Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0021/2014
Sucre, 3 de enero de 2014
SALA PLENA
Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
Acción de inconstitucionalidad abstracta
Expediente: 04092-2013-09-AIA
Departamento: La Paz
En la acción de inconstitucionalidad abstracta presentada por Rolando Villena Villegas, Defensor del Pueblo, demandando la inconstitucionalidad del art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana; por infringir las normas de los arts. 14.II y III, 46.I.2 y II, 49.III, 115.II, 116.I, 117.I, 119.II y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.1 y 2, y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; y 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción
Por memorial presentado el 9 de julio de 2013, cursante de fs. 31 a 40 vta., el accionante en su condición de Defensor del Pueblo, expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho.
De la lectura del texto impugnado contenido en el art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, que dispone: “…en el día será puesto a disposición procesal del Tribunal Disciplinario Departamental con suspensión de funciones y sin goce de haberes con comunicación a la Dirección General de Recursos Humanos”, se infiere que del mismo, devienen medidas preventivas a ser establecidas en los procesos instaurados contra servidores públicos policiales por faltas graves, ya sea en la etapa de investigación o de acusación.
Agrega que conforme disponen las normas previstas en el art. 50 de la precitada Ley, el proceso administrativo disciplinario policial, está conformado por dos etapas, la primera denominada de investigación, que consiste en la obtención y acumulación de elementos de prueba; y la segunda, por el proceso oral que consiste en la determinación de responsabilidad disciplinaria por la comisión de una falta grave. De donde es posible establecer que la investigación resulta ser el primer acto del proceso disciplinario policial, en el cual, se deben obtener y acumular elementos de prueba que den cuenta sobre la autoría de la falta grave. Fase en la cual, la norma ahora impugnada, le atribuye al Tribunal Disciplinario Departamental la facultad de suspender de sus funciones y sin goce de haberes al investigado, con tan solo la radicatoria de la causa, mediante un acto unilateral y autónomo sin dar lugar a la defensa. Extremo que no resulta razonable ni constitucionalmente aceptable, que una servidora o servidor policial sea sancionado anticipadamente por la presunta comisión de una falta grave, más aún cuando nunca fue demostrado a través de la emisión de una resolución sancionatoria ejecutoriada; lo que desvirtúa la condición esencial de la preexistencia de una certeza de culpabilidad, establecida en un proceso en el que, en igualdad de condiciones se hubieran valorado aquellos elementos que destruyan la presunción de inocencia.
En consecuencia, la radicatoria de la causa no constituye un acto definitivo ni susceptible de impugnación, sino únicamente marca el inicio de la competencia de la autoridad que asumirá conocimiento del proceso, en este caso, del Tribunal Disciplinario Departamental, que no existe siquiera certeza en dicha autoridad, como tampoco de las faltas cometidas por la servidora o servidor policial, o que dicho proceso concluirá con la emisión de una resolución condenatoria o absolutoria. Por lo que, la previsión ahora impugnada constituye un acto arbitrario que vulnera los derechos al debido proceso y a la defensa.
Por lo mencionado, la frase contenida en la norma impugnada, y como consecuencia, los párrafos segundo y tercero que señalan: “En caso de absolución con Resolución Ejecutoriada, se le repondrá el salario no pagado sin pérdida de antigüedad y el Comando General le restituirá a sus funciones”; y “En caso de Resolución Condenatoria, la Sanción comenzará a contabilizarse a partir de la suspensión”, transgrede los derechos al debido proceso y a la defensa.
Refiere igualmente que el principio de presunción de inocencia debe mantenerse mientras no se pruebe lo contrario al final de un debido proceso administrativo disciplinario policial, en el que se hubiera podido ejercitar plenamente el derecho a la defensa técnica y material, corresponderá al acusador demostrar la culpabilidad del encausado o procesado; y sólo puede vencerse dicha calidad con una sentencia condenatoria con calidad de cosa juzgada formal y material; lo que impide que los órganos de persecución penal o administrativa realicen actos que presuman la culpabilidad, aspecto que no fue observado por la norma que ahora se denuncia de inconstitucional, dado que permite la aplicación de una sanción anticipada como es la suspensión, contra una persona totalmente inocente, ya que en dicha etapa, aún no existe una sanción ejecutoriada y pronunciada a través de una resolución que determine culpabilidad. Pues, una sanción anticipada no sólo afecta la presunción de inocencia sino además implica un quiebre al valor justicia y al principio de razonabilidad.
Con relación al derecho a la igualdad, señala que las normas deben observarse a favor de todos los imputados o procesados en el ámbito penal como administrativo sin discriminación alguna; sin embargo, bajo la concepción de la norma impugnada, este derecho no sería aplicado a los servidoras o servidores policiales, a quienes se los discrimina simplemente por su tipo de ocupación, estableciéndose en su contra, a sola radicatoria de la causa ante el Tribunal Disciplinario Departamental, una suspensión de funciones y sin goce de haberes, lo que se traduce en una sanción anticipada, habida cuenta que el art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, introduce una discriminación para quienes son sometidos a investigación o acusación por la comisión de faltas graves, al determinar medidas preventivas de suspensión de funciones y sin goce de haberes, en razón de su ocupación, porque si no fueran servidores policiales, no serían tratados de esa forma.
El derecho al trabajo igualmente se encuentra violado, siendo que la normativa permite la suspensión de los procesados, como una sanción anticipada, y no permite que el afectado pueda dedicarse a otra actividad, generándose además la automática privación de su remuneración, porque no existe reserva legal que permita al Comando General de la Policía seguir pagando sueldos al servidor policial que fue suspendido y que no cumple sus funciones.
La supremacía constitucional y jerarquía normativa, están siendo transgredidas también, porque el artículo cuestionado infringe los derechos al debido proceso, defensa, presunción de inocencia, igualdad y trabajo.
I.2. Admisión y citaciones
Por AC 0288/2013-CA de 25 de julio, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta planteada y ordenó que junto al Auto de admisión, se pongan en conocimiento de Álvaro Marcelo García Linera Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como personero del órgano que generó la norma impugnada (fs. 41 a 45); diligencia cumplida el 23 de septiembre de 2013, conforme consta en el actuado cursante a fs. 67.
I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada
Mediante memorial presentado vía fax el 15 de octubre de 2013, Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, respondió a la acción de inconstitucionalidad abstracta, en los siguientes términos: a) La suspensión de servidoras o servidores públicos policiales sometidos a investigación o acusación por la comisión de faltas graves, constituye una medida preventiva de carácter temporal, con la finalidad de garantizar la correcta investigación y el derecho a la defensa dentro del marco del debido proceso a favor de la persona sometida a proceso; b) La norma impugnada otorga a la administración la posibilidad de adoptar determinadas precauciones para asegurar que puedan realizarse adecuadamente los diversos actos que conforman el proceso y para que al término del mismo, la resolución que se dicte, sea plenamente eficaz; c) Las medidas preventivas reconocidas por la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, son formas de coerción procesal destinadas a asegurar la investigación disciplinaria y el cumplimiento de la ley; d) No se vulneró el principio de igualdad porque la servidora o servidor público policial es tratado como cualquier otra persona sometida a un proceso disciplinario al momento de imponérsele una sanción como consecuencia de una medida preventiva; por lo tanto, en la norma impugnada de inconstitucional no existe ninguna disposición discriminatoria, sino solamente se establece una restricción como medida preventiva, que en el caso, es la suspensión del funcionario, para la averiguación de la verdad en el proceso disciplinario; e) El derecho al trabajo tampoco se vulnera con la suspensión de un procesado disciplinariamente, porque éste no es atribuible de manera particular a la servidora o servidor público policial, y porque la suspensión no es consecuencia de una simple sindicación, sino posterior a una investigación de los hechos, por lo tanto, no se trata de una medida arbitraria, sino preventiva para la averiguación de la verdad; f) La suspensión no atribuye a la servidora o servidor público policial, la comisión del hecho ilícito y menos implica una sanción, al contrario es una medida tendiente a proteger el normal desenvolvimiento de la Policía Boliviana y garantiza el derecho a la defensa a favor de la persona procesada; y, g) La suspensión no significa la vulneración a la presunción de inocencia y tampoco lesiona el derecho a la defensa, porque no constituye ninguna limitación en su ejercicio.
I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
De conformidad al acuerdo administrativo TCP-DGAJ-SP-086/2013 de 29 de noviembre, en el Resuelve Primero, dispone el receso de actividades del Tribunal Constitucional Plurinacional del 23 al 31 de diciembre de 2013,con suspensión de plazos procesales; a cuyo efecto, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se encuentra dentro del plazo establecido.
II. CONCLUSIONES
II.1. Las normas demandadas de inconstitucionalidad disponen lo siguiente:
Art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, señala:
“Radicada la causa en el Tribunal Disciplinario Departamental, para las faltas graves señaladas en el Artículo 14, en el día será puesto a Disposición Procesal del Tribunal Disciplinario Departamental con suspensión de funciones y sin goce de haberes con comunicación a la Dirección General de Recursos Humanos.
En caso de absolución con Resolución Ejecutoriada, se le repondrá el salario no pagado sin pérdida de antigüedad y el Comando General le restituirá a sus funciones.
En caso de Resolución Condenatoria, la Sanción comenzará a contabilizarse a partir de la suspensión”.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante impugna de inconstitucionales las normas contenidas en el art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana; bajo el fundamento que al suspender y sin goce de haberes a los funcionarios públicos policiales, cuando son sometidos a procesos disciplinarios por faltas graves, en la etapa de radicatoria de la causa, imponen una sanción previa sin un debido proceso, vulnerando el derecho a la presunción de inocencia y defensa, sustrayendo a este tipo de funcionarios la posibilidad de que ejerzan su derecho al trabajo, en vulneración de la igualdad a que tiene derecho, pues a nadie se le sanciona previamente.
En consecuencia, corresponde a este Tribunal establecer si las infracciones denunciadas son evidentes.
III.1.Naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad abstracta
Previo al análisis del problema jurídico promovido por el accionante, es ineludible referirse a la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad abstracta, siendo que una debida comprensión posibilitará una adecuada y legítima resolución constitucional.
A ese efecto, se tiene que las normas previstas por los arts. 132 y 133 de la CPE, disponen lo siguiente:
“Artículo 132. Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley.
Artículo 133. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte plenos efectos respecto a todos”.
Y, de igual manera el art. 202.1 de la CPE, dispone que una de las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional es conocer:
“En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales. Si la acción es de carácter abstracto, sólo podrán interponerla la Presidenta o Presidente de la República, Senadoras y Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas”.
Ahora bien, la interpretación contextual y sistemática de los preceptos constitucionales transcritos, exponen que los arts. 132 y 133 de la Ley Fundamental del Estado Plurinacional de Bolivia, se encuentran ubicadas en el Título IV referido a las Garantías Jurisdiccionales y Acciones de Defensa; en ese orden, el Capítulo Segundo, Sección IV se denomina Acción de Inconstitucionalidad, disponiendo que toda persona individual o colectiva, que sea afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tiene como una de sus garantías la acción de inconstitucionalidad, siendo entre todas las garantías una de las imprescindibles, sólo la garantía del control de constitucionalidad de las leyes y demás normas jurídicas, puede ofrecer al ciudadano la seguridad de la aplicabilidad de la Constitución Política del Estado por sobre la voluntad política de las autoridades legislativas, ejecutivas, judiciales, electorales y autonómicas.
La retrospección histórica de la acción de inconstitucionalidad, nos demuestra que este instrumento ha venido a reponer el denominado por la Constitución Política del Estado abrogada, recurso de inconstitucionalidad, el que fue explicado por la doctrina constitucional desarrollada por el Tribunal Constitucional de Bolivia, de la siguiente manera:
La SC 0004/2001 de 5 de enero, manifestó lo siguiente:
“…el Recurso de Inconstitucionalidad es una acción de puro derecho en el que, el órgano contralor debe confrontar el texto de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con las mismas…”.
Luego, la SC 0011/2002 de 5 de febrero, complementó el concepto al exponer:
“…el Recurso de Inconstitucionalidad es una acción de puro derecho en la que el juzgador debe confrontar el texto de la norma impugnada con el de la Constitución Política del Estado para ver si hay contradicción entre sus términos”.
De lo expuesto, se debe concluir que la acción de inconstitucionalidad es un proceso de puro derecho, dado que no se debate ningún hecho, en el cual, el Tribunal Constitucional Plurinacional, como juez constitucional esté obligado a confrontar el contenido de las disposiciones legales impugnadas o cuestionadas, con el texto de la Constitución Política del Estado, para comprobar la existencia de compatibilidad o contradicción entre ambos contenidos.
Ahora bien, las leyes de desarrollo del Tribunal Constitucional Plurinacional, han dispuesto que la acción de inconstitucionalidad se ejerce por medio de dos acciones específicas, dotando así de mecanismos procesales a esta garantía jurisdiccional de rango constitucional.
Así, las normas del art. 73 del Código Procesal Constitucional (CPCo), disponen lo siguiente:
“ARTÍCULO 73. (TIPOS DE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD).
Las Acciones de Inconstitucionalidad podrán ser:
1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.
2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.
De la norma precedente, se deduce que la acción de inconstitucionalidad puede ser de carácter abstracto o de carácter concreto; la primera de ellas sin mayores requisitos previos; extremo que se deduce de lo previsto por el art. 75 del CPCo, que prohíbe de manera expresa que ésta sea rechazada por razones de forma; otorgando la posibilidad para que las partes puedan subsanar en el plazo que el Tribunal Constitucional Plurinacional considere prudente; y sólo en caso de no cumplirse con dicha subsanación, corresponderá tenerla por no presentada; mientras que para la segunda de las acciones, se exige su vinculación a un proceso judicial o administrativo; lo que impone una carga procesal adicional al interesado al activar la segunda de las garantías jurisdiccionales constitucionales previstas.
En cuanto a la naturaleza jurídica de la acción abstracta de inconstitucionalidad, la jurisprudencia constitucional en la SCP 0048/2010 de 6 de diciembre, indicó lo siguiente: “…es una de las vías o medios jurisdiccionales de rango constitucional de control normativo correctivo o a posteriori; es decir, de normas vigentes, acción a través de la cual el Tribunal Constitucional analiza la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas, de diferentes jerarquías y ámbitos jurídicos, con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado, de tal manera que desaparezca la duda de constitucionalidad sobre dicha norma, con la característica particular, de que no es un requisito que exista un caso concreto para su interposición, de ahí porque el nomen juris de ser una acción 'abstracta'; y como lógica consecuencia, es un medio depurador del ordenamiento jurídico”.
En ese mismo orden constitucional, la SC 0014/2010 de 20 de septiembre, señaló que: “…es el examen de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas, lo que supone que el órgano encargado del control procede a examinar las normas cuestionadas para contrastarlas con las normas previstas en la Constitución; pues debe tenerse en cuenta que la inconstitucionalidad de una norma jurídica, corresponde siempre a una colisión entre ella y las normas o preceptos de la Constitución. De manera que, el control normativo de constitucionalidad, por la vía del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, se desarrolla sobre una disposición legal vigente, no así sobre una que se encuentra derogada o abrogada, ya que en este último caso se produce la extinción de derecho de la disposición legal, la que deja de tener vida en el ordenamiento jurídico del Estado”.
En síntesis, la acción directa o abstracta de inconstitucionalidad, es un mecanismo constitucional sin mayores requisitos de forma, no vinculado a un caso concreto, que tiene por finalidad la de establecer la inconstitucionalidad o no de una norma jurídica preexistente (leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todos género de resoluciones no judiciales), a partir de su compatibilidad o incompatibilidad con los valores, principios, fines y derechos fundamentales contenidos en la Norma Suprema del ordenamiento jurídico; con el objetivo de disipar cualquier duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. Su denominación responde a que no se encuentra vinculada a un caso concreto, al contrario, realiza el test de constitucionalidad de manera neutra; contrastando la norma cuestionada con la parte axiológica, principista, finalista y/o derechos fundamentales de la Constitución, así como con las normas de carácter orgánico funcional de la misma, constituyéndose en un medio depurativo del ordenamiento jurídico, ya que si se detecta incompatibilidad de las normas legales con la Ley Fundamental de 2009, la consecuencia será la declaratoria de su inconstitucionalidad y por ende, su expulsión o retiro de las normas vigentes en el país, y por supuesto, su inaplicabilidad.
En la precitada SCP 0014/2010, se estableció que este tipo de acciones procede desde tres ámbitos: 1) En la forma o procedimiento conforme aconteció en la SC 0009/2003 de 3 de febrero; 2) En su sentido material; es decir en lo concerniente al contenido mismo de la norma (SC 0042/2001 de 15 de junio); y, 3) Por omisión, tal cual aconteció con la SC 0052/2002 de 27 de junio.
III.2. El debido proceso
El debido proceso, consagrado por el art. 115.II de la CPE, se configura como una verdadera garantía constitucional que abarca los presupuestos procesales mínimos a los que debe regirse todo proceso ya sea ordinario, administrativo o en cualquier jurisdicción especial, cumpliendo todos los elementos que forman parte del mismo, así como las leyes preexistentes, ello con la finalidad de hacer posible la materialización de la justicia en igualdad de condiciones para asegurar una existencia digna y armoniosa; lo que implica la posibilidad de ser juzgado por un juez o tribunal imparcial, independiente, competente y preestablecido legalmente con anterioridad a los hechos atribuidos.
Con relación a su naturaleza jurídica, la SC 0316/2010-R de 15 de junio, señaló lo siguiente: “La Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, es decir, la naturaleza del debido proceso es reconocida por la Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, de quien accede reclamando justicia, la víctima y de quien se defiende el imputado. A la vez es un principio procesal, que involucra la igualdad de las partes art. 119.I CPE y una garantía de la administración de justicia, previniendo que los actos del proceso se ceñirán estrictamente a reglas formales de incuestionable cumplimiento. De esa triple dimensión, se desprende el debido proceso como derecho fundamental autónomo y como derecho fundamental indirecto o garantía…”.
Dicho entendimiento jurisprudencial, agregó también lo siguiente: “Esa doble naturaleza de aplicación y ejercicio del debido proceso, es parte inherente de la actividad procesal, tanto judicial como administrativa, pues nuestra Ley Fundamental instituye al debido proceso como:
1) Derecho fundamental: Como un derecho para proteger al ciudadano en primer orden de acceso a la justicia oportuna y eficaz, como así de protección de los posibles abusos de las autoridades originadas no sólo en actuaciones u omisiones procesales, sino también en las decisiones que adopten a través de las distintas resoluciones dictadas para dirimir situaciones jurídicas o administrativas y que afecten derechos fundamentales, constituyéndose en el instrumento de sujeción de las autoridades a las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico.
2) Garantía jurisdiccional: Asimismo, constituye una garantía al ser un medio de protección de otros derechos fundamentales que se encuentran contenidos como elementos del debido proceso como la motivación de las resoluciones, la defensa, la pertinencia, la congruencia, de recurrir, entre otras, y que se aplican toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituyendo las distintas garantías jurisdiccionales inherentes al debido proceso, normas rectoras a las cuales deben sujetarse las autoridades pero también las partes intervinientes en el proceso en aplicación y resguardo del principio de igualdad”.
El tratadista español, Eduardo García Enterría, al referirse al proceso administrativo sancionador, indicó que: “…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal”.
De lo referido, se puede concluir que el debido proceso tiene dos perspectivas; dado que de un lado, se trata de un derecho en sí reconocido a todo ser humano; y de otro, es una garantía jurisdiccional a favor de toda persona para asegurar el ejercicio de sus derechos en las instancias administrativas, jurisdiccionales o jurisdicciones especiales, donde puedan verse involucrados.
En cuanto a la importancia del debido proceso, la jurisprudencia constitucional precisó que: “…esta ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc., derechos que por su carácter fundamental no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por autoridad alguna, pues dichos mandatos constitucionales son la base de las normas adjetivas procesales en nuestro ordenamiento jurídico, por ello los tribunales y jueces que administran justicia, entre sus obligaciones, tienen el deber de cuidar que los juicios se lleven sin vicios de nulidad, como también el de tomar medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes” (SC 0999/2003-R de 16 de julio).
Es imperante indicar también que en lo que respecta a los elementos constitutivos del debido proceso, la jurisprudencia de este Tribunal, en la SC 0915/2011-R de 6 de junio, que entre otras, se pronunció señalando: “En consonancia con los tratados internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra sí mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; el principio del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 0022/2006-R, entre otras) ”.
En este marco, los entendimientos jurisprudenciales antes precisados, establecen también lo siguiente: “…esta lista en el marco del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de éste como medio para asegurar la realización del valor justicia, en ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999, ha manifestado: 'En opinión de esta Corte, para que exista 'debido proceso legal' es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables. Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia. A ese fin atiende el conjunto de actos de diversas características generalmente reunidos bajo el concepto de debido proceso legal. El desarrollo histórico del proceso, consecuente con la protección del individuo y la realización de la justicia, ha traído consigo la incorporación de nuevos derechos procesales. (…) Es así como se ha establecido, en forma progresiva, el aparato de las garantías judiciales que recoge el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al que pueden y deben agregarse, bajo el mismo concepto, otras garantías aportadas por diversos instrumentos del Derecho Internacional'”.
Una vez desarrollada la doctrina sobre el debido proceso, es preciso a continuación realizar la misma tarea con relación a algunos elementos que configuran el mismo, dado que ello es necesario para establecer la compatibilidad de la norma impugnada con las contenidas en la Constitución; por ende, al ser necesario para un análisis adecuado de la problemática planteada por el accionante, a continuación desarrollaremos los elementos a la defensa, a la igualdad y la garantía de presunción de inocencia, todos desde la perspectiva constitucional.
III.3. Derecho a la defensa
En cuanto a este derecho, no obstante de ser un instituto integrante del debido proceso, las normas constitucionales lo consagran como derecho fundamental de manera autónoma en el art. 115.II de la CPE, disponiendo que el Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones.
Sobre este derecho, la SC 1842/2003-R de 12 de diciembre, identificó que tiene dos connotaciones: ”La primera es el derecho que tienen las personas, cuando se encuentran sometidas a un proceso con formalidades específicas, a tener una persona idónea que pueda patrocinarle y defenderle oportunamente, mientras que la segunda es el derecho que precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e impugnen los mismos con igualdad de condiciones conforme a procedimiento preestablecido y por ello mismo es inviolable por las personas o autoridad que impidan o restrinjan su ejercicio…”.
En la SC 2777/2010-R de 10 de diciembre, ratificando la comprensión precisada en las SSCC 0183/2010-R y 1534/2003-R, estimó que el derecho a la defensa es la: “'…potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo, haciendo uso efectivo de los recursos que la ley le franquea. Asimismo, implica la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal en las mismas condiciones con quien lo procesa, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos', entendimiento ratificado recientemente por la SC 0183/2010-R de 24 de mayo, que además precisó que el derecho a la defensa se extiende: '…i) Al derecho a ser escuchado en el proceso; ii) Al derecho a presentar prueba; iii) Al derecho a hacer uso de los recursos; y, iv) Al derecho a la observancia de los requisitos de cada instancia procesal, que actualmente se encuentra contemplado en el art. 119.II de la CPE'”.
En ese orden, es posible concluir que ninguna persona puede ser condenada a pena alguna, sin antes haber sido escuchada y juzgada en un debido proceso, en el que se le permita hacer uso de todos los recursos franqueados por la ley y presentando las pruebas que estime convenientes en su descaro; obligación que constriñe a todas las autoridades públicas competentes para juzgar, al respeto y garantizar el ejercicio del derecho a la defensa, encontrándose impedido de aplicar una sanción sin que durante la sustanciación de la causa se permita su efectivización. “Asimismo, implica la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal en las mismas condiciones con quien lo procesa, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos” (SC 1534/2003-R de 30 de octubre).
El doctrinario argentino Alberto Binder afirma: “El Derecho a la Defensa cumple dentro del Proceso Penal, un papel particular, por una parte actúa en forma conjunta con las demás garantías; por la otra, es la garantía que torna operativas a todas las demás”, concepto aplicable a los procedimientos sancionadores de esencia administrativa.
En conclusión, el derecho a la defensa irrestricta es un elemento esencial y requisito que imprescindiblemente debe concurrir en todo procedimiento sancionatorio, constituyendo un conjunto de garantías adjetivas a favor del administrado en procura de efectivizar un proceso justo, no siendo admisible desde el punto de vista constitucional, sustanciar asunto alguno sin previo conocimiento del procesado.
III.4. Estado de presunción de inocencia
La presunción de inocencia forma parte del debido proceso y se encuentra consagrada en las normas previstas por el art. 116.I de la CPE, el cual dispone que se garantiza la presunción de inocencia durante el proceso; y en caso de duda sobre la norma aplicable, regirá la más favorable al imputado o procesado.
El bloque de constitucionalidad reconocido por el art. 410 de la CPE, conformado por los Tratados Internacionales de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, constituyen el conjunto de normas que se integran el ordenamiento jurídico interno y configuran junto a la Constitución Política del Estado, una unidad constitucional del orden jurídico interno, que sirve como parámetro para la interpretación de las normas jurídicas.
De la revisión de las normas internacionales precitadas, es posible constatar que el estado de presunción de inocencia goza de reconocimiento expreso, consagrado entre ellos, en el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
Así, el art. 14.2 del PIDCP dispone lo siguiente: “Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley”.
En ese mismo orden, el mandato del art. 11.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos señala que: “Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio público en el que se le hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa”.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana de 1948, en su art. XXVI establece lo siguiente: “Se presume que todo acusado es inocente, hasta que se pruebe que es culpable.
Toda persona acusada de delito tiene derecho ser oída en forma imparcial y pública, a ser juzgada por tribunales anteriormente establecidos de acuerdo con leyes preexistentes y a que no se le imponga penas crueles, infamantes o inusitadas”.
Finalmente el art. 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que: “Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad…”.
Ahora bien, acorde con la normativa constitucional, internacional y legal precitada, la línea jurisprudencial construyó sus propios entendimientos. Así en la SC 2055/2012 de 16 de octubre, se señaló que el estado de presunción de inocencia, se materializa en tres dimensiones, como principio, derecho y garantía, desarrollando las razones que conllevan a dicha conclusión:
“Principio, porque está dirigido a conservar el estado de inocencia de la persona durante todo el trámite procesal, ello supone que se convierte en una directriz de la administración de justicia que debe ser observada por todas las autoridades y servidores públicos encargados de ejercitar la potestad punitiva del Estado, tanto en el ámbito punitivo como en todo el sistema administrativo sancionador.
Derecho, porque es predicable respecto de todas las personas, vincula a todos los órganos de poder y se encuentra reconocido como un derecho humano por los instrumentos internacionales como el Pacto de San José de Costa Rica (art. 8.2) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14.2), la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 11.1), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (art. 26) como en los Instrumentos Internacionales se encuentra reconocido como un derecho humano.
Garantía, de carácter normativo constitucional, que se constituye en un mecanismo protector dentro de los procesos judiciales o administrativos a través del cual se proscribe la presunción de culpabilidad”.
En cuanto a su naturaleza jurídica y contenido, en la ya glosada SCP 2055/2012, se realizó un adecuado resumen esquemático, analizando la jurisprudencia emitida hasta la fecha, de la siguiente manera:
“a) En su dimensión de principio-garantía, que no es el imputado el que debe probar su inocencia, sino que es el acusador el que debe probar la culpabilidad del encausado o procesado.
Así la SC 0011/2000-R de 10 de enero, determinó lo siguiente: 'este principio constitucional de presunción de inocencia se constituye en una garantía del debido proceso, protegiendo al encausado frente a actitudes arbitrarias que podrían dar margen al prejuzgamiento y a condenas sin proceso. Este principio constitucional traslada la carga de la prueba al acusador, vale decir que obliga a éste, en materia penal, a probar sus acusaciones dentro del respectivo proceso, y que los jueces dicten sentencia condenatoria siempre que exista plena prueba, o sea, cuando no haya duda sobre la culpabilidad del encausado demostrada por todos los medios de prueba, dentro de un proceso en el que se le hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa…'.
b) La presunción de inocencia sólo es vencible con una sentencia condenatoria con calidad de cosa juzgada formal y material, conforme señaló la SC 0012/2006-R de 4 de enero, al determinar que: 'Este es un postulado básico de todo ordenamiento jurídico procesal, instituido generalmente como garantía constitucional en diversos países. El principio está dirigido a conservar el estado de inocencia de la persona durante todo el trámite procesal. La vigencia del principio determina que un procesado no puede ser considerado ni tratado como culpable, menos como delincuente, mientras no exista una sentencia condenatoria que adquiera la calidad de cosa juzgada formal y material. Esto implica que únicamente la sentencia condenatoria firme es el instrumento idóneo capaz de vencer el estado de presunción de inocencia del procesado…'.
En el mismo sentido se pronunciaron las SSCC 0742/2002-R, 0690/2007-R, 0239/2010-R, 0255/2012, 0619/2012, entre otras. Esta última Sentencia Constitucional Plurinacional refirió el siguiente razonamiento: 'En cuanto al derecho a la presunción de inocencia, la SC 0239/2010-R de 31 de mayo, puntualizó '…está prevista como una garantía por el art. 116.I de la CPE, y que definitivamente significa un estado constitucional que parte de la buena fe, al considerar que toda persona es inocente entre tanto no exista en su contra sentencia condenatoria ejecutoriada…'. Al respecto, la SC 0360/2007-R de 8 de mayo, que toma el razonamiento de la SC 0173/2004-R de 4 de febrero, señaló que es la: '…garantía de todo aquel contra quien pesa una acusación, para ser considerado inocente mientras no se compruebe su culpabilidad a través de medios de prueba legítimamente obtenidos, dentro de un debido proceso'.
El alcance de los entendimientos jurisprudenciales citados ha sido ratificados por el Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante SSCC 0509/2012, 0609/2012, entre otras.
c) El principio- garantía de la presunción de inocencia impide a que los órganos de la persecución penal realicen actos que presuman la culpabilidad del imputado. Con este razonamiento se pronunció la SC 0165/2010-R de 17 de mayo, al señalar lo siguiente: '…la presunción de inocencia implica que todo imputado debe ser considerado inocente y tratado como tal en todo momento, mientas no se declare su culpabilidad en sentencia ejecutoriada (art. 6 CPP, SSCC 0690/2007-R, 0747/2002-R 0012/2006-R), garantía de la cual deriva la prohibición de obligar al imputado a declarar contra sí mismo; que la carga de la prueba corresponda a los acusadores, y que la libertad sólo pueda ser restringida de manera extraordinaria en las medidas cautelares (SSCC 0048/2000-R y 0439/2003-R).
Debe entenderse, entonces que la presunción de inocencia impide que los órganos de la persecución penal y las autoridades jurisdiccionales, realicen actos que presuman la culpabilidad del imputado, conforme establece el art. 6 del CPP.
d) La presunción de inocencia como parte del debido proceso es extensible a todo proceso -judicial o administrativo-. Con este razonamiento se pronunciaron las SSCC 0450/2011-R, 0255/2012. Esta última Sentencia señaló lo siguiente: '…la presunción de inocencia ha sido configurada como garantía constitucional, en el art. 116 de la CPE, cuando establece: 'I. Se garantiza la presunción de inocencia…'. Por su parte, los pactos internacionales también contemplan el principio con un contenido más o menos similar al establecido en la normativa boliviana. Así, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos establece en su art. 14.II, que 'Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a ley'. En similares términos lo establece la Declaración Universal de los Derechos Humanos en su art. 11 y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su art. 8.2, normativa que compone el bloque de constitucionalidad. La presunción de inocencia, como componente de la garantía del debido proceso, también debe entenderse extensible a todo proceso -sea administrativo o judicial- cuya consecuencia sea la aplicación de una sanción o determinación de responsabilidades a cargo de determinada persona'” (las negrillas nos corresponden).
De lo descrito, es posible extraer que el alcance del estado de inocencia, no solamente es aplicable a materia penal, sino también a materia administrativa, es más, ningún tipo de jurisdicción especial puede quedar exento de su ámbito de aplicación.
III.5. Garantía al debido proceso, en su componente referido al derecho a la presunción de inocencia
Como se estimó en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el debido proceso vincula tanto a las autoridades jurisdiccionales como administrativas, incluyendo dentro de su campo de acción a todas las jurisdicciones especiales, entre ellas, la agraria, policial, militar, etc. que estén a cargo de la administración de justicia, imponiéndoles la carga de asegurar que los litigantes sean sometidos a un juicio imparcial y que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, implica el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, lo que importa a su vez el derecho a la defensa, a la presunción de inocencia, a la igualdad, al emplazamiento personal, a ser asistido por un intérprete, a ser juzgado por un juez natural, independiente e imparcial; y por otra parte, al cumplimiento de las disposiciones legales procesales preexistentes, por ende, a los procedimientos y formalidades establecidos por ley.
Esta garantía de un debido proceso es aplicable también al ámbito administrativo, como lo entendió este Tribunal en el razonamiento que partió de la SC 0378/2000-R de 20 de abril, en la que se manifestó: “...la aplicación de una sanción sin previo proceso, resulta inadmisible dentro del orden constitucional boliviano (...) garantía procesal que es aplicable a toda forma de sanción, sea penal o dentro del llamado Derecho Penal Administrativo”. “Es que en la tramitación de un proceso administrativo de cualquier naturaleza, debe responder a un procedimiento que implique el respeto a las reglas del debido proceso legal en función a los principios, valores, derechos y garantías constitucionales” (SC 0018/2004 de 2 de marzo).
La última de las Sentencias señaladas, refiriéndose a la presunción de inocencia del procesado, indicó que un: “…derecho que también se encuentra expresamente mencionado y reconocido en las Convenciones y tratados Internacionales vigentes sobre derechos humanos, desarrollados más en el ámbito penal, pero ello no implica que esos razonamientos no sean aplicados a otro tipo de procesos, como son los administrativos, en los que también puede vulnerarse o amenazarse ese derecho que tiene por finalidad asegurar que cualquier persona que se encuentra sometida a un proceso (de cualquier naturaleza), sea considerada y tratada como inocente, lo que implica que: a) no puede presumirse la culpabilidad del procesado, b) la carga de la prueba esté a cargo del acusador, c) no puede obligarse al procesado a declarar contra sí mismo y d) su silencio, no puede ser utilizado en su perjuicio”.
III.6. Principios a la igualdad y prohibición de discriminación
Los principios de igualdad y prohibición de discriminación, se encuentran previstos por las normas de los arts. 8.II y 14.I y II de la CPE; ambos que al igual que en los casos anteriores, constituyen componentes del debido proceso.
El principio de igualdad es proclamado como uno de los valores que sustentan el Estado boliviano por las normas del art. 8.II de la CPE; pero además, forma parte de los fines y funciones del Estado, ya que el art. 9.2 de la Ley Fundamental, dispone que uno de los fines y funciones del Estado es: “Garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas…”; y finalmente encuentra también postulación como derecho fundamental de las personas, en las normas del art. 14 de la Norma Suprema de 2009, que proclaman:
“I. Todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídica con arreglo a las leyes y goza de los derechos reconocidos por esta Constitución, sin distinción alguna.
II. El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona”.
Las normas descritas consagran el derecho a la igualdad y prohibición de discriminación, el cual ha merecido desarrollo por parte de la doctrina constitucional boliviana; así la SC 0083/2000 de 24 de noviembre, ha expuesto lo siguiente: "...la igualdad, en su genuino sentido, no consiste en la ausencia de toda distinción respecto de situaciones diferentes, sino precisamente en el adecuado trato a los fenómenos que surgen en el seno de la sociedad, diferenciando las hipótesis que exigen una misma respuesta de la ley y de la autoridad, pues respecto de éstas, la norma razonable no debe responder al igualitarismo ciego -lo que quebrantaría la igualdad- sino primordialmente al equilibrio que impone un trato diferente para circunstancias no coincidentes, lo que significa que la igualdad no consiste en la identidad absoluta, sino en la proporcionalidad equivalente entre dos o más entes, es decir, en dar a cada cual lo adecuado según las circunstancias de tiempo, modo y lugar".
Conforme a lo expuesto, encuentra materialización en la fórmula clásica de inspiración aristotélica, la igualdad significa que “hay que tratar igual a lo igual y desigual a lo desigual”.
Luego, la SC 0022/2006 de 18 de abril, expuso los siguientes razonamientos:
“…el principio de igualdad, cuya proclamación constituye la garantía de no discriminación por razones de 'raza, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen, condición económica o social, u otra cualquiera'; texto constitucional del cual se extrae una precisa enunciación de las causas por las que no se puede generar discriminación, así como un mandato abierto que proyecta la prohibición de discriminación a un alcance casi absoluto, de tal modo que nadie puede ser discriminado por motivo alguno que no sea justificado; al mismo tiempo, el principio de igualdad, en un sentido acorde con el estado social y democrático de derecho, que consagra el deber estatal de equilibrar las diferencias sociales, tiene una naturaleza que lo proyecta como un mecanismo de equilibrio; por ello en la DC 0002/2001, de 8 de mayo, se estableció lo siguiente: '(...) el derecho a la igualdad consagrado en el art. 6 de la Constitución Política del Estado, exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan; no prohibiendo tal principio dar un tratamiento distinto a situaciones razonablemente desiguales; siempre que ello obedezca a una causa justificada, esencialmente apreciada desde la perspectiva del hecho y la situación de las personas, pues unas u otras hacen imperativo que, con base en criterios proporcionados a aquellas, el Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia concreta. Conforme a esto, el principio de igualdad protege a la persona frente a discriminaciones arbitrarias, irracionales; predica la identidad de los iguales y la diferencia entre los desiguales, superando así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta...'”.
Desde una perspectiva aplicada, la SC 0060/2006 de 10 de julio, señaló lo siguiente:
“…por derecho a la igualdad se entiende aquel derecho genérico, que constituye concreción y desarrollo del valor igualdad, que supone no sólo el reconocimiento por parte de las normas jurídicas del principio de no discriminación a la hora de reconocer y garantizar los derechos, sino además, el cumplimiento social efectivo de la misma. El derecho a la igualdad de las personas es uno de los más amplios que existe en cuanto está siempre relacionado con otros, pues se reclama el respeto del derecho a la igualdad en un ámbito específico, o derecho a la igualdad respecto de algo, por lo que la igualdad no está invocada en forma independiente y aislada”.
Ahora bien, tal como señala la doctrina de comprensión del derecho a la igualdad, ésta no es impositiva de una equivalencia abstracta de obligaciones, sino más bien de la búsqueda de equilibrio para aminorar las diferencias, y así existan verdaderas posibilidades de realización personal para todos y cada uno de los habitantes de nuestra sociedad; en ese orden, por ello, es admisible la discriminación que busque el equilibrio de situaciones diferentes, situando a todos en un plano de igualdad material.
En ese trance, tal como el alcance del valor, principio y derecho fundamental a la igualdad dispone, el Estado en busca de equilibrar la situación de las personas puede generar normas y políticas de discriminación, denominadas positivas o acciones afirmativas; empero, el requisito esencial para estas acciones afirmativas, es que exista una situación o situaciones que sitúen a un grupo de personas en un estado de desventaja o desequilibrio frente al resto, sólo así se justifica un trato diferenciado a algunas personas.
De otro lado, para que la discriminación positiva o las acciones afirmativas sean constitucionalmente aceptables, deben ser razonables, por ello y para verificar la razonabilidad de una discriminación positiva o de las políticas de acción afirmativa, la doctrina aplicada por la jurisdicción constitucional boliviana, ha recogido la experiencia de tribunales constitucionales de otros países y aplica el test de razonabilidad de la desigualdad, que consiste en un examen lógico y metódico de las características de esa discriminación para estudiar su razonabilidad, dependiente de ello su constitucionalidad; así, en la SC 0069/2006 de 8 de agosto, se ha establecido lo siguiente:
“Las etapas que conforman el test de razonabilidad de la desigualdad ordenadas de forma lógica y metodológica
En ese orden de ideas, se debe señalar que al igual que en otros países, la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, ha señalado que en caso de existir un trato diferente o una discriminación normativa, para analizar si ésta es razonable, se debe efectuar un test de razonabilidad de la desigualdad, que consta de distintas etapas, cuyo orden corresponde a necesidades no sólo lógicas sino también metodológicas, por ello, el test del trato desigual pasa a una etapa subsiguiente sólo si dicho trato sorteó con éxito la inmediatamente anterior. La SC 0049/2003, de 21 de mayo, ha establecido las siguientes etapas:
'1) La diferencia de los supuestos de hecho (…); 2) La finalidad de la diferencia de trato, que debe ser legal y justa (…); 3) La validez constitucional del sentido propuesto (que la diferenciación sea admisible), o lo que también denominan algunos autores como razonabilidad (..); 4) La eficacia de la relación entre hechos, norma y fin, o sea, que exista racionalidad en el trato diferente (…); 5) La proporcionalidad, que implica que la relación o concatenación de todos los anteriores factores sea proporcional, que no se ponga en total desventaja a un sector, que la solución contra la desigualdad evidente no genere una circunstancia de nueva desigualdad'”.
Como ha sido expuesto, cuando se identifique acciones positivas o normas que en la comprensión de una persona o de un colectivo social, creen situaciones de discriminación positiva, para evaluar tal delación, la jurisdicción constitucional debe someter esa denuncia al test de razonabilidad de la discriminación precedentemente expuesta, test que corresponde ser aplicado mediante una labor sistemática y metódica, pasando de una etapa a la otra, sólo en caso de haberse superado la precedente, ya que no aprobar uno de los eslabones, implica que la discriminación es arbitraria, por lo que es insulso pasar a las siguientes etapas.
III.7. Interpretación de la norma impugnada
La Ley que ahora se analiza, tiene por objeto regular el régimen disciplinario de la Policía Boliviana, estableciendo las faltas y sanciones, así como los tribunales y autoridades competentes para su conocimiento y los procedimientos a seguir, garantizando un proceso eficiente, eficaz y respetuoso de los derechos humanos, en resguardo de la dignidad de las servidoras y los servidores públicos policiales.
Esta Ley es aplicable a todas y todos los servidores públicos del servicio activo de la Policía Boliviana, sin distinción de grados o jerarquías, y a las policías y los policías recién egresados de las Unidades Académicas de Pregrado de la Universidad Policial o sus similares en el exterior, que aún no hubieran sido incorporados al escalafón.
Como falta disciplinaria, para efectos del citado cuerpo normativo, se entiende a toda acción y omisión que en el ejercicio de sus funciones incurran las servidoras y los servidores públicos policiales, que estén previstas y sancionadas por dicha Ley, no constituyendo faltas disciplinarias aquellas que no cumplen dicho requisito. Su clasificación, se encuentra contenida en su art. 7, que las divide en leves y graves; entre las segundas de las citadas, comprendidas a partir del Capítulo III del mismo cuerpo legal, arts. 12 al 16, se encuentran las siguientes: i) Faltas graves a ser sancionadas con retiro temporal de la institución con pérdida de antigüedad y sin goce de haberes de tres meses a un año, sin perjuicio de la acción penal cuando corresponda; ii) Faltas graves a ser sancionadas con retiro temporal de la institución con pérdida de antigüedad, sin goce de haberes de uno a dos años, sin perjuicio de la acción penal cuando corresponda; iii) Faltas graves a ser sancionadas con retiro o baja definitiva de la institución sin derecho a reincorporación, sin perjuicio de la acción penal cuando corresponda; iv) Cuando la servidora o servidor público policial que abandone su destino o no asista al lugar de sus funciones, por más de tres días consecutivos o no se presente al mismo en el término legal previsto, sin causa justificada, incurrirá en deserción; y, v) Faltas cometidas por docentes, instructores, personal administrativo y estudiantes, contra el Sistema Educativo Policial o Régimen Académico, se sancionarán de acuerdo a la normativa interna o disciplinaria de cada Unidad Académica.
Para la tramitación de los procesos disciplinarios, son competentes el Tribunal Disciplinario Superior y el Tribunal Disciplinario Departamental, el primero con jurisdicción y competencia en todo el territorio del Estado; y el segundo, en el ámbito departamental que corresponda.
A dicho efecto, las normas del art. 49 de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana disponen que el procedimiento administrativo disciplinario policial se base en los principios de legalidad, proporcionalidad, presunción de inocencia, debido proceso, jerarquía normativa, transparencia y gratuidad, publicidad, economía, simplicidad y celeridad; y, congruencia.
Por imperio de lo previsto por el art. 50 del mismo cuerpo legal, se colige que el procedimiento a seguir en los procesos disciplinarios se encuentra conformado por dos etapas, la primera de investigación, que consiste en la obtención y acumulación de elementos de prueba; y la segunda, por el proceso oral que consiste en la determinación de responsabilidad disciplinaria, por la existencia de faltas graves.
A su vez, el art. 57 establece que la servidora o el servidor público policial sometido a investigación o acusación por la comisión de faltas graves, será sujeto de medidas preventivas; entre ellas, en el inc. b) ahora impugnado, dispone que una vez radicada la causa en el Tribunal Disciplinario Departamental, para las faltas graves señaladas en el art. 14, en el día, el encausado será puesto a disposición procesal del Tribunal Disciplinario Departamental con suspensión de funciones y sin goce de haberes, con comunicación a la Dirección General de Recursos Humanos.
Agregando en el segundo párrafo del mismo inciso, que en caso de absolución con la Resolución ejecutoriada, se le repondrá el salario no pagado sin pérdida de antigüedad y el Comando General le restituirá a sus funciones.
El tercer párrafo finalmente señala que en caso de Resolución condenatoria, la sanción comenzará a contabilizarse a partir de la suspensión.
Para fines pedagógicos y comprensión integral de la norma impugnada, a continuación enunciaremos cuáles son las faltas graves sancionadas con retiro o baja definitiva de la institución sin derecho a reincorporación y sin perjuicio de la acción penal, enumeradas en el art. 14 de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana:
a) La reincidencia de una de las faltas previstas en el artículo anterior (referido a las faltas graves con retiro temporal de la institución con pérdida de antigüedad, sin goce de haberes de uno a dos años, sin perjuicio de la acción penal).
b) Vender, dar en calidad de prenda o ser intermediario en la comercialización de armas, municiones, explosivos, equipo policial y otros bienes de propiedad de la institución, sin cumplir la normativa vigente.
c) Incurrir en actos públicos, deshonrando los símbolos nacionales, la institución o el uniforme policial.
d) Recibir como consecuencia de las funciones policiales, dádivas y otros beneficios personales.
e) Ejecutar tratos inhumanos crueles o degradantes, acciones de tortura, atentando contra los derechos humanos.
f) Incumplir los procedimientos establecidos para el uso de la fuerza.
g) Retención y uso injustificado de vehículos, valores u objetos hallados, recuperados, secuestrados, incautados o confiscados.
h) Ordenar, instigar o ejecutar servicios policiales para fines ilícitos.
i) Incurrir en deserción, conforme lo establecido en el art. 15 de esta Ley.
j) Instigar o liderar motines, huelgas, suspensión o interrupción del servicio, como actos de protestas o medidas de presión.
k) Destruir, modificar, alterar, extraer o utilizar de forma dolosa información de la Policía Boliviana, sea en medios físicos o informáticos.
l) Comprometerse a gestionar o favorecer incorporaciones o reincorporaciones a la Policía Boliviana, cambios de destino, convocatorias a exámenes de ascenso e ingreso a las Unidades Académicas del Sistema Educativo Policial, a cambio de beneficio económico.
m) Utilizar, credenciales, emblemas, uniformes o distintivos policiales que no correspondan a la unidad en la que presta servicios, para fines ilícitos.
n) Concertar acuerdos o convenios ilícitos con delincuentes en beneficio personal o de terceros.
o) Expedir o presentar certificados o copias legalizadas de documentos falsos o alterados en su contenido.
p) Realizar acciones o presentar planes, programas o proyectos que atenten contra la integralidad orgánica y funcional de la institución.
q) Ser encontrado en flagrancia cometiendo acciones delincuenciales dolosas o en vinculación con personas del hampa, comprometiendo gravemente la imagen y el prestigio institucional.
r) Agresión física y/o sexual por motivos racistas o discriminatorios.
Cabe aclarar que las resoluciones emitidas por el Tribunal Disciplinario Departamental, son de primera instancia y pueden ser objeto de apelación ante el Tribunal Disciplinario Superior, de lo contrario adquieren ejecutoria; y las emitidas por esta última instancia son definitivas e inapelables en el ámbito administrativo, sin perjuicio de los recursos previstos por la Constitución y la ley; los que por determinación del art. 59 de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, no implican suspensión de la ejecución de la resolución administrativa, cuando corresponda.
En consecuencia, las medidas preventivas impuestas por el art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, conforme a la normativa glosada son aplicables durante la etapa investigativa o de acusación. La investigativa que puede ser iniciada de manera directa o por intermedio de cualquier servidora o servidor de la Dirección General de Investigación Interna o de la Oficina de Control Interno del Ministerio de Gobierno; o a denuncia verbal o escrita.
Esta fase se inicia ante la o el Fiscal Policial asignado al caso, autoridad que emitirá su requerimiento de inicio de investigación y dispondrá la realización de los actos investigativos necesarios, en un plazo máximo de duración de quince días calendario, ampliable a diez días a solicitud fundamentada de la o el Fiscal Policial o Departamental, y a veinte días para casos complejos comprendidos en el art. 14 de la misma Ley. Tiene la finalidad de recolectar los elementos de prueba suficientes, para concluir en una de las formas detalladas en el art. 70 de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, esto es, rechazando la denuncia cuando resultare falsa, no se compruebe el hecho o la participación del procesado, no existan elementos suficientes para sustentar la acusación y cuando se demuestre la existencia de cosa juzgada o prescripción; o acusar al procesado ante el Tribunal Disciplinario Departamental cuando se compruebe la existencia del hecho y su participación en él. La determinación de rechazo puede ser impugnada dentro de las cuarenta y ocho horas de notificada, ante la misma autoridad que asumió la decisión, y será resuelta por el Fiscal Departamental Policial en los tres días hábiles siguientes, ya sea confirmando o revocando.
De lo descrito, es posible concluir que la etapa investigativa del proceso disciplinario seguido a una servidora o servidor público policial, es aquella destinada a la recolección de elementos de prueba suficientes, para rechazar la denuncia o bien para acusar, en la cual, sólo en caso de sindicación de una falta grave, de las señaladas en el art. 14 de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, impone de manera imperativa, que una vez radicada la causa ante el Tribunal Disciplinario Departamental, se debe aplicar como medida cautelar, la suspensión de funciones y sin goce de haberes del procesado.
Ahora bien, para una mejor comprensión de este mandato, es necesario comprender lo que implica una medida preventiva en un proceso ya iniciado; figura que no pretende otra cosa que evitar que el autor o presunto autor eluda a la justicia y se mantenga inalterable una situación; por tanto, aquellas impuestas durante la tramitación de un proceso, sea este penal o administrativo sancionatorio, son temporales y cesarán cuando dicha circunstancia desaparezca. Éstas implican una restricción al ejercicio de uno o varios derechos de los acusados; por ende, deben encontrarse revestidas de legalidad, imparcialidad del juzgador, racionalidad en la medida y debida motivación en su imposición.
Con relación a este extremo, es importante destacar que según las previsiones contenidas en el art. 57 de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, la suspensión de funciones y sin goce de haberes, se encuentra prevista como una medida de carácter preventivo; no obstante ello, habrá de determinarse si dicha medida, asumida en la etapa inicial del proceso disciplinario, en realidad no se convierte en una sanción anticipada, vulnerando los preceptos constitucionales; desbordando el objetivo para el cual fueron creadas; aspecto que será analizado de manera detallada en el siguiente Fundamento Jurídico referido al test de constitucionalidad.
Previo a realizar el análisis de constitucionalidad de la norma impugnada, es preciso manifestar que el diseño procedimental de cualquier tipo de proceso, ya sea penal, administrativo, disciplinario, o de cualquier jurisdicción especial, debe estar empapado del derecho constitucional, pero no de manera retórica, sino acatar las normas contenidas en la Constitución Política del Estado y el bloque de constitucionalidad de manera celosa, respetando disciplinadamente los principios, valores, fines y derechos fundamentales contenidos en ellas, durante toda su tramitación, desde las primeras actuaciones hasta durante el cumplimiento de la pena o de la sanción impuesta.
Por esa razón, precisamente en la Ley que ahora se analiza se incluyeron los principios a los cuales deberá ajustarse el procedimiento administrativo disciplinario policial; los cuales están dirigidos, definitivamente, al resguardo del sistema constitucional vigente; con la finalidad de limitar de excesos al poder punitivo del Estado y sus instituciones, para que sus actuaciones se enmarquen dentro de los objetivos pregonados por el Estado Social de Derecho.
III.8. Test de constitucionalidad
Una vez realizadas las precisiones doctrinales, legales y jurisprudenciales, corresponde atender a los argumentos planteados por el Defensor del Pueblo, a través de la presente acción, confrontando el texto de la disposición legal impugnada con las normas de la Constitución Política del Estado demandadas de infringidas y establecer su compatibilidad o incompatibilidad, tarea que será desarrollada a continuación.
Como se desarrolló en los Fundamentos Jurídicos precedentes, el debido proceso integrado por una serie de elementos que lo componen, debe ser resguardado durante toda la tramitación de la causa. En ese orden, se tiene que a partir de la denuncia o sindicación de una falta disciplinaria a una servidora o servidor público policial, sea ésta leve o grave, debe garantizarse a la partes un proceso justo así como el ejercicio efectivo de sus derechos fundamentales y/o garantías constitucionales, permitiendo su defensa y participación en todas las etapas del mismo, dándole la posibilidad de presentar las pruebas de descargo que estime pertinentes, interponer los medios de defensa y recursos previstos en la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, así como impugnar las determinaciones que considere contrarias a sus intereses y derechos; pues el asegurar a una persona, un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos de acomoden a lo establecido en las disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se encuentren en una situación similar, es un requisito que debe observarse de manera inexcusable en las instancias procesales, habida cuenta que como se estimó precedentemente, el debido proceso es de aplicación inmediata y vincula a todas y todos los servidores, pertenezcan éstos a la jurisdicción ordinaria o al ámbito administrativo sancionatorio.
En ese orden, el establecer de manera imperativa, como lo hace el artículo ahora cuestionado, que a tiempo de la radicatoria de la causa en el Tribunal Disciplinario Departamental, como medida preventiva, deberá suspenderse al encausado del ejercicio de sus funciones y sin goce de haberes, sin duda vulnera el debido proceso, siendo que previo a la conclusión del proceso, en el que se hubiere demostrado su culpabilidad, sin permitírsele agotar los medios de defensa en todas las instancias procesales, se dispone la aplicación de una medida preventiva; tan solo por la sindicación de una falta grave, la cual además, durante la tramitación del proceso puede variar y hasta desaparecer; imponiendo su aplicación para todos los casos en general sin la exigencia de ninguna otra condición, sino tan solo atendiendo al tipo de falta que se atribuye, sin siquiera un previo análisis de elementos que justifiquen la toma de la medida preventiva, como es la suspensión de funciones sin goce de haberes, extremo que a más de lo señalado, sin duda constituye una sanción anticipada, siendo que asume la determinación de restringir el ejercicio de un derecho fundamental, como es el trabajo y la remuneración o salario justo reconocido por el art. 46.I de la CPE y definido por la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 1132/2000-R de 1 de diciembre, reiterada en la SC 0203/2005-R de 9 de marzo, como: "…la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario como el de su familia. (…) la propia Ley Fundamental establece el límite del mismo al señalar expresamente que tal derecho debe ejercerse de manera que no afecte el bien común ni el interés colectivo…", derecho que, como se expresa, conlleva la percepción de una remuneración justa y proporcional, del que sólo podrá privarse a un funcionario público, en caso de existir una sentencia condenatoria ejecutoriada o una resolución firme en su contra, que disponga dicho extremo, lo contrario implica vulneración al debido proceso y al derecho a la defensa.
Respecto al estado de presunción de inocencia, que como se señaló, acompaña al acusado desde el inicio de la acción penal o proceso administrativo hasta el pronunciamiento de una resolución en sede jurisdiccional o administrativa, que hubiere adquirido la calidad de cosa juzgada o firmeza, en la que se establezca definitivamente la culpabilidad del encausado; es un derecho que, por las características anotadas, impide determinar medidas preventivas que impliquen una anticipación de la pena o sanción, para aquellas personas cuya responsabilidad o culpabilidad aún no ha sido definida; sin tener presente que nadie puede ser condenada a pena alguna, sin antes haber sido escuchado y juzgado en un debido proceso.
A mayor argumentación, se tiene que es la propia norma demandada la que determina su absoluta inconstitucionalidad, siendo que reconoce de forma expresa su carácter sancionatorio, al disponer en su tercer párrafo, que en caso de que el proceso disciplinario culmine con resolución condenatoria, el cómputo de la sanción se contabilizará a partir de la suspensión; es decir, que la sanción se empieza a cumplir de forma anticipada a la finalización del proceso, no existiendo en el art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana ninguna función preventiva, pues se verifica en su mandato la imposición de una sanción anticipada a la culminación del proceso disciplinario.
En consecuencia, la norma que ahora se impugna, sin duda afecta el derecho a la presunción de inocencia, produciendo un quiebre en el valor justicia y por ende al principio de razonabilidad, habida cuenta que cuando la tramitación del proceso disciplinario, apenas inicia su primera fase, el Tribunal Disciplinario Departamental está constreñido a determinar la suspensión de funciones y sin goce de haberes de la servidora o servidor público policial acusado de la comisión de una falta grave; circunstancia que no se encuentra acorde con los fines, principios, valores, derechos fundamentales y/o garantías constitucionales establecidos por la Ley Fundamental y menos encuentra afinidad con el Estado de Derecho.
Dicho de otro modo, la aplicación de la medida preventiva de suspensión de funciones y sin goce de haberes, dispuesta por el art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, conlleva a la presunción de culpabilidad del acusado y provoca el cumplimiento previo de una sanción que eventualmente puede ser ratificada al final del proceso, y si no lo fuera, entonces pretende reponer los derechos vulnerados, disponiendo que en caso de absolución con la resolución ejecutoriada, se repondrá el salario no pagado sin pérdida de antigüedad y el comando General le restituirá a sus funciones; sin tener presente que en una etapa inicial del proceso, ya se asumió la medida sin haber permitido al afectado mantener su estado de inocencia, más bien lo obliga a desvirtuar su culpabilidad, dentro del proceso que por ello no resulta uno debido, puesto que no existe presunción de inocencia, sancionando a la persona incluso antes de haber activado los mecanismos de impugnación intraprocesal a su alcance. Un razonamiento similar se siguió en la SC 00137/2013 de 5 de febrero, por medio de la cual se declaró la inconstitucionalidad del art. 183.I.4 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), que permitía la suspensión de funcionarios jurisdiccionales por la existencia de imputación formal, pues comprendió que era una sanción anticipada.
Además de lo mencionado, la medida preventiva tiene una finalidad distinta a la pretendida en el art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, porque, como se señaló, no persigue la aplicación anticipada de la sanción, sino sólo busca asegurar la presencia del acusado en el proceso y/o mantener inalterables algunas circunstancias del mismo, para asegurar un resultado justo; su principal característica es su provisionalidad y se sustenta únicamente en indicios; empero, en el caso del art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana ahora demandado, la suspensión sin goce de haber de los funcionarios policiales, no persigue ningún fin procesal, así como tampoco la presencia del procesado, teniendo sólo una aplicación punitiva previa, por lo que su vigencia no es admisible constitucionalmente.
Además no debe perderse de vista que el acusado no es quien debe demostrar su inocencia, puesto que goza de dicho estado desde el inicio del proceso, sino es el acusador el que está obligado a probar su culpabilidad y romper con el principio citado; pero ello no otorga a la autoridad a cargo de su juzgamiento, la prerrogativa de actuar arbitrariamente, porque para eso están las reglas del debido proceso a las que está obligado el disciplinante del servicio público policial; y sólo se puede quebrar el mismo con una sentencia condenatoria ejecutoriada o resolución firme; extremo que impide a los órganos encargados de la administración de justicia, así como a las normas que regulan esos procesos, imponer actos previos que hagan presumir la culpabilidad del encausado.
Para finalizar y reforzar la conclusión arribada en el párrafo precedente, y dado que el accionante alega que el artículo denunciado de inconstitucional infringe el principio de igualdad de las partes, es preciso determinar su compatibilidad o no con el principio de igualdad.
Como ya se precisó, el Estado no sólo prohíbe sino también sanciona toda forma de discriminación que tenga como objetivo el menoscabo del reconocimiento goce o ejercicio, en condiciones de igualdad de los derechos de toda persona, pero tanto este principio, como el de no discriminación, íntimamente relacionados, no significan en repartir a todos por igual, sino más bien, es otorgar un trato adecuado de acuerdo a las situaciones distintas de cada persona, para finalmente lograr un equilibrio entre todos; pero dicha situación excluye cualquier posibilidad de discriminación arbitraria, irracional o discrecional.
Para determinar si el art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, resguarda el principio de igualdad, o al contrario resulta ser discriminatoria, debe aplicarse el test de razonabilidad de la desigualdad para determinar su constitucionalidad o no, el mismo que ha sido descrito por la SC 0049/2003 y que se encuentra transcrito en el Fundamento Jurídico III.6 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional. A ese efecto, el primero de los elementos del test demanda identificar si los supuestos de hecho presentan similitudes, o por el contrario, son disímiles o diferentes.
De la revisión de la norma impugnada es posible verificar que la medida preventiva de suspensión de funciones y sin goce de haberes, dispuesta en la misma, se aplica únicamente cuando la falta disciplinaria que se atribuye a la servidora o servidor público policial, es grave, por tanto, para faltas leves no se dispone similar medida; extremo justificado, siendo que la gravedad de la falta es un elemento determinante para imponer una medida preventiva, porque habrá mayor riesgo que el encausado no se someta al proceso o que se altere alguna situación, que se requiere, persista de forma inamovible una determinada situación; por tanto, no se encuentra que hubiera una desigualdad irrazonable; por lo tanto, el artículo sometido a análisis, supera el primer punto del test de razonabilidad.
En cuanto al segundo de los puntos del test, referido a que la finalidad de la diferencia de trato, sea legal y justa, se tiene que la norma demandada que estatuye la aplicación de medidas preventivas como son la suspensión de funciones y sin goce de haberes, a las servidoras y servidores públicos policiales sometidos a investigación o acusación dentro de procesos disciplinarios por la supuesta comisión de faltas graves; durante la primera etapa o fase del mismo; específicamente cuando la causa radica en el Tribunal Disciplinario Departamental. Dicha imposición merece ser comparada con otras aplicadas en similares situaciones. Así dentro de los procesos administrativos sancionatorios seguidos a vocales, juezas y jueces y personal de apoyo de las jurisdicciones ordinaria, agroambiental y especializada, ante el Consejo de la Magistratura se estableció que la suspensión de funciones por existencia de imputación formal, dispuesta por los arts. 392 del Código de Procedimiento Penal (CPP) y 183.I.4 de la LOJ como medida cautelar, rompe con el principio de presunción de inocencia, y por tanto, mediante la SC 00137/2013, se declaró su inconstitucionalidad por ser contraria al bloque de constitucionalidad.
Otro caso que ingresa dentro del mismo análisis, es el referido a los Notarios de Fe Pública; durante la vigencia del Tribunal Constitucional de Bolivia, se demandó la inconstitucionalidad del art. 282 de la Ley de Organización Judicial abrogada (LOJ.1993), objetado en el recurso, que los notarios son responsables civil y penalmente de la custodia y conservación de los documentos, libros y archivos a su cargo, así como de los actos en que intervienen dando fe y del cumplimiento de las funciones señaladas por ley.
El segundo párrafo señala que: “Los que infrinjan este artículo, serán sancionados con la destitución inmediata de sus cargos, sin perjuicio de las sanciones penales y/o civiles correspondientes”. Sanciones que debían ser impuestas por la que antes era la Corte Superior, y que luego dicha atribución fue transferida al Consejo de la Judicatura a través de la repartición correspondiente. Caso en el cual, para su resolución se empleó la jurisprudencia establecida en la SC 0995/2005-R de 19 de agosto, en la que se indicó lo que sigue: “…este Tribunal a través de su jurisprudencia ha establecido que toda sanción, ya sea administrativa o penal, requiere de un proceso previo que determine las circunstancias por las cuales se está aplicando una determinada sanción, en ese sentido la SC 0378/2000-R de 20 de abril, señala: '...la aplicación de una sanción sin previo proceso, resulta inadmisible dentro del orden constitucional boliviano (…) garantía procesal que es aplicable a toda forma de sanción, sea penal o dentro del llamado Derecho Penal Administrativo'”.
Entonces, de lo referido, se tiene que la norma demandada no cumple con este segundo requisito, porque implica un trato desigual e injusto a los funcionarios policiales con relación a otras personas que desempeñan otras funciones públicas, sometidas a procesos similares; comparación que permite revelar la diferencia de trato discriminatoria de manera arbitraria y discrecional, sin ningún criterio de razonabilidad, que se materializa en la aplicación desigual e injusta de una medida preventiva, por lo que la norma demandada resulta inconstitucional por lesión del principio de igualdad en la ley, discrimina irracionalmente a los funcionarios policiales, por lo que el art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana debe ser expulsado del ordenamiento jurídico boliviano.
Una vez que ha sido comprobado que el art. 57 inc. b) de la Ley antes referida no rebasa el segundo eslabón del test de razonabilidad de la discriminación, no es necesario efectuar análisis alguno referido a las siguientes etapas de dicho test, la norma analizada es inconstitucional por discriminación irracional al establecer una medida injusta contra los funcionarios policiales.
En definitiva, una vez sometida la disposición impugnada al test de proporcionalidad, ha sido comprobada la inconstitucionalidad de la misma, por vulneración al debido proceso, en sus elementos a la defensa, a la presunción de inocencia e igualdad, así como al trabajo y al salario justo; en mérito a lo cual, se concluye que el art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, que establece la imposición de medidas preventivas consistentes en la suspensión de funciones y sin goce de haberes de las servidoras y servidores públicos policiales, sometidos a investigación o acusación por la comisión de faltas graves, dentro de procesos disciplinarios, es contrario a la Constitución Política del Estado, por lo que debe ser expulsado del ordenamiento jurídico vigente.
POR TANTO
La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confiere el art. 202.1 de la Constitución Política del Estado, y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve declarar: la INCONSTITUCIONALIDAD del art. 57 inc. b) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, por ser contrario a los arts. 115.II, 8.II y 14.I y II, 116.I, de la Constitución Política del Estado.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
No intervienen el Presidente, Dr. Ruddy José Flores Monterey; el Magistrado Dr. Efrén Choque Capuma, y la Magistrada Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez, por ser todos de voto disidente.
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA
Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani
MAGISTRADO
Fdo. Soraida Rosario Chánez Chire
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA