Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0004/2016-S1

Sucre, 6 de enero de 2016

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    Dr. Macario Lahor Cortez Chavez

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 11629-2015-24-AAC

Departamento:            La Paz

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante alega la lesión de su derecho al debido proceso en sus componentes de congruencia, motivación y valoración razonable de la prueba; toda vez que, las autoridades demandadas al emitir la Sentencia 71/2014 de 14 de mayo, omitieron pronunciarse sobre los aspectos realmente controvertidos; vale decir, que no se resolvieron los hechos reclamados dentro del proceso contencioso administrativo planteado por ELECTROPAZ, y que además se hizo una interpretación errada del acto administrativo al determinar que se lesionó el principio de retroactividad.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La Norma Fundamental ha previsto en su art. 128, que la acción de amparo constitucional: “…tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”, en ese entendido la                 SCP 0046/2012 de 26 de marzo, refiriéndose a la naturaleza jurídica y alcance de dicha acción tutelar señaló que: “Se constituye entonces en una de las acciones de defensa más amplia en cuanto al alcance de su ámbito de tutela y protección de derechos, rigiendo para su interposición, los principios de inmediatez y subsidiariedad, conforme lo establece el art. 129 de la Ley Fundamental; denotándose de la naturaleza de esta acción su objeto de protección y resguardo de derechos en el marco de los valores y principios ético-morales establecidos en la Constitución Política del Estado, contribuyendo desde la justicia constitucional a efectivizar y materializar esos valores y principios para una vida armoniosa, con equidad, igualdad de oportunidades y dignidad, entre otros valores, en los que se sustenta el Estado Plurinacional y que son parte de la sociedad plural”.

III.2. Sobre el debido proceso y sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia

           La SCP 0386/2015-S2 de 8 de abril, ha señalado que: “Conforme se ha establecido a través de la reiterada jurisprudencia emanada por este Tribunal y a la luz de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, el debido proceso alcanza en su aplicación interpretativa una triple dimensión, constituyéndose tanto en derecho, como en garantía y a su vez, en principio procesal.

Esta triple dimensión, asegura la protección de todos los derechos conexos que pudieran verse vulnerados por actos u omisiones indebidas en la tramitación de cualquier proceso, sea éste judicial o administrativo.

Así, el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se constituye en la garantía del sujeto procesal de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara, sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico-legales que determinaron su posición.

Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió (SSCC 0863/2007-R, 0752/2002-R, SC 1369/2001-R, entre otras).

En cuanto a la motivación, la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, determinó lo siguiente: ‘…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas’, coligiéndose que toda resolución emitida dentro de un proceso judicial o administrativo, debe inexcusablemente contener una adecuada motivación respecto a los hechos en los que se base, a las pruebas que se aportaron y a las disposiciones legales en las que se sustente su decisión, puesto que el relacionamiento de estas con los hechos que le dieron origen, constituye la fundamentación y motivación a la que el debido proceso se refiere.

Ahora bien, de manera inescindible, el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se halla interrelacionado con el principio de congruencia entendido como ‘…la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación. Esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, y que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones, legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume’ (SCP 0387/2012 de 22 de junio); de donde se infiere que las resoluciones judiciales, deben emitirse, en función al sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes procesales”.

III.3.  Revisión de la labor interpretativa de otras instancias jurisdiccionales

La reiterada jurisprudencia constitucional ha sido uniforme en señalar que este Tribunal no es una instancia revisora de la actuación de otras jurisdicciones, así la SCP 0259/2014 de 12 de febrero, citando a la        SCP 1631/2013 de 4 de octubre, señaló: ”…la línea jurisprudencial relativa a la revisión de la actividad de otros tribunales por parte de la justicia constitucional ha avanzado en términos evolutivos hasta consolidar la noción que la interpretación de la legalidad infra constitucional le corresponde a los tribunales de justicia y no a la justicia constitucional; sin embargo, ante la existencia de violación de derechos y garantías previstos en la Norma Suprema, excepcionalmente la justicia constitucional puede ingresar a valorar la actividad desarrollada en miras a brindar tutela. De lo referido, se deben precisar tres elementos de suma importancia: i) Las autoridades de los otros sistemas de justicia (civil, penal, familiar, agroambiental, administrativa) en realidad ejercen al igual que la justicia constitucional una actividad hermenéutica que parte de la Constitución e irradia a todo el ordenamiento jurídico; por ello a la luz del Estado Constitucional de Derecho no es válido hablar de ‘legalidad ordinaria’, pues todos los órganos de justicia se encuentran sometidos a la Constitución y su labor interpretativa parte de la misma; ii) La noción de ‘reglas admitidas por el Derecho’ rescatando una posición teórica decimonónica no agota las posibilidades hermenéutico - argumentativas de las autoridades judiciales, por ende, si bien los métodos de interpretación formalistas, pueden resultar útiles en la obtención de un resultado hermenéutico, no agotan todas las posibilidades que tiene la autoridad jurisdiccional en miras de satisfacer los principios fines y valores que se encuentran en la Constitución; iii) La revisión de la actividad interpretativa que realizan otras jurisdicciones que involucra el análisis de la motivación, congruencia, adecuada valoración de los hechos (valoración de la prueba) y adecuada valoración del Derecho (interpretación de las normas), no es la labor propia de la justicia constitucional, sin embargo, es insoslayable que las autoridades jurisdiccionales no se encuentran habilitadas a vulnerar derechos fundamentales, y en esa dimensión esta jurisdicción constitucional se encuentra facultada a vigilar que en todo fallo, providencia o decisión judicial que las autoridades judiciales se sometan a la Constitución; y, iv) Para que la jurisdicción constitucional analice la actividad interpretativa realizada por los tribunales de justicia, los accionantes deben hacer una sucinta pero precisa relación de vinculación entre los derechos fundamentales invocados y la actividad interpretativa - argumentativa desarrollada por la autoridad judicial. Demostrando ante esta justicia constitucional que se abre su competencia en miras a revisar un actuado jurisdiccional, sin que ello involucre que la instancia constitucional asuma un rol casacional, impugnaticio o supletorio de la actividad de los jueces.

De lo referido sólo resulta exigible sino una precisa presentación por parte de los accionantes que muestre a la justicia constitucional de por qué la interpretación desarrollada por las autoridades, vulnera derechos y garantías previstos por la Constitución, a saber en tres dimensiones distintas: a) Por vulneración del derecho a un Resolución congruente y motivada que afecta materialmente al derecho al debido proceso y a los derechos fundamentales que se comprometen en función de tal determinación; b) Por una valoración probatoria que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad; y, c) Por una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico, que más allá de las implicancias dentro del proceso judicial o administrativo lesiona derechos y garantías constitucionales”.

III.4. Análisis del caso concreto

En el presente caso la parte accionante manifiesta que se lesionó el derecho al debido proceso en sus componentes de motivación, congruencia y valoración razonable de la prueba; por cuanto en la Sentencia 71/2014, no se consideró todos los puntos planteados y controvertidos por ELECTROPAZ, específicamente al punto tres que es el alcance del estudio RET, habiéndose puesto en debate los siguientes aspectos: 1) El tratamiento de los prestamos contratados de acuerdo al documento “Alcance del estudio de la Revisión Extraordinaria de Tarifas Base” (sic); y, 2) Tratamiento del proceso de RET en los periodos transcurridos; es decir, que la mencionada empresa prestado de servicio de electricidad puso en discusión la naturaleza del proceso de RET, periodo al cual se aplica el ajuste producto y carácter de los ingresos percibidos por ELECTROPAZ en los periodos transcurridos; además que, al haberse señalado en la Sentencia 71/2014, como único argumento para revocar las Resoluciones Ministeriales la supuesta aplicación retroactiva de la Resolución AE 109/2010, lo dejó en indefensión porque no se identificó a cuál de los dos temas anteriormente expresados se refería.

Ahora bien, habiéndose determinado el punto cuestionado corresponde remitirnos a la primera demanda contencioso administrativa presentada por ELECTROPAZ, en la cual se planteó el tema relativo al Alcance de estudio de RET, resaltándose en ella que son dos temas para su debida revisión y consideración, el primero los “prestamos contratados de acuerdo con el documento ‘Alcance del estudio de Revisión Extraordinaria de Tarifas base’ aprobado por la Resolución AE Nº 109/2010” (sic) y el segundo “La Tasa de Retorno y Utilidad, de acuerdo con el documento ‘Alcance del Estudio de Revisión Extraordinaria de Tarifas Base’ aprobado por la Resolución AE Nº 109/2010” (sic) argumentando que los numerales 8 y 13 del documento  de alcance del Estudio de RET, establece que deben tomarse en cuenta los préstamos contratados a la fecha del estudio de RET, excediendo lo dispuesto por el DS 28792 y apartándose de los precedentes administrativos y que del mismo modo se excede en el numeral 14 que establece “que se debe determinar la utilidad para el periodo observado y para el periodo faltante, de manera que la tasa de retorno sobre el patrimonio afectó a la Concesión sea en promedio, para los cuatro años del periodo tarifario, el 10.1% aprobado mediante la Resolución SSDE Nº 229/2007 de 25 de julio de 2007” (sic) a lo que no se estaba de acuerdo por cuanto mantener la tasa de retorno vulnera la Ley de Electricidad y el Reglamento de Precios y Tarifas, normas que contemplan el modelo regulatorio de precio tope (Price Cap), y se estaría aplicando mecanismos compensatorios que pueden capturar eficiencias generadas por la empresa, en consecuencia provocando perjuicios económicos, por cuanto implicaría devolución del retorno ya percibido y que ingresó al patrimonio de ELECTROPAZ en desconocimiento de derechos adquiridos y del derecho de propiedad de las empresas; asimismo, señala que la RET es un proceso para corregir el efecto de las variaciones significativas en las ventas de electricidad que afectan la tasa de retorno, lo que no podría significar devolución de las ya percibidas, por lo que, las correcciones que pretende realizarse deben ser a futuro y no de aplicación retroactiva; por último agrega que el ajuste de tasa de retorno que pretende realizarse por el regulador en la RET, implica que dentro de un mismo periodo se estaría aprobando dos cánones con valores sustanciales diferentes, toda vez que el regulador pretende la devolución de la tasa de retorno ya percibida por ELECTROPAZ a través de la disminución de la misma en lo que resta del periodo tarifario; a este punto la cartera de Estado ahora accionante respondió de la siguiente manera: i) De acuerdo al art. 56 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) no concurre afectación a un derecho subjetivo emanado de un acto administrativo del ente regulador; ii) ELECTROPAZ pretende consolidar a su favor ingresos obtenidos en los años transcurridos, con el argumento de que son derechos adquiridos, lo que es falso; iii) La Ley de Electricidad establece una tasa de retorno sobre el patrimonio con la cual deben ser remuneradas las utilidades de las empresas de distribución eléctrica, además de una metodología de la misma; iv) Los importes aprobados son consistentes con la tasa de retorno definida en el art. 54 de la Ley antes mencionada, el art. 51 del Reglamento de Precios y Tarifas y la Resolución Administrativa (RA) 229/2007, y la misma es una sola para la totalidad del periodo tarifario; v) En el proceso de revisión el regulador puede establecer nuevos costes consistentes con la tasa de retorno, igual a la originalmente definida en la revisión ordinaria de tarifas (ROT) y ello no implica contravención a la normativa señalada ni al DS 28792; y, vi) La pretensión de consolidar a su favor los incrementos en la rentabilidad percibidos por las empresas de distribución durante los años transcurridos, no fue respaldado, por cuanto su invocación al modelo de regulación tarifaria Price Cap es insuficiente, porque no está expresamente reconocido en la norma.

Bajo ese contexto la Sentencia 71/2014, hizo una relación del mencionado aspecto, para llegar a señalar que el tercer punto de la primera demanda –Alcance del Estudio RET− fue aprobado por la Resolución AE 109/2010, y si bien la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad, puede disponer revisión extraordinaria de tarifas base, aun exista la Resolución SSDE 345/2007 de 8 de noviembre, la cual aprobó las tarifas base de distribución y las fórmulas de indexación, incluyendo los índices de incremento de eficiencia para ELECTROPAZ, por lo que, toda nueva disposición acorde a lo establecido por el art. 123 de la CPE, dispone para lo futuro, más aun si se considera que el informe 125/2010, realizó un análisis del pasado, solo a fines de conclusiones y recomendaciones; señalando que el punto 14 del parágrafo III del anexo de la Resolución 109/2010, no es aplicable a situaciones pasadas, sino solo a partir de la emisión de la referida Resolución.

De lo glosado y resuelto por la Sentencia 71/2014, se tiene que efectivamente existe falta de motivación y congruencia al resolver ese tema; toda vez que, no se llegó a absolver a cabalidad ni con la debida fundamentación los cuestionamientos señalados por ELECTROPAZ, los cuales fueron contestados de manera negativa por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, por consiguiente dicha omisión al momento de resolver el referido punto tercero y la falta de fundamentación en el mencionado fallo, da lugar a que se evidencie la lesión al debido proceso en su componente de motivación y congruencia el cual fue precisado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo, tal como lo advierte la parte accionante en esta acción de amparo constitucional.

Asimismo, siguiendo con las supuestas lesiones causadas por la Sentencia 71/2014, ahora en lo concerniente al punto cuatro sobre la modificación del documento “Alcance del Estudio de revisión extraordinaria de Tarifas Base” realizado por la Resolución      AE 212/2010, se tiene que ELECTROPAZ señaló que la modificación al punto 6 del apartado III del mencionado documento es de fondo, pues cambió aspectos esenciales del documento, estableciendo un nuevo criterio a ser utilizado para la actualización de los modelos tarifarios para la RET, y que dicha modificación realizada por el regulador vulnera normativa vigente, porque introdujo para el cálculo del valor total de los activos resultantes de las inversiones, metodología contemplada en el art. 3 del DS 27302, la cual había sido derogada por el art. 2.II del     DS 29598; asimismo, dicho Decreto Supremo reformó las fórmulas de indexación aprobadas en la ROT del periodo tarifario 2008-2011 y por tanto debe ser aplicado en la actual RET del periodo mencionado, no siendo pertinente el argumento de ultractividad de la norma, en ese sentido pide que la Resolución señalada sea revocada por haber modificado de oficio un acto administrativo estable; dicho tema fue resuelto en el punto cuatro indicándose que el cambio realizado de oficio afectó la seguridad jurídica, pues no podía existir resolución alguna posterior que modifique las establecidas en la Resolución 109/2010, así como a su complementaria la Resolución 127/2010, por lo que, la autoridad demandada tendrá la obligación de emitir un nuevo fallo en observancia a lo expresado en este punto.

De lo expresado se evidencia que nuevamente existe lesión al debido proceso en su elemento de motivación, así como de congruencia pues no se dio respuesta a todos los tópicos planteados en el referido punto, como el hecho de que el art. 3 del DS 27302 había sido derogado por el art. 2.II del DS 29598, precepto que habría sido empleado al emitirse la Resolución AE 212/2010, lo que fue cuestionado por ELECTROPAZ y negado por la entidad accionante, es decir, que no se abordó los temas álgidos de dicho punto, además que al resolver ese cuarto punto tampoco se efectuó la debida motivación, por ello se desconoció lo expresado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional.

Por último el representante legal del Ministerio de Hidrocarburos y Energía, también concluyó que se lesionó el debido proceso en su elemento de falta de valoración razonable de la prueba, además de que se hizo una interpretación errada del acto administrativo al determinar que se conculcó el principio de retroactividad; de lo mencionado es evidente que la pretensión va más allá de que se tutele el derecho al debido proceso en los elementos cuestionados como de motivación y congruencia, pues por un lado señala que se hizo una valoración parcial del numeral 14 del parágrafo III del anexo de la Resolución                AE 109/2010 y que se omitió evaluar la referida Resolución, así como la 322/2010 y otros documentos relevantes, para luego indicar que si las autoridades demandadas hubiesen evaluado dicha documentación desde un enfoque integral hubiesen comprendido a cabalidad el fundamento y aplicación del mecanismo de la RET; es decir, lo que se pretende es que este Tribunal se constituya en una instancia adicional o de impugnación al proceso contencioso administrativo presentado por ELECTROPAZ y resuelto por el Tribunal Supremo de Justicia mediante la Sentencia 71/2014, apartándose de la naturaleza jurídica de esta acción de amparo constitucional precisado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, de donde se tiene que esta instancia constitucional tutela derechos y garantías constitucionales, mas no revisa la labor interpretativa de otras instancias, conforme se glosó en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo, por lo que, no corresponde tutelar respecto a dicho elemento de valoración razonable de la prueba, por cuanto no se demostró que haya existido un apartamiento de los marcos de razonabilidad y equidad al resolver el caso.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber concedido en parte la tutela que brinda la presente acción tutelar, aunque con argumento diferente, hizo una correcta evaluación del caso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión resuelve: CONFIRMAR la Resolución 36/15 de 19 de noviembre de 2015, cursante de fs. 3221 a 3226, pronunciada por la Sala Social y Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia CONCEDER en parte la tutela solicitada, bajo los términos precisados por el Tribunal de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chavez

MAGISTRADO

Fdo. Tata Efren Choque Capuma

MAGISTRADO