Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0008/2016- S1
Sucre, 6 de enero de 2016
SALA PRIMERA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: Tata Efren Choque Capuma
Acción de amparo constitucional
Expediente: 12172-2015-25-AAC
Departamento: La Paz
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La Presidenta Ejecutiva a.i de la ANB, a través de sus representantes, acusó la lesión de sus derechos al debido proceso, acceso a la justicia, “seguridad jurídica”, igualdad, “eficiencia”, e “inmediatez”; toda vez que, interpuso demanda ejecutiva contra la sociedad DBU S.A., solicitando la intimación de pago de la RA GG03-039-09 de 3 de septiembre, en la vía civil; sin embargo, la Jueza ahora demandada, mediante Resolución 141/2011, se declaró incompetente en razón de materia y se apartó del conocimiento del caso alegando que la ejecución de las resoluciones administrativas, le correspondía sólo al órgano que las emitió, confirmándose la determinación en apelación, por el Auto de Vista 109/2013, emitido por el Juez demandado. Acusó que no se consideró que la citada Resolución Administrativa, se constituía en un título ejecutivo conforme a los arts. 486 y 487 del CPC, no se analizó adecuadamente los argumentos presentados en la apelación, ni la prueba adjuntada, existiendo además, la cita de sentencias constitucionales que no hacían al caso; y, una errónea interpretación del art. 47 de LACG, que conllevó a la equívoca conclusión de que la jurisdicción coactiva fiscal, era encargada de conocer todas las demandas que surjan de los contratos administrativos con el Estado, cuando el proceso ejecutivo, no versaba sobre el contrato, sino sobre la Resolución Administrativa como título de ejecución.
En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si los argumentos son evidentes con el fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Sobre los principios ético morales de la sociedad plural y los valores que sustenta el Estado boliviano
En primer lugar cabe mencionar que la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, señala el horizonte en el que habrá de erigirse el nuevo Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, fundado en la pluralidad y pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país. En ese contexto esta dicho que la nueva institucionalidad del Estado Plurinacional debe superar con creces la estructura colonial y debe, sobre la base del esfuerzo individual y colectivo, en cada estructura organizacional y en todos los órganos e instituciones del poder público, concretar un Estado como el proclamado, principalmente en el Órgano Judicial que a través de sus jurisdicciones y en la función judicial ejercida por sus autoridades en las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en la que los valores que sustenta el Estado como unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien, que señala el art. 8.II de la CPE.
Resulta necesario señalar que la Constitución Política del Estado, por otra parte, refiriéndose a la nueva institucionalidad del Estado Plurinacional, augura superar con creces la estructura colonial estableciendo que, de acuerdo con lo previsto en el art. 8.I la CPE, los principios ético morales de la sociedad plural que el Estado asume y promueve son: suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble), así como ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), estos últimos, mandatos de restricción que pudiendo ser de orden imperativo para cada individuo, en cada hogar de las bolivianas y bolivianos, es también esencia de un pensamiento colectivo enraizado en las naciones y pueblos que; sin embargo, de manera permanente se confronta con ciertos males como la corrupción que lastiman nuestras instituciones y sociedad, razón por la que el Estado encuentra como un elemento transformador de la sociedad la lucha contra la corrupción. Una inequívoca señal de esta voluntad está en la previsión del art. 123 de la CPE, que establece e instituye el principio de irretroactividad de la ley excepto en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución.
Se ha dicho y reiterado en la jurisprudencia constitucional, que conforme al mandato de los arts. 178 y 179 de la CPE, la justicia es única en tanto que la potestad de impartir la misma emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos, entre otros. En ese mismo orden, respecto a los principios procesales que rige la justicia ordinaria están, también entre otros, la verdad material y el debido proceso.
III.2. El debido proceso y sus diferentes vertientes
Considerando que la accionante, en su memorial de acción de amparo constitucional, denuncia la vulneración del principio de congruencia, motivación y fundamentación, como componentes del debido proceso; es importante desglosar el mismo, de la manera que sigue:
Así, la SCP 0094/2015- S1 de 13 de febrero, estableció que: “En cuanto a los elementos o derechos que lo componen, a partir de la interpretación sistemática, axiológica y teleológica de los arts. 115.II, 117.I y II; y, 180 en relación al 13 de la Norma Suprema, se concluye que el debido proceso, constituido en la mayor garantía constitucional de la administración de justicia, lleva inmerso en su núcleo una gran cantidad de derechos y garantías, como ser: 1) Derecho a la defensa; 2) Derecho al juez natural e imparcial; 3) Garantía de presunción de inocencia; 4) Derecho a ser asistido por un traductor o intérprete; 5) Derecho a un proceso público; 6) Derecho a la conclusión del proceso dentro de un plazo razonable; 7) Derecho a recurrir; 8) Derecho a la legalidad de la prueba; 9) Derecho a la igualdad procesal de las partes; 10) Derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable; 11) Derecho a la congruencia entre acusación y condena, de donde se desprende el derecho a una debida fundamentación y motivación de los fallos judiciales; 12) La garantía del non bis in idem; 13) Derecho a la valoración razonable de la prueba; 14) derecho a la comunicación previa de la acusación; 15) Concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; 16) Derecho a la comunicación privada con su defensor; y, 17) Derecho a que el Estado le otorgue un defensor proporcionado por el Estado cuando el imputado no tuviere medios o no nombrare un defensor particular.
No obstante, debe tomarse en cuenta que el cúmulo de derechos previamente enumerados, no se constituyen en un parámetro limitativo del campo de protección que abarca el debido proceso, sino que permiten establecer el contenido expansivo de aquellos otros derechos que en el tiempo, y de acuerdo a las nuevas necesidades de la sociedad cambiante, puedan desprenderse de ellos”.
III.2.1. Acerca de la adecuada fundamentación y motivación de las resoluciones
Respecto a los citados elementos del debido proceso, la SC 1089/2012 de 5 de septiembre, estableció que: “La jurisprudencia del anterior Tribunal Constitucional, contenida en la SC 0752/2002-R de 25 de junio, recogiendo lo señalado en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, ha establecido que el derecho al debido proceso: '…exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión'. En consecuencia, es imprescindible que las resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan concluir, que la determinación sobre la existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas; por cuanto, en la medida en que las resoluciones contengan, los fundamentos de hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que la decisión adoptada es justa.'” (las negrillas nos corresponden).
III.3. Acerca de la jurisdicción coactiva fiscal
Nuestra legislación, marcó el tratamiento de aquellos procesos que debían desarrollarse dentro el ámbito de la jurisdicción contencioso- administrativa, diseñando dos tipos de procesos: el contencioso administrativo y el proceso contencioso, que aún permanecen vigentes, ambos dirigidos a dilucidar ante un juez especializado la legalidad de los actos de la administración (contencioso administrativo) y las controversias que surjan de los contratos, concesiones y negociaciones que realiza el Estado en su rol de administrador de la cosa pública (contencioso).
En éste sentido, en la Constitución Política del Estado de 1967, la jurisdicción contencioso-administrativa ya se encontraba concebida como jurisdicción especializada, en ese sentido el art. 116.III establecía que: “La facultad de juzgar en la vía ordinaria, contenciosa y contencioso-administrativa y la de hacer ejecutar lo juzgado corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales y jueces respectivos, bajo el principio de unidad jurisdiccional” (las negrillas son añadidas). Y como proceso, lo contencioso y contencioso-administrativo se encontraban normados en el art. 118.7 de dicha disposición que establecía como atribución de la Corte Suprema: “Resolver las causas contenciosas que resulten de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder ejecutivo y de las demandas contencioso-administrativas a las que dieren lugar las resoluciones del mismo” (las negrillas son añadidas). Lo propio sucede en el marco de regulación del Código de Procedimiento Civil (CPC) del año 1975, aún vigente, en sus arts. 775 y 778, que regulan el proceso contencioso resultante de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo, y el proceso contencioso-administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, respectivamente. Es importante remarcar que el art. 775 del CPC, permanecerá vigente hasta que sea regulado por ley, como jurisdicción especializada, por mandato de la Disposición Final Tercera de la Ley 439 de 19 de noviembre de 2013 (Código Procesal Civil) y Disposición Transitoria Décima de la Ley del Órgano Judicial (LOJ).
En estos antecedentes, se tiene que la Constitución en 1967, hizo ya una diferencia de la vía “ordinaria”, frente a la vía “contenciosa y contencioso- administrativo”, evocando la diferencia de estas dos jurisdicciones y sobre todo remarcando el tratamiento especial que merece la administración en su relación con los particulares (en razón a tratarse del interés del Estado, o la forma en la que éste se relaciona con los ciudadanos particulares), ésta distinción fue lo suficientemente relevante, para que el legislador constitucional, distinga éstas hoy llamadas jurisdicciones, bajo la figura de (en ese entonces) vías, antes de la reforma constitucional de 1994, la Constitución Política de 1967 en su art. 122 señalaba como atribuciones del Poder Judicial, en relación a la Justicia Ordinaria: “1. El conocimiento de todos los litigios entre particulares y entre éstos y el Estado, cuando éste actúa como persona de derecho privado”; empero, la justicia ordinaria no tenía facultad para conocer estas demandas si el Estado ejercía actos como persona de derecho público. Bajo dicho contexto, se le otorgó un ámbito especial de jurisdicción a la administración pública (por tratarse ésta de los actos del Estado), designándole un juez competente (Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia), pero no al juez ordinario. Dicho en otras palabras: “lo privado al derecho civil y lo público al derecho administrativo”.
La “descentralización administrativa” de los años noventa, tanto en el ámbito municipal y luego en los territorios departamentales mediante las prefecturas, derivó en la promulgación de la Ley de Administración y Control Gubernamentales y también conllevó las reformas a la Constitución Política del Estado. Advirtiéndose que el art. 775 del CPC se mantuvo vigente, simplemente se comenzó a entender que el “Poder Ejecutivo”, no se encontraba únicamente en el órgano central del gobierno nacional, sino que también se encontraba en los órganos ejecutivos, departamentales y municipales, que también originaban actos administrativos. Bajo tal razonamiento, el art. 47 de la citada LACG, estableció: “Crease la jurisdicción coactiva fiscal para el conocimiento de todas las demandas que se interpongan con ocasión de los actos de los servidores públicos, de los distintos entes de derecho público o de las personas naturales o jurídicas privadas que hayan suscrito contratos administrativos con el Estado, por los cuales se determinen responsabilidades civiles definidas en el artículo 31 de la presente Ley. Son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza” (las negrillas nos corresponden).
Situación que se profundiza con el régimen de autonomías diseñadas por la Constitución Política del Estado de 2009, por lo cual la concepción del contexto en el que se desarrollan los procesos coactivo fiscal, contencioso y contencioso administrativo, se ve en el presente ampliada. La Norma Suprema actualmente, en su art. 179 contiene igualmente, connotaciones sustanciales al tema jurisdiccional, consolidando la especialización de la justicia y reconociendo diferentes jurisdicciones iguales jerárquicamente la una a la otra.
Siguiendo éste desarrollo, es menester puntualizar, que al presente el legislador no sólo comprende la importancia de la existencia de una autoridad especializada que dirima o determine la legalidad de los actos de la administración pública; aspecto que se denota por la promulgación de la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo de 29 de diciembre de 2014, que además en su artículo tercero, determinó:
“Se crea la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, como parte de la estructura de los Tribunales Departamentales de Justicia, con las siguientes atribuciones:
Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones o concesiones de los gobiernos autónomos departamentales, municipales, indígena originario campesino y regional; universidades públicas, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración estatal.
Conocer y resolver las demandas contenciosas administrativas a nivel departamental, que resultaren de la oposición del interés público y privado.” (las negrillas nos corresponden).
III.4. Análisis del caso concreto
De los antecedentes remitidos, se tiene que la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB, a través de sus representantes, acusó la lesión de sus derechos al debido proceso, acceso a la justicia, “seguridad jurídica”, igualdad, “eficiencia”, e “inmediatez”; toda vez que, interpuso demanda ejecutiva contra la sociedad DBU S.A., solicitando la intimación de pago de la RA GG03-039-09 de 3 de septiembre; sin embargo, la Jueza ahora demandada, mediante Resolución 141/2011, se declaró incompetente en razón de materia y se apartó del conocimiento del caso alegando que la ejecución de las resoluciones administrativas, le correspondía sólo al órgano que las emitió, confirmándose la determinación por el Auto de Vista 109/2013, emitido por el Juez co-demandado. Acusó que no se consideró que la citada Resolución Administrativa, se constituía en un título ejecutivo conforme a los arts. 486 y 487 del CPC, no se analizó adecuadamente los argumentos presentados en la apelación, ni la prueba adjuntada, existiendo además, la cita de sentencias constitucionales que no hacían al caso; y, una errónea interpretación del art. 47 de LACG, que conllevó a la equívoca conclusión de que la jurisdicción coactiva fiscal, era encargada de conocer todas las demandas que surjan de los contratos administrativos con el Estado, cuando el proceso ejecutivo, no versaba sobre el contrato, sino sobre la Resolución Administrativa como título de ejecución.
En ese sentido, corresponde realizar el análisis de dichos actos, en correspondencia o no, de la vulneración al debido proceso por falta de fundamentación y motivación del Auto de Vista referido conforme a lo denunciado; por lo que en cumplimiento y aplicación de la jurisprudencia constitucional plurinacional desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo, se procede a la revisión de los hechos y actos denunciados por la accionante; desde un enfoque fundado en la pluralidad, interculturalidad y descolonización, como bases del Estado Plurinacional de Bolivia, respetando el valor dogmático de la Norma Suprema y los valores- principios ético morales que ella refleja, sin dejar de lado la naturaleza de la acción de amparo constitucional y sus alcances.
Ahora bien, al haberse indicado la existencia de una acción de amparo constitucional previa, que se interpuso con idénticos argumentos a la presente, contra la Jueza Octava de Instrucción en lo Civil y Comercial del departamento de La Paz y otra, aseveración que coincide con los datos extraídos del sistema de gestión procesal de éste Tribunal, de donde se evidenció que el 9 de octubre de 2014, ingresó en revisión la acción tutelar signada con el número 08740-2014-18-AAC, que a la fecha cuenta con la SCP 0973/2015-S2 de 8 de octubre; sin embargo, no se constató que exista identidad respecto a los sujetos pues ninguno es demandado dentro de la acción en revisión, igualmente no se pudo evidenciar que la problemática (si bien resulta similar), sea la misma, pues versa sobre la ejecución de la RA GG03-002-09 de 22 de enero de 2009, la declinatoria de competencia que dio lugar a la Resolución 180/2011 de 7 de abril, confirmada por el Auto Supremo 232/2013 de 28 de noviembre; por lo que si bien los argumentos efectivamente son análogos, y existe identidad parcial de sujetos, no se tiene que el objeto y causa sean los mismos que se tratan en el presente fallo, por lo que se prosigue con el siguiente análisis.
Respecto a la vulneración de la seguridad jurídica, es menester referir que existe basta jurisprudencia como la SCP 0324/2012 de 18 de junio y la SC 1336/2011-R de 26 de septiembre (por citar algunas), donde se ha reiterado que este Tribunal, ha establecido que no constituye un derecho, sino un principio regulador de la administración de justicia, cabe señalar que, si bien la Constitución Política del Estado abrogada, en el catálogo de derechos fundamentales contenía el derecho a la “seguridad” a partir de lo cual, la jurisprudencia del extinto Tribunal Constitucional, estableció la consagración del “derecho a la seguridad jurídica” como derecho fundamental, y en su mérito, ante la constatación de su vulneración, en repetidas ocasiones otorgó la tutela de la acción de amparo constitucional. No obstante, al presente, y en vigencia de la Constitución Política del Estado de 2009, la seguridad jurídica, no se encuentra consagrada como derecho fundamental, sino como un principio que sustenta la potestad de impartir justicia emanada del pueblo (art. 178 de la CPE); y por otro lado, como un principio articulador de la economía plural en el modelo económico boliviano (art. 306.III de la CPE). De lo que se deduce que no se encuentra vinculado a un derecho fundamental y debidamente justificado, lo que no ocurrió en el caso de análisis. Similar situación acontece en relación a la eficiencia e inmediatez, sobre los cuales tampoco se estableció un nexo respecto a los derechos alegados como vulnerados.
Ahora bien, acerca de la fundamentación y motivación de la resolución, conforme se ha desglosado en el Fundamento Jurídico III.2, se tiene que en el caso de análisis, existió un apartamiento del caso de este Fallo de la Jueza demandada, mediante la Resolución 141/2011, que fue confirmada por el Auto de Vista 109/2013, sin que las autoridades demandadas, hayan fundamentado y motivado suficientemente sus resoluciones; en dicho contexto, justamente la SCP 0973/2015-S2, en un caso con supuestos fácticos muy similares, que también es de conocimiento de la entidad accionante, estableció: “…el proceso administrativo, se origina a raíz del incumplimiento de la Resolución Administrativa Sancionatoria RA-GG03-002-09 emitida por la ANB, (…) como título ejecutivo para el cobro de la multa impuesta, toda vez que se agotó la vía administrativa, correspondiendo resolver el proceso en la jurisdicción coactiva fiscal, debido a que los contratos administrativos en los que interviene el Estado como sujeto contractual y las instituciones de la administración pública, se encuentran reguladas por el Derecho Administrativo”.(las negrillas son añadidas)
Bajo ese razonamiento, según el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la decisión de las autoridades ahora demandadas, se encontraba debidamente fundamentada y justificada, habida cuenta de haber expuesto los hechos, en relación a los fundamentos legales correspondientes, que llevaron a asumir su posición, pues incluso refirieron la obligación que tenían de velar porque el proceso se tramite sin vicios de nulidad, en razón de su competencia. En su análisis, las autoridades demandadas, tuvieron presente la naturaleza del proceso planteado, refirieron el art. 47 de la LACG, e hicieron la interpretación y aplicación correcta, que es concordante con lo desglosado y desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo. Igualmente en un sentido similar, el autor Rafael Bielsa, en su obra “Principios del Derecho Administrativo”, señaló que: “El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la celebración, ejecución (o interpretación controvertida), o cancelación de los contratos administrativos corresponde a los tribunales con competencia en lo contencioso - administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo, es decir, en el grado de interés público que el contrato contiene”. Igualmente comenta que: “Es contrario al principio de la competencia jurisdiccional someter a tribunales civiles o comerciales las contiendas surgidas en la ejecución o cumplimiento de un contrato administrativo.
En ese sentido, tanto por el objeto (ratione materia) como por ser parte la Administración pública (ratione personae), la competencia debe ser de los tribunales contencioso-administrativos”. Aspecto que además concuerda con la normativa desglosada en el Fundamento Jurídico III.3 ya citado, que denota la importancia de separar la jurisdicción ordinaria de la contencioso administrativa. Por lo que no se pudo constatar, que las lesiones denunciadas por la entidad accionante, sean evidentes; toda vez que, las resoluciones judiciales cuestionadas, contienen el sustento fáctico y legal suficientes, que hacen a su motivación y fundamentación, con lo que se pudo alcanzar una justicia cierta, accesible que esté a lado del Estado y la población, con miras al vivir bien (suma qamaña) y rebatiendo los males que afectan a la sociedad, previsto en el art. 8.I de la CPE, así señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en tales antecedentes corresponde denegar la tutela.
Consecuentemente, el Tribunal de garantías, al haber denegado la tutela impetrada, aunque con otros fundamentos, actuó correctamente, por lo que corresponde aplicar el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo).
Por tanto
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 39/2015 de 18 de junio, cursante de fs. 87 a 88, pronunciada por la Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia DENEGAR la tutela impetrada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Tata Efren Choque Capuma
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chavez
MAGISTRADO