efectuó una descripción sucinta de los hechos, como tampoco realizó el detalle de los productos vencidos ni procedió a identificar a las personas que intervinieron en la verificación; actos que son necesarios para poder cumplir con la finalidad de que el administrado, pueda ejercer su pleno derecho a la defensa.

Posteriormente, en base a estos antecedentes, la empresa accionante, a través del memorial presentado el 7 de noviembre de 2017, impugnó la sanción al considerar que se le vulneraron sus derechos y garantías constitucionales, debido a que no se establecieron los motivos por los cuales se le impuso dicha sanción pecuniaria; impugnación que fue resuelta mediante Resolución Administrativa/MJTI-VDDC-RR 002/2018, emitida por el Director General de Defensa de los Derechos del Usuario y del Consumidor, quien basó su determinación en el Informe Técnico 145/2017 de 14 de noviembre, emitido por la precitada Responsable Técnica.

Ahora bien, de acuerdo a lo previsto en el Reglamento de Verificación de Servicios y Productos en Aplicación del Derecho a la Información y Prevención de Publicidad e Información Engañosa y Abusiva, se tiene que, ante la evidencia de existencia o comisión de una de las infracciones señaladas en el art. 13 del mismo cuerpo procedimental, a efectos de poder imponer una sanción, debe seguirse el trámite previsto en el art. 9 inc. f) del aludido Reglamento; es decir, levantar el acta correspondiente donde conste lo acontecido en el proceso de verificación; sin embargo, en el caso analizado, esto no sucedió; toda vez que, la Responsable Técnica demandada, se limitó simplemente a consignar el monto de la sanción sin realizar una relación sucinta de los hechos, de los hallazgos evidenciados, el detalle de los productos vencidos ni la identificación de las personas que intervinieron en el acto; motivo por el que, al no haberse actuado conforme a procedimiento levantando el acta correspondiente de acuerdo a lo que indica el precitado artículo, se impidió que la empresa accionante ejerza su derecho a la defensa, habiéndose impuesto de manera irregular una sanción pecuniaria sin realizar una relación sucinta, que establezca expresamente y con claridad las causas y las razones o fundamentos por las cuales se le impuso la sanción pecuniaria.

Tales hechos, a más de violentar el debido proceso de manera arbitraria, ocasionó lesión a derechos conexos como el de la defensa, habiéndose atentado también contra la esencia del principio de legalidad; además se tiene que, lo propio ocurre con la Resolución Administrativa/MJTI-VDDC-RR 002/2018, que confirmó la sanción pecuniaria impuesta, basándose en un informe de 14 de diciembre de 2017, emitido de manera posterior a la impugnación de 7 de noviembre del mismo año; sobre el cual, señaló que en el mismo se describieron los hallazgos encontrados en el verificativo, que fue realizado el 26 de octubre del indicado año; empero, dentro de esta Resolución no se pronunció sobre la denuncia efectuada en la impugnación interpuesta por la empresa accionante; por lo que, claramente se advierte que esta Resolución no está debidamente fundamentada.

Por ello, conforme a los fundamentos expuestos, se evidencia que se impuso una sanción y se emitió una Resolución confirmando la misma, sin que se levante el acta correspondiente que contenga sucintamente una relación de los hechos, la debida fundamentación legal y la motivación puntual y concreta en cuanto a las razones que indujeron a emitir el acto; por lo que, se concluye que no se cumplió con el procedimiento establecido en la normativa señalada en el Fundamento Jurídico III.2, ni con el contenido de la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional; toda vez que, no se advierte que en el razonamiento jurídico de los actos impugnados, se visualice el sometimiento manifiesto a la Constitución Política del Estado ni a la ley, en cuanto a las irregularidades detectadas en el proceso de verificación, por una parte; y, la falta de fundamentación y motivación en la Resolución emitida por la Dirección General de Defensa de los Derechos del Usuario y del Consumidor, por otra; que no consideró los puntos reclamados por la sociedad accionante.

De lo expresado precedentemente, el Tribunal de garantías al denegar la tutela impetrada, no obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución de 9 de abril de 2018, cursante de fs. 68 a 69, emitida por la Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y en consecuencia:

1° CONCEDER la tutela impetrada en cuanto a los derechos al debido proceso en sus vertientes de fundamentación y motivación; y a la defensa, así como al principio de legalidad; dejando sin efecto la Resolución Administrativa/MJTI-VDDC-RR 002/2018 de 30 de enero; y, el Formulario 006 de 26 de octubre de 2018; en el cual, se consigna la sanción pecuniaria; sobre la base de los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; y,

2° Disponer se levante el acta correspondiente, ya sea de manera independiente o en la misma boleta de sanción (Formulario), que contenga una relación sucinta del proceso de verificación, realizando una descripción de los hechos, el detalle de los productos vencidos, la identificación de las personas que intervinieron en el acto, las circunstancias especiales y las razones o causas inmediatas que se consideraron para la emisión del acto, siendo necesario, además, que exista concordancia entre los motivos aducidos y las normas aplicables, con la finalidad que el administrado ejerza su pleno derecho a la defensa.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO