Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

 SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0013/2016-S3

Sucre, 4 de enero de 2016

SALA TERCERA                                                                             

Magistrado Relator:    Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expedientes:                11609-2015-24-AAC

10786-2015-22-AAC (acumulado)

Departamento:            Chuquisaca

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la lesión de sus derechos constitucionales al trabajo, a la estabilidad laboral, a la vida, a las prestaciones integrales de salud y beneficios sociales, a la seguridad social, de petición, al debido proceso en sus elementos de motivación razonabilidad e interdicción de la arbitrariedad y a la salud, así como el desconocimiento de los principios de legalidad, seguridad jurídica, el principio ético moral del “vivir bien” y el valor supremo de “solidaridad”, pues señala que estando en pleno cumplimiento de funciones de Fiscal de Materia I, la autoridad demandada invocando genéricamente los arts. 27, 30 y la Disposición Transitoria Segunda de la LOMP, sin ninguna motivación ni aclaración de razones concretas por memorando “CITE FGE/RJGP No 579/2014 de 2 de octubre”, dispuso su destitución del cargo y pese a que el 10 del mismo mes y año, solicitó se reconsidere tal decisión explicando que atravesaba por un delicado estado de salud, mediante nota “CITE FGE/RJGP/DAJ Nº 022/2014 de 28 de octubre”, con argumentos de un Estado legislado del pasado, basado en jurisprudencia superada que no responde al nuevo orden constitucional, efectuando una interpretación irrazonable del art. 233 de la CPE, y omitiendo pronunciarse sobre los derechos y principios invocados, se le indicó que al no ser un funcionario de carrera no tendría reconocida la permanencia; y que por consiguiente, sería de libre remoción.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre el derecho de petición

Al respecto debe considerarse el mandato constitucional previsto por el art. 24 de la CPE, cuyo texto refiere que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual y colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

En ese entendido y respecto a la vulneración del derecho de petición, la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional en la SC 1068/2010-R de 23 de agosto, determinó que: “La Constitución Política del Estado actual ha ubicado a este derecho en el art. 24, dentro de la categoría de los derechos civiles, pues se entienden que parten de la dignidad de las personas, entendiendo que cuando se aduzca el derecho de petición la autoridad peticionada, ya sea dentro de cualquier trámite o proceso, este tiene el deber respecto al u otros individuos de responder en el menor tiempo y de forma clara. En resumen las autoridades vulneran el derecho de petición cuando: a) La respuesta no se pone en conocimiento del peticionario; b) Se presenta la negativa de recibirla o se obstaculiza su presentación; c) Habiéndose presentado la petición respetuosa, la autoridad no la responde dentro de un plazo razonable; y, d) La solicitud no es atendida de manera clara, precisa, completa y congruente con lo solicitado.” (las negrillas y subrayado son nuestros).

A su vez la SC 1500/2010-R de 4 de octubre, confirmada en la SCP 0085/2012 de 16 de abril, en virtud al principio de favorabilidad y el carácter expansivo de los derechos fundamentales, asumió el siguiente manifiesto constitucional: “el derecho de petición no es únicamente exigible a funcionarios o autoridades públicas, sino también frente a un ente privado o particular o ante una autoridad u organización que aglutina a determinado grupo social, cuando de su respuesta o postura asumida a la petición, dependa una situación jurídica o el ejercicio de un derecho”, estableciendo el contenido esencial del derecho de petición, para su oponibilidad horizontal o vertical, en los siguientes elementos: “1) La petición de manera individual o colectiva, verbal o escrita; 2) La obtención de respuesta, sea esta favorable o desfavorable; 3) La prontitud y oportunidad de la respuesta; y 4) La respuesta en el fondo de la petición; elementos que ya fueron plasmados en las SSCC 1742/2004-R y 0684/2010-R, entre muchas otras” (las negrillas nos pertenecen).

Por otro lado, debe tenerse en cuenta que el derecho de petición, se encuentra íntimamente relacionado con el derecho de acceso a la información, previsto por el art. 21.6 de la CPE. Toda vez que, en la medida en que las instancias públicas o privadas, accedan dar curso a las diferentes solicitudes orales o escritas -siempre que así corresponda-, por las que se requiera la extensión de alguna documentación y/o información de diversa naturaleza, el peticionante tendrá acceso al contenido de la información que se almacene o guarde, con la finalidad de ser empleado de acuerdo a sus legítimos intereses y dentro del límite permitido por nuestro ordenamiento jurídico.

III.2. Funcionarios provisorios o eventuales

La Ley 2027 de 27 de octubre de 1999, Estatuto del Funcionario Público (EFP), dispone lo siguiente:

“Art. 3.- (ÁMBITO DE APLICACIÓN). I. El ámbito de aplicación del presente estatuto, abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del estado, independientemente de la fuente de su remuneración (…)”:

“Art. 5.- (CLASES DE SERVIDORES PÚBLICOS). Los servidores públicos se clasifican en: (…)

c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados (…)”.

“Art. 7.- (DERECHOS) I: Los servidores públicos tienen los siguientes derechos: (…)

c) A impugnar en la forma prevista en la presente Ley y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro; o aquellas que deriven de proceso disciplinarios.

d) A representar por escrito, ante la autoridad jerárquica que corresponda, las determinaciones que se juzguen violatorias a alguno de sus derechos (…)”.

“Art. 71.- (CONDICIONES DE FUNCIONARIO PROVISORIO). Los servidores públicos que actualmente desempeñan sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozaran de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7 de la presente ley (…)”.

El Tribunal Constitucional a partir de la SC 0051/2002-R de 18 de enero, sostuvo que, los funcionarios provisorios no gozan del derecho a la estabilidad laboral, por cuanto dicha facultad solo asiste a los de carrera, por consiguiente tampoco pueden ser sometidos a un previo proceso disciplinario para su destitución, resolviendo el caso concreto indicando “Que, en su condición de funcionario público provisorio, el recurrente no goza del derecho a la estabilidad laboral, prevista sólo para los funcionarios de carrera, de acuerdo al art. 7.II, inc. a) del Estatuto del Funcionario Público, y tampoco es aplicable el caso de retiro por la vía de la destitución, previo proceso disciplinario, pues éste también es un derecho exclusivo de aquellos funcionarios incorporados a la carrera administrativa, según determina el art. 41 de dicho Estatuto”.

Asimismo, la SC 1068/2011-R de 11 de julio, indicó que: “Los preceptos normativos señalados, determinan claramente la diferenciación entre funcionarios de carrera con los funcionarios designados y los de libre nombramiento. Mientras que la incorporación y permanencia de los primeros se ajusta a las disposiciones de la carrera administrativa, los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de aquellos procesos de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriéndose de ello que estas funciones son temporales o provisionales…” (las negrillas nos corresponden).

III.3. Análisis del caso concreto.

Teniendo presente que la Comisión de Admisión de este alto Tribunal por AC 089/2015-CA-ACM/S de 8 de septiembre, en cumplimiento del principio de concentración, dispuso la acumulación de los expedientes 10786-2015-22-AAC y 11609-2015-24-AAC, esta Sala a efectos de una mayor comprensión del presente fallo, abordará el análisis de las problemáticas expuestas conforme al siguiente orden:

III.3.1. Respecto a lo alegado en el Expediente 10786-2015-22-AAC

Los antecedentes que fueron glosados en las Conclusiones, permiten apreciar que el pedido de reconsideración opuesto por Gonzalo Varnoux Serrano -hoy accionante- contra el memorando “CITE FGE/RJGP Nº 579/2014 de 2 de octubre”, fue rechazado por Ramiro José Guerrero Peñaranda, Fiscal General del Estado -hoy demandado- mediante nota “CITE FGE/RJGP/DAJ Nº 022/2014 de 28 de octubre”, a través de la cual la autoridad demandada sostuvo que, al ser el peticionante un servidor público de carácter eventual, el mismo no goza de estabilidad laboral al no formar parte de la carrera fiscal ni administrativa; en consecuencia, sería de libre remoción, aclarando asimismo, que el agradecimiento de servicios obedece a razones de reordenamiento y reestructuración institucional.

Ahora bien, la citada determinación fue puesta a conocimiento del accionante el 31 de octubre de 2014, mediante cédula fijada en tablero de la Fiscalía General. En ese entendido, más allá de que la respuesta brindada al pedido de reconsideración, se hubiera considerado todos los aspectos denunciados, se tiene que la autoridad demandada a través de sus instancias de comunicación, no puso en conocimiento efectivo de Gonzalo Varnoux Serrano dicha respuesta, no resultando un accionar idóneo el hecho de haber sido fijado en tablero del Ministerio Publico, máxime si se considera que la determinación contenida en la nota “CITE FGE/RJGP/DAJ Nº 022/2014 de 28 de octubre”, se constituía en la última decisión en sede administrativa de la representación fiscal, incurriendo así en una clara vulneración del derecho de petición previsto por el art. 24 de la CPE, al no haber puesto a conocimiento del peticionario la respuesta, aspectos que al ser de relevancia constitucional, permiten concluir la consiguiente supresión del derecho de acceso a la información.

Respecto a la presunta vulneración de los demás derechos citados -en esta primera parte del análisis-, esta Sala concuerda con el criterio adoptado por el Tribunal de garantías, quienes tras haber evidenciado la lesión del derecho de petición, concluyeron que existiría la imposibilidad de pronunciarse al respecto, entendiendo que recién a partir del conocimiento efectivo de la respuesta extrañada, el accionante podrá efectuar las reclamaciones que el caso amerite en relación a la nota “CITE FGE/RJGP/DAJ Nº 022/2014 de 28 de octubre”.

III.3.2. Sobre la problemática expuesta en el Expediente 11609-2015-24-AAC, 

Teniendo presente el alcance y entendimiento del principio de subsidiariedad que uniforma a esta acción tutelar, se abordará el análisis a partir de los argumentos que cuestionan la nota “CITE FGE/RJGP/DAJ Nº 022/2014 de 28 de octubre”; toda vez que, los alegatos presuntamente lesivos que están referidos al memorando de agradecimiento de servicios, ya fueron impugnados a través del memorial de reconsideración, existiendo para esta jurisdicción la imposibilidad de realizar un nuevo análisis sobre tales aspectos, al haber sido ya objeto de pronunciamiento por la máxima autoridad del Ministerio Público. En ese contexto se tiene:

III.3.2.1. En consideración al Memorándum “CITE Nº 438/2004 de 23 de agosto”, emitido por el ex Fiscal General de la República César Suárez Saavedra, se tiene que la condición de ingreso de Gonzalo Varnoux Serrano al Ministerio Público, fue la de un funcionario público de carácter eventual, existiendo incluso la aclaración de que ello se mantendría hasta que entre en vigencia la carrera administrativa y/o fiscal. Posteriormente, si bien el nuevo Fiscal General, Mario Uribe Melendres, por Memorándum “CITE Nº M 184/2011 de 1 de abril”, reasignó de ítem y funciones al accionante como Fiscal de Materia I, tal designación se mantuvo en los mismos alcances, pues no existe elemento objetivo alguno que acredite que la condición de permanencia y relación del accionante hubiese cambiado. En consecuencia, a momento de haberse dispuesto el agradecimiento de sus servicios y haberlo alejado del cargo de Fiscal de Materia I, el ahora accionante continuaba como servidor público de carácter eventual, conforme así lo señala la certificación expedida por el Jefe de Escalafón de Recursos Humanos de la Fiscalía General del Estado.

Lo manifestado ut supra en relación al Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, no permiten ser sustentables los argumentos expuestos por el accionante, pues más allá de haber hecho énfasis sobre el delicado estado de salud por el cual atravesaba, esta jurisdicción no advierte que la presunta lesión de los derechos a la salud, a la vida, a la seguridad social, a recibir en un futuro las prestaciones de ley, sean producto de la nota “CITE FGE/RJGP/DAJ Nº 022/2014 de 28 de octubre”, puesto que la misma demanda constitucional, señala que las dolencias de salud por las cuales atravesó el hoy accionante, acontecieron mucho antes de que haber sido apartado del cargo, decisión que conforme expresó la autoridad demandada y los antecedentes adjuntos, obedeció al proceso de reestructuración llevado adelante por el Fiscal Departamental de Chuquisaca, mas no a temas relacionados con el estado de salud o ausencia laboral, elementos que no permiten concluir en la vulneración de los derechos alegados como tal.

De lo anterior, se tiene que el memorando de agradecimiento de servicios emitido por la autoridad demandada, no constituye una medida ilegal, arbitraria o discrecional, pues únicamente se trata de una decisión inserta en sus especificas competencias, no habiendo desplegado actividad supresora de derechos, máxime si en el caso no era un hecho desconocido para el accionante, que tanto su designación como Asesor Administrativo y luego como Fiscal de Materia I, tenían el carácter eventual, habiéndose sometido de forma voluntaria a las emergencias ulteriores de dicha relación laboral.

III.3.2.2. Finalmente, sostiene el accionante que la nota “CITE FGE/RJGP/DAJ Nº 022/2014 de 28 de octubre”, al margen de no responder a los nuevos valores axiomáticos, progresistas y garantistas de derechos que irradia el nuevo orden constitucional, omitió pronunciarse sobre los derechos y principios invocados en la reconsideración, puesto que se hubo limitado a señalar que al no responder su designación a una convocatoria pública no gozaría de inamovilidad laboral y que su destitución obedece a razones administrativas de reordenamiento; más no, por la inasistencia a su fuente laboral, lo que a decir de lo expuesto en la demanda constitucional, implicaría que tal decisión sea carente de fundamentación, irrazonable y arbitraria.

Al respecto y tras efectuar un análisis de las Conclusiones II.4 y II.5, esta jurisdicción no advierte que el ahora demandado, haya omitido pronunciarse sobre todos los alegatos expuestos en el pedido de reconsideración, pues debe tenerse en cuenta que el escrito presentado el 10 de octubre de 2014, consta de  ciertas limitaciones, así en una primera y segunda parte tan solo realiza una relación de tratamientos médicos a los que accedió el hoy accionante, para luego en una tercera parte hacer relación al estado de dos procesos de relevancia social; finalmente, de forma llana señala que tanto el derecho a la vida como la salud son derechos reconocidos por la Norma Suprema, omitiendo así expresar razones de disconformidad con el agradecimiento de servicios, pues en el fondo el pedido de reconsideración viene a constituirse en una modalidad de impugnación.

En ese entendido, esta jurisdicción no evidencia que la autoridad demandada, haya incurrido en la vulneración del derecho al debido proceso en sus elementos de motivación, razonabilidad e interdicción de la arbitrariedad o que haya desconocido los principios de legalidad y seguridad jurídica, habida cuenta de que la nota “CITE FGE/RJGP/DAJ Nº 022/2014 de 28 de octubre”, explicó e identificó cual fue la condición de ingreso y permanencia laboral del accionante en el Ministerio Público, aclarando que la misma no obedeció a ningún proceso de convocatoria pública interna o externa y que al ser un servidor público de carácter eventual, no forma parte de la carrera fiscal ni administrativa, para luego indicar que conforme al art. 233 de la CPE, a diferencia de los servidores de carrera, el hoy accionante no goza de estabilidad laboral. Finalmente, dejó comprendido que el agradecimiento de servicios, responde a políticas de reordenamiento y reestructuración institucional de personal del Ministerio Público y no como se sostiene en el pedido de reconsideración, por inasistencia a la fuente de trabajo o razones de salud.

En consecuencia, el Tribunal de garantías que asumió el conocimiento del Exp. 10786-2015-22-AAC, al conceder parcialmente la tutela, actuó de manera correcta. Sin embargo, en la problemática expuesta en el Expediente 11609-2015-24-AAC, al conceder la tutela, el Tribunal de garantías no aplicó adecuadamente la normativa y jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.2. de este fallo constitucional.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve:

1° CONFIRMAR la Resolución 174/2015 de 16 de abril y Auto complementario 185/2015 de 22 de abril, cursantes de fs. 133 a 135 y 147 y vta. (Exp.  10786-2015-22-AAC), emitida por la Sala Social Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y en consecuencia, conceder la tutela sólo con referencia al derecho de petición;

2° REVOCAR la Resolución 197/15 de 24 de junio de 2015, cursante de fs. 211 al 222 vta. y (Exp. 11609-2015-24-AAC), emitida por la Sala Penal Segunda del mismo Tribunal Departamental  de Justicia, y en consecuencia denegar la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO