Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0141/2018-S3

Sucre, 2 de mayo de 2018

SALA TERCERA

Magistrada Relatora:    MSc. Brígida Celia Vargas Barañado

Acción de amparo constitucional

Expediente:                   21779-2017-44-AAC

Departamento:              Cochabamba

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en su componente de legalidad, falta de tipicidad y a la defensa, a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones y al trabajo; puesto que, dentro del proceso administrativo interno seguido en su contra, por la presunta contravención de los arts. 43, 45, 51 y 53 del Reglamento Interno del SEDCAM; la autoridad demandada confirmó su destitución en base a una calificación inadecuada de los hechos desde el Auto de Inicio de Proceso Sumario Administrativo Interno; porque, fue sancionada por artículos que establecen obligaciones y no infracciones, mismas que no están consideradas como causales de destitución.

En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El principio de legalidad y su incidencia en la potestad administrativa sancionatoria. Desarrollo jurisprudencial

Al respecto, la SCP 0394/2014 de 25 de febrero, haciendo referencia a la SCP 0137/2013 de 5 de febrero, ha dejado precisado que la potestad administrativa sancionatoria, se configura como: «”…una `potestad reglada´, a partir de la cual, encuentra razón de ser el principio de legalidad, el cual, en un Estado Constitucional de Derecho como es el caso del Estado Plurinacional de Bolivia, expande su contenido dogmático para configurar el `principio de constitucionalidad´, en virtud del cual, todos los actos de la administración, incluidos por supuesto aquellos que emanen de la potestad administrativa sancionatoria, se someten no solamente a un bloque de legalidad imperante, sino a la Constitución, entendiendo que en esta nueva visión de Estado, la Constitución tiene un `valor normativo´, es decir constituye fuente directa de derecho, presupuesto a partir del cual, se concibe la aplicación directa de los derechos fundamentales y la eficacia del fenómeno de constitucionalización del ordenamiento jurídico, es decir, la irradiación de contenidos constitucionales y en particular de lineamientos insertos en la parte dogmática de la Constitución en todos los actos de la vida social y por supuesto en aquellos emergentes de la función administrativa”.

La jurisprudencia constitucional, ha desarrollado ampliamente el principio de legalidad, señalando que para su observancia, se debe cumplir con dos condiciones esenciales para su aplicación: “…a) la garantía formal expresada en el resguardo del principio de la reserva legal en la medida en que es la Ley la que contiene las normas que tipifican las conductas como ilícitos o infracciones administrativas, así como las sanciones; y b) la garantía material que en resguardo del principio de la seguridad jurídica se expresa en la necesaria tipificación de las conductas y el establecimiento de las sanciones tanto en forma directa, a través de las normas contenidas en la Ley, cuanto por remisión conocida como tipificación indirecta” (SC 22/2002 de 6 de marzo).

La proyección de este principio alcanza al ámbito administrativo sancionador, según ha expresado la jurisprudencia constitucional al determinar que una condición de validez de las sanciones administrativas previstas a través de reglamentos es que sean establecidas en el marco del principio de legalidad y cumplan con los requisitos esenciales exigidos para su aplicación; es decir, observar la garantía material y formal aludida precedentemente, esto es: reserva legal y tipificación expresa de la conducta y la sanción. Así la SC 57/2002 de 5 de julio, a tiempo de realizar el correspondiente juicio de constitucionalidad, determinó que: “tanto la tipificación de la infracción o ilícito administrativo, cuanto la sanción respectiva, no han sido establecidos expresamente en la Ley, sino directamente en el Decreto Supremo que contiene la disposición legal impugnada, hecho que le resta la validez legal al decomiso como sanción administrativa, en razón de que la disposición legal objeto de análisis lesiona el principio de la reserva legal, así como el derecho a la seguridad jurídica, así como el principio de la legalidad (…)” .

En este contexto, es fundamental precisar que las sanciones penales como las administrativas son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, y como tales, deben cumplir ciertas condiciones para ser válidas. Sobre este particular, la SC 0035/2005 de 15 de junio, subrayó que: “la mera existencia de una ley no garantiza el cumplimiento del principio de legalidad en la aplicación de una sanción, (…). Precisamente para evitar que el principio de legalidad sea una proclamación vacía de contenido, la ley debe reunir una serie de requisitos que generalmente se resumen en la necesidad que se sea escrita, previa a la realización de los hechos que se pretende sancionar y estricta, esto es, que establezca claramente las características del hecho punible y su sanción. (Francisco Muñoz C. y Mercedes García Arán, Derecho Penal, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000)”.

En el orden señalado determinó que: “En el seno de la potestad sancionadora general, a diferencia de los delitos, las sanciones administrativas admiten su regulación mediante una norma reglamentaria, pero con la condición que ésta ha de estar necesariamente basada en una ley, que ha de determinar el alcance y contenido de la norma reglamentaria, los elementos esenciales de la conducta antijurídica, y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. No cabe una remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley (Federico A. Castillo Blanco, Función Pública y Poder Disciplinario del Estado. Civitas, Madrid, 1992, p.244.)”.

Asimismo, la SC 0062/2002, expresó que el principio de legalidad adquiere una vertiente procesal y otra sustantiva. Con relación a la primera puntualizó que “…el principio de legalidad en su vertiente procesal (garantía jurisdiccional), tiende a garantizar que nadie pueda ser sancionado sino en virtud de un proceso desarrollado conforme a las reglas establecidas en el procedimiento en cuestión, en el que se respeten las garantías establecidas por ley”. En su vertiente penal (sustantiva) el principio de legalidad: “…prohíbe que una conducta, por reprochable que parezca y por mucho que lesione un derecho, pueda conceptuarse como falta o delito, si la ley no la describe de manera taxativa como tal”.

Analizando el caso, concluyó que: "las exigencias del principio de legalidad no se agotan en la formulación de la ley previa, sino que además, con el mismo valor, está la exigencia de la garantía de certeza. La realización material del principio de legalidad también viene condicionada por la forma como se encare el proceso de subsunción de la conducta en el tipo descrito por la norma sancionadora; pues, todo el andamiaje que importan las garantías formales, quedarían reducidas a la nada, si fuera conforme a derecho, aplicar un precepto distinto, al de la conducta atribuida o imputada» (las negrillas corresponden al texto original).

III.2. El principio de taxatividad como elemento esencial del principio de legalidad en el ámbito de la potestad administrativa sancionadora

Asimismo, la Sentencia Constitucional Plurinacional referida supra, estableció que: “En líneas precedentes se ha establecido que el carácter material del principio de legalidad garantiza la seguridad jurídica de los ciudadanos y las ciudadanas por cuanto les permite conocer cuándo y por qué motivos pueden ser objeto de penas o sanciones ya sean privativas de la libertad o administrativas o de otra índole evitando de esta forma toda clase de arbitrariedad o intervención indebida por parte de las autoridades respectivas (SSCC 0035/2005, 22/2002).

En esta perspectiva, cumple referirse al principio de taxatividad como elemento esencial del principio de legalidad que forma parte del carácter material del principio de legalidad. Así se ha pronunciado la SC 0022/2006 de 18 de abril, al señalar que: ‘Del principio de legalidad emerge el principio de taxatividad de la norma penal o disciplinaria, que implica la suficiente predeterminación normativa de los ilícitos y sus consecuencias jurídicas; (…)’

…el principio de taxatividad ‘que exige que las conductas tipificadas como faltas disciplinarias, sean descritas de forma que generen certeza, sin necesidad de interpretación alguna, sobre el acto o conducta sancionada, así como sobre la sanción impuesta, pues la existencia de un precepto sancionador sin la suficiente claridad del acto que describe como lesivo a un bien jurídico protegido, puede dar lugar a que sean las autoridades encargadas de aplicar dicho precepto quienes creen el tipo para adecuarlo a la conducta procesada, lo que no coincide con los principios de legalidad y debido proceso’.

(…)

Asimismo determinó que solamente puede imponerse una sanción administrativa cuando ésta esté específicamente establecida por ley de acuerdo al principio de taxatividad, por lo mismo, entendió la legalidad en materia sancionatoria, condicionada al principio de certeza o taxatividad como garantía material, que garantiza la previsibilidad de las conductas sancionables y la certeza jurídica sobre las sanciones establecidas.

‘(…)

(…)en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende sancionar. La calificación de un hecho como ilícito y la fijación de sus efectos jurídicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que se considera infractor. De lo contrario, los particulares no podrían orientar su comportamiento conforme a un orden jurídico vigente y cierto, en el que se expresan el reproche social y las consecuencias de éste. Estos son los fundamentos de los principios de legalidad y de irretroactividad desfavorable de una norma punitiva”’ (el subrayado corresponde al texto original y las negrillas nos corresponden).

III.3. Análisis del caso concreto

Como se advierte de los antecedentes expuestos en los hechos que motivan la acción, el Director del SEDCAM, solicitó al Jefe Administrativo y Financiero, un informe técnico respecto a un incremento salarial del 4 % en favor de los trabajadores y éste a su vez, instruyó a la accionante, elaborar el referido informe, el cual lo realizó en coordinación con el responsable del área financiera y de RR.HH., oportunidad en la que advirtieron la insuficiencia presupuestaria para efectuar el aumento; por lo que, lo hicieron con un porcentaje menor al 4 % para los trece niveles y el 4.22 % para uno de ellos; decisión que le ocasionó el inicio de proceso administrativo interno, conjuntamente con los otros dos funcionarios, por la presunta infracción de los arts. 43, 45, 51 y 53 del Reglamento Interno del SEDCAM, que concluyó con la decisión de sancionarla con destitución, fallo que fue confirmado en recurso de revocatoria y jerárquico.

Los artículos por los cuales fue sancionada se encuentran estipulados dentro del Capítulo IV del Reglamento Interno del SEDCAM, referido a las obligaciones laborales de los servidores públicos, establece: “Artículo 43º Cumplir con las obligaciones del puesto de trabajo desempeñando con responsabilidad, eficiencia y eficacia”.

“Artículo 45º Cumplir con las comisiones que le fueran asignadas”.

“Artículo 51º  cumplir las instrucciones del inmediato superior en el marco de sus funciones específicas y otras que le fueran asignadas”.

“Artículo 53º  Proporcionar información fidedigna y oportuna a las autoridades competentes sobre las labores a su cargo”.

Obligaciones que de acuerdo al mencionado Reglamento no estipulan sanción al incumplimiento; por otro lado, el art. 122 del mismo Reglamento establece que:

“Son causales de destitución por proceso:

a) Por incumplimiento al ordenamiento legal vigente por interés personal o por recibir dádivas y gratificaciones, en perjuicio de los intereses del Estado;

b) Por realizar actos de malversación, robo defraudación, hurto, sustracción y abuso de confianza en dinero, valores, documentos o bienes pertenecientes al SEDCAM, sin perjuicio de seguir la acción penal correspondiente;

c) Por resistencia al cumplimiento de órdenes superiores mediante confabulación de dos o más servidores públicos;

d) Por coaccionar moralmente a personas que tengan algún trámite o gestión ante el funcionario por razón de su cargo; y,

e) Por revelar estudios, documentos o información de carácter reservado”.

Ahora bien, de lo expuesto se evidencia que el Reglamento Interno del SEDCAM de manera específica establece las causales de destitución, entre las cuales no están inmersas ninguna de las obligaciones estipuladas en los artículos por los cuales fue sancionada la accionante; por lo que, en aplicación de la jurisprudencia constitucional glosada en los Fundamentos Jurídicos III.1 y III.2 del presente fallo constitucional, que dispone que, todos los actos de la administración están sometidos al principio de legalidad, a la Constitución Política del Estado y tienen un valor normativo; lo que quiere decir, que los lineamientos insertos en la parte dogmática, los actos de la vida social y aquellos emergentes de la función administrativa, deben estar normados en aplicación del principio de legalidad y resguardo de reserva legal; es decir, que es la ley, la que contiene las normas que tipifican las conductas como ilícitos o infracciones administrativas, así como las sanciones, las cuales necesariamente deben estar escritas o establecidas previamente a la realización de los hechos que se pretende sancionar.

En el presente caso en análisis, se aplicó la sanción de destitución por incumplimiento de obligaciones, las cuales no están tipificadas dentro de las causales de destitución, decisión que en aplicación al principio de legalidad y taxatividad vulnera el derecho al debido proceso de la accionante; conforme la jurisprudencia glosada precedentemente; porque, las acciones previstas en el Reglamento Interno del SEDCAM como obligaciones no están establecidas como infracciones susceptibles de ser sancionadas con destitución; si bien en aplicación al art. 29 de LACG constituyen incumplimiento o contravención de las normas que regulan la conducta del servidor público; empero, éstas deben tener vínculo o relación con las que se encuentran estipuladas como transgresiones, debiendo ser analizadas y tomadas en cuenta dentro el proceso administrativo interno, a objeto de establecer la gravedad del hecho y conforme a éste, la sanción a imponerse deberá ser proporcional a la falta cometida.

En cuanto a los derechos al trabajo, a la defensa y a la justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones, la parte accionante en el memorial de interposición de acción de amparo constitucional, sólo los nombró, sin hacer mayor énfasis y fundamentación en su vulneración; por lo que, carecen de relevancia constitucional; en consecuencia, no corresponde pronunciarse sobre los mismos.

III.4. Otras consideraciones

En cuanto al pronunciamiento del Tribunal de garantías sobre el pago de salarios devengados, es necesario aclarar que la accionante en los memoriales de acción de amparo constitucional, subsanación y ni en audiencia solicitó los mismos; por lo que, no concierne referirse al respecto.

En ese sentido, el Tribunal de garantías al haber concedido la tutela, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 008/2017 de 16 de noviembre, cursante de fs. 131 a 137 vta., pronunciada por la Sala Social y Administrativa Contenciosa y Contenciosa Administrativa Primera del Corresponde a la SCP 0141/2018-S3 (viene de la pág. 11).

Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y en consecuencia CONCEDER la tutela solicitada, en los mismos términos del Tribunal de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Brígida Celia Vargas Barañado 

MAGISTRADA

Orlando Ceballos Acuña

MAGISTRADO