Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0318/2018-S2

Sucre, 9 de julio de 2018

SALA SEGUNDA

Magistrado Relator:    MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  22641-2018-46-AAC

Departamento:            Oruro

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante alega la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, aduciendo que el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro la desvinculó de su fuente laboral a través del Memorándum de Agradecimiento de Servicios 112/2017, sin causal justificada y sin considerar que goza de estabilidad laboral en razón a que se encuentra bajo el régimen de la Ley General del Trabajo, tal como lo dispuso la SCP 0386/2016-S2.

En consecuencia, corresponde analizar y en su caso determinar si existió la vulneración a los derechos invocados a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Contextualización de línea de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en numerosas oportunidades se pronunció sobre el cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral dispuestas por la Jefatura Departamental de Trabajo, señalando que, en estos casos procede directamente la acción de amparo constitucional. Así, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 de 4 de mayo, y 0177/2012, establecieron que se debe hacer abstracción del principio de subsidiariedad en aquellos casos en los que una trabajadora o un trabajador demande la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada; con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto que estas entidades una vez establecido el retiro injustificado conminen al empleador a la reincorporación inmediata en los términos previstos por el Decreto Supremo (DS) 0495, y ante su incumplimiento se hace viable acudir a la jurisdicción constitucional a través de la acción de amparo constitucional en procura de la reparación de los derechos presuntamente vulnerados.

En ese orden, y en el entendido que las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 y 0177/2012, establecían de manera imperativa que la justicia constitucional debía efectivizar conminatorias laborales de reincorporación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social sin atender a su contenido, se vio por conveniente, que al menos desarrollen las razones que fundan su decisión y por supuesto que su contenido sea claro, al no resultar lógico que la justicia constitucional ejecute una resolución que no respete estándares del debido proceso, pues bajo ese razonamiento en ciertos casos, implicaba consagrar la transgresión de derechos; motivos por los que, se moduló el anterior entendimiento a través de la SCP 2355/2012 de 22 de noviembre.

Más adelante, la SCP 0900/2013 de 20 de junio, moduló el entendimiento inicial contenido en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 y 0177/2012, estableciendo que a efectos de conceder la tutela solicitada, debe efectuarse una valoración completa e integral de los hechos y datos del proceso, de las circunstancias y de los supuestos derechos vulnerados, haciendo prevalecer la verdad material sobre la formal; señalando expresamente que: “…el Tribunal Constitucional Plurinacional, no es una instancia más dentro del proceso administrativo laboral iniciado ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo, si bien, dichas instituciones pretenden precautelar los derechos de los trabajadores a la estabilidad laboral, empero, al emitirse una resolución que conmine la reincorporación, ello no debe significar que de manera inmediata, la jurisdicción constitucional, haga cumplir la misma tal cual se refirió, como si fuera una instancia más, que ordene la automática reincorporación del trabajador a su fuente laboral, en su caso, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la revisión de los procesos puestos en su conocimiento, debe hacer una valoración integral de todos los datos del proceso, los hechos y los supuestos derechos vulnerados, y después de ello, haciendo prevalecer la ‘verdad material’ sobre la verdad formal, emitirá un criterio, mediante una decisión justa y armónica con los principios, valores, derechos y garantías, contenidos en el texto Constitucional y en la ley, normas en la cual, el Tribunal debe circunscribir sus decisiones”.

Posteriormente, a través de la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, el Tribunal Constitucional Plurinacional, moduló el entendimiento contenido en la SCP 0900/2013 y recondujo la línea jurisprudencial a la SCP 2355/2012 cuando estableció que: “De lo señalado, se evidencia que si bien existe un mandato normativo expreso para que la jurisdicción constitucional haga cumplir los mandatos de reincorporación, en atención a la naturaleza del derecho al trabajo en el Estado Social de Derecho, la tutela constitucional no puede emitirse a ciegas cual si la conminatoria por sí misma fuere ya un instrumento que obliga a esta instancia constitucional a brindar una tutela constitucional. Puesto que no debe perderse de vista que la naturaleza de la jurisdicción constitucional dista mucho del ejercicio de funciones de policía, de ahí que para concederse una tutela constitucional debe analizarse en cada caso la pertinencia de la conminatoria, al efecto, cabe establecer que a esta instancia constitucional no le compete ingresar al fondo de las problemáticas laborales que se le presentan, pues no es sustitutiva de la jurisdicción laboral ni mucho menos tiene la amplitud probatoria conducente a por sí misma para arribar a una verdad material; sin embargo, tampoco puede pretenderse la ejecutoria de conminatorias que emergen de procesos administrativos desarrollados al margen de la razonabilidad de un debido proceso.

Por todo ello, mal podría pretenderse que esta jurisdicción llegue al convencimiento de que el despido fue o no justificado, pues el acervo probatorio con el que cuenta no le permitiría llegar a verdades históricas materiales, así como tampoco corresponde reemplazar a toda la judicatura laboral con la jurisdicción constitucional; justamente de este escenario proviene el hecho de que la conminatoria es de cumplimiento inmediato, y que su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, situación que habilita a la actuación inmediata de esta jurisdicción constitucional a menos que se evidencie en la tramitación del proceso administrativo violaciones del debido proceso que impidan que esta jurisdicción constitucional haga ejecutar una conminatoria que emerge de vulneración de derechos fundamentales, lo que implica una modulación de la SCP 0900/2013 de 20 de junio”.

En resumen, y conforme a lo precedentemente expresado, resulta que este Tribunal optó por conceder la tutela impetrada ante la solicitud de cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral desatendida por el empleador, de manera automática y sin realizar ningún otro razonamiento adicional; no obstante, más adelante al percatarse que en muchos casos se emitían ese tipo de conminatorias, de empleados que no se encontraban bajo el régimen de la Ley General del Trabajo; es decir, en casos en los que no correspondía disponer su cumplimiento, optó por realizar una valoración integral de los datos del proceso, los hechos y los supuestos derechos vulnerados; sin embargo, según se especificó en parágrafos anteriores, la SCP 2355/2012, expresó que resultaba necesario que en cada caso se analice la pertinencia de la conminatoria, que es de cumplimiento inmediato, por lo que su inobservancia habilita la actuación inmediata de esta jurisdicción constitucional a menos que en la tramitación del proceso administrativo se evidencien lesiones del debido proceso.

A partir de todo lo desarrollado, y tomando en cuenta que si bien el último entendimiento emitido por la jurisdicción constitucional es el contenido en la SCP 2355/2012, no es menos cierto, que este Tribunal continuó aplicando el entendimiento expresado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 y 0177/2012, que conceden la tutela provisional, sin exigir requisitos adicionales vinculados a la fundamentación de la conminatoria o el análisis integral del caso, en ese mérito y ante la evidente existencia de jurisprudencia dispersa que resuelve de manera diferente una misma problemática, y con la finalidad de otorgar certeza jurídica al justiciable, corresponde establecer las siguientes subreglas respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral pronunciada por la autoridad de trabajo: a) Procede la acción de amparo constitucional de manera directa, lo que significa que el trabajador no requiere agotar previamente la jurisdicción laboral ni la vía administrativa, constituyendo una excepción al principio de subsidiariedad; b) La jurisdicción constitucional verificará en cada caso la pertinencia de la conminatoria de reincorporación laboral, limitándose tal análisis a constatar que aquella fue emitida a favor del trabajador que se encuentra dentro del rango de protección de la Ley General del Trabajo y la normativa laboral complementaria; supuestos que permitirán ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación; y, c) La tutela que otorga la jurisdicción constitucional es provisional, al quedar todavía mecanismos pendientes que pudieran eventualmente ser activados por el empleado o el empleador.

III.2. La legitimación pasiva en caso de cambio de autoridades

Al respecto la SCP 0475/2016-S1 de 4 de mayo, señaló que «Con relación al hecho que el particular o servidor público que presuntamente lesionó los derechos del accionante ya no es parte de la entidad demandada, el anterior Tribunal Constitucional manifestó en la SC 1557/2010-R de 11 de octubre, que: `…cuando el funcionario o autoridad ya no ocupa el cargo en el que se encontraba cuando ocasionó la lesión al derecho o garantía; en estos casos, la demanda debe dirigirse contra la persona que en el momento de la presentación de la acción, se encuentra desempeñando esa función, a quien sólo le alcanzarán las responsabilidades institucionales, más no así las personales, si las hubiere. Al respecto la SC 0264/2004-R de 27 de febrero, estableció que: «La legitimación pasiva es la calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que causó la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción; empero, debe entenderse que la demanda debe estar dirigida contra la [autoridad] que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra»´.

En ese mismo sentido, el actual Tribunal Constitucional Plurinacional complementó lo establecido en la SCP 0275/2012 de 4 de junio, en la que se señaló lo siguiente: `…la acción de amparo constitucional si bien debe hallarse dirigida contra la autoridad que detenta el cargo al momento de la interposición de la misma, es debido a que se debe otorgar certeza al administrado, concluyéndose que lo relevante es el cargo en sí, no obstante que sea la anterior autoridad la que supuestamente haya lesionado los derechos y que ésta ya no forme parte de la entidad, todo esto en el sentido de no traer confusión alguna al respecto´.

Por su parte la SCP 0564/2013 de 21 de mayo, refirió que: `…la legitimación pasiva la detentará la autoridad que detenta el cargo al momento de la interposición de la acción de amparo constitucional, lo que no excluye la posibilidad de incluir a la anterior autoridad, quien pese a ya no ocupar dicho cargo, fue quien vulneró los derechos y garantías del accionante, ello, con la finalidad de establecer responsabilidades; sin embargo, ante la existencia de una nueva autoridad que sustituyó a su predecesora, se dirige la acción contra ella, por cuanto es la que tiene la competencia para la reparación de las lesiones ocasionadas cuando así se establezca. No obstante lo expuesto, la línea jurisprudencial contenida en la SCP 0275/2012, aclaró que si bien debe tomarse en cuenta lo señalado, sin embargo, le restó relevancia al tema, determinando que lo importante es dirigir la acción al cargo, sin interesar la persona que ocupa el mismo; es decir, si fuera la anterior que vulneró sus obligaciones o la nueva que desempeña dichas funciones´″ (las negrillas son agregadas).

III.3. Sobre el hito para el cómputo del plazo para interponer una acción de amparo constitucional en relación al cumplimiento de una conminatoria de reincorporación

Al respecto la SCP 0478/2015-S1 de 15 de mayo, señaló que: “El principio de inmediatez se encuentra constitucionalizado en el art. 129.II de la CPE, que refiere: ‘La acción de amparo constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computables a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial’. Por su parte, el art. 55.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala que: ‘La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de conocido el hecho’.

(…)

Por todo lo relatado, corresponde precisar que ante la negativa por parte del empleador de dar cumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por la Jefatura del Trabajo abre inmediatamente la posibilidad de activar la acción de amparo constitucional, no siendo necesario esperar hasta que la vía administrativa se encuentre en estado de ejecutoria. De ahí que corresponde establecer la reconducción del entendimiento a la SCP 0809/2012, que el cómputo del plazo de los seis meses de inmediatez comenzará a correr a partir de que el empleador se rehúse a cumplir la conminatoria; es decir, posteriormente a su legal notificación el empleador renuente abre la posibilidad para que el trabajador accione la vía constitucional y por tanto el plazo de inmediatez se deberá computar desde el primer acto manifiesto por el cual el empleador demuestra su falta de voluntad de cumplir con la conminatoria” (el resaltado es nuestro).

III.4. Análisis del caso concreto

La accionante alega la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, señalando que el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro la desvinculó de su fuente laboral a través del Memorándum de Agradecimiento de Servicios 112/2017, sin causal justificada y sin considerar que goza de estabilidad laboral en razón a que se encuentra bajo el régimen de la Ley General del Trabajo, tal como lo dispuso la SCP 0386/2016-S2; asimismo, la referida entidad edil, omitió el cumplimiento de la Conminatoria 047/2017 emitida por la respectiva Jefatura Departamental de Trabajo, que dispuso su reincorporación laboral, con la cual fue debidamente notificado el 28 de septiembre del mismo año.

Del análisis de los antecedentes y de acuerdo a los datos contenidos en las Conclusiones de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se tiene que, por los Memorándums de designación, entre ellos el 052/2015, emitido por la Secretaria hoy demandada, la ahora accionante fue designada en el cargo de Secretaria I; sin embargo, a través del Memorándum de Agradecimiento de Servicios 112/2015, fue desvinculada de su fuente laboral, sin mediar causal justificada; en ese sentido, acudió a la justicia constitucional para que le restituyan sus derechos vulnerados al trabajo y a la estabilidad laboral, al respecto el Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante la SCP 0386/2016-S2, fundamentando su decisión en la Ley 321, que incorporó al ámbito de la Ley General del Trabajo a las trabajadoras y los trabajadores asalariados y permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de capitales de departamentos y de El Alto de La Paz, determinó que el Presidente del Concejo Municipal de Oruro reincorpore a su fuente laboral a Miriam López Cárdenas al mismo puesto que ocupaba antes de ser despedida.

Posteriormente, en cumplimiento a lo dispuesto en la referida Sentencia Constitucional Plurinacional, mediante Memorándum MAE-493/2016, el ex Secretario General de la MAEC del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, la restituyó al cargo de Secretaria I, disponiendo se la incluya en la planilla de haberes correspondiente al personal regular con ítem 1117; sin embargo, transcurrido diez meses, mediante el Memorándum de Agradecimiento de Servicios 112/2017, emitido por la Secretaria General (MAEC) ahora demandada y en aplicación al art. 5 inc. c) del Estatuto del Funcionario Público (EFP), la accionante fue desvinculada nuevamente.

Ante esa situación, la hoy demandante de tutela acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro y denunció la vulneración de su derecho al trabajo en relación a su estabilidad laboral y a su calidad de trabajadora bajo el régimen de la Ley General del Trabajo, tal como lo señaló la Sentencia Constitucional Plurinacional 0386/2016-S2 que dispuso su reincorporación anteriormente indicada; en ese sentido, mediante Conminatoria 047/2017, la referida autoridad de trabajo determinó su reincorporación; sin embargo, pese a su legal notificación diligenciada el 28 de septiembre de igual año, el Presidente del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro omitió dar cumplimiento a la referida Resolución, lo que motivó la interposición de la presente acción de amparo constitucional a objeto que se dé cumplimiento de la Conminatoria, situación que nos ocupa hoy en este fallo constitucional.

Realizando la compulsa de los antecedentes y lo establecido en la jurisprudencia señalada en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que la SCP 0386/2016-S2 (Conclusión II.6.), que dispuso su reincorporación anteriormente, fundamentó esa decisión en la Ley 321 que incorpora al ámbito de la Ley General del Trabajo a las trabajadoras y los trabajadores asalariados y permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de capitales de departamentos y de El Alto de La Paz; en ese sentido, es evidente que al ser Secretaria no tiene un cargo de libre nombramiento y por lo tanto se encuentra bajo el régimen de la Ley General del Trabajo, por lo que la Conminatoria 047/2017 evacuada por la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, en favor de la hoy accionante, fue emitida dentro de los alcances de la Ley General del Trabajo y lo dispuesto en los DDSS 28699 y 0495; constatada la pertinencia de la referida Conminatoria se abre la posibilidad para que este Tribunal disponga el cumplimiento de la misma.

En relación al principio de subsidiariedad, observado por el demandado en el informe descrito en el apartado I.2.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional al señalar que, al estar pendiente de resolución el recurso jerárquico interpuesto contra la RA 153/2017, que confirmó la Conminatoria 047/2017, la accionante no agotó el referido principio; al respecto, absolviendo la observación, se tiene que el DS 28699 modificado por el DS 0495, establece que la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral, en ese sentido se advierte que si posteriormente a la legal notificación el empleador opta por no dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación, se abre la posibilidad para que la trabajadora a través de la vía constitucional demande la tutela de sus derechos vulnerados; dejando establecido además que se prescinde de agotar la vía administrativa (recursos administrativos de impugnación) para acceder a la tutela de la justicia constitucional, esto en razón a la naturaleza de los derechos invocados; toda vez que, como se tiene expresado en la abundante jurisprudencia de este Tribunal, con el despido injustificado de la trabajadora o trabajador no solo se vulnera el derecho a trabajo, sino también el derecho a la vida, a una subsistencia digna del trabajador y su familia, a la seguridad social y demás derechos colaterales de relevancia.

Con relación al principio de inmediatez, también observado en su cumplimiento por el demandado, al referir que, la presente acción tutelar fue interpuesta fuera del plazo de los seis meses, toda vez que el Memorándum de Agradecimiento de Servicios 112/2017 fue puesto en conocimiento de la hoy accionante el 13 de julio del mismo año, insinuando que el cómputo del plazo referido debió realizarse a partir de esa fecha; de la compulsa las Conclusiones II.9. y II.10. con el Fundamento Jurídico III.3, se tiene que el cómputo del plazo de los seis meses de inmediatez comenzará a correr a partir de que el empleador se rehúse a cumplir la conminatoria; es decir, si posteriormente a su legal notificación el empleador se rehúsa a dar cumplimiento a la conminatoria que dispone la reincorporación laboral del trabajador, entonces se abre la posibilidad para que éste promueva la vía constitucional y por tanto en el presente caso, el plazo de inmediatez se computa desde que el empleador demuestra su falta de voluntad de cumplir con la conminatoria, es decir posteriormente al acto procesal de notificación; en el caso de autos, se advierte que las autoridades -hoy demandadas- fueron legalmente notificadas el 28 de septiembre de 2017, con la Conminatoria 047/2017, hito a partir del cual empieza el plazo de los seis meses que tenía la accionante para interponer su acción, como efectivamente sucedió en el presente caso.

Respecto a la observación que la presente acción fue interpuesta contra Segundina Ledezma Tarqui, ex Presidenta del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, cuando la misma debió ser dirigida contra el actual Presidente, Mario Henry Rojas Jiménez; en ese sentido, la jurisprudencia señalada en el Fundamento Jurídico III.2. de este fallo constitucional establece que si bien la legitimación pasiva la detenta la autoridad que ejerza el cargo al momento de la interposición de la acción de defensa; sin embargo, no excluye la posibilidad de incluir a la anterior autoridad, quien fue la que vulneró los derechos y garantías del accionante, esto, con la finalidad de establecer responsabilidades; sin embargo, ante la existencia de una nueva autoridad que sustituyó a su predecesora se dirige la acción contra ella, por cuanto es la que tiene la competencia para la reparación de las lesiones ocasionadas cuando así corresponda. Pese a todo ello (el proceso de identificación de los demandados, cuando estos sean autoridades, y la dirección de la acción de amparo constitucional contra los mismos), carece de relevancia identificar el nombre de la autoridad o funcionario público demandado, toda vez que lo importante es dirigir la acción de defensa al cargo y no a la persona que lo ocupa, como sucede en el caso de autos, ya que la accionante dirigió adecuadamente su acción no sólo contra las personas demandadas como tales, sino identificando el cargo que ambas ocuparon a tiempo de la lesión realizada (Presidente y Secretaria General [MAEC] del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro).

Finalmente, el demandado en el informe cursante de fs. 115 a 117, señaló que a partir de la promulgación de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, el Concejo Municipal de Oruro no tiene ítems y que por lo tanto no existe estabilidad laboral en el legislativo municipal; sin embargo, lo señalado sólo constituye una mera afirmación que no ha sido respaldada o probada a través de ningún medio idóneo; asimismo, de la revisión de la referida norma, no resulta evidente lo aseverado por el demandado, es decir que en ninguna parte de ella se establece de forma expresa que en ese ente municipal se suprimió la estabilidad laboral que ampara a los trabajadores dependientes del mismo.  

En ese sentido, el Juez de garantías al conceder la tutela impetrada por la parte accionante, aunque con otros términos, obró correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 9/18 de 25 de enero de 2018, pronunciada por el Juez Público Civil y Comercial Primero de la Capital del departamento de Oruro; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada con los alcances de la Resolución emitida por el Juez de garantías y en base a los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Al no existir consenso en Sala dentro del presente caso, dirimió el Dr. Petronilo Flores Condori, Presidente; siendo de Voto Disidente la Magistrada, MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo.

CORRESPONDE A LA SCP 0318/2018-S2 (viene de la pág. 14).

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

PRESIDENTE

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO