Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0212/2014-S3

Sucre, 4 de diciembre de 2014

SALA TERCERA

Magistrado Relator:     Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  07125-2014-15-AAC

Departamento:             Chuquisaca

En revisión la Resolución 171/2014 de 22 de mayo, cursante de fs. 365 a 370, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Vladimir Hurtado Muñoz en representación legal de Osvaldo y Jorge Alberto Roca Enríquez contra Juan Ricardo Soto Butrón y Paty Yola Paucara Paco, Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental.

I.  ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 28 de abril de 2014, cursante de fs. 36 a 45 vta., el representante de los accionantes manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso de saneamiento del predio Paraparau, los accionantes presentaron toda la documentación exigida por el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), demostrando el cumplimiento de la Función Económico Social (FES), por lo que en la etapa de evaluación técnica jurídica, mediante informe “ETJ-DDS N° 027/2005” de 12 de abril, se estableció el cumplimiento de la FES en un 70.7%, reconociéndose a favor de Osvaldo y Jorge Alberto Roca Enríquez -hoy accionantes-, la superficie final de consolidación de 10 386,0691 has (diez mil trescientas ochenta y seis hectáreas con seiscientos noventa y un metros cuadrados), fijándose el precio de la adjudicación en Bs159 808,88.- (ciento cincuenta y nueve mil ochocientos ocho 88/100 bolivianos), monto de dinero que fue cancelado en su totalidad.

Refiere que de forma posterior, el Director Departamental a.i. del INRA Santa Cruz, por Auto de 15 de noviembre de 2005, instruyó elaborar el informe en conclusiones, mismo que fue cumplido el 30 del mismo mes y año, el cual dispuso subsanar aspectos de forma; una vez subsanados, mediante informe legal de adecuación “DDSC-JS-SAN TCO N° 03/2008” de 11 de enero, se dieron por válidas las actividades cumplidas con el Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria aprobado por Decreto Supremo (DS) 25763 de 5 de mayo de 2000, dictándose el decreto de aprobación en la fecha referida, determinando, asimismo, la elaboración del proyecto de resolución final de saneamiento.

Estando a la espera del proyecto, el INRA de oficio emitió el informe técnico “INF-DGS-TCO's N° 0232/2010” de 27 de septiembre, por el que realizó un nuevo cálculo de la FES, alegando que en la etapa de evaluación técnica legal no se realizó una adecuada valoración, sugiriendo realizar un recorte de la superficie en 5 091,2328 has (cinco mil noventa y un hectáreas con dos mil trescientos veintiocho metros cuadrados), señalando que el cumplimiento de la FES estaría dada en solo 9 605,4243 has (nueve mil seiscientas cinco hectáreas con cuatro mil doscientos cuarenta y tres metros cuadrados); empero, a dos años de la emisión de tal informe, el indicado ente, efectuando una incorrecta interpretación del art. 398 de la Constitución Política del Estado (CPE), que establece como límite máximo de la propiedad agraria en 5 000 has (cinco mil hectáreas), por informe técnico legal “INF DGS 0203/2012” de 26 de junio, dispuso se realice el recorte de la superficie hasta dicho límite, ordenando se devuelva el dinero cancelado en demasía; y, sobre la base de tales criterios, se dictó la Resolución Administrativa RA-ST 0063/2012 de 28 de agosto, consolidando como superficie del predio Paraparau la extensión de 5 000 has.

Añade que, el 26 de marzo de 2013, los ahora accionantes demandaron en la vía contencioso administrativa, esperando que la justicia agroambiental repare las irregularidades en las que incurrió el INRA, expresando tres argumentos: a) La Disposición Transitoria Primera del DS 29215 de 2 de agosto de 2007, referido al control de calidad, supervisión y seguimiento, señala que los procesos de saneamiento en curso, pendientes para firma de resolución final de saneamiento, podrán ser revisados de oficio por el INRA, cuando exista denuncia o indicios de duda sobre sus resultados, aplicándose medidas correctivas de reforzamiento, sin perjuicio del inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los responsables. Al respecto, los hoy accionantes indicaron en la referida demanda que dicho control de calidad no era aplicable por haberse sustanciado, el proceso de saneamiento del predio Paraparau, en vigencia del DS 25763; empero, la Sentencia Agroambiental Nacional 32/2013 de 24 de octubre, solo mencionó en su considerando tercero que: «“…las disposiciones Primera y Segunda del Decreto Supremo N° 29215 de 2 de agosto de 2007, faculta al INRA la aplicación de los controles de calidad, supervisión y seguimiento de los procesos de saneamiento en curso, entendiéndose que un saneamiento en curso es aquel en el cual no se emitió Resolución Final de Saneamiento, en el caso de autos se evidencia que al momento de promulgarse el Decreto Supremo 29215 de 2 de agosto de 2007, el proceso de saneamiento de la propiedad 'Paraparau' éste se encontraba con Informe en Conclusiones, por consiguiente al no haberse emitido aún Resolución Final de saneamiento es un proceso en curso”»(sic).

Razonamiento que no coincidía con la problemática planteada, pues en la demanda se solicitó al Tribunal Agroambiental, defina e interprete si era o no posible la aplicación de un control de calidad a procesos de saneamiento llevados adelante con el DS 25763, o si ese control estaba dirigido solo a los procesos en trámite sustanciados con el DS 29215; por lo que la Resolución dictada resulta ser insuficiente, careciendo de fundamentación y motivación; menos determinaron cuál era la denuncia o la duda razonable en la que se hubiera amparado el INRA, para efectuar ese control de calidad; tampoco se informó si se efectuó el traslado de la demanda a las partes del proceso para que presenten sus respectivos descargos; b) Acerca de los actos cumplidos, indica que el fallo agroambiental, obvió referirse al hecho que todo lo sustanciado en el proceso de saneamiento tiene tal calidad al no haber sido objetados, por lo que no se observaron los procedimientos técnicos para determinar el cumplimiento de la FES, tal el caso del informe en conclusiones de 30 de noviembre de 2005, por lo que los informes emitidos por el INRA, solo hacen confuso el proceso; y, c) En cuanto a la interpretación del art. 398 de la Ley Fundamental, se observó que la misma fue efectuada los funcionarios del INRA, de manera oficiosa y sin tener competencia, y en base a ella, recortaron la superficie del predio Paraparau. Sobre este aspecto, el Tribunal Agroambiental, fundamentó que: “'…se deberá aplicar la Constitución Política del Estado, que establece en la parte in fine del art. 398 que la superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas. Consecuentemente de los antecedentes del proceso de saneamiento, si bien el Informe en Conclusiones de 30 de noviembre de 2005 cursante a fs. 273 de la carpeta predial sugiere el reconocimiento del derecho propietario en una superficie de 10.386.0691 ha,. Sin embargo al entrar en vigencia la actual Constitución Política del Estado y al no haber concluido el proceso administrativo de saneamiento de la propiedad de los actores se deberá aplicar los preceptos constitucionales por supremacía…'” (sic).

Indica que el criterio adoptado por las autoridades demandadas, conculca el debido proceso y el principio de seguridad jurídica, pues no consideraron que la interpretación del articulado referido anteriormente, no debe realizarse en forma aislada sino integral y, para realizar tal labor, debieron señalar qué criterios de interpretación constitucional aplicaron, olvidando que cuando se interpreta la Norma Suprema, dicha interpretación debe ser progresiva y en el sentido que más favorezca a la persona, mas nunca restando derechos; y, ante la existencia de varios derechos por interpretarse, el entendimiento a adoptarse debe limitar en menor medida, el derecho o la garantía, y no como en el presente caso, desconociendo el derecho de posesión, reconocido en el proceso de saneamiento a través del cumplimiento de la FES.

Concluye señalando que, en la Resolución emitida por los Magistrados hoy demandados, no se observó lo establecido en el art. 399.I de la CPE, pues en el caso del predio Paraparau, el derecho había sido reconocido sin objeción por el INRA y por el mismo Tribunal Agroambiental, al indicar que: “'…de los antecedentes del proceso de saneamiento se evidencia que si bien los demandados cumplieron con los presupuestos exigidos por la ley agraria para el reconocimiento del derecho propietario en una superficie de 10.386.0691 ha, como se sugiere en el informe en conclusiones de 30 de noviembre de 2005…'” (sic), por lo que la condición de poseedores debe ser respetada; sin embargo, el fallo agroambiental omitió pronunciarse sobre tal derecho, cuando el mismo es relevante para adquirir la propiedad agraria.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El representante de los accionantes alega la vulneración de los derechos de éstos, al debido proceso en su vertiente de fundamentación y motivación, al debido proceso legal relacionado con el principio de imparcialidad, al trabajo y a la posesión, citando al efecto los arts. 115.II, 46.III y 399 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda tutela, dejando sin efecto la Sentencia Agroambiental Nacional 32/2013, dictada por la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, y se ordene dictar un nuevo fallo en el que se aplique correctamente el art. 399 de la CPE, sea con costas.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 22 y 23 de mayo de 2014, según consta en las actas cursantes de fs. 358 a 363 vta.; y, 364 y vta., presentes las partes accionante, demandada y tercera interesada, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante, ratificó su acción de amparo, poniendo énfasis en los tres argumentos, expuestos en la demanda contencioso administrativa.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Juan Ricardo Soto Butrón y Paty Yola Paucara Paco, Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental -hoy demandados-, por informe de 13 de mayo de 2014, cursante de fs. 62 a 65, señalaron lo siguiente: 1) Se aclaró que las Disposiciones Primera y Segunda del DS 29215, facultan al INRA a aplicar controles de calidad, supervisión y seguimiento en los procesos de saneamiento en curso, entendiéndose los mismos como aquellos en los que no se dictaron resoluciones finales de saneamiento. A momento de promulgarse el mencionado Decreto Supremo, el proceso de saneamiento del predio Paraparau, se encontraba con informe en conclusiones, no contando con resolución final de saneamiento, tratándose entonces de un proceso en curso, por lo que sería aplicable el art. 266 de la referida norma, que establece que los controles de calidad, supervisión y seguimiento, se aplican a denuncia o de oficio, en todos los procesos en curso, no siendo cierta su exclusiva aplicación, a los procesos iniciados en vigencia del DS 29215, como sostiene el representante de los accionantes; 2) Respecto a los actos cumplidos, se sostuvo en la demanda contencioso administrativa que, de manera irregular y sin ningún sustento, se procedieron a elaborar informes no contemplados en el proceso de saneamiento, y que el art. 266 del DS 29215, no sería aplicable al caso, sino solo a los procesos de saneamiento iniciados bajo la previsión de esa norma, además que el único objetivo de los informes evacuados por el INRA, sería el de desconocer los actos cumplidos y aprobados en las etapas realizadas. Tal fundamento fue ampliamente analizado en el fallo agroambiental, en el tercer considerando parágrafo décimo, indicando que era necesario aclarar que los actos administrativos de dicha entidad se encuentran enmarcados en la normativa agraria y responden al art. 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), norma que faculta la emisión de informes necesarios, para dictar la resolución final administrativa; en consecuencia, los informes adicionales no son hechos irregulares, al contrario, están enmarcados en normativa vigente; 3) La Sentencia Agroambiental Nacional, en el considerando tercero, parágrafos octavo y noveno, estableció que el art. 399.I de la CPE, determina los nuevos límites de la propiedad agraria, que se aplicarán a los predios adquiridos con posterioridad a la vigencia de la nea Norma Suprema. En ese contexto, efectuando la interpretación de dicha norma, se evidencian dos tipos de derecho, el de propiedad y de posesión. En el caso, se alega que el derecho de posesión es anterior a la vigencia de la actual Constitución Política del Estado; por consiguiente, se debe observar la previsión del art. 123 de la Ley Fundamental, que indica que la ley solo rige para lo venidero, excepto en materia laboral y penal, por lo que no puede aducirse la retroactividad en materia agraria; sin embargo, dicha normativa no determina la extensión de las propiedades agrarias, habiendo delegado esa atribución a una reglamentación especial conforme señala el art. 41.II de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), lo que significa que al estar las leyes citadas como cualquier otra reglamentación por debajo de la supremacía constitucional, se deberá aplicar la parte in fine del art. 398 de la Norma Suprema, la cual refiere que la superficie máxima, en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas; y, si bien el informe en conclusiones de 30 de noviembre de 2005, sugiere el reconocimiento del derecho propietario en una superficie de 10 386,0691 has, al entrar en vigencia la nueva Ley Fundamental y no haber concluido el proceso de saneamiento, se deben aplicar los preceptos constitucionales por supremacía, conforme dispone en el art. 410.II del texto constitucional; 4) Queda claro que los accionantes, no tuvieron ni tienen derecho propietario consolidado sobre el predio Paraparau; pues, en materia agraria, solo los títulos ejecutoriales emitidos por el Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria o en su caso, los emergentes del proceso de saneamiento de propiedad agraria inscritos en Derechos Reales (DD.RR.), otorgan derecho propietario sobre la tierra; 5) Respecto al reconocimiento de su posesión como derecho, se aclara que la posesión anterior a la promulgación de la Ley de Servicio Nacional de Reforma Agraria, es uno de los parámetros para establecer el cumplimiento de la FES, por cuanto el Estado no puede expropiar tierras que jamás salieron de su dominio; y, 6) Finalmente, alegan que no es cierta la violación del derecho al trabajo y la posesión, pues la Resolución final de saneamiento del predio Paraparau, reconoce la posesión legal de 5 000 has., garantizándose el derecho al trabajo de los accionantes. Fundamentos por los que solicitaron, no otorgar la tutela demandada.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Roberta Cáceres en representación legal de Juanito Félix Tapia García, Director Nacional a.i. del INRA -tercero interesado-, por informe de 22 de mayo de 2014, cursante de fs. 326 a 330 vta., y ratificado en audiencia, señaló que: i) De la documentación presentada en el proceso de saneamiento de tierras comunitarias de origen “SAN TCO ISOSO Polígono 572-5”, en el que se encuentra el predio Paraparau, clasificado como empresa ganadera, se tiene que ésta cumplió parcialmente con la FES, por lo que se dictó resolución administrativa de adjudicación, sobre la superficie de 10 386,0691 has; de igual manera, se pronunció la Resolución Administrativa RA-ST 0063/2012, cumpliéndose así con todas las actividades y etapas del proceso hasta su conclusión; ii) Los resultados que se obtienen producto de relevamiento de información efectuado en gabinete, como en campo, y que se plasman en el informe en conclusiones, no son definitivos, pues los mismos pueden ser objeto de modificación parcial y/o total, hasta antes de dictarse la resolución final de saneamiento, siempre que se hallen fundados en actuados que justifiquen los reajustes; iii) Los antecedentes evidencian que el Tribunal Agroambiental, no lesionó el derecho al debido proceso, el derecho a la defensa, mucho menos la seguridad jurídica, porque durante la tramitación del proceso contencioso administrativo no se advirtieron irregularidades u omisiones, al contrario, se analizó toda la documentación que cursa en el proceso, basando su decisión en la Ley Fundamental y normas agrarias vinculantes al caso; y, iv) Los fundamentos expuestos en la demanda de amparo, ya fueron resueltos por la jurisdicción agroambiental, en la que no se determinó la violación de ninguna norma agraria. Finalmente, solicita se dicte resolución denegando la tutela impetrada, con la imposición de costas y multas, puesto que la demanda de amparo carecería de fundamentación además de no ajustarse a derecho.

I.2.4. Resolución

La Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 171/2014 de 22 de mayo, cursante de fs. 365 a 370, denegó la tutela, en base a los siguientes fundamentos: a) El eje central de la petición de amparo, radica en el hecho de solicitar a la jurisdicción constitucional, efectuar la interpretación de normas constitucionales y legales, vinculadas a los derechos de propiedad y posesión agraria; toda vez que, la interpretación efectuada por las autoridades agroambientales sería errónea, insuficiente e incongruente, concretamente en lo referido al control de calidad sobre los actos cumplidos; b) En la petición se requiere ordenar al Tribunal Agroambiental, dictar nueva sentencia conforme a la correcta aplicación del art. 399 de la CPE, confundiendo a esta jurisdicción, cual si fuese una instancia de revisión, tanto del proceso de saneamiento como de la demanda contencioso administrativa; c) La interpretación de la legalidad ordinaria es atribución del ámbito ordinario; sin embargo, la justicia constitucional puede, de manera excepcional, efectuar dicha labor, siempre que se cumplan determinados presupuestos a efecto de verificar si en esa interpretación se lesionaron derechos fundamentales; en razón a ello, se deben exponer los criterios interpretativos que no fueron cumplidos o desconocidos o indicarse porqué dicha interpretación resulta insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda, ilógica o con error evidente; por otro lado, debe exponerse qué principios fundamentales o valores supremos no se tomaron en cuenta o fueron suprimidos en la interpretación que se considera lesiva; y finalmente, qué derechos fundamentales fueron lesionados; d) La acción de amparo se limita a citar los supuestos derechos vulnerados enunciando la relación de causalidad, pero no los subsume al caso concreto, ni precisa la relación que existe entre los hechos supuestamente lesivos con los derechos acusados como vulnerados, omitiendo brindar suficientes indicios al Tribunal de garantías, para abrir su competencia; y, e) El representante de los accionantes no explica qué reglas o sub reglas admitidas por el derecho, como la razonabilidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, no fueron tomadas en cuenta, y si bien invoca amplia jurisprudencia referida a la tutela judicial efectiva, debido proceso y al trabajo, no los vincula al caso, lo que imposibilita abrir la competencia del Tribunal de garantías.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes cursantes en el expediente, se concluye:

II.1.  Por Resolución Administrativa RA-ST 0063/2012 de 28 de agosto, el Director Nacional a.i. del INRA -hoy tercero interesado-, adjudicó el predio Paraparau a favor de Jorge Alberto y Osvaldo Roca Enríquez -ahora accionantes-, con la superficie de 5 000 has; por otro lado, declaró la superficie de 9 696,6571 has (nueve mil seiscientas noventa y seis hectáreas con seis mil quinientos setenta y un metros cuadrados), como tierra fiscal, determinando su registro en DD.RR. a nombre del INRA, en mérito a lo señalado a continuación: 1) La ejecución del proceso de saneamiento del predio Paraparau, se sujetó al Reglamento de la Ley de Servicio Nacional de Reforma Agraria, aprobado por DS 25763, así como las modificaciones incorporadas por los DDSS 25848 de 18 de julio de 2000 y 29215; 2) Cursa acuerdo conciliatorio de 23 de agosto de 2006, en el que se fundan resultados de saneamiento, y en cumplimiento del art. 473.III del DS 29215, corresponde su homologación; y, 3) Conforme al informe de evaluación técnica jurídica de 4 de julio de 2005, informe en conclusiones de 30 de diciembre del mismo año, informe de exposición pública de resultados “UIG-SC N° 011/2006 de 20 de enero”, informe legal de adecuación “DDSC-JS-SAN-TCO N° 03/2008 de 11 de enero” y otros actuados, se estableció como resultado y recomendación, dictar resolución administrativa de adjudicación y declaración de tierra fiscal (fs. 1 a 3).

II.2.  El 9 de noviembre de 2012, César Martínez Justiniano en representación legal de Jorge Alberto y Osvaldo Roca Enríquez -actualmente accionantes-, presentó, demanda contencioso administrativa, contra la Resolución Administrativa RA-ST 0063/2012, denunciando lo siguiente: i) Desde el 20 de febrero de 1992, los demandantes -hoy accionantes-, se encuentran en posesión pacífica, pública y continuada del predio Paraparau, conforme se tiene de la declaración jurada de posesión de 21 de octubre de 2004, avalada por el Corregidor Mayor del Municipio de Charagua; ii) En cumplimiento de la “Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-002/2004” de 12 de agosto, se dispuso el inicio de proceso de saneamiento de tierras comunitarias de origen del pueblo indígena guaraní del Isoso, efectuándose las pericias de campo en el predio Paraparau, como la encuesta catastral, mensura y verificación de la FES sin objeción, elaborándose el informe de campo el 12 de diciembre de igual año, que instruyó proceder con la etapa de evaluación técnico jurídica, concluyéndose que el predio cumple con la FES en un 70.7%, respecto a la superficie mensurada de 14 696,6571 has (catorce mil seiscientas noventa y seis hectáreas con seis mil quinientos setenta y un metros cuadrados), y que la superficie que corresponde ser planteada como tierra fiscal sería de 4 310,5880 has (cuatro mil trescientas diez hectáreas con cinco mil ochocientos ochenta metros cuadrados), determinando como superficie reconocida 10 386,0691 has, fijándose el precio de la adjudicación en Bs159 808,88.-, sugiriendo se dicte resolución de adjudicación y titulación. Cumplido el plazo de la exposición pública de resultados, se dictó el informe en conclusiones de 30 de noviembre de 2005, que dispuso subsanar errores materiales u omisiones justificadas; sin embargo, el informe de exposición pública de resultados “UIG-SC N° 011/2006” de 20 de enero, concluyó que no se habría constatado la existencia de errores u omisiones; iii) Las etapas ejecutadas dentro del procedimiento de saneamiento, constituyen actos cumplidos y aprobados; sin embargo, por informe técnico “INF.DGS-TCO's N° 232/2010” de 27 de septiembre, elaborado sobre la base del art. 266 del DS 29215, se realizó un nuevo cálculo del cumplimiento de la FES, concluyéndose que la evaluación técnico legal no hizo una correcta valoración, consignando como superficie final a consolidarse 9 605,4243 has; es así que, mediante informe legal “INF.DGS-TCO's 0249/2010” de 30 del mismo mes, se concluye que la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras (ABT), debe reajustar el precio de la adjudicación; iv) Posteriormente, mediante informe técnico legal “INF-DGS-SCS N° 0203/2012” de 26 de junio, alegando que el informe de evaluación técnico jurídico no define derechos y que sería susceptible de modificación hasta la emisión de la resolución final de saneamiento, se recomendó adjudicar solo 5 000 has, conforme al art. 398 de la CPE, sugiriendo la devolución del dinero que corresponde a 4 605,4243 has (cuatro mil seiscientas cinco hectáreas con cuatro mil doscientos cuarenta y tres metros cuadrados); informe que contradice la Disposición Transitoria Segunda del DS 29215, que determina el respeto por los actos cumplidos aprobados y las resoluciones ejecutoriadas, salvo efectos de la aplicación de controles de calidad, supervisión y seguimiento, habiéndose forzado los resultados emergentes de las etapas concluidas y aprobadas, tomando como fundamento el art. 266 de la norma señalada, que regula la aplicación de control de calidad, supervisión y seguimiento; medida que solo sería aplicable a los procesos iniciados en vigencia del DS 29215, y no a los que se iniciaron con el DS 25763, pretendiendo desconocer los actos cumplidos, desconociendo el art. 123 de la Norma Suprema; v) Los funcionarios del INRA, sin tener facultad alguna interpretaron el art. 399 de la Ley Fundamental, cuando dicha labor es privativa de la Asamblea Legislativa Plurinacional y del Tribunal Constitucional Plurinacional, desconociendo el derecho de posesión agraria de los demandantes -ahora accionantes-; pues, el nuevo límite que establece la Constitución Política del Estado está previsto para las nuevas propiedades agrarias, por lo que se suprimió el derecho a la titulación de la superficie sobre la que ejercen la función económico social; toda vez que, el art. 399 de la CPE, reconoce el derecho de posesión y propiedad con carácter retroactivo, existiendo, en los informes del INRA, una interpretación contradictoria; vi) La Resolución Administrativa RA-ST 0063/2012, que determina la adjudicación de una superficie menor, desconoce el Reglamento aprobado por la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria modificada por la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, pues para verificar el cumplimiento de la FES en procesos de saneamiento, reversión, expropiación y distribución de tierras fiscales, se debe aplicar la verificación en campo, teniendo el interesado la carga de la prueba en la etapa correspondiente, a través de todos los medios legalmente admitidos; procedimiento que debe ajustarse a reglas que permitan la obtención de la información y no basarse en datos complementarios; y, vii) Si bien la Ley de Procedimiento Administrativo, no se aplica en el ámbito agrario, puede suplir a la norma agraria en lo que no está previsto, así la inconsistente actuación del INRA, contraviene la información recogida, verificada y evaluada en las actividades de verificación de la FES dentro de las etapas de relevamiento de información en gabinete, campo y evaluación técnica jurídica, desconociendo los principios de verdad material y de buena fe (fs. 8 a 19 vta.).

II.3.  Por Sentencia Agroambiental Nacional 32/2013 de 24 de octubre, los Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental -ahora demandados-, declararon improbada la demanda contencioso administrativa, interpuesta por Osvaldo y Jorge Alberto Roca Enríquez -hoy accionantes-, manteniendo subsistente la Resolución Administrativa RA-ST 0063/2012, con costas, en mérito a los siguientes fundamentos: a) El proceso administrativo de saneamiento del predio Paraparau, fue iniciado el año 2004 en vigencia del DS 25763, habiéndose cumplido con las etapas de campo, dictándose la Resolución final de saneamiento en vigencia de la actual Constitución Política del Estado; b) El art. 169 del DS 25763, refiere que el saneamiento concluye con la emisión de la resolución definitiva, norma concordante con los arts. 295 y 326 del DS 29215, vigente al momento de dictarse la Resolución final de saneamiento; c) Las Disposiciones Primera y Segunda del DS 29215, facultan al INRA a aplicar controles de calidad, supervisión y seguimiento en los procesos de saneamiento en curso. En el presente caso, a tiempo de promulgarse el referido Decreto Supremo, el proceso de saneamiento de la propiedad Paraparau, se encontraba con informe en conclusiones; por consiguiente, aun no se había emitido la resolución final de saneamiento; d) La interpretación del art. 399.I de la CPE, habla de dos derechos: el de propiedad y posesión; en la causa, se discute el derecho a la posesión anterior a la vigencia de la actual Ley Fundamental; por consiguiente, se debe observar lo previsto por su art. 123, que refiere que la ley solo rige para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia penal y laboral, principio no aplicable en materia agraria; e) Tanto la Disposición Transitoria Octava de la Ley 3545, como el art. 309 del DS 29215, no determinan la extensión de la propiedad agraria, habiendo delegado esta facultad a una reglamentación, conforme señala el art. 41.II de la LSNRA; entonces, al encontrarse la normativa anteriormente señalada, debajo de la supremacía constitucional, se debe aplicar la Constitución Política del Estado, la cual establece en la parte in fine de su art. 398, que la superficie de una propiedad, no podrá exceder de 5 000 has; f) Si bien el informe en conclusiones de 30 de noviembre de 2005, sugiere el reconocimiento del predio en una superficie de 10 386,0691 has, al entrar en vigencia la nueva Norma Suprema y no haber concluido el proceso de saneamiento, se debe aplicar el principio de supremacía constitucional conforme lo establece el art. 410.II de la CPE; g) La Resolución Administrativa impugnada, no vulneró leyes agrarias ni preceptos constitucionales como sostienen los demandantes -actualmente accionantes-, habiendo, los funcionarios del INRA, enmarcado su accionar a la normativa agraria y a la Ley de Procedimiento Administrativo; y, h) En cuanto a los informes emitidos por el INRA, cabe aclarar que sus actos administrativos no solo se encuentran enmarcados en la normativa agraria, sino que también responden a lo estipulado en la Ley de Procedimiento Administrativo. Así, los informes evacuados no son irregulares, ya que al estar el proceso de saneamiento del predio Paraparau en curso, es plenamente aplicable el art. 266 del DS 29215; pues, los controles de calidad, supervisión y seguimiento, deben ser aplicados a denuncia o de oficio en todos los procesos de saneamiento en curso, por lo que la decisión final responde al espíritu del art. 398 de la CPE, y no a una nueva evaluación de la FES, no siendo cierta la violación del art. 123 del texto constitucional, menos de los criterios de preclusión, ya que en el trámite de saneamiento del mencionado predio, en ningún momento, el INRA retrotrajo el proceso, pues los actos administrativos que se observan, fueron realizados en cumplimiento del art. 266 y de las Disposiciones Primera y Segunda del DS 29215, respetándose el debido proceso (fs. 24 a 31).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El representante de los accionantes, alega que se vulneraron los derechos al debido proceso -en su vertiente de fundamentación y motivación-, al debido proceso legal relacionado con el principio de imparcialidad, al trabajo y a la posesión, por cuanto las autoridades demandadas, en la Sentencia Agroambiental Nacional 32/2013, incurrieron en las siguientes omisiones: 1) Determinar si el estudio de control de calidad en los procesos de saneamiento, también sería aplicable a las causas iniciadas en vigencia del DS 25763, o si solo estaba dirigido a los nuevos procesos sustanciados con el DS 29215, menos explicaron en base a qué argumentos el INRA, aplicó dicho control dentro del proceso de saneamiento del predio Paraparau; 2) Referirse a las actuaciones que se llevaron a cabo antes de dictarse la resolución final de saneamiento, las que tendrían la calidad de ser actos cumplidos, al no ser objetados; en cuya virtud, los informes posteriores del INRA, serían irregulares; y, 3) Considerar, en cuanto a la interpretación de la Ley Fundamental (concretamente del art. 398 de la CPE), que ésta debe ser favorable, progresiva e integral sin restar derechos; asimismo, omitieron considerar el art. 399.I del texto constitucional, cuando el derecho de posesión del predio Paraparau ya había sido reconocido por el INRA, provocando el recorte arbitrario de la superficie otorgada en saneamiento.

En consecuencia, corresponde en grado de revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. El deber de fundamentación y motivación de las resoluciones como elemento del debido proceso y el principio de pertinencia

Al respecto la SC 0752/2002-R de 25 de junio, precisó que: “…el derecho al debido proceso, entre su ámbito de presupuestos exige que toda resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado derecho que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar la decisión”.

Por su parte, a través de la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, el entonces Tribunal Constitucional, aclaró los alcances del debido proceso y la exigencia referida a la necesidad de fundamentar y motivar las resoluciones, señalando que: “…es necesario recordar que la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió”.

En ese contexto, es una obligación para toda autoridad judicial y/o administrativa, a tiempo de resolver todos los asuntos sometidos a su conocimiento, exponer las razones suficientes de la decisión adoptada acorde a los antecedentes del caso, en relación a las pretensiones expuestas por el ajusticiado o administrado; pues, omitir la explicación de las razones por las cuales se arribó a una determinada resolución, importa suprimir una parte estructural de la misma. Ahora bien, ese deber de fundamentación y motivación debe estar relacionado con el cumplimiento de otros presupuestos que la hacen válida, siendo uno de ellos emitir el fallo conforme al principio de pertinencia, el cual importa que no puede emitirse un pronunciamiento sobre aspectos que no fueron solicitados o pedidos, debiendo existir una estricta correspondencia, entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto. Criterios que obligan a la autoridad con facultades de decisión, a dictar fallos motivados, congruentes y pertinentes.

III.2. Jurisprudencia referida a la revisión de la actividad jurisdiccional de otros tribunales

Al respecto la SCP 0259/2014 de 12 de febrero, citando a la SCP 1631/2013 de 4 de octubre, referida a la actividad interpretativa que efectúan los órganos jurisdiccionales o administrativos, señaló que: “'…es insoslayable que las autoridades jurisdiccionales no se encuentran habilitadas a vulnerar derechos fundamentales, y en esa dimensión esta jurisdicción constitucional se encuentra facultada a vigilar que en todo fallo, providencia o decisión judicial que las autoridades judiciales se sometan a la Constitución; y, iv) Para que la jurisdicción constitucional analice la actividad interpretativa realizada por los tribunales de justicia, los accionantes deben hacer una sucinta pero precisa relación de vinculación entre los derechos fundamentales invocados y la actividad interpretativa - argumentativa desarrollada por la autoridad judicial. Demostrando ante esta justicia constitucional que se abre su competencia en miras a revisar un actuado jurisdiccional, sin que ello involucre que la instancia constitucional asuma un rol casacional, impugnaticio o supletorio de la actividad de los jueces.

De lo referido sólo resulta exigible sino una precisa presentación por parte de los accionantes que muestre a la justicia constitucional de por qué la interpretación desarrollada por las autoridades, vulnera derechos y garantías previstos por la Constitución, a saber en tres dimensiones distintas: a) Por vulneración del derecho a un Resolución congruente y motivada que afecta materialmente al derecho al debido proceso y a los derechos fundamentales que se comprometen en función de tal determinación; b) Por una valoración probatoria que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad; y, c) Por una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico, que más allá de las implicancias dentro del proceso judicial o administrativo lesiona derechos y garantías constitucionales'” (las negrillas son nuestras).

III.3. Análisis del caso concreto

El representante de los accionantes, sostiene que los Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental -hoy demandados-, al dictar la Sentencia Agroambiental Nacional 32/2013, por la que declararon improbada la demanda contencioso administrativa interpuesta por Osvaldo y Jorge Alberto Roca Enríquez -actualmente accionantes-; y por consiguiente, subsistente la Resolución Administrativa RA-ST 0063/2012, omitieron pronunciarse sobre tres elementos, que constituirían el fundamento lesivo de los derechos cuya vulneración denuncia: el primero, referido a no haber determinado si el estudio de control de calidad de los procesos de saneamiento también se aplica a los procesos iniciados en vigencia del DS 25763; el segundo, respecto al desconocimiento de los actos cumplidos, que fueron dictados previamente a la Resolución final de saneamiento; y, el tercero, respecto a que en la interpretación del art. 398 de la CPE, no tomaron en cuenta que la misma debió ser progresiva, favorable e integral y no restar derechos, omitiendo considerar lo determinado en el art. 399.I de la Norma Suprema.

III.3.1. Respecto al primer cargo expuesto por el representante de los accionantes, los antecedentes del proceso de saneamiento del predio Paraparau, dan cuenta que el mismo fue iniciado en la gestión 2004 -en vigencia del DS 25763-, dictándose recién el 28 de agosto de 2012, la Resolución final de saneamiento RA-ST 0063/2012; es decir, a cinco años de haberse promulgado el DS 29215, que sustituye el anterior reglamento agrario. En ese contexto, se evidencia que las autoridades demandadas, teniendo presente el mandato del art. 169 del DS 25763 -Reglamento en vigencia al inicio del proceso de saneamiento del indicado predio, el cual señala que el saneamiento culmina con la resolución definitiva-, concluyeron que de acuerdo a las Disposiciones Transitorias Primera y Segunda del DS 29215, el INRA tiene facultades para aplicar controles de calidad, supervisión y seguimiento, en todos los procesos de saneamiento en curso; aclarando que, el caso del predio Paraparau, al momento de promulgarse el citado Decreto Supremo, aún no había concluido, estando a la espera de dictarse el informe final en conclusiones, por lo que tendría la calidad de ser un proceso en curso.

Consiguientemente, habiéndose efectuado la revisión del fallo dictado por los Magistrados demandados, no resulta ser evidente el hecho de no haberse pronunciado sobre si los estudios de control de calidad únicamente serían aplicables a los procesos de saneamiento, iniciados en vigencia del DS 29215; toda vez que, luego de precisar que el proceso de saneamiento, del señalado predio, se encuentra en espera de la emisión del informe final en conclusiones, concluyeron que la actividad desplegada por el INRA, al aplicar el control de calidad a dicho proceso, se encontraría plenamente respaldada en normativa agraria; consiguientemente, la primera alegación de la parte accionante en la acción de amparo, no se encuentra sustentada objetivamente; al contrario, se evidencia que el fallo dictado por la jurisdicción agroambiental, está fundamentado y motivado, conforme se advierte de las Conclusiones II.2. y II.3. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, no siendo cierta la lesión de los derechos que denuncia el representante de los accionantes, habiéndose respetado el principio de pertinencia, como componente del debido proceso.

Respecto a la ausencia de explicación por parte del INRA, sobre los argumentos u observaciones que determinaron la aplicación del estudio de control de calidad, supervisión y seguimiento al proceso de saneamiento del predio Paraparau -alegada por la parte accionante-, cabe señalar que conforme al desarrollo de la Conclusión II.2. del presente fallo, se tiene que dicho argumento no fue denunciado en la demanda contencioso administrativa; en ese sentido, si el Tribunal Agroambiental, no se pronunció sobre esa temática, lo hizo en observancia del principio de pertinencia. Consiguientemente, este Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la presente acción tutelar, no puede emitir pronunciamiento al respecto, aclarando o determinando si las autoridades demandadas efectuaron una correcta aplicación de las facultades del referido control, ello debido a haberse incumplido con el principio de subsidiariedad, al no denunciarse previamente ese aspecto en la demanda contencioso administrativa.

III.3.2. De manera similar, en cuanto a la denuncia del representante de los accionantes acerca de la omisión de pronunciamiento sobre la calidad de los actos cumplidos que ya se desarrollaron y cumplieron por no haber merecido objeción alguna, en cuya virtud los informes que sugirieron reducir la superficie del predio serían irregulares, se evidencia que el fallo agroambiental, en el mismo considerando, aclaró y concluyó que los actos administrativos del INRA, se encuentran amparados tanto en la normativa agraria como en la Ley de Procedimiento Administrativo; asimismo, que los informes evacuados no serían irregulares, toda vez que el proceso de saneamiento del predio Paraparau aun estaría en curso, y que el control de calidad, supervisión y seguimiento previsto por el art. 266 del DS 29215, sería plenamente aplicable al proceso que originó la demanda contencioso administrativa, concluyendo que la Resolución final de saneamiento responde al art. 398 de la CPE, y que no sería cierta la violación de los criterios de preclusión -refiriéndose a los actos cumplidos-, al no haberse retrotraído el proceso, siendo su estado el que dio curso, a la aplicación del referido estudio de control.

De la relación expuesta, este Tribunal con meridiana claridad, concluye que las autoridades demandadas, se pronunciaron de manera fundamentada sobre el argumento expuesto en la demanda contencioso administrativa; consiguientemente, no resulta ser evidente la omisión a la que se refiere el representante de los accionantes.

III.3.3. Finalmente, respecto al tercer argumento, al haberse denunciando como acto lesivo el hecho que en la interpretación del art. 398 de la CPE, no se consideró el art. 399.I del mismo texto constitucional, ni se tomaron en cuenta los principios de favorabilidad y progresividad, omitiéndose efectuar una valoración integral; se observa, en principio, que dicho cargo constitucional está relacionado con los argumentos expuestos en la demanda contencioso administrativa, en la que también se denunció que los funcionarios del INRA, realizaron una interpretación equivocada de tales disposiciones constitucionales, que dieron lugar a la Resolución Administrativa RA-ST 0063/2012, la cual determinó el recorte de la superficie otorgada en saneamiento.

En ese entendido, del análisis y examen de este tercer fundamento, se advierte que la pretensión de fondo tiene como finalidad el constituir a la jurisdicción constitucional en una instancia adicional a la competencia del Tribunal Agroambiental; toda vez que, el hecho de pronunciarse sobre la interpretación adoptada por las autoridades demandadas sobre el art. 398, omitiendo considerar el art. 399.I, ambos de la Norma Suprema, conlleva a que se tengan que revisar las diferentes actuaciones y resoluciones desplegadas por los funcionarios y autoridades del INRA, pues se alega que, como efecto de esa interpretación, se mermó la superficie del predio Paraparau a otorgarse en saneamiento, así como el desconocimiento del derecho de posesión que había consolidado la parte hoy accionante, hasta antes de entrar en vigencia la nueva Constitución Política del Estado.

Conforme al marco jurisprudencial glosado en el Fundamento Jurídico III.2. de la presente Resolución, es cierto que la justicia constitucional, en determinados casos, se encuentra habilitada para efectuar la labor de revisar la actividad desplegada por otras jurisdicciones, -por vulneración del derecho a una resolución congruente y motivada que afecta materialmente al derecho al debido proceso y a los derechos fundamentales; por una valoración probatoria que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad; y, por una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico, que lesiona derechos y garantías constitucionales-; sin embargo, los argumentos de la acción de amparo, se limitan a señalar que: “…no toman en cuenta que sí se va a realizar una interpretación de la CPE, no se la puede hacer de forma aislada sino que la interpretación de nuestra norma fundamental debe ser siempre de forma integral y para realizar esta labor de interpretación deberán señalar qué o cuales criterios de interpretación constitucional están aplicando…”(sic), añadiendo que la referida interpretación desconoció el derecho de posesión consolidado antes de la vigencia la actual Constitución Política del Estado; alegatos que no constituyen el suficiente cargo constitucional, que identifique y/o individualice en qué dimensión se demanda, de esta jurisdicción, efectuar una revisión sobre la actividad interpretativa realizada por los Magistrados demandados, o en qué medida la aplicación de los preceptos constitucionales citados anteriormente sería incorrecta, menos se hace referencia a razones de carácter objetivo, que ameriten revisar la decisión asumida por la justicia agroambiental, en el proceso de saneamiento del predio Paraparau y, como consecuencia de ello, lo obrado en el proceso contencioso administrativo; máxime si se tiene en cuenta que, la justicia constitucional, al no ser una instancia casacional, no puede a título de interpretación de legalidad pronunciarse acerca de si los ahora accionantes tenían o no una posesión consolidada anterior a la vigencia de la actual Constitución Política del Estado, puesto que dicha labor corresponde a las autoridades administrativas y judiciales, dentro de los procedimientos establecidos por ley.

Corolario de lo expuesto, la omisión acerca de la exposición de presupuestos constitucionales, tal como la ausencia de vinculación entre la presunta vulneración de los derechos y el acto presuntamente lesivo, impide a este Tribunal pronunciarse sobre el fondo de este tercer argumento; ello sumado al hecho de no haberse manifestado en qué medida, la interpretación efectuada por las autoridades demandadas, lesionaron los derechos de Osvaldo y Jorge Alberto Roca Enríquez -ahora accionantes-, conforme se expone en la demanda de amparo, y cuál debió ser la interpretación adecuada al caso concreto.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber denegado la tutela solicitada, obró correctamente, aplicando de manera adecuada los alcances de esta acción tutelar, así como la jurisprudencia constitucional aplicable al caso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 171/2014 de 22 de mayo, cursante de fs. 365 a 370, pronunciada por la Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, en atención a los argumentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO