Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0404/2004-R
Sucre, 23 de marzo de 2004
Expediente: 2003-07789-15-RAC
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dr. José Antonio Rivera Santivañez
En revisión la Resolución 38/2003 de 30 de octubre, cursante de fs. 649 a 651, pronunciada por la Sala Penal Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Jorge Nicolás Peredo Flores, Jorge Romano Peredo, María Elena Dips Prudencio, Lorena Aranibar Arze y Ana Deysi Rivera Torrico, en representación del Servicio Nacional de Caminos contra Ada Luz F. de Bass Werner, Jueza Sexta de Partido en lo Civil y Juan Antonio Morales Anaya, Presidente del Banco Central de Bolivia (BCB); alegando la vulneración de los derechos a la seguridad jurídica y al debido proceso, consagrados en los arts. 7 inc. a) y 16.IV de la Constitución Política del Estado (CPE), así como al principio de legalidad.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
Por memoriales presentados el 21 y 23 de octubre de 2003, cursante de fs. 6 a 9 y de fs. 264-268 de obrados, subsanados por el presentado el 25 del mismo mes y año cursante de fs. 520 a 523 vta. respectivamente, los recurrentes aseveran lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
Dentro del proceso arbitral seguido por la Empresa Bartos S.A. contra el Servicio Nacional de Caminos, al que representan, en auxilio judicial y ejecución forzosa del Laudo Arbitral, la Jueza recurrida el 1 de octubre de 2003, ilegalmente ordenó a la Directora del Tesoro General de la Nación que proceda la retención y remisión a su juzgado de los fondos que el Servicio Nacional de Caminos (SNC) tuviese en la cuenta 01910102004 del Banco Central de Bolivia, hasta el monto de $US2.394.508,31.-, pretendiéndose notificar con esa orden de manera fraudulenta el 8 de octubre de 2003, hecho que sin embargo fue puesto en descubierto. Esa ilegal orden de retención de fondos, es mantenida por el Banco Central de Bolivia cuando congeló y retuvo $US44.853.815.09.-.
Al disponerse esa retención y mantenerse la misma, no se ha considerado que: a) la ejecución del Laudo sólo debe recaer contra quién se dictó y no contra patrimonio ajeno, es decir que un juez no puede ejecutar un laudo, medidas de embargo o cobro forzoso, en patrimonio ajeno al del ejecutado; b) en la especie se ha ordenado y retenido dineros que no son propiedad del SNC sino de organismos internacionales como el Banco Mundial, la CAF y el BID, que mediante financiamientos externos prestaron dineros destinados a la atención de carreteras, lo que causa perjuicio al Estado; c) se ha llegado a confundir la personalidad del Estado con la personalidad del SNC que es una persona jurídica de derecho público, con patrimonio propio; d) el SNC sólo tiene la calidad de organismo ejecutor y de administración de cuentas especiales que tienen los fondos de financiamientos externos; y e) conforme el art. 59.5ª de la CPE es el Poder Legislativo el que autoriza y aprueba empréstitos que comprometan rentas generales del Estado, no teniendo por ello la Jueza recurrida la facultad de disponer dineros a favor de la Empresa Bartos.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Derechos a la seguridad jurídica y al debido proceso, consagrados en las normas de los arts. 7 inc. a) y 16.IV de la CPE, así como el principio de legalidad.
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
Con esos antecedentes plantean recurso de amparo constitucional contra Ada Luz F. de Bass Werner, Jueza Sexta de Partido en lo Civil y Juan Antonio Morales Anaya, Presidente del Banco Central de Bolivia; pidiendo que sea declarado procedente, disponiéndose la nulidad de: a) la Resolución de 1 de octubre de 2003 dictada por la Jueza recurrida, así como del congelamiento y retención de fondos producido por el BCB; y b) la responsabilidad civil, pago de daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
Instalada la audiencia pública el 30 de octubre de 2003, tal como consta en el acta de fs. 636 a 648, ocurrió lo siguiente:
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
Los recurrentes ratificaron los fundamentos de su demanda y los ampliaron indicando: a) sin competencia la Jueza ha confirmado el Laudo Arbitral, pues debió declararse procedente y dictarse la anulación o declararse la improcedencia de la anulación, pero no confirmarlo; b) las cuentas correspondientes a financiamiento externo, no pueden ser objeto de embargo, porque la deuda pública, como es la que adquiere el Estado es inviolable, conforme establecen los arts. 137 y 150 de la CPE; y c) el Banco Mundial ha advertido que los desembolsos serán retirados
I.2.2. Informe de los recurridos
La Jueza recurrida en su informe de fs. 527 a 532 y en audiencia señaló que: a) la Empresa BARTOS y el SNC, suscribieron una minuta para ejecutar trabajos en el mantenimiento periódico de carreteras; pero a consecuencia de divergencias que se suscitaron, se sometieron a un arbitraje que fue resuelto por Laudo en el que se declaró procedente la demanda interpuesta por la Bartos; b) el SNC planteó un recurso de anulación, habiéndose dictado la Resolución 98/2001 por la que se confirmó lo resuelto en el Laudo y en ejecución forzosa del mismo el 1 de octubre de 2003 dispuso la retención de fondos del SNC, actuación que fue remitida al Ministerio de Hacienda para que instruya al BCB; c) el SNC forma parte de la administración pública, por lo que es responsable del manejo de la cosa pública, incluyendo los bienes del Estado, no pudiendo hacerse una dicotomía entre el Estado y los órganos que la conforman; d) su autoridad ordenó retención de fondos en cuentas propias del SNC hasta la suma de $US2.394.508.- y nunca de $US44.853.815,09.- como señala el recurrente, si es que la retención se habría efectuado en el último monto no es su responsabilidad, sino de la autoridad correspondiente; e) en aplicación de la Resolución Ministerial (RM) 1359, el Ministerio de Hacienda es quién instruyó al BCB para que proceda a efectuar la retención de fondos; f) todo aquello que no sean grupos mineros nacionalizados y yacimientos de hidrocarburos (arts. 138 y 139 de la CPE), sirven para garantizar y hacer cumplir una deuda pública y; h) existe identidad de objeto, sujeto y causa con la interposición de un anterior amparo.
El representante del Banco Central de Bolivia en su informe de fs. 568 a 570 y en audiencia, expresó que: a) el BCB es el agente financiero del Gobierno o su banquero, cuyas funciones son realizadas por intermedio del TGN; b) en anteriores oportunidades como administrador de cuentas corrientes fiscales a menudo recibió ordenes de retención de fondos, por lo que conjuntamente con el Ministerio de Hacienda realizó representaciones en defensa de los intereses del Estado; c) para evitar erróneas interpretaciones, el Ministerio de Hacienda dictó la RM 1359 de 30 de diciembre de 2002 por la que dispuso que las retenciones judiciales en cuentas corrientes fiscales se realizarán a través del Viceministerio del Tesoro y Crédito Público, dependiente del Ministerio de Hacienda, por lo que, a partir de esa Resolución, el BCB ya no hace representaciones de retenciones y recibe instrucciones canalizadas por el Viceministerio del Tesoro y Crédito Público; d) el BCB no ha procedido a la retención de fondos como afirma la entidad recurrente, es decir, no existe una operación contable sobre el particular, aún a pesar de la orden judicial de 1 de octubre de 2003 emitida por la Jueza recurrida y la instrucción de cumplimiento al BCB que realizó la Directora del Tesoro General de la Nación; e) el BCB debe cumplir ordenes judiciales que lleguen, siempre y cuando sea posible su ejecución; y f) el BCB no es parte en el proceso, por lo que no es su competencia oponerse a la ejecución de fallos con autoridad de cosa juzgada, ni constituirse en parte a nombre de entidades que aperturen sus cuentas en el ente emisor.
I.2.3. Resolución
Concluida la audiencia, la Sala Penal Tercera de la Corte Superior, declaró procedente el recurso y dispuso la nulidad de la Resolución de 1 de octubre de 2003 y todo lo actuado con posterioridad a la emisión de la resolución del recurso de anulación del Laudo Arbitral, con costas, daños y perjuicios respecto a la Jueza y no así con relación al BCB, con los fundamentos siguientes: a) con la Resolución del recurso de anulación, la Jueza debió remitir los antecedentes al Tribunal arbitral para que sea éste el que disponga su ejecución y en caso de incumplimiento, recién recurrir al auxilio judicial, pero no lo hizo así, sino que directamente ejecutó el Laudo disponiendo la retención de fondos, con lo que se ha violado el debido proceso y la seguridad jurídica; b) los recursos afectados por decisión de la Jueza, al provenir de fondos de organismos internacionales constituyen deuda pública que es inviolable al tenor del art. 150 de la CPE, fondos sobre los cuales el SNC sólo tiene facultad de administración y; c) funcionarios del BCB pidieron una cuenta especial para debitar el monto por el que se ordenó la retención, en cuyo caso si bien no hay responsabilidad personal del Presidente del BCB, si hay responsabilidad y amenaza por parte de esos dos funcionarios.
1.2.4. Tercero con interés legítimo
Mediante memorial presentado el 10 de noviembre de 2003, el representante de la Empresa Constructora Bartos & Cía. S.A., como tercero interesado, presentó su alegato con relación a la problemática dilucidada en el presente amparo constitucional, en los siguientes términos: a) con anterioridad el SNC interpuso otro recurso de amparo con el mismo objeto y causa, que fue declarado improcedente en SC 934/2001-R; b) no se probó que la Jueza hubiese actuado con dolo, malicia o en contra de la Ley al ordenar la retención de fondos, ni tampoco se presentó pruebas que acrediten que el dinero no fuese de esa entidad; c) el SNC es una entidad pública que forma parte del Estado, por lo que al retenerse dineros de sus cuentas, no se han retenido fondos de una tercera persona; d) se ha aplicado el art. 150 de la CPE que establece que toda deuda publica está garantizada y si una entidad pública “mutuo propio” no quiere cumplir con sus obligaciones, todos sus bienes garantizan la misma; e) en la retención se han seguido todos los pasos procesales, por lo que no hay vulneración al debido proceso y; f) la Resolución del Tribunal amparo es ultra petita al haber dispuesto la anulación de obrados hasta el Laudo Arbitral y la devolución de lo cobrado por la Bartos.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal
Habiendo sido sorteado el presente recurso el 10 de noviembre de 2003, el Magistrado Relator en uso de las facultades conferidas por el art. 45 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), requirió a la Comisión de Admisión de este Tribunal solicite documentación adicional, petición que se la realizó mediante AC 010/2004-CA, de 7 de enero (fs. 700 - 701), disponiéndose a su vez la suspensión del cómputo del plazo para el pronunciamiento de la Sentencia hasta la recepción de la documentación solicitada.
Por decreto de 26 de febrero de 2004, la Comisión de Admisión de este Tribunal (fs. 5912), remite a despacho del Magistrado Relator la documentación solicitada, disponiéndose la reanudación del cómputo del plazo; empero, este Tribunal mediante Acuerdo Jurisdiccional 35/04 de 26 de febrero de 2004 (fs. 5915) amplió el plazo procesal para resolver el mismo hasta el 24 de marzo del año en curso; por lo que la presente Sentencia es pronunciada dentro del plazo establecido por Ley.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y minuciosa compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. El Servicio Nacional de Caminos, el 27 de diciembre de 2000, suscribió con la Empresa Constructora Bartos & Cia S.A. un contrato de obra, en cuya cláusula vigésima novena se acordó que en caso de divergencia se someterían a un proceso arbitral. Sobre la base de esa cláusula, se sustanció el proceso arbitral que concluyó con el Laudo Arbitral de 4 de enero de 2001 dictado por el Tribunal Arbitral, en el que se declaró procedente la demanda interpuesta por la Empresa Bartos & Cia S.A., disponiendo que el SNC cancele la suma de $US4.172.393,73.- por concepto de daños y perjuicios (se tiene de las conclusiones a las que arribó este Tribunal en SC 934/2001-R, fs. 623-629). El SNC el 19 de enero de 2001 interpuso recurso de anulación, que fue resuelto por la Jueza recurrida por Resolución 98/2001 de 1 de marzo, en la que se confirmó el Laudo impugnado (fs. 515-519).
II.2. El 15 de octubre de 2001, la Empresa nombrada ratificó su petitorio en sentido de que se excluya de la retención, las cuentas especiales, dado que éstas son aperturadas en moneda extranjera a requerimiento de un convenio de crédito o donación externa, sin embargo sostuvo su petitorio que la retención se aplique a cuentas corrientes fiscales (fs. 5879-5880, 5741, 5727). A partir de esta petición, la autoridad judicial recurrida, atendiendo las peticiones de retención formuladas por la empresa demandante, dispuso la aplicación de la medida sobre cuentas fiscales propias del SNC, que sean provenientes del cobro de peaje realizado por al Empresa Toll S.A. (fs. 5885, 5861-5862); empero, estos recursos también fueron excluidos de la retención por Auto de 11 de marzo de 2002, de manera que se dispuso se aplique la medida sobre cuentas propias del SNC (fs. 5777, 5719, 5714).
II.3. A solicitud de la Empresa Bartos & Cia S.A. (fs. 576), la Jueza recurrida dictó el Auto de 15 de mayo de 2003, por el que en ejecución del Laudo Arbitral, dispuso que se proceda a la retención de la suma de $US2.394.508,31.- de la Cuenta 3987069001 -entre otras- (fs. 577). El Viceministro del Tesoro y Crédito Público del Ministerio de Hacienda, el 29 de septiembre de 2003, le informó a la Jueza que esa cuenta no pertenece al SNC, sino al Tesoro General de la Nación (fs. 575).
II.4. El 30 de septiembre de 2003, el representante de la Empresa Bartos & Cia S.A. solicitó a la Jueza de la causa que proceda a la retención y remisión al Juzgado los fondos que tuviese el SNC en la Cuenta 01910102004 (fs. 579). Dando curso a lo solicitado, la Jueza recurrida, mediante Auto de 1 de octubre de 2003, ordenó a la Directora del Tesoro General de la Nación que proceda a la retención y remisión a su juzgado, de los fondos propios que el SNC tuviese en la cuenta 01910102004 del BCB o de cualquier otra cuenta propia que mantuviese el SNC hasta el monto de $US2.394.508,31.- (fs. 578); con dicho Auto se notificó al representante del SNC el 10 de octubre de 2003 (fs. 574).
II.5. La Directora General del Tesoro del Ministerio de Hacienda el 10 de octubre de 2003 hizo saber a la Jueza que en la misma fecha su instrucción fue remitida al BCB, por otra parte señaló que la Cuenta 01910102004 se trata de una libreta que corresponde únicamente a un registro contable y no es una cuenta corriente fiscal del SNC en el BCB (fs. 573).
II.6. El Subgerente de Operaciones del Sector Público del BCB, el 23 de octubre de 2003, dirigió un oficio a la Gerente Administrativo y Financiero del SNC, en el que se le agradece que indique la Cuenta Especial a debitar el importe $US2.394.508,31.- (fs. 559). El mismo Subgerente, por comunicación interna dirigida a la Gerente de Asuntos Legales del BCB, señaló que: a) la Gerencia de Operaciones no aplicó el procedimiento de retención de fondos por $US44.853.815,09, no existiendo ninguna operación contable que refleje ese procedimiento; b) esa Gerencia se encuentra a la espera de alguna instrucción de la Jueza; y c) la cuenta 3987-069009 corresponde a la Cuenta Única del Tesoro y que sólo el BCB mantiene cuentas especiales habilitadas por el Ministerio de hacienda a favor del SNC (fs. 560).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente solicita tutela a sus derechos a la seguridad jurídica y al debido proceso, consagrados en las normas de los arts. 7 inc. a) y 16.IV de la CPE, así como al principio de legalidad, porque considera que han sido vulnerados por: a) la Jueza recurrida, la que, según refiere, por una parte, sin competencia confirmó el Laudo Arbitral en lugar de declarar la procedencia o improcedencia de la anulación; y, por otra, mediante Auto de 1 de octubre de 2003, ilegalmente ha dispuesto la retención de $us2.394.508,31.- de una cuenta especial proveniente de financiamiento externo, dinero que no es de propiedad del SNC que es un organismo ejecutor y administrador; y b) el representante del BCB, el que, según refiere, ilegalmente congeló y retuvo $us44.853.815,09.-, confundiendo la personalidad del Estado con la personalidad del SNC que es una persona jurídica de derecho público, con patrimonio propio. En consecuencia, en revisión de la Resolución del Tribunal de amparo, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos ilegales y/u omisiones indebidas, lesivas a los derechos fundamentales y/o garantías constitucionales referidos, a fin de otorgar la tutela solicitada.
III.1. Antes de que este Tribunal realice consideraciones de fondo con relación a los actos denunciados de ilegales, le corresponde previamente establecer si existen razones o motivos de forma que impidan el análisis de fondo de las problemáticas planteadas.
En ese entendido, cabe señalar que, con relación a la primera problemática, relativa a que la Jueza recurrida ilegalmente habría confirmado el Laudo Arbitral, cuando lo que le correspondía era declarar la procedencia o en su caso la improcedencia del recurso de anulación, se debe tener en cuenta que una de las características del recurso de amparo constitucional es la inmediatez, lo que significa que es una garantía constitucional de carácter procesal que tiene la finalidad de otorgar protección inmediata e idónea a la persona cuyos derechos fundamentales han sido restringidos o suprimidos, una vez que ella agote las vías ordinarias de protección previstas en el ordenamiento jurídico del Estado; en consecuencia, se entiende que la persona agraviada debe plantear el amparo constitucional para que se le brinde tutela inmediatamente de haber agotado las vías legales ordinarias, a cuyo efecto, este Tribunal Constitucional, mediante su jurisprudencia ha establecido como un plazo razonable seis meses, lo que significa que pasado ese plazo se opera la caducidad del derecho de accionar el amparo constitucional; ello tiene su fundamento, de una parte, en la presunción del libre consentimiento, pues si una persona, cuyo derecho eventualmente se hubiese lesionado, toma conocimiento material de la restricción o supresión y decide no accionar por la vía del amparo y deja transcurrir un período largo de tiempo, se presume su consentimiento; y, por otra, la preservación de los derechos de terceras personas que hubiesen concurrido de buena fe al proceso judicial, cuya decisión se califica de lesiva del derecho fundamental, para adquirir un derecho.
Entonces, la jurisprudencia constitucional, ha establecido que la jurisdicción constitucional se encuentra impedida de conocer el fondo de lo denunciado de ilegal, cuando de obrados se evidencia que la persona agraviada dejó transcurrir más de seis meses desde que tuvo conocimiento del acto impugnado y agotó las vías legales ordinarias para el restablecimiento de sus derechos vulnerados.
En el caso que motiva el presente amparo, los recurrentes cuestionan la forma en la que la Jueza recurrida dictó la Resolución 98/2001 de 1 de marzo, por la que resolvió el recurso de anulación; esa Resolución fue de conocimiento de la institución a la que representan los recurrentes hace años atrás, incluso motivó que la entidad a la que representan, el 19 de julio de 2001, planteara un recurso de amparo constitucional (que fue declarado improcedente por SC 934/2001-R) en el que ni siquiera impugnaron el extremo ahora denunciado. De manera que, por el transcurso del tiempo y en aplicación del principio de inmediatez, este Tribunal Constitucional no puede ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada con relación a la Resolución 98/2001 de 1 de marzo dictada por la Jueza recurrida, ello porque la entidad a la que representan los recurrentes no plantearon ningún reclamo oportuno sobre ese extremo; por lo que por esta razón es inviable la tutela solicitada.
III.2. En el mismo cometido, referido anteriormente, con relación a la segunda problemática planteada, es decir, determinar si existen causales de improcedencia por la forma que impidan ingresar al análisis de fondo de la segunda problemática, cabe señalar que, si bien es cierto que, conforme han referido la Jueza recurrida y el tercero interesado, la entidad recurrente presentó anteriormente un amparo constitucional impugnando decisiones adoptadas por la Jueza recurrida en la ejecución del Laudo Arbitral, recurso que culminó con la SC 934/2001-R, de 7 de septiembre, no es menos cierto que, de la revisión de dicha Sentencia, se establece que no existe identidad de objeto y causa, toda vez que en el amparo resuelto mediante la Sentencia referida, la entidad recurrente, pidió se suspenda la ejecución del Laudo Arbitral y dejen sin efecto todas las medidas dispuestas por la Jueza recurrida con el fundamento de que la Jueza actuó sin jurisdicción y competencia, porque en su criterio debió devolver el expediente al Tribunal Arbitral para que ejecute el Laudo Arbitral, en cambio en el presente recurso impugna la orden de retención de fondos existentes en la cuenta fiscal, arguyendo que los recursos retenidos no son de propiedad suya sino de los organismos internacionales, como el Banco Mundial, CAF y BID, que otorgaron dichos recursos en calidad de empréstitos internacionales constituidos en deuda pública; en el anterior recurso, pidió se deje sin efecto, entre otros, la medida de la retención arguyendo que sus recursos eran inembargables al tenor del art. 179.10 del Código de procedimiento civil (CPC), extremo que no lo demostró, lo que motivó que el tribunal, con relación a la problemática de la retención declarara improcedente el recurso, porque consideró que los recursos económico financieros no constituyen bienes de servicio público. En consecuencia, este Tribunal concluye que no existe identidad de causa y objeto del presente recurso con el anterior planteado por la entidad recurrente y resuelto mediante la SC 934/2001-R, de 7 de septiembre, por lo que no existe impedimento formal para que ingrese al análisis de fondo de la segunda problemática planteada por la entidad recurrente.
III.3. Ingresando al análisis de fondo de la segunda problemática planteada por la entidad recurrente, relativa a que la Jueza recurrida ilegalmente habría dictado el Auto de 1 de octubre de 2003, ordenando la retención de fondos de financiamiento externo, que se encuentran depositadas en una cuenta especial de la que el SNC no es un propietario sino un simple ejecutor y administrador; inicialmente corresponde hacer las siguientes consideraciones de orden constitucional y legal, con relación a las medidas de embargo de recursos económico-financieros del Estado o sus diferentes entidades públicas.
III.3.1. En principio habrá de recordar que el embargo es una medida precautoria que inmoviliza uno o varios bienes del demandado en un proceso de conocimiento o de ejecución, para satisfacer el importe de la deuda u obligación perseguida. En cambio la retención, en el ámbito jurídico, consiste en la facultad que corresponde al tener de una cosa ajena para conservar la posesión o tenencia de la misma hasta el pago de lo debido por razón de ella o de algo conexo. Tomando en cuenta ese marco conceptual, se infiere que en el ámbito jurídico embargo y retención no son institutos procesales iguales, menos son términos sinónimos, de manera que para dilucidar la problemática planteada resulta conveniente utilizar la figura del embargo de los recursos económico-financieros del Estado y sus entidades públicas.
III.3.2 . De manera general, en Bolivia, el legislador no ha adoptado una normativa que regule el embargo de los bienes del Estado y sus entidades públicas, como las entidades autónomas, autárquicas, semiautárquicas, descentralizadas o desconcentradas; por lo que no existe una norma especial que establezca los alcances de la medida procesal de carácter cautelar, menos que fije los límites a la misma con relación a los recursos económico-financieros provenientes de los empréstitos otorgados por organismos financieros externos. Empero, existen disposiciones legales específicas que sí prevén normas que establecen límites al embargo, como aquellos que determinan la inembargabilidad de los bienes de servicio público del Estado y otros recursos económico-financieros, como es el dinero circulante. Dentro de dichos ámbitos específicos se puede señalar los siguientes:
1° Aquellos recursos que tienen una fuente y destino específico, como son los recaudados por concepto de las Tasas; pues según la norma prevista por el art. 11 del Código tributario “I. Las tasas son tributos cuyo hecho imponible es la prestación de servicios o la realización de actividades sujetas a normas de Derecho Público individualizadas en el sujeto pasivo (..) III. la recaudación por el cobro de tasas no debe tener un destino ajeno al servicio o actividad que constituye la causa de la obligación”, de las normas citadas se infiere que los recursos económico-financieros recaudados por concepto de tasas, por definición legal, tienen un destino específico; por lo mismo no pueden ser objeto de embargo dispuesto dentro de un proceso de ejecución seguido contra el organismo o entidad recaudador de la tasa, ya que de hacerlo se daría un destino ajeno al servicio o actividad para el cual fue recaudado, con lo que se incurriría en una infracción de las normas previstas por el Código Tributario Boliviano.
Partiendo del análisis de la normativa tributaria precedentemente citada, este Tribunal Constitucional, al resolver una problemática idéntica a la que se resuelve en el presente amparo, es decir, referida a la orden de embargo dispuesta por una autoridad judicial sobre recursos económico - financieros recaudados mediante una Tasa, en su SC 275/2004-R, de 27 de febrero, ha establecido lo siguiente: “es en ese marco normativo que el Estado boliviano ha creado la Tasa de Rodaje, como un tributo a las personas que hacen uso efectivo de las carreteras; su hecho generador se establece en el servicio público de mantenimiento y conservación de las vías camineras por el Estado, por ello dicha tasa tiene como destino el financiamiento del mantenimiento y conservación de las carreteras. Tomando en cuenta el hecho generador del tributo, el legislador ha previsto un destino específico para los recursos recaudados por ese concepto de ingreso público (..) el Reglamento del Sistema Nacional de Carreteras, aprobado mediante DS 25134 de 21 de agosto de 1998, ha previsto la creación de una Cuenta Nacional de Conservación Vial, financiada entre otros por los fondos provenientes de la Recaudación del Peaje (Tasa de Rodaje). En efecto, la norma prevista por el art. 17 de la citada disposición legal dispone que “para la atención equilibrada y oportuna de mantenimiento de la Red Fundamental de carreteras, se establece una Cuenta Bancaria Nacional de conservación Vial, en la cual a partir de enero de 1999, se centralizarán de forma directa todos los recursos destinados a trabajos de mantenimiento y conservación de las carreteras que conforman dicha Red (..) la financiación del fondo provendrá de: Recaudación del peaje (..)”; en concordancia con la norma citada, el art. 19 del citado Decreto Supremo dispone que “la recaudación del peaje en todas carreteras que conforman la Red Fundamental, sea cual fuere el sistema bajo el cual se hace efectivo el cobro al presente, pasa a dependencia y administración del Servicio Nacional de Caminos a objeto de la asignación y utilización de los recursos en trabajos de mantenimiento y conservación”. De las normas citadas precedentemente, se infiere que los recursos económicos recaudados por concepto de peaje (Tasa de Rodaje) tienen un destino específico y exclusivo, cual es la de cubrir los costos o gastos de conservación y mantenimiento de las carreteras que conforman la Red Fundamental; por lo tanto no pueden tener un destino o uso diferente al establecido por las normas legales referidas, utilizar dichos recursos en otro fin que no sea la conservación y mantenimiento de carreteras, constituiría una infracción al ordenamiento jurídico vigente que regula la materia, por darle, además, un destino diferente al que la Ley establece”.
2° Los recursos destinados al régimen de seguridad social, como son los aportes patronal y laboral que perciben las entidades gestoras del régimen de seguridad social. En efecto, conforme a las normas previstas por el art. 199 del Código de seguridad social, las prestaciones otorgadas dentro del sistema de seguridad social son inembargables. De otro lado, según las normas previstas por el DS 20214 de 27 de abril de 1984 son inembargables los aportes: patronal y laboral que perciben las entidades de seguridad social en general, destinados a la cobertura de las pensiones, así como la compra de medicamentos y demás insumos del seguro de enfermedad y maternidad.
En consecuencia, estos recursos que tienen un origen y destino específico, como es el régimen de seguridad social, son inembargables por expresa previsión del ordenamiento jurídico referido; así lo ha entendido este Tribunal al dictar la SC 339/2004 de 11 de marzo.
3° Con respecto a los recursos provenientes de empréstitos, donaciones o concesiones otorgados por entidades u organismos financieros internacionales, este Tribunal Constitucional entiende que no podrán ser embargados, en la medida en que tengan un destino específico y concreto, para cubrir obligaciones perseguidas y ejecutadas emergentes de conceptos distintos o diferentes a aquellos a los cuales deben ser destinados los recursos provenientes de aquella fuente; así, por ejemplo, no podrá embargarse recursos provenientes de una donación, que están destinados a la construcción de una determinada carretera, para cancelar una obligación emergente de la construcción de otra carretera o de la calificación de daños y perjuicios por incumplimiento de otro contrato. Esta conclusión tiene su fundamento en lo siguiente: 1) Las donaciones internacionales tienen un fin y objeto específico, por lo mismo, los recursos económico-financieros provenientes de la donación no pueden ser destinados a otro fin u objeto que no sea el que dio lugar a que el organismo internacional efectuara la donación, pues el incumplimiento del contrato de donación podría tener derivaciones jurídicas graves para el Estado; 2) los empréstitos obtenidos de entidades u organismos financieros internacionales, tienen un fin y objeto específicamente definido en el respectivo contrato, el mismo que es aprobado por el Poder Legislativo; en consecuencia, se entiende que no puede darse, a esos recursos, un destino distinto al definido en el contrato de empréstito; de hacerlo se estaría infringiendo el contrato y desconociendo la aprobación del Poder Legislativo.
Empero, cabe aclarar que la prohibición de embargo de los recursos referidos en los puntos precedentes no implica que la empresa que contrate con entidades del Estado no pueda demandar o habiendo demandado, o aún obteniendo un fallo favorable éste le resulte inútil, pues ello sería crear un estado de inseguridad para las personas particulares que contratan con las entidades públicas. Entonces en estos casos, la persona particular que pretenda el pago de la obligación en mora podrá pedir el embargo de otros bienes o patrimonio del Estado o sus entidades, que no estén comprendidos en las causales de inembargabilidad. De otro lado, corresponde a la entidad pública deudora, gestionar la incorporación de la respectiva partida en su presupuesto correspondiente a la siguiente gestión fiscal, para cubrir la obligación pendiente
III.3.3. Cabe referir que en Bolivia el legislador no ha adoptado una normativa que regule el embargo de los bienes del Estado y sus entidades públicas, como las entidades autónomas, autárquicas, semiautárquicas, descentralizadas o desconcentradas; en consecuencia no existe una ley que establezca expresamente la inembargabilidad de los recursos económicos financieros que forman parte del Presupuesto General de la Nación, o de los presupuestos de las entidades del sector público, con las salvedades referidas anteriormente. Se entiende que en el marco de los principios constitucionales de legalidad presupuestaria y eficacia de la actividad administrativa al servicio del interés común y general, el Estado puede aprobar una Ley que disponga la inembargabilidad de dichos recursos; empero, al mismo tiempo, dicha ley tendría que establecer las vías y procedimientos para que las obligaciones contraídas por el sector público sean oportuna y adecuadamente cumplidas, de manera que los acreedores de las entidades públicas no queden en la absoluta inseguridad y faltos de toda protección judicial, de manera que el principio de legalidad presupuestaria no se convierta en un justificativo para que dichas entidades pospongan o evadan el cumplimiento de la ejecución de las sentencias judiciales o arbitrarias más allá del tiempo necesario; de manera que dichas entidades estén en la obligación de actuar con la debida diligencia para obtener las consignaciones presupuestarias, en el caso de que éstas no hayan sido previstas, para hacer efectivo el pago de las obligaciones asumidas, a través de los contratos administrativos, con los particulares.
En consecuencia, al no existir una Ley que disponga la inembargabilidad de los recursos económico-financieros referidos en este punto, este Tribunal entiende que los jueces o tribunales no están impedidos de disponer su embargo, con las salvedades o excepciones referidas definidas en las SSCC 275/2004 de 27 de febrero y 339/2004 de 11 de marzo.
III.4. Efectuadas las consideraciones jurídicas, sobre el embargo de los recursos económico-financieros de las entidades públicas, corresponde dilucidar la problemática planteada. A ese efecto, cabe recordar que los recurrentes impugnan, de una parte, la decisión judicial del 1 de octubre de 2003 emitida por la Jueza recurrida; y, de otra, la actuación del personero legal del Banco Central de Bolivia, por haber “congelado y retenido” la suma de $US 44.853.815,09.- depositados en la Cuenta del Servicio Nacional de Caminos en dicha entidad bancaria, fondos provenientes de financiamientos externos destinados a la atención de carreteras. En consecuencia, este Tribunal pasa a efectuar el análisis jurídico de las problemáticas planteadas en el orden que han sido referidas.
III.4.1. Con relación al Auto de 1 de octubre de 2003, mediante el cual, la Jueza recurrida dispuso la retención y remisión a su juzgado de los fondos de la entidad recurrente, cabe hacer las siguientes consideraciones:
1° La orden emitida por la Jueza recurrida se origina en el proceso judicial de ejecución de un Laudo Arbitral con autoridad de cosa juzgada; de manera que se trata de una orden emitida en un procedimiento de ejecución, para hacer efectivo el pago de la suma adeudada por la entidad recurrente a la empresa Bartos S.A.
2° Mediante la Resolución judicial impugnada, la Jueza ordenó a la Directora del Tesoro General de la Nación, que “proceda a la retención y remisión al Juzgado Sexto de Partido en lo Civil-Comercial, de los fondos propios que el Servicio Nacional de Caminos tuviese en la cuenta N° 01910102004 del Banco Central de Bolivia y/o cualquier otra cuenta propia que mantuviese el Servicio Nacional de Caminos en esa institución estatal, hasta el monto de $US2.394.508.31”.
3° La Jueza recurrida, al emitir la decisión impugnada, delimita expresamente los alcances de la orden: a) en cuanto la calidad de los recursos a retenerse y remitirse, disponiendo que sean los fondos propios de la entidad ejecutada, hoy recurrente; y b) el monto máximo, señalando en la suma de $US 2.394.508,31.
4° En consecuencia, no es evidente que la Jueza hubiese dispuesto la “retención o congelamiento” de fondos provenientes de financiamiento externo, como señalan los recurrentes, pues claramente delimitó que serían sobre los recursos propios, y ello ante el informe elevado por el Viceministro del Tesoro y Crédito Público del Ministerio de Hacienda, en fecha 29 de septiembre, respecto a la titularidad de las cuentas referidas en el Auto de 15 de mayo de 2003, y a pedido expreso de la empresa ejecutante, que se excluyan los fondos especiales. En consecuencia, no es evidente que la Jueza recurrida hubiese creado una “intencional confusión de patrimonios”, como sostienen los recurrentes; tampoco es evidente que, al haber emitido el Auto de 1 de octubre de 2003, hubiese lesionado las garantías a la legalidad y seguridad jurídica, menos al debido proceso, de la entidad recurrente.
5° Los recurrentes no han demostrado con prueba alguna, que los recursos retenidos (embargados) de la Cuenta que la entidad recurrente tiene en el Banco Central, tenga un origen y destino específico, que los haga inembargables, pues no han demostrados que sean recursos provenientes de empréstitos, donaciones o concesiones otorgadas por organismos financieros externos, como sostienen en el recurso, menos que dichos recursos hubiesen sido recaudados mediante una Tasa.
6° Finalmente, con relación al monto de recursos, tampoco es evidente que la Jueza recurrida hubiese dispuesto la “retención o congelamiento” de los recursos hasta la suma de $US44.853.815,09.-, como erróneamente sostienen los recurrentes, queda claro que la Jueza estableció un límite al monto fijando en la suma perseguida que es de $US2.394.508,31. En consecuencia, con relación al monto de dinero cuyo embargo se dispuso, la Jueza recurrida no ha vulnerado los derechos fundamentales y garantías constitucionales invocados por los recurrentes.
En consecuencia, no estando demostrados los supuestos actos ilegales e indebidos denunciados en el presente amparo constitucional, y estando demostrado por la documentación remitida a requerimiento del Magistrado Relator, que la Jueza recurrida no incurrió en ningún exceso ni adoptó decisión ilegal o indebida que lesione los derechos fundamentales y garantías constitucionales de la entidad recurrente, no corresponde conceder la tutela solicitada.
III.4.2. Con relación a la actuación del co-recurrido, personero legal del Banco Central de Bolivia, quien, según la versión de los recurrentes, habría “congelado y retenido” la suma de $US44.853.815,09.- depositados en la Cuenta del Servicio Nacional de Caminos en dicha entidad bancaria, fondos provenientes de financiamientos externos destinados a la atención de carreteras; cabe hacer las siguientes consideraciones de orden legal:
1° El Presidente del Banco Central de Bolivia, hoy recurrido, en su informe ha manifestado que no se ha procedido a ningún tipo de retención, adjuntando al efecto un informe elaborado por el Subgerente de Operaciones del Sector Público del BCB, en el que además de expresarse que no se retuvieron fondos, se señala que no existe operación contable alguna; por lo que no es evidente que se hubiese procedido al “congelamiento y retención” de los recursos provenientes del financiamiento externo, menos en la suma de $US 44.853.815,09.-, como manifiestan erróneamente los recurrentes.
2° De una revisión minuciosa de obrados, se constata que los recurrentes no han acreditado los extremos por ellos denunciados, lo que significa que han incumplido su obligación procesal de aportar elementos de prueba que demuestren los supuestos hechos o actos ilegales o indebidos denunciados y que hubiesen lesionado los derechos fundamentales y garantías constitucionales de su representada; en consecuencia, al no haberse acreditado la existencia del acto ilegal, no puede establecerse responsabilidad de la autoridad recurrida de un “congelamiento de cuentas” que no ha sido probado.
3° A contrario de lo que sostienen los recurrentes, de los antecedentes que cursan en el expediente se establece que, en fecha 23 de octubre de 2003, mediante CITE: SOSP.E. 782/2003, el Subgerente de Operaciones del sector público del BCB, solicitó a la Gerente Administrativa Financiera del Servicio Nacional de Caminos le indique la Cuenta Especial a la que debitarían el importe de $US2.394.508,31.-, monto señalado por la Jueza recurrida; lo que demuestra que no procedieron al “congelamiento y retención” de dineros provenientes de financiamiento externo, al contrario le consultaron a la entidad recurrente, a qué cuenta se debitaría esa suma de dinero que la Jueza ordenó se retenga (embargue).
En consecuencia, al no estar demostrado que el co-recurrido, personero legal del Banco Central de Bolivia, hubiese incurrido en acto o decisiones ilegales o indebidas que lesionen los derechos fundamentales y garantías constitucionales de la entidad recurrente, no corresponde otorgar la tutela solicitada, toda vez que, según la jurisprudencia constitucional establecida en la SC 369/2001-R, de 24 de abril, “(...) la determinación del Tribunal de Amparo debe obedecer a la certidumbre sobre si en efecto ha sido violado o está amenazado un derecho fundamental”, lo que implica que para declarar la procedencia del amparo y otorgar la tutela, corresponde al o los recurrentes: a) aportar con los elementos de prueba suficientes en los que acredite y demuestre la existencia del acto y/u omisión denunciado de ilegal; y b) acreditar que la autoridad o persona recurrida es la responsable del acto y/u omisión denunciado por haber tenido intervención y decisión.
En consecuencia el Tribunal del recurso, al haber declarado procedente el amparo no ha dado correcta aplicación al art. 19 de la CPE.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE, 7 inc. 8) y 102.V de la LTC en revisión, REVOCA la Resolución 38/2003 de 30 de octubre, cursante de fs. 649 a 651, pronunciada por la Sala Penal Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, y declara IMPROCEDENTE el recurso de amparo constitucional planteado por el Servicio Nacional de Caminos contra Ada Luz F. de Bass Werner, Jueza Sexta de Partido en lo Civil y Juan Antonio Morales Anaya, Presidente del Banco Central de Bolivia, sin lugar a costas por ser excusable.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán
PRESIDENTE
Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
DECANO
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
MAGISTRADA
Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
MAGISTRADA