Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0089/2018-S1

Sucre, 23 de marzo de 2018

SALA PRIMERA

Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

Acción de cumplimiento

Expediente:                  21488-2017-43-ACU

Departamento:            Santa Cruz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante indica que en varias oportunidades acudió ante las autoridades municipales de Warnes pidiendo la aprobación y extensión de su certificado catastral, así como la aprobación del plano de uso de suelo respecto a un bien inmueble de su propiedad, además de solicitar se le autorice el pago de impuestos a la transferencia. Sin embargo, no tuvo respuesta alguna a sus solicitudes, lo cual vulnera sus derechos de petición, a la propiedad privada, a la igualdad y la no discriminación; considerando además que se omitió dar cumplimiento a los arts. 2.I inc. b) de la LPA y “71 inc. e)” de su Reglamento (DS 27113).

Por consiguiente, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Jurisprudencia reiterada sobre la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento 

En cuanto a la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, estableció que: “…esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley” (las negrillas son nuestras).

Así, la presente acción tutelar tiene como objeto “…garantizar el cumplimiento de la Constitución y la Ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales. Cuando la Constitución establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la Ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el parágrafo tercero del art. 134 de la CPE, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108.1), 2) y 3) y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías, sino que su objetivo es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligada al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar el cumplimiento de un deber omitido; deber que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional Peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, debe ser ineludible, incondicional y de obligatorio cumplimiento.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde la presentación de la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (SC 1421/2011-R de 10 de octubre [las negrillas nos corresponden]).

Ahora bien, respecto a las características propias de la acción de cumplimiento la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, sostuvo que: “…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal, sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia” (las negrillas son agregadas).

III.2. Los actos administrativos no pueden ser objeto de reclamo a través de la acción de cumplimiento alegándose lesión de derechos

Sobre el particular, la SCP 0425/2016-S3 de 6 de abril, concluyó que: «…El art. 66.4 del CPCo, establece que la acción de incumplimiento no procederá en los procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la acción de amparo constitucional.

Al respecto, la SCP 1318/2014 de 30 de junio, estableció que: “En el marco de la jurisprudencia desarrollada precedentemente, se deriva a su vez otro supuesto de no procedencia de la acción, emergente del hecho de que por la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento, es evidente que la misma no alcanza para conocer actos administrativos y las divergencias que puedan surgir de los mismos o de los elementos que los constituyen.

Así lo ha señalado ya en un caso concreto la SCP 2266/2013 de 16 de diciembre, que establece: `…la tutela se da a mandatos normativos que generan deberes jurídicos expresos pero no a situaciones como la presente en la que existen criterios divergentes conducentes a definir una pluralidad de aspectos (competencia, validez, atribuciones, etc.) que por su naturaleza corresponden al ámbito de control de legalidad e incluso pueden generar responsabilidades de diversa índole ello debido al incumplimiento que exige la acción de cumplimiento, debe ser sobre un mandato cuya validez no sea emergente de un acto que se encuentre en controversia”’.

Sobre el ámbito de protección de la presente acción, en contraste con el ámbito de protección de las otras garantías constitucionales, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, refirió que: “…el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa”».

III.3. La acción de cumplimiento no tutela el derecho a la petición

Con relación a ese derecho fundamental, la SCP 0166/2012 de 14 de mayo, concluyó que: “…el derecho de petición reconocido en el art. 24 de la CPE, que el accionante aduce como vulnerado por la Autoridad edilicia demandada al no haber accedido a su solicitud de fotocopias legalizadas, está típicamente protegido por la acción de amparo constitucional por omisión, y no así por la acción de cumplimiento, por cuanto el mismo es de carácter genérico y no contiene un mandato constitucional o legal claro, preciso y exigible…”.

A su vez, la SCP 0548/2013, señaló que: “Como una lógica consecuencia en sentido de que la acción de cumplimiento no procede para tutelar derechos subjetivos se tiene que la misma no procede para la tutela del derecho de petición, aspecto que además está relacionado a laa no subsidiariedad de la acción de cumplimiento.

Mientras la Constitución Política del Estado en su art. 24, establece que: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta…’, de donde se extrae un interés subjetivo particular tutelado por la acción de amparo constitucional se tiene en contrapartida que la acción de cumplimiento tiene el propósito de otorgar efectividad a la Constitución y la ley (art. 134.I de la CPE), por lo que no procede frente al ejercicio del derecho a la petición sino ante un recordatorio a una autoridad de que debe cumplir el deber que le impone la Constitución y la ley (posición de garante).

En efecto, cuando un ciudadano acude a la administración pública y efectúa una petición y procede el silencio positivo o negativo (inactividad administrativa formal), resulta en su caso agotar la vía administrativa y luego acudir a la justicia constitucional mediante el amparo constitucional por encontrarse en debate un derecho subjetivo en entredicho pero cuando la diligencia de una ciudadana o un ciudadano aunque tenga la forma de una solicitud se dirija a recordar a la autoridad pública el deber de realizar y/u omitir una conducta impuesta por la Constitución y la ley y no proceda el silencio positivo ni el negativo (inactividad administrativa material), se activa entonces la acción de cumplimiento por no existir un derecho subjetivo debatido sino únicamente el cumplimiento de la Constitución y la ley”.

III.4. Análisis del caso concreto

A través de la presente acción tutelar, Fabián Mario Torrez Azurduy -hoy accionante-, indica que en varias oportunidades solicitó a las autoridades del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, la aprobación y extensión del certificado catastral y aprobación del plano de uso de suelo respecto a un bien inmueble de su propiedad; además, autoricen el pago de impuestos a la transferencia; sin embargo, no tuvo respuesta alguna a sus solicitudes, por lo que considera vulnerados sus derechos de petición, a la propiedad privada, a la igualdad y la no discriminación. Agrega que, la norma incumplida es el art. 2 de la LPA, que establece que la Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones del referido cuerpo normativo; de igual manera, indica que el art. 71 del Reglamento de dicha Ley, aprobado por DS 27113, determina que las actuaciones con plazo no expresamente contemplado, deberán expedirse en diez días, como los dictámenes e informes técnicos.

Así precisada la problemática planteada, y de los hechos que motivaron la presente acción de defensa, se destacan los siguientes aspectos: i) Se acude a la acción de cumplimiento formulando reclamo dentro de un trámite radicado en dependencias del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz; ii) El accionante no especifica las normas constitucionales o legales que de manera concreta obligan a los servidores de la mencionada entidad municipal a hacer o dejar de hacer algo; según los términos de su reclamo, señala que las normas legales incumplidas serían los arts. 2 de la LPA; y, 71 del Reglamento de dicha Ley, aprobado por DS 27113, que dispone que las actuaciones administrativas que no tengan un plazo expresamente establecido, deberán expedirse en diez días, figurando entre ellas los dictámenes e informes técnicos; y, iii) Al no haber dado respuesta a sus reiteradas solicitudes, los hoy demandados vulneraron sus derechos de petición, a la propiedad privada, a la igualdad y a la no discriminación.

En base a lo referido y la jurisprudencia constitucional desarrollada en los fundamentos jurídicos precedentes, se tiene que:

a) Con relación al primer aspecto sobre la existencia de un trámite municipal pendiente, corresponde referirse en principio al art. 66.4 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que establece de forma taxativa que esta acción tutelar no procederá cuando: “En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional”; es decir, la improcedencia de la acción de cumplimiento para la tutela de derechos subjetivos.

En el presente caso, el accionante expresa que la “acción ilegal” en la que incurrieron los demandados consiste en no haber dado respuesta a sus reiteradas notas presentadas ante el Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, referidas a la aprobación y extensión de su certificado catastral y aprobación del plano de uso de suelo respecto a un bien inmueble de su propiedad, además de pedir se autorice el pago de impuestos a la transferencia. Consiguientemente, al constituir un trámite vinculado al ámbito administrativo municipal, la actuación de los ahora demandados en su condición de servidores de la referida entidad municipal no puede ser cuestionada mediante la acción de cumplimiento, conforme determina el citado art. 66.4 del CPCo y la jurisprudencia constitucional glosada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

b) En torno al segundo tema, referido a que no se especificó de manera concreta las normas constitucionales o legales que obligan a las autoridades y funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz a hacer o dejar de hacer, la SC 1017/2011-R de 22 de junio, al referirse al ámbito de protección de la acción de cumplimiento, señaló que: “…es garantizar el cumplimiento de un deber omitido; deber que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente…”.

El accionante, en su memorial de subsanación cursante a fs. 290 y vta., menciona como norma incumplida el art. 71 del DS 27113 -Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo-, relativo a los plazos supletorios, el cual determina que aquellas actuaciones que no contengan un plazo expresamente establecido se regirán por los previstos en dicha disposición legal, y en su caso correspondía aplicar el inciso e) del indicado artículo que concede un término de diez días para expedir dictámenes e informes técnicos, normativa que a su criterio fue incumplida por las autoridades demandadas. A su vez, el art. 2.I inc. b) de la LPA, al referirse al ámbito de aplicación, dispone que: “La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley. A los efectos de esta Ley, la Administración Pública se encuentra conformada por: (…) b) Gobiernos Municipales y Universidades Públicas”. No obstante haberse citado ambos preceptos legales, la parte accionante omitió señalar de manera concreta la existencia de un deber específico y expreso de las autoridades municipales hoy demandadas, tampoco refirió el mandato constitucional o legal vigente, cierto y claro que hagan obligatorio su cumplimiento. Por otra parte, de los textos de los preceptos legales cuyo incumplimiento se demanda, no se aprecia un mandato expreso ni concreto que pueda ser reclamado a través de la presente acción de defensa, tratándose al contrario de normas generales, abstractas e impersonales. Así se tiene que, en el contenido del art. 71 del DS 27113, cuyo incumplimiento se denuncia, no se advierte un deber específico y concreto para que, dentro de un determinado trámite administrativo, las autoridades municipales de Warnes se encuentren obligadas a expedir informes o dictámenes en el plazo de diez días. Asimismo, en el caso del art. 2.I inc. b) de la LPA, se trata de una disposición legal que delimita el ámbito de aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo y no así un deber específico y concreto para las autoridades y funcionarios municipales.

c) Finalmente, el tercer aspecto observado se refiere a que, ante el incumplimiento o inobservancia de normas constitucionales o legales por parte de los demandados, estos incurrieron en vulneración de los derechos fundamentales de petición, a la propiedad privada, a la igualdad y a la no discriminación; sin embargo, de acuerdo a lo dispuesto por el art. 134 de la CPE, la acción tutelar tiene como objeto garantizar el cumplimiento de la Norma Suprema y de la ley, protegiendo de esa manera los principios de supremacía constitucional y de legalidad. En ese entendido, para conocer denuncias de lesión de derechos fundamentales, la acción de cumplimiento no es la vía idónea sino la acción de amparo constitucional. Así, la citada SC 1421/2011-R, estableció que: “… ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde la presentación de la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas fueron agregadas). A su vez, la SCP 0991/2017-S3 de 29 de septiembre destaca lo siguiente: “… la acción de cumplimiento y la acción de amparo constitucional, difieren en cuanto a su naturaleza jurídica, dado que la primera garantiza el cumplimiento de un deber omitido, deber que tiene que estar expresado de forma clara, concreta, exigible y que de manera inequívoca obligue a un servidor público renuente a su cumplimiento, mientras que la segunda tiene por finalidad tutelar derechos fundamentales y garantías constitucionales que se restringieron por acción u omisión de los servidores públicos o de una persona individual o colectiva”. En consecuencia, dentro del marco jurisprudencial anotado, el accionante debía acudir a la acción de amparo constitucional solicitando la tutela con relación a los derechos fundamentales cuya vulneración denuncia, no correspondiendo que con tal propósito interponga una acción de cumplimiento, por no ser la vía idónea.

En tal sentido, por las razones anotadas corresponde denegar la tutela invocada, por cuanto la problemática planteada relativa al incumplimiento de los arts. 2.I inc. b) de la LPA y 71 de su Reglamento (DS 27113), al no haberse dado respuesta a las solicitudes del accionante, no se encuentra dentro del ámbito de protección de la acción de cumplimiento.

III.5. Otras consideraciones

El art. 30.I del CPCo establece que en las acciones de amparo constitucional o de cumplimiento, la Jueza, Juez o Tribunal de garantías verificará el cumplimiento de lo establecido en los arts. 33 -Requisitos para la acción-, 53 -Improcedencia de la acción de amparo constitucional- y 66 del mismo Código -Improcedencia de la acción de cumplimiento-. A su vez, el mismo art. 30 de ese cuerpo normativo dispone que en caso de presentarse las causales de improcedencia previstas en los arts. 53 o 66 de dicho Código, se pronunciará de inmediato Auto motivado a través del cual se declarará la improcedencia de la correspondiente acción tutelar, debiéndose notificar a la parte demandante para que, si así considerara, presente impugnación en el plazo de tres días; caso contrario se procederá al archivo de obrados.

En ese marco, resulta incomprensible que en el caso que se analiza, y pese a la existencia de una causal de improcedencia (art. 66.4 del CPCo), el Juez de garantías hubiera continuado con el respectivo trámite hasta dictar sentencia, peor aún concediendo parcialmente la tutela solicitada, cuando era por demás evidente que los derechos invocados no podían ser protegidos mediante esa acción de defensa y que el reclamo formulado se presentó dentro de un trámite o procedimiento propio del Gobierno Autónomo Municipal de Warnes del departamento de Santa Cruz, conforme se tiene descrito en las Conclusiones del presente fallo; por lo que, no correspondía la admisión de la presente acción de cumplimiento, y menos conceder la tutela, como sucedió, sino declarar la improcedencia por haberse incurrido en la causal prevista en el art. 66.4 del CPCo. Así, es pertinente exhortar al Juez de garantías para que en posteriores actuaciones, observe previamente y con detenimiento los preceptos legales ya señalados y la uniforme jurisprudencia constitucional.

En consecuencia, el Juez de garantías, al conceder en parte la tutela solicitada, actuó en parte de forma incorrecta, aunque con otros fundamentos.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión; resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 01/2017 de 17 de octubre, cursante de fs. 402 vta. a 407, pronunciada por el Juez Público Mixto Civil y Comercial, de Familia y de Sentencia Penal Primero de Warnes del departamento de Santa Cruz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, en base a los fundamentos jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA