Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0409/2018-S1
Sucre, 16 de agosto de 2018
SALA PRIMERA
Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller
Acción de amparo constitucional
Expediente: 22939-2018-46-AAC
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 05/2018 de 26 de febrero, cursante de fs. 192 a 195, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Wálter Ordóñez Burgos contra Esther Alejandra Huaylla Vargas, Directora General Ejecutiva de la Entidad Ejecutora de Conversión a Gas Natural Vehicular (EEC-GNV).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 23 de enero, 1 y 6 de febrero, todos de 2018, cursantes de fs. 71 a 76 vta.; 80 a 81 vta.; y, 84 a 85, el accionante manifiesta lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Suscribió un contrato el 13 de noviembre de 2014, con la EEC-GNV dependiente del Ministerio de Hidrocarburos, contrato que está sujeto a términos y condiciones impuestos por la entidad contratante; en esa labor, el 17 de agosto de 2017, Víctor Herlans Calle Benavides -beneficiario-, solicitó el servicio para su vehículo y se procedió a su revisión, luego se le informó sobre costos adicionales por instalación debajo del chasis y se le pidió que retorne al día siguiente para efectivizar el trabajo, toda vez que su operario estaba con permiso por salud; al día siguiente -viernes-, después del mediodía, le atendieron y empezaron el trabajo de pre conversión.
En pleno trabajo de instalación, el beneficiario -hoy tercero interesado-, señaló que no podía dejar el vehículo en el taller por el fin de semana, comprometiéndose a retornar el lunes 21 de agosto de 2017; empero, nunca regresó, pese a sus insistentes llamadas telefónicas al dueño del vehículo, éste terminó insultándole, amenazando con denunciarle y hacerle quitar su licencia alegando cobros irregulares, más daños en su vehículo, negándose a devolver los accesorios y a regresar para concluir con la conversión.
Ante esa situación el 31 de agosto de 2017, presentó la nota TALM-GNV a la autoridad ahora demandada, solicitando se conmine al beneficiario para que se presente con su vehículo y deponga sus actitudes ilegales y arbitrarias; también en la mencionada nota reclamó porqué se le estaba sancionando desde el 22 de agosto con el bloqueo del sistema electrónico de asignación de trabajos, “cercenando” su derecho al trabajo; luego el 29 de agosto de 2017, la Directora de la EEC-GNV, le notificó con un acta notariada de intención de resolución de contrato de prestación de servicios, emulando un auto de apertura de proceso administrativo, a denuncia del beneficiario, quien habría alegado maltrato y daños en su vehículo, adjuntando fotos que nunca le fueron entregadas; en vista de ello, la ahora demandada pidió un informe técnico de otro taller del rubro, que manifestó acertadamente que el vehículo en cuestión estaba en curso de pre conversión, que en consecuencia no se podía calificar si el trabajo era bueno o malo, por lo que presentó un escrito con sus pruebas de descargo, testigos y solicitó inspección técnica ocular al vehículo para verificarlo.
Solicitó -en el referido escrito-, que el caso se sujete a la Ley de Procedimiento Administrativo en sus arts. 83 y 84, el cual no fue respondido, ni se adjuntó al expediente, habiendo la autoridad ahora demandada, emitido la Resolución Administrativa (RA) 014.2017 de 3 de noviembre, disponiendo la resolución de su contrato sin haber sido oído, ni consideradas sus pruebas de defensa y le fue impuesta la máxima sanción en franca vulneración a los medios de defensa legal que ni siquiera fueron admitidos.
Ante esa arbitrariedad, en base a lo dispuesto en el art. 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) interpuso recurso de revocatoria en término hábil, por la franca vulneración al derecho de recurrir.
Por nota “MH/EEC-GNV 1141/2017”, la autoridad demandada respondió al recurso de revocatoria manifestando que su resolución es irrecurrible porque el contrato suscrito no contemplaba el mecanismo impugnatorio o derecho de recurrir y que sólo le quedaría la vía coactiva fiscal, cuando por el procedimiento administrativo, ese procedimiento no era aplicable.
La competencia coactiva fiscal, se abre con un informe de auditoría emitido por la Contraloría General del Estado (CGE) que establezca sumas liquidas y exigibles puesto que la finalidad de ese procedimiento especial es la recuperación de fondos estatales, así lo dispone el Decreto Ley (DL) “14933” del Procedimiento Coactivo Fiscal y también el autor Víctor Aliaga en su libro “Procedimientos Especiales en la Legislación Boliviana”; desprendiéndose de ello, que el accionar de la autoridad ahora demandada, no puede impunemente vulnerar la Constitución Política del Estado.
Respecto a la observación del Tribunal de garantías a la presente acción de Amparo constitucional sobre si interpuso o no recurso jerárquico a la resolución determinativa de la autoridad ahora demandada a fin de determinar el cumplimiento del principio de subsidiariedad, respondió que no se interpuso recurso jerárquico por dos razonamientos: a) La nota pronunciada por la autoridad ahora demandada, puso fin a la vía administrativa, disponiendo la irrecurribilidad de ese fallo, por tanto abriendo la vía constitucional para reparar los derechos vulnerados; y, b) Tal cual dispone la Ley de Procedimiento Administrativo sólo son recurribles las resoluciones, no así una simple nota, teniendo presente que el recurso de revocatoria se interpuso contra una resolución final y correspondía que la autoridad demandada pronuncie una resolución fundamentada, no así una nota que declara finalizada la vía administrativa, vulnerando los arts. 17.I y 51 de la LPA.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso, a la defensa, a recurrir y al principio de seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 115.II. y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela y en consecuencia, se disponga: 1) La nulidad de la RA 014.2017 de 3 de noviembre; 2) La nulidad de las notas MH/EEC-GNV 953/2017 de 21 de septiembre y MH/EEC-GNV 1141/2017 de 28 de noviembre; y, 3) Se restituya de inmediato la vigencia y validez legal del contrato administrativo EEC-GNV-TC/075/11/2014 de 4 de noviembre hasta que -si fuere el caso-, se instaure un correcto proceso administrativo sancionatorio por autoridad competente.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Celebrada la audiencia pública el 26 de febrero de 2018, según consta en acta cursante de fs. 187 a 191 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante en audiencia ratificó en su integridad el memorial de acción de amparo constitucional, reiteró y sostuvo que: i) El problema se inició el 17 de agosto de 2017, cuando el proceso de conversión del vehículo fue suspendido por ser fin de semana, ocasión en la que el cliente se comprometió a presentarse el 21 de agosto del mismo año, pero no lo hizo y el 22 de similar mes y año, se bloqueó el sistema de asignación de trabajos al taller, sin haber sido oído ni sometido a un debido proceso por la EEC-GNV, por orden de la autoridad ahora demandada; ii) Al no obtener respuesta del cliente ni de dicha entidad, presentó una carta haciendo conocer su reclamo, pidiendo acceso a la justicia y que se convoque al cliente para que se presente con su vehículo para poder terminar con el proceso de conversión a GNV, pero no hubo respuesta de parte de la autoridad demandada; iii) El 29 de septiembre de 2017, después de haberle negado ser oído y la presunción de inocencia consagrada en el Ley del Procedimiento Administrativo, se le envió una carta notariada de intención de resolución de contrato, que no es una resolución o acto inicial de proceso administrativo, la cual no se adecúa al art. 17.1 de la LPA, pues establece plazos al margen de la norma, al señalar un plazo de cinco días para presentar pruebas, cuando la Ley de Procedimiento Administrativo, establece quince; iv) La carta notariada fija veinte días para que la administración se pronuncie en una resolución, cuando el art. 84 de la LPA, fija diez; v) Todos sus actos fueron conforme a ley, prestó pruebas de descargo, informes, hizo uso de su defensa y el principio de seguridad jurídica, ofreció testigos, solicitó inspección ocular en su presencia, pero ninguno fue considerado por la autoridad demandada y sin ajustarse a procedimiento siguieron pasando los días sin que dicha autoridad pronuncie una resolución; vi) Presentó un memorial solicitando que la autoridad hoy demandada adecúe sus actos al procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo; sin embargo, ha desoído sus solicitudes; vii) El 3 de noviembre de 2017, se pronunció la Resolución 14/2017, luego de tres meses en los que estuvo sin sistema de recepción de casos nuevos, sin derecho al trabajo, en la cual se resolvió el contrato de manera ilegal y arbitraria, pues sin escuchar a la defensa, se emitió esa resolución lesiva a sus derechos; viii) En plazo oportuno, presentó el recurso de revocatoria, el cual, solo fue respondido con la nota administrativa “1141/2017”, poniendo fin a la vía administrativa y en la cual de manera ilegal y arbitraria se manifiesta que es irrecurrible la resolución de contrato, manifestando que se debe acudir al procedimiento coactivo fiscal; ix) En esa nota no se responde al recurso de revocatoria, pone fin a la vía administrativa, declara irrecurrible el contrato, manifestando que debemos acudir al procedimiento coactivo fiscal; son cuatro arbitrariedades en las que incurrió la autoridad demandada; x) Se le negó el derecho de petición consagrado en el art. 24 de la CPE y la Ley de Procedimiento Administrativo, negándole el derecho a impugnar y al debido proceso; xi) El procedimiento coactivo fiscal, tiene como únicos documentos para su ejecución una auditoría realizada por la CGE, o una auditoria, en ambos casos son documentos que establecen sumas liquidas y exigibles a favor del Estado que sólo pueden ser recuperadas a través del procedimiento coactivo fiscal, en éste caso no aplica para el proceso mismo, para el contrato que se está sometiendo a conocimiento, con esa nota se está vulnerando el derecho a la seguridad jurídica, a la coherencia en las resoluciones -que debió haber mantenido-, para negarnos el acceso a la justicia y el debido proceso; y, xii) Es necesario dejar presente, que ningún contrato puede contener vulneración a la ley porque sería nulo, pues conforme al art. 454 del Código Civil (CC), la voluntad contractual está subordinada a los límites de la ley, no puede establecer plazos diferentes, la sanción de resolución de contrato no era la conducente, porque tiene que someterse a un procedimiento; sin embargo, el 22 de agosto de 2017, antes del inicio del proceso, ya se coartó su derecho al trabajo y lo que ha ejecutado la autoridad demandada, es nulo de pleno derecho por disposición de los arts. 35 inc. c) y 41 incs. c) y e) de la LPA.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Esther Alejandra Huaylla Vargas, Directora General Ejecutiva de la EEC-GNV, a través de su representante en audiencia, manifestó: a) Se ha firmado con el accionante un contrato administrativo el 2013, en el cual se ponen varias cláusulas e infracciones; el objeto es ofrecer servicios de forma eficiente y …………
oportuna y garantizar el servicio prestado, responder por todos los daños materiales y personales, la entidad aplica esta política para hacer conversiones y proteger al beneficiario; b) El 17 de agosto de 2017, en un trabajo para el cliente -ahora tercero interesado-, les llegó una denuncia de que se hizo un mal trabajo, que recibió maltratos y no se completó el servicio, por eso actuaron, y el 23 de agosto del mismo año, hicieron una evaluación de la conversión en el taller “Tecnocentro”, que es calificado por la agencia, y se efectuó un informe con la unidad operativa indicando que se hizo una mala conversión, que se usaron malas herramientas y se instaló mal, por lo que salió perjudicado el beneficiario; c) Ante eso, la EEC-GNV, hace una alerta y por seguridad de los beneficiarios suspende los trabajos para no exponer a los clientes a un mal servicio de conversión, teniendo ellos diez días y el beneficiario cuarenta y ocho horas para asistir al taller y diez días para la conversión; d) Elaboran un informe técnico de toda la denuncia, respaldando las fallas que tuvo el vehículo en la conversión, lo subsanan para no perjudicar al usuario y realizan una conversión adecuada en otro taller; e) El ahora accionante, acusa al beneficiario de que le está calumniando, que no tiene pruebas, que uno de sus funcionarios estaba mal y le dejó ir sin completar la conversión; sin embargo, en el contrato dice que él tiene que prestar servicio de forma eficiente y oportuna e indica varias cláusulas donde se establece que debe realizar una conversión adecuada; f) El beneficiario -ahora tercero interesado-, les presenta una nota aclarando que el ahora accionante le estaba amedrentando, que le llamaba porque no quería ser perjudicado y siendo que la finalidad de dicha entidad, es convertir el vehículo y darle seguridad al ciudadano con una conversión segura, puede verse expuesto en algún momento; g) En noviembre de 2017, se ha realizado la resolución de contrato por haberse incumplido varias cláusulas del mismo; h) Si bien el accionante, cuando realizó la conversión instaló partes del “kit” que es un bien del Estado, pero él lo dejó ir sin ninguna seguridad de que el beneficiario vuelva con un bien estatal, cuando correspondía que informe al respecto, pero no lo hizo y esperó que se haga la denuncia por parte del beneficiario y el 22 de agosto de 2017 se enteraron de esa situación, y no podían dejar expuestas a más personas con una mala instalación y un mal servicio; i) En cuanto al contrato de servicios, se le dio el tiempo para sus descargos, se tiene documentado que su técnico estaba mal y que el beneficiario no tuvo la voluntad de ir, pero la obligación del ahora demandante de tutela era cumplir el servicio en el tiempo establecido y con las condiciones técnicas del reglamento de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH); j) Se tiene respaldo en el archivo original con fotografías en colores de cómo se hizo la mala instalación y se puede ver el pegamento usado, tal vez no lo hizo personalmente el accionante, pero sí sus técnicos, que se supone son calificados; y, k) El procedimiento que se ha seguido en la resolución del contrato es el que está establecido en su contenido; es decir, se le notificó y se recibió sus descargos; asimismo, se hizo una valoración del mismo, resolviéndose el contrato que era de índole administrativo; por ello, los términos de la resolución, las infracciones y todo lo demás, se hallan incluidos en el contrato, no constituyendo una actuación unilateral de la entidad.
1.2.3. Intervención del tercero interesado
Víctor Calle Benavides en audiencia manifestó que: 1) El día miércoles acudió “al taller” (sic) para hacer la instalación de gas, habiendo quedado con el encargado del trabajo que volvería a las nueve de la mañana del día siguiente, acordando posteriormente recogerlo a las cinco de la tarde; empero, cuando llegó vio que a su vehículo lastimosamente no le habían tocado ni un perno, explicándole que su técnico se había puesto mal; y, 2) Intentaron quedar de buena manera, acordando la entrega hasta el mediodía siguiente, pero en el taller a eso de las diez de la mañana le dijeron que llevarían el vehículo a su casa; empero, no fue así, llegando a eso de las nueve y llevándose la sorpresa de que solamente habían instalado el sistema delantero sin haberle puesto los fierros ni la instalación eléctrica, y siendo que ya era viernes, rogó su entrega porque debía viajar, señalándole que podía llevarlo el sábado y le respondieron negativamente y que podía llevarlo a otro taller, pudiendo irse a quejar donde quiera y muy molesto el ahora accionante le entregó el auto con fallas, pues estaba acelerado con la instalación mal hecha, porque le había puesto poxilina y los inyectores estaban tapados.
I.2.4. Resolución
La Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 05/2018 de 26 de febrero, cursante de fs. 192 a 195, denegó la tutela solicitada, señalando: i) El accionante hizo un trámite administrativo interponiendo recurso de revocatoria a la resolución de 3 de noviembre de 2017, el cual no había merecido resolución expresa por parte de la autoridad demandada, sino simple y llanamente se había emitido un informe; ii) Cuestionó que la autoridad demandada, equivocó el fundamento de su respuesta al memorial de recurso de revocatoria al derivar el caso a la vía coactiva fiscal que no corresponde; iii) Para dilucidar la problemática planteada, acuden a los propios fundamentos de la parte accionante, que dijo en audiencia de manera reiterada, que la autoridad demandada no dio cumplimiento a la Ley de Procedimiento Administrativo, manifestando que contra la resolución del contrato administrativo de prestación de servicio de mantenimiento y conversión de vehículos a GNV de 3 de noviembre, el demandante de tutela había interpuesto recurso de revocatoria; que en ese sentido, si el mismo accionante reconoce que los actos de la autoridad demandada se subsumen a dicha Ley, habría incumplido una serie de normas legales contenidas en ella, en esa base el art. 65 de la LPA enuncia que “… si vencido el plazo no se dictare resolución, el recurso se tendrá por denegado pudiendo el interesado interponer recurso jerárquico…” (sic), siendo aquello evidente, porque cuando se denuncia el debido proceso en un trámite administrativo, la Ley del Procedimiento Administrativo reconoce como recursos idóneos, primero la revocatoria y segundo el jerárquico; además, en su art. 17.III establece textualmente “Transcurrido el plazo sin que la administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda, o en su caso jurisdiccional” (sic); iv) El demandante de tutela aduce la vulneración del derecho a la defensa, el debido proceso y la seguridad jurídica en el trámite administrativo; empero, planeó bien su recurso de revocatoria, haciendo conocer sus pormenores, defectos y en su caso ilegalidades, pero antes de acudir a la vía constitucional le restaba agotar el recurso jerárquico y no lo hizo; v) El peticionante de tutela no cumplió el principio de subsidiariedad, pues no se constituyen en un tribunal supletorio para conocer el recurso jerárquico reconocido por la Ley de Procedimiento Administrativo, citando sobre el particular la SC 406/2011 de 14 de abril; y, vi) La misma parte accionante, reconoció implícitamente la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo al haber interpuesto recurso de revocatoria contra la resolución del contrato administrativo de prestación de servicio de mantenimiento y conversión de vehículos a GNV de 3 de noviembre y contrariamente en su escrito señala que ya no le corresponde acudir al recurso jerárquico, ello implica desconocer dicha Ley, que en su art. 64 y siguientes menciona los recursos a seguir; y por lo tanto, tratándose de un acto administrativo que vulnera derechos y garantías, se tiene que plantear el recurso de revocatoria y si no hay respuesta, se puede acudir al recurso jerárquico, lo que no se hizo; al respecto el art. 53.3 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece como causal de improcedencia de la acción de amparo constitucional, las resoluciones administrativas que pudieran ser modificadas o suprimidas por cualquier otro recurso del cual no se haya hecho uso oportuno, en este caso el jerárquico.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursa en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa contrato administrativo de 13 de noviembre de 2014, de Prestación de Servicio de Mantenimiento y Conversión de Vehículos a GNV, EEC-GNV-TC/075/11/2014, suscrito entre la EEC-GNV -entidad demandada- y el ahora accionante por el taller de conversión de vehículos a gas natural vehicular “A TOUT LE MONDE GNV” y su adenda, en cuya cláusula décimo octava sobre la resolución del contrato a requerimiento de la entidad establece en su inc. e) “…por incumplimiento de alguna de las cláusulas establecidas en el presente contrato…” (sic); además señala, que la entidad iniciará la resolución del citado contrato a partir de la notificación mediante carta notariada otorgando al proveedor -ahora accionante-, un plazo de cinco días hábiles para la presentación de descargos y a la entidad contratante veinte para emitir la resolución correspondiente y en su cláusula décimo novena, se establece que en la solución de controversias entre las partes durante la ejecución del contrato, acudirán a la jurisdicción coactiva fiscal (fs. 5 a 12; y, 15 a 16).
II.2. Consta oficio de 22 de agosto de 2017 de denuncia al taller “A TOUT LE MONDE GNV” por parte de Víctor Herlans Calle Benavidez, dirigido a la Directora General Ejecutiva de la EEC-GNV, por no haber procedido a la instalación del equipo de GNV en su vehículo (fs. 125).
II.3. Por Informe Técnico EEC-GNV/UOP-151/2017 de 30 de agosto, dirigido a la Directora General Ejecutiva de la EEC-GNV, el Jefe y el Profesional de la Unidad Operativa de la misma entidad recomiendan efectuar el corte de asignación de trabajos al taller “A TOUT LE MONDE GNV”; además, exigirle la devolución del saldo de equipos que se le entregó, tanto cilindros como “kits” con todos sus accesorios completos y rescindir el contrato aplicando las cláusulas décimo séptima y décimo octava e instruir al Supervisor Regional La Paz de la EEC-GNV, se hagan gestiones para dar de baja la asignación de taller y se efectúe el trabajo de conversión solicitado por el accionante en otro taller (fs. 126 a 129).
II.4. Consta oficio de 31 de agosto de 2017, (TALM-GNV-039-2017) de solicitud de conminación para dar baja a posible conversión, dirigida por el ahora accionante a la autoridad demandada, en el que menciona que no se pudo culminar el trabajo de conversión porque el beneficiario llegó tarde, faltaba colocar la cuna, el cilindro, la válvula de cilindro, el emulador, habiéndosele colocado accesorios que eran bienes del Estado, pidiendo que dicho beneficiario deponga su actitud de no devolverlos, por estar apropiándose de manera indebida de esos bienes sin haber culminado con todos los trámites que la norma exige, refiriendo que en su taller, jamás ha tenido problemas o contratiempos (fs. 18 a 19).
II.5. Se tiene carta notariada MH/EEC-GNV 000953/2017 de 29 de septiembre, que fue entregada por Notario de Fe Pública por la que la Directora General Ejecutiva de la EEC-GNV, comunicó al accionante la intención de resolución de contrato administrativo de prestación de mantenimiento y conversión de vehículos a GNV, EEC-GNV-TC/075/11/2014, otorgándole el plazo de cinco días a partir de su notificación para la presentación del informe de descargo, suspendiendo durante el tiempo del proceso de resolución del contrato, todo tipo de asignaciones, tanto de beneficiarios como de equipos, señalando que dicha Entidad tendrá un plazo de veinte días hábiles para la emisión de la resolución administrativa correspondiente (fs. 20 a 21).
II.6. Por memorial presentado el 6 de octubre de 2017, el ahora demandante de tutela presentó informe de descargos, en el cual señala -entre otras cosas- que no existe un plazo determinado de conclusión de los trabajos que haya incumplido, ofreciendo dos testigos de descargo y solicitando se instruya al beneficiario proceda a la entrega del vehículo en cuestión para que junto a su personal verifiquen el estado como la alteración sufrida en la pre conversión, ofreciendo como prueba de descargo una gráfica de la ubicación del mezclador en el tubo de admisión del aire, pidiendo su admisión y valoración; asimismo, memorial de 9 de noviembre del mismo año por el que solicita tener presente a la autoridad demandada la proposición de testigos de descargo y otros medios de prueba, sobre el cual arguye que no recibió respuesta alguna, lo que coarta sus derechos; que el art. 83 de la LPA, determina el plazo de quince días para la presentación de las pruebas de descargo y que solo le otorgaron cinco días hábiles, que el art. 84 de dicha norma dispone diez días para que se pronuncie la resolución correspondiente, pero en su carta notariada de inicio de proceso dispuso veinte para emitir dicha resolución, por lo que habiéndose cumplido el 8 de noviembre el citado plazo, en previsión del art. 35 inc. c) de la LPA, pide se deje sin efecto dicho proceso y se disponga el archivo de obrados (fs. 27 a 35; y, 41 y vta.).
II.7. Cursa RA 014.2017 de 3 de noviembre, de resolución de contrato, firmado por la Directora General Ejecutiva de la EEC-GNV, por el que se resuelve el contrato administrativo EEC-GNV-TC/075/11/2014 y sus contratos modificatorios (fs. 42 a 48).
II.8. Consta memorial de recurso de revocatoria presentado el 23 de noviembre de 2017, interpuesto por Wálter Ordóñez Burgos -ahora accionante,- en contra de la RA 014.2017, manifestando que sus medios probatorios ofrecidos en el término de prueba, no merecieron de la autoridad ahora demandada ni siquiera pronunciamiento, cuyo silencio de tácito rechazo, vulneró su derecho a la defensa; en su informe de descargos solicitó estar presente junto a su personal en el verificativo e inspección física al motorizado motivo de conversión a GNV porque le atañe directamente verificar el estado de los artefactos instalados, su modificación o deterioro, situación que le fue negada; también ofreció la producción de otros medios de prueba, entre ellos testigos de descargo e inspección física del vehículo y que la autoridad al no pronunciarse al respecto vulneró su derecho a la defensa y se incumplieron los arts. 88 y 89 del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo, con relación al art. 62 incs. d), k), l) y m) del mismo Reglamento; que siendo que la indicada Ley determina quince días para presentar pruebas de descargo, le otorgaron solo cinco; además, la misma ley establece diez días para pronunciar resolución, pero en el caso se dispuso veinte para su emisión, por lo que también se incumplió el art. 49 de la citada Ley, viciando de nulidad las actuaciones, restándole eficacia y validez; solicitando se disponga su nulidad por haber ocasionado indefensión y lesión al debido proceso conforme disponen los artículos 52, 53, 54, 55 y 59 del Decreto Supremo (DS) “27113” y el Reglamento de la Ley mencionada (fs. 49 a 51).
II.9. Cursa oficio MH/EEC-GNV 0001141/2017 de 28 de noviembre, de respuesta al recurso de revocatoria emitido por la Directora General Ejecutiva de la EEC-GNV, dirigido al ahora accionante, haciéndole conocer que no corresponde procesar recurso alguno en esa instancia, toda vez que con la emisión de la RA 014.2017, se ha agotado la vía administrativa y conforme al contrato, ante el supuesto agravio referido, tiene la facultad en caso de controversia, de acudir ante la jurisdicción coactiva fiscal que fue pactada en el contrato administrativo (fs. 52 a 54).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante denuncia que Esther Alejandra Huaylla Vargas, Directora General Ejecutiva de la EEC-GNV, lesionó sus derechos al debido proceso, a la defensa, a recurrir y al principio de la seguridad jurídica, debido a que: a) Ante un supuesto mal trabajo de conversión realizado en el vehículo del ahora tercero interesado, el 22 de agosto de 2017, la Entidad demandada le bloqueó el sistema electrónico de asignación de trabajos; b) Una vez iniciado un proceso considerado irregular anómalo e ilegal, se emitió la RA 014.2017, disponiendo resolver el contrato administrativo de prestación, mantenimiento y conversión de vehículos a GNV y sus respectivos contratos modificatorios; y, c) Interpuesto el recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa pre citada, mediante oficio MH/EEC-GNV 0001141/2017 le respondió que no corresponde procesar recurso alguno en dicha instancia, toda vez que con la emisión de la referida Resolución Administrativa, se agotó la vía administrativa quedando únicamente la coactiva fiscal.
En consecuencia, corresponde verificar en revisión si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. La resolución del contrato administrativo de pleno derecho y los medios de impugnación: El caso concreto y las reglas aplicables en el procedimiento
La SCP 0221/2016-S3 de 19 de febrero, sobre esta temática señaló: “De la relación efectuada de las cláusulas pertinentes del Contrato 290-A, se tiene que tanto la Entidad contratante (Ministerio de Obras Públicas) como la Empresa CAMC, ahora accionante, se encuentran sometidas a la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamental, el DS 181 de 28 de junio de 2009, la Ley de Presupuesto General del Estado, el Documento Base de Contratación y el contrato administrativo 290-A, lo que implica que en cuanto a los recursos administrativos y vías de impugnación que hacen al procedimiento de resolución de contrato, no pueden utilizarse los recursos de revocatoria y jerárquico regulados por la Ley de Procedimiento Administrativo, toda vez que la referida norma administrativa en su art. 3.II inc. d) prevé que no están sujetos al ámbito de aplicación de la citada Ley los regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, señalando que los mismos se regirán por sus propios procedimientos; en ese marco se debe dejar claramente establecido, como lo ha señalado ya la jurisprudencia constitucional, (SCP 0928/2012 de 22 de agosto) que las normas básicas del sistema de administración de bienes y servicios, no establecen los recursos de revocatoria y jerárquico como formas de impugnación en la vía administrativa.
Conforme a lo expuesto, los referidos recursos de revocatoria y jerárquico, no se constituyen en medios o recursos idóneos para impugnar o cuestionar los presupuestos, y efectos de la resolución de un contrato administrativo, lo que no significa, que no exista un medio de impugnación para resolver la legalidad de la resolución del contrato o las controversias que fuesen a surgir de la conclusión de la relación contractual, al respecto la SCP 0928/2012 de 22 de agosto estableció:
‘Es necesario subrayar que el régimen de contratación del Estado, en el que se encuentra el procedimiento de resolución de contratos administrativos de pleno derecho, aún tenga esta naturaleza jurídica (de pleno derecho), debe observar y ser respetuoso de los valores y principios contenidos y declarados en la NB-SABS, como son: responsabilidad, transparencia, integridad, justicia, verdad, respeto a las personas, contenidas en los arts. 7 a 14 de dichas normas y el respeto a los derechos fundamentales del administrado, debido a que ese procedimiento finalmente se decantará e un acto administrativo denominado resolución de contrato, el que al ser una manifestación de la voluntad de la administración, producirá efectos jurídicos respecto del administrado, por lo mismo, debe sujetarse al orden jurídico y al respeto de las garantías y derechos de éste, abriéndose la vía judicial correspondiente para el control de legalidad ante su quebrantamiento, previa antes de la activación de la justicia constitucional a través del amparo constitucional’” (el resaltado es nuestro).
Respecto a la resolución del contrato administrativo, la misma sentencia señala que “La empresa accionante alega que el Ministerio demandado actuó de manera unilateral y no consideró que las causas de resolución contractual que se le imputan no son de su responsabilidad, sino más bien obedecen a que la empresa desde el inicio del proyecto tuvo que confrontar muchos problemas, desde imprevistos climáticos, imposibilidad de ingreso a la zona de trabajo por tratarse de bienes que debía expropiar la entidad contratante, retraso en las faenas, todas fuera del alcance de su responsabilidad, sino más debida a hechos de fuerza mayor o caso fortuito, en esa misma línea denuncia que oportunamente hizo conocer su negativa a la resolución requerida por la entidad por causales atribuibles a la empresa que representa sin que se le hubiera otorgando una respuesta fundamentada.
Al respecto, se advierte que los argumentos que plantea la empresa respecto a las causas que determinaron el retraso en el avance de la obra y la posterior resolución del contrato, y por ende, la ejecución de las boletas de garantía, se encuentran dirigidos a que este Tribunal pueda resolver si las causas de incumplimiento son o no imputables a la empresa ahora accionante o si más bien se deben a hechos fortuitos o de fuerza mayora ajenos absolutamente a las partes contratante; sobre dicha problemática la jurisprudencia del Tribunal ha sido uniforme al afirmar, que no le corresponde a la acción de amparo constitucional dirimir hechos controvertidos, pues para ello se encuentran previstas por ley las vías especificas en la jurisdicción ordinaria que prevén una etapa de conocimiento más amplia a la presente acción tutelar donde pueden discutirse, resolverse y definirse aquellas controversias, así la SC 0398/2007-R de 15 de mayo, aclaró que el cumplimiento o no de un contrato cualquiera sea su naturaleza no corresponde ser resuelto por la acción tutelar de amparo constitucional señalando: …’el amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, pues a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia…’.
Ya en el ámbito administrativo la jurisprudencia dilucidó que en problemáticas que tengan relación con contratos administrativos las emergencias que puedan suscitarse en la ejecución el contrato y las causas que determinen su resolución deben ser resueltas a través del proceso contencioso administrativo, siendo invariable en el precedente que: ‘…los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso administrativo, o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, como se mencionó en el punto anterior, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia’ (SCP 1486/2013 de 22 de agosto)” (las negrillas nos pertenecen).
III.2. Jurisprudencia referida al carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional
La SCP 1140/2017-S3 de 9 de noviembre sobre esta temática señaló: “Al respecto la SCP 1064/2016-S3 de 3 de octubre sostuvo que: ‘La SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, sostuvo que la acción de amparo constitucional constituye un instrumento subsidiario y supletorio «…en la protección de los derechos fundamentales, subsidiario porque no es posible utilizarlo si es que previamente no se agotó la vía ordinaria de defensa y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria».
Conforme al razonamiento antes señalado, el extinto Tribunal Constitucional en la citada Sentencia Constitucional, estableció reglas y subreglas de improcedencia de la acción de amparo constitucional por su carácter subsidiario, por el que no procederá cuando: «…1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución»’” (las negrillas son nuestras).
III.3. Análisis del caso concreto
El accionante denuncia que Esther Alejandra Huaylla Vargas, Directora General Ejecutiva de la EEC-GNV, lesionó sus derechos al debido proceso, a la defensa, a recurrir y al principio de la seguridad jurídica, debido a que: 1) Ante un supuesto mal trabajo de conversión realizado en el vehículo del ahora tercero interesado, el 22 de agosto de 2017, la entidad demandada le bloqueó el sistema electrónico de asignación de trabajos; 2) Una vez iniciado un proceso considerado irregular anómalo e ilegal, se emitió la RA 014.2017, disponiendo resolver el contrato administrativo de prestación, mantenimiento y conversión de vehículos a GNV y sus respectivos contratos modificatorios; y, 3) Interpuesto el recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa pre citada, mediante oficio MH/EEC-GNV 0001141/2017 le respondió que no corresponde procesar recurso alguno en dicha instancia, toda vez que con la emisión de la referida Resolución Administrativa, se agotó la vía administrativa quedando únicamente la coactiva fiscal.
De los antecedentes contenidos en las Conclusiones del presente fallo constitucional se tiene que el 13 de noviembre de 2014, la EEC-GNV, entidad ahora demandada y el accionante por el taller de Conversión de Vehículos a Gas Natural Vehicular “A TOUT LE MONDE GNV”, firmaron el contrato EEC-GNV-TC/075/11/2014, de prestación de servicio de mantenimiento y conversión de vehículos a GNV y su adenda, en cuya clausula décimo octava sobre la resolución del contrato a requerimiento de la entidad establece en su inc. e) “…por incumplimiento de alguna de las clausulas establecidas en el presente contrato…” (sic); además, que la entidad iniciará la resolución del citado contrato a partir de la notificación mediante carta notariada otorgando al proveedor -ahora accionante- un plazo de cinco días hábiles para la presentación de descargos y a la entidad veinte para emitir la resolución correspondiente y en su cláusula décimo novena se estipula que en la solución de controversias entre las partes durante la ejecución del presente contrato, acudirán a la jurisdicción coactiva fiscal; ante ello, Víctor Herlans Calle Benavidez ahora tercero interesado, a través de oficio de 22 de agosto de 2017 dirigido a la Directora General Ejecutiva hoy demandada, denunció al taller “A TOUT LE MONDE GNV” por no haber procedido a la instalación del equipo de GNV en su vehículo; en vista de dicha denuncia, el Jefe y el Profesional de la Unidad Operativa de la dicha entidad, por Informe Técnico EEC-GNV/UOP-151/2017, dirigido a la indicada Directora, recomendaron efectuar el corte de asignación de trabajos al taller “A TOUT LE MONDE GNV” y exigir la devolución del saldo de equipos que le entregó la EEC-GNV, tanto cilindros como “kits” con todos sus accesorios completos y rescindir el contrato, aplicando las cláusulas décimo séptima y décimo octava e instruir al Supervisor Regional La Paz EEC-GNV, efectuar gestiones para dar de baja la asignación de taller y se efectúe el trabajo de conversión solicitado por el demandante de tutela en otro taller; a su vez, el demandante de tutela por oficio TALM-GNV-039-2017 de solicitud de conminación para dar baja a posible conversión, menciona que no se pudo culminar el trabajo de conversión porque el beneficiario llegó tarde, faltaba colocar la cuna, el cilindro, la válvula de cilindro, el emulador, habiéndosele colocado accesorios que eran bienes del Estado, pidiéndole deponga su actitud de no devolverlos, por estar apropiándose de manera indebida de esos bienes sin haber culminado con todos los trámites que la norma exige, refiriendo que en su taller jamás ha tenido problemas o contratiempos. La autoridad demandada por carta notariada MH/EEC-GNV 000953/2017, comunicó al accionante la intención de resolución de contrato administrativo de prestación de mantenimiento y conversión de vehículos a GNV, EEC-GNV-TC/075/11/2014, otorgándole cinco días a partir de su notificación para la presentación del informe de descargo, suspendiendo durante el tiempo del proceso de resolución del contrato todo tipo de asignaciones, tanto de beneficiarios como de equipos, señalando que la entidad tendrá un plazo de veinte días hábiles para la emisión de la resolución administrativa correspondiente; el ahora accionante, por memorial de 6 de octubre de 2017 presentó informe de descargos, -señalando entre otros- que no existe un plazo determinado de conclusión de los trabajos que haya incumplido, ofreciendo dos testigos de descargo y solicitó se instruya al beneficiario proceda a la entrega del vehículo en cuestión para que junto a su personal verifiquen el estado como la alteración sufrida en la pre conversión, ofreciendo como prueba de descargo una gráfica de la ubicación del mezclador en el tubo de admisión del aire, pidiendo su admisión y valoración; asimismo, memorial de 9 de noviembre del mismo año por el que solicita tener presente a la autoridad demandada la proposición de testigos de descargo y otros medios de prueba, sobre el cual arguye que no recibió respuesta alguna, lo que coarta sus derechos; que el art. 83 de la LPA, determina el plazo de quince días para la presentación de sus pruebas de descargo y que sólo le otorgaron cinco días hábiles, que el art. 84 de dicha norma dispone diez días para que se pronuncie la resolución correspondiente, pero en su carta notariada de inicio de proceso dispuso veinte días para emitir dicha resolución, por lo que habiéndose cumplido el 8 de noviembre el citado plazo, en previsión del art. 35 inc. c) de la LPA, pide se deje sin efecto dicho proceso y disponga el archivo de obrados; la autoridad demandada el 3 de noviembre emitió la RA 014.2017 por la que se resuelve el contrato administrativo de prestación de mantenimiento y conversión de vehículos a GNV, EEC-GNV-TC/075/11/2014 y sus contratos modificatorios; ante dicha determinación Wálter Ordóñez Burgos, ahora accionante presentó memorial de recurso de revocatoria el 23 de noviembre de 2017 en contra de la RA 014.2017, solicitando se disponga su nulidad por haber ocasionado indefensión y lesión al debido proceso conforme disponen los artículos 52, 53, 54, 55 y 59 del DS “27113” y el Reglamento de la referida Ley; y, la autoridad demandada emitió oficio MH/EEC-GNV 0001141/2017, de respuesta al recurso de revocatoria dirigido al ahora accionante, haciéndole conocer que no corresponde procesar recurso alguno en esa instancia, toda vez que con la emisión de la RA 014.2017, se ha agotado la vía administrativa y conforme al contrato, ante el supuesto agravio referido, tiene la facultad en caso de controversia, de acudir ante la jurisdicción coactiva fiscal que fue pactada en el contrato administrativo.
Establecidos los antecedentes procesales, se advierte que el accionante cuestiona a través de la presente acción tutelar la determinación asumida por la autoridad demandada relacionada con la resolución del contrato administrativo de prestación de servicios de mantenimiento y conversión de vehículos a GNV; al respecto el Tribunal Constitucional Plurinacional manifestó de forma uniforme que el cumplimiento o resolución de un contrato administrativo, no corresponde ser resuelto a través de la acción de amparo constitucional, en razón a la naturaleza jurídica que la inviste, sino a través de un proceso contencioso administrativo, o si fuere el caso a través de la vía que se hubiera acordado en el tenor del contrato, no estando permitido a las partes involucradas prescindir de su contenido para solucionar sus conflictos acudiendo directamente a la jurisdicción constitucional para definir los alcances establecidos en dicho contrato, porque al Tribunal Constitucional Plurinacional sólo le incumbe conceder tutela cuando exista vulneración de derechos y garantías fundamentales, siempre y cuando no existiere otro medio o recurso legal para restablecer su vigencia, pues le corresponde a la jurisdicción contenciosa resolver cuestiones pactadas entre las instancias estatales y los particulares que se encuentren inmersas en relaciones de contratos administrativos, así se establece en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional al determinar que la vía ordinaria es la idónea para conocer y resolver la legalidad de la resolución del documento contractual así como interpretar el alcance de sus cláusulas.
Por otro lado, la jurisprudencia enunciada en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, establece que la acción de amparo constitucional contempla entre sus principios, su naturaleza subsidiaria en la protección de derechos fundamentales, por cuanto su utilización deviene del previo agotamiento de las vías ordinarias de defensa, a cuyo efecto ha establecido reglas y subreglas de improcedencia de la indicada acción tutelar, siendo una de ellas, cuando se planteó un recurso pero de manera incorrecta que se daría en casos de su interposición extemporánea o equivocada.
En el caso en análisis, se advierte que el demandante de tutela ante la decisión asumida por la autoridad demandada planteó el recurso de revocatoria que mereció una respuesta de parte de ésta, en sentido que no correspondía procesar recurso alguno en esa instancia, toda vez que con la emisión de la RA 014.2017, se agotó la vía administrativa, aspecto que denota que no interpuso la demanda contenciosa administrativa, considerada por la jurisprudencia enunciada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo, como el medio idóneo para dilucidar la controversia respecto al contrato administrativo suscrito con la entidad demandada.
En ese sentido, analizada la problemática en su integridad, se concluye que existió inobservancia del principio de subsidiariedad, evidenciándose la negligencia del propio peticionante de tutela, pues interpuso el recurso de revocatoria que de acuerdo al Fundamento Jurídico antes mencionado, no corresponde por ser considerado un recurso erróneo para conocer y resolver el cumplimiento o la resolución del contrato administrativo, situación que impidió un pronunciamiento a la instancia ordinaria pertinente; es decir, no permitió que ésta se pronuncie sobre los aspectos ahora reclamados; en tal sentido, se hace aplicable a la problemática traída a colación en el inc. 2).a) del Fundamento Jurídico III.2 señalado; correspondiendo denegar la tutela impetrada, con la aclaración que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.
En consecuencia, el Tribunal de garantías, al denegar la tutela solicitada, actuó correctamente.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado, los arts. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y 44.1 del Código Procesal Constitucional en revisión, resuelve: CONFIRMAR en todo la Resolución 05/2018 de 26 de febrero, cursante de fs. 192 a 195, pronunciada por la Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo.MSc. Georgina Amusquivar Moller
MAGISTRADA
Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
MAGISTRADA