Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0206/2018-S2

Sucre, 22 de mayo de 2018

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:  Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

Acción de amparo constitucional 

Expediente:                 21949-2017-44-AAC 

Departamento:            La Paz  

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO 

La accionante denuncia la lesión de sus derechos a la defensa y al debido proceso en sus elementos de principios de legalidad, tipicidad y taxatividad en el desarrollo del proceso administrativo sancionador, al que fue sometido por las autoridades demandadas, en mérito a que desde la emisión del Auto de Apertura del Sumario Administrativo -RA 1/201-, seguido en su contra por haber participado en la firma del Convenio entre el Ministerio de Salud con la Universidad Católica Boliviana, sin que se haya determinado de manera clara, qué tipo de falta administrativa habría cometido o en qué clase de contravención habría incurrido; siendo estos defectos agravados posteriormente, al emitirse las demás Resoluciones que no subsanaron los errores denunciados, teniendo por resultado determinaciones incongruentes, además que no le permitieron ejercer plenamente su derecho a la defensa, al obviar las pruebas presentadas por su parte. 

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los extremos denunciados son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para cuyo efecto se desarrollarán los siguientes temas; a) Del agotamiento de los medios de impugnación en vía administrativa y el cumplimiento del plazo para la presentación de la acción de amparo constitucional; b) De la garantía del debido proceso en sus elementos de legalidad, tipicidad y taxatividad; y, c) Análisis del caso concreto.

III.1. Del agotamiento de los medios de impugnación en vía administrativa y el cumplimiento del plazo para la presentación de la acción de amparo constitucional 

El art. 1 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, establece que dicha Ley tiene por objeto:

a) Establecer las normas que regulan la actividad administrativa y el procedimiento administrativo del sector público;

b) Hacer efectivo el ejercicio del derecho de petición ante la Administración Pública;

c) Regular la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados (…) [las negrillas son incorporadas].

c) Asimismo, el art. 69 de la LPA, respecto al agotamiento de la vía administrativa señala:

La vía administrativa quedara agotada en los casos siguientes:

a) Cuando se trate de resoluciones que resuelvan los recursos jerárquicos interpuestos;

b) Cuando se trate de actos administrativos contra los cuales no proceda ningún recurso en vía administrativa conforme a lo dispuesto en esta o en otras leyes;

c) Cuando se trate de resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario; y,

d) Cuando se trate de resoluciones distintas de las señaladas en los literales anteriores, siempre que una ley así lo establezca (el resaltado es nuestro).

De la lectura de estas disposiciones normativas, concernientes al procedimiento administrativo, se concluye que con la emisión de la resolución del recurso jerárquico, se tiene agotada la impugnación en sede administrativa, sin que ello implique, que deba acudirse necesariamente a la vía contenciosa administrativa; pues ésta, es una opción facultativa y no resulta una obligación inexcusable de impugnación o condición indispensable -con relación al principio de subsidiariedad- para la presentación de la acción de amparo constitucional. 

En cuanto a la oportunidad para interponer la acción de amparo constitucional, el art. 129.II de la CPE, establece el plazo máximo para tal efecto, indicando: “La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial” (las negrillas son agregadas).

En sintonía con esta norma constitucional y complementándola, el art. 30.I.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece la oportunidad para proceder a la subsanación de las observaciones, en caso de incumplimiento de los requisitos, expresando: “En caso de incumplirse lo establecido el Artículo 33 del presente Código, dispondrá la subsanación en el plazo de tres días a partir de su notificación. Cumplido el plazo y no se hubiera subsanado la observación, se tendrá por no presentada la acción” (las negrillas son añadidas).

Existen casos en los que las citadas normas, merecen aplicación sin lugar a cuestionamiento alguno en la interposición de la acción de amparo constitucional, cumpliendo los requisitos de presentación en el plazo máximo de los seis meses; por lo que, el juez o tribunal de garantías la admite y sigue el procedimiento ulterior.

El cuestionamiento, surge cuando la interposición de la acción de amparo constitucional se la efectúa en el plazo de los seis meses; empero, es observada por el incumplimiento de requisitos para su presentación, previstos en el art. 33 del CPCo; por consiguiente, cuando la subsanación de las observaciones es cumplida al margen del plazo máximo; en estos casos, se tendrá por interpuesta esta acción tutelar; precisamente porque fue formulada dentro del plazo establecido por Ley, aun con las deficiencias subsanables observadas y salvadas oportunamente; ello, en aplicación de un criterio amplio o extensivo del derecho de acceso a la justicia en la jurisdicción constitucional. 

III.2. De la garantía del debido proceso en sus elementos de legalidad, tipicidad y taxatividad  

El art. 115.II de la CPE, indica que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones” (las negrillas son incorporadas). En ese sentido, el art. 116.II de la referida Norma Suprema, establece: “Cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible” (las negrillas son introducidas).

De la lectura de las normas constitucionales, puede advertirse que la potestad sancionadora del Estado, que tiene manifestaciones en diferentes ámbitos -penal, disciplinario, administrativo, etc.-, se encuentra limitada por la propia Constitución Política del Estado. El ejercicio del ius puniendi -facultad sancionadora del Estado- en materia penal y administrativa sancionadora, se diferencia por la autoridad que impone la sanción[1]; el cual, no tiene un carácter ilimitado ni absoluto, sino, se caracteriza por ser una potestad reglada, lo que implica la sujeción al principio de legalidad -recuérdese el aforismo nullum crimen, nulla poena sine lege (ningún delito, ninguna pena sin ley previa)-; vale decir, que el delito y la pena deben estar determinados por una ley previa, escrita y cierta[2], como elemento de la garantía del debido proceso. 

Ahora bien, este elemento que configura la garantía del debido proceso, tiene su expresión en sus vertientes tanto procesal, como sustantiva: 1) La primera, destinada a garantizar que nadie pueda ser sancionado, sino, con base en un proceso desarrollado según los presupuestos procesales mínimos, que respeten las garantías fijadas por la Constitución Política de Estado y las leyes; y, 2) La segunda, que prohíbe que una conducta sea calificada como falta o delito, sin estar descrita taxativamente en la ley o norma general[3]; asimismo, resulta pertinente enfatizar que en materia administrativa sancionadora, alcanzan validez las sanciones administrativas previstas a través de reglamentos fijados en el marco del principio de legalidad y con los requisitos esenciales exigidos para su aplicación[4]. Además, requiere para su cumplimiento, la observancia de subprincipios insoslayables en el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, como son los de tipicidad y taxatividad. 

El principio de tipicidad conlleva la descripción de las conductas pasibles de sanción, que se encuentran establecidas por ley como una norma general   -tomando en cuenta que la ley en sentido estricto, puede remitir esta función a la norma reglamentaria en materia administrativa sancionadora-; y, la adecuación de una conducta a los presupuestos que la ley describe como falta o delito; de lo contrario, en el ejercicio de la potestad punitiva del Estado, no se podría sancionar una conducta que no esté descrita como falta o delito[5].

El principio de taxatividad se traduce en la necesidad de fijar con claridad y precisión la conducta descrita por la norma general, en estricta observancia del principio de seguridad jurídica; al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en el Caso Vélez Loor vs. Panamá, a través de la Sentencia de 23 de noviembre de 2010 sobre Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, en el párrafo 183, indicó:

…en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende sancionar. La calificación de un hecho como ilícito y la fijación de sus efectos jurídicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que se considera infractor. De lo contrario, los particulares no podrían orientar su comportamiento conforme a un orden jurídico vigente y cierto, en el que se expresan el reproche social y las consecuencias de éste. Estos son los fundamentos de los principios de legalidad y de irretroactividad desfavorable de una norma punitiva (el resaltado es ilustrativo). 

De lo precedentemente desarrollado, se puede concluir que en el ámbito administrativo disciplinario, no puede estar sustraída la observancia de los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad, como elementos de la garantía del debido proceso, que limita la potestad sancionadora del Estado, tanto en el derecho administrativo sancionador como en el penal; en ese contexto y sobre la base de los hechos descritos con precisión, claridad, concisión y coherencia por el denunciante, es preciso sentar establecido que la función disciplinaria se encuentra compuesta por la facultad de los jueces o autoridades sumariantes, de proceder a la calificación de los hechos respecto a alguna o algunas faltas disciplinarias previstas; puesto que, es la autoridad disciplinaria, quien tiene la atribución exclusiva de efectuar la calificación formal u oficial de los hechos descritos por el denunciante, de manera reflexiva y objetiva; de modo que la calificación provisional, tentativa o transitoria del denunciante, no vincula a la autoridad disciplinaria para la calificación de los hechos a algún tipo disciplinario, habida cuenta de la amplia facultad investigativa[6] con la que se encuentra revestida. 

Atinente al tema desarrollado, es preciso también mencionar la observancia del principio de responsabilidad funcionaria, previsto en el art. 232 de la CPE, que rige para todo servidor público, traducido en la responsabilidad civil, penal y disciplinaria.

III.3. Análisis del caso concreto

De los antecedentes, puede concluirse que efectivamente la accionante se encuentra sometida a un proceso administrativo sancionador, por hechos concernientes al ejercicio de sus funciones, como servidora pública en el Ministerio de Salud, que presuntamente estarían calificadas o descritas como faltas disciplinarias, que ameritarían una sanción, en cuyo desarrollo -según la denuncia-, se lesionaron sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuya verificación corresponde efectuar en la presente acción de amparo constitucional.  

Así, configurado el principal problema jurídico, con carácter previo, es necesario resolver otras cuestiones adicionales formuladas al momento de presentar su informe las autoridades demandadas, quienes argumentaron la inobservancia de los principios de subsidiariedad e inmediatez que rigen la acción de amparo constitucional.

En ese entendido, respecto a la inobservancia del principio de inmediatez en el que habría incurrido la accionante, al haber presentado su demanda tutelar en forma oportuna; empero, con las observaciones formuladas por la Jueza de garantías en cuanto a los requisitos para la presentación de esta acción tutelar -previstos en el art. 33 del CPCo-, en cuyo intermedio, hasta la subsanación de las mismas, presuntamente se habría vencido el término máximo de dicha interposición; ese cuestionamiento resulta inatendible, pues tal como reconoce una de las autoridades demandadas, esta acción de tutela fue presentada oportunamente, siendo pospuesta únicamente su admisión, hasta la subsanación de los requisitos de admisibilidad, conforme lo previsto en el Código Procesal Constitucional y en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional.

Con relación al principio de subsidiariedad, no existe mérito alguno para afirmar que las denuncias de vulneración de derechos dentro del proceso administrativo sancionador, tengan que ser reclamadas en la vía contenciosa administrativa, agotando previamente dicho medio impugnativo; en todo caso, en sede administrativa los medios de impugnación reconocidos, son los recursos de revocatoria y jerárquico, una vez agotados los mismos, queda aperturada la vía constitucional. 

Ahora bien, respecto a la problemática planteada, una de las cuestiones centrales planteadas en la acción de amparo constitucional está relacionada con la RA 1/2016 emitida por la Abogada Sumariante demandada; a través de la cual, dispuso la apertura del proceso sumario administrativo contra la accionante y Fernando Llanos Medina, fijando un término de prueba de diez días hábiles. En este acto procesal, la impetrante de tutela denuncia la inobservancia del principio de legalidad en sus elementos de tipicidad y taxatividad, como vertiente de la garantía del debido proceso, dando lugar como efecto, a la lesión también del derecho a la defensa; en esa comprensión, es imperiosamente necesaria una minuciosa revisión de la mencionada Resolución, contrastando los fundamentos jurídicos que le conciernen.

La cuestionada RA 1/2016 dispone en su parte resolutiva el inicio de proceso sumario administrativo; y en lo que atañe a la demandante de tutela, dice textualmente:

1. Ana Cecilia Guevara Clavijo y Fernando Llanos Medina porque en su condición de Directora General de Asuntos Jurídicos y de Abogado de la Unidad de Análisis Jurídico respectivamente, han propiciado e intervenido en la firma del Convenio Interinstitucional No. 0025 de 17 de febrero de 2014, entre el Ministerio de Salud y la Universidad Católica Boliviana “San Pablo”, sin tener en cuenta que el Decreto Supremo No. 1321 invocado como marco legal expreso, faculta para la firma de Convenios Interinstitucionales con Universidades Públicas e Indígenas, cuyo cumplimiento es obligatorio para todos los Ministerios y entidades públicas, conducta con la que habrían infringido el inciso a) y b) del Artículo 8 de la Ley No. 2027, al no respetar y cumplir el Decreto Supremo No. 1321 de 13 de agosto de 2012 y el ordenamiento jurídico administrativo, en sujeción al Artículo 29 de la Ley No. 1178 (sic) [las negrillas son nuestras].

En este párrafo esencial de la parte resolutiva, cita el siguiente marco normativo:

i) Los incisos a) y b) del art. 8 del EFP, disponen los deberes de los servidores públicos, destacando que los mismos deben:

a) Respetar y cumplir la Constitución Política del Estado, las leyes y otras disposiciones legales.

b) Desarrollar sus funciones, atribuciones y deberes administrativos, con puntualidad, celeridad, economía, eficiencia, probidad y con pleno sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes y el ordenamiento jurídico nacional. (…).

ii) El art. 1 del DS 1321, que determina el objeto de dicho Decreto Supremo, al expresar:

El presente Decreto Supremo tiene por objeto promover y consolidar la realización de pasantías, proyectos de grado, trabajos dirigidos y tesis de los estudiantes de las universidades públicas autónomas y universidades indígenas, en las entidades públicas (las negrillas son añadidas).

iii) El art. 29 de la Ley 1178, que establece  reglas sobre la responsabilidad por la función pública, señalando que: 

La responsabilidad es administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público. Se determinará por proceso interno de cada  entidad que tomará en cuenta los resultados de la auditoria si la hubiere. La autoridad competente aplicará, según la gravedad de la falta, las sanciones de  multa hasta un veinte por ciento de la remuneración mensual; suspensión hasta una máximo de treinta días; o destitución.

De la lectura de estas normas, puede advertirse que se encuentran relacionadas al ámbito administrativo; empero, no hay cita de disposición normativa -legal o reglamentaria- concerniente al tipo o tipos disciplinarios a los cuales se encuentren vinculados los hechos supuestamente desplegados por la disciplinada y descritos por la autoridad disciplinaria.

Tampoco se señala cuál es la falta disciplinaria cometida, en términos claros y precisos; además la Autoridad Sumariante, no efectuó la correspondiente e imprescindible adecuación de la conducta de la demandante de tutela al tipo disciplinario definido, en observancia de los principios de taxatividad y tipicidad como elementos del principio de legalidad, y por consiguiente, como componente de la garantía del debido proceso; de tal forma que la disciplinada, sepa con certeza cuál es el hecho que desplegó y el objeto del proceso administrativo sancionador, cuál es la calificación que mereció por la Autoridad Sumariante y cuál la sanción que se le impondrá, en caso que, una vez concluidas las etapas de producción de la prueba y de impugnación, la Abogada Sumariante demandada declare como probada la denuncia de falta disciplinaria; lo que naturalmente impide que la procesada pueda adoptar estrategias de defensa que más le convenga.

Estos aspectos son por demás importantes en el proceso administrativo sancionador; más aún, para determinar el objeto del mismo desde su inicio, importa la observancia de la garantía del debido proceso en su elemento del principio de legalidad, en sus subprincipios de tipicidad y taxatividad; es necesario advertir además, que tampoco se encuentran señalados en forma expresa o de manera implícita tales principios, como tampoco en los demás párrafos de la parte resolutiva ni en los considerandos de la Resolución objeto de análisis; extremo que denota una absoluta ausencia de la observancia de los subprincipios señalados, lo que genera una innegable lesión de los derechos al debido proceso y a la defensa de la peticionante de tutela.

Del análisis de las Resoluciones emitidas dentro del proceso sancionatorio, se concluye que este defecto se mantuvo subsistente durante todo su desarrollo y a pesar de ser advertido en varias ocasiones por la solicitante de tutela, incluso de haberse retrotraído en una primera oportunidad el procedimiento, por una decisión intraprocesal en sede administrativa; sin embargo, este defecto inicial no fue percibido, menos subsanado por la autoridad jerárquica codemandada; en consecuencia, tal error no fue  reconducido, manteniéndose la vulneración de los derechos de la accionante, a lo largo de todo el proceso sancionador.

Por lo expresado anteriormente, se concluye que la Jueza de garantías al denegar la tutela solicitada, no valoró correctamente los antecedentes del proceso. 

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución AC-15/2017 de 22 de noviembre, cursante de fs. 841 a 845, dictada por la Jueza Pública Civil y Comercial Segunda de la Capital del departamento de La Paz; y en consecuencia:

1° CONCEDER la tutela solicitada, sobre la base de los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; y,

2° Disponer la nulidad de obrados, incluyendo la Resolución Administrativa 1/2016 de 11 de febrero, debiendo la Abogada Sumariante del Ministerio de Salud emitir nueva resolución de inicio de proceso sumario administrativo, observando los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad, explicitados en el presente fallo constitucional. 

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADA 

[1]La SC 0498/2011-R de 25 de abril, en el FJ III.1, respecto a las características similares del derecho penal general y del administrativo sancionador, expresa: “`…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal´. (García de Enterría, E. y Fernández, T. R., Curso de derecho administrativo, II, Civitas, Madrid, 1999, página 159)” [las negrillas son nuestras].

[2]Con relación a ley previa, escrita y cierta, se desarrolló una amplia explicación en la SC 0034/2006 de 10 de mayo.

[3]La SC 62/2002 de 31 de julio -citada por la SCP 0060/2015 de 16 de julio-, expresó respecto a las vertientes del principio de legalidad: “Que, el principio de legalidad en su vertiente procesal (garantía jurisdiccional), tiende a garantizar que nadie pueda ser sancionado sino en virtud de un proceso desarrollado conforme a las reglas establecidas en el procedimiento en cuestión, en el que se respeten las garantías establecidas por ley. (…) 

Que, el principio de legalidad en su vertiente penal (sustantiva), prohíbe que una conducta, por reprochable que parezca y por mucho que lesione un derecho, pueda conceptuarse como falta o delito, si la ley no la describe de manera taxativa como tal” (…) [las negrillas son incorporadas]. 

[4]La SC 0035/2005 de 15 de junio -citada por la SCP 0394/2014 de 25 de febrero-, respecto a la remisión reglamentaria en materia administrativa sancionadora expresó: “`En el seno de la potestad sancionadora general, a diferencia de los delitos, las sanciones administrativas admiten su regulación mediante una norma reglamentaria, pero con la condición que ésta ha de estar necesariamente basada en una ley, que ha de determinar el alcance y contenido de la norma reglamentaria, los elementos esenciales de la conducta antijurídica, y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. No cabe una remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley´ (Federico A. Castillo Blanco, Función Pública y Poder Disciplinario del Estado. Civitas, Madrid, 1992, p.244.)” [las negrillas son incorporadas].

[5]Respecto a la tipicidad en los ámbitos tanto del derecho penal como del administrativo sancionador, la jurisprudencia expresó en la SCP 0770/20212 de 13 de agosto -citada por la SC 0060/2015 de 16 de julio-, que: “…por otra parte se encuentra el principio de tipicidad que desarrolla el principio fundamental 'nullum crimen, nulla poena sine lege', se aplica como la obligación de que los jueces y tribunales apliquen la ley sustantiva debidamente enmarcando la conducta del imputado exactamente en el marco descriptivo de la ley penal a efectos de no incurrir en calificación errónea que afecte al debido proceso y devenga en defecto absoluto insubsanable; (…)

En consecuencia, el Estado no puede castigar una conducta que no está descrita ni penada por la ley, cimentándose una doble garantía: Por una parte, todas las personas conocen el ámbito de lo permitido y prohibido y, por la otra, el delincuente no puede ser castigado más que por las acciones legalmente descritas y sólo con la pena correspondiente”. 

[6]La SCP 1462/2013 de 21 de agosto, expresó respecto a la amplia facultad investigativa de la autoridad sumariante; puesto que, la potestad sancionadora implica: “…la consolidación de una amplia recolección probatoria destinada a la búsqueda de medios destinados a desvirtuar o sustentar objetivamente los actos o omisiones atribuidos al procesado”.