Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0415/2026-S3

Sucre, 10 de abril de 2026

SALA TERCERA

Magistrado Relator:    Ángel Edson Dávalos Rojas

Acción de cumplimiento     

Expediente:                 72971-2025-146-ACU

Departamento:            Tarija

En revisión la Resolución 02/2025 de 16 de abril, cursante de fs. 355 a 361, pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Miriam Calizaya Valeriano, María Antonia Agüero Fernández y Heber Arispe Salazar, Concejales contra Irineo Flores Martínez, Alcalde, todos del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Bermejo del departamento de Tarija.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 11 de abril de 2025, cursante a fs. 1 y 175 a 179 vta., los accionantes, manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En su calidad de Concejales del GAM de Bermejo del departamento de Tarija, aprobaron la Resolución Municipal 001/2025 de 15 de enero; por el cual, se designó a Nelva Lía Gutiérrez Vera para ejercer el cargo de Asesora Legal del Concejo Municipal, bajo la modalidad de personal de libre nombramiento.

La Resolución Municipal 001/2025 dispone en su artículo primero: “…Se aprueba la designación del ABOG. NELVA LIA GUTIERREZ VERA, quien ejercerá el cargo de ASESOR LEGAL DEL CONCEJO MUNICIPAL DE BERMEJO, la profesional indicada cuenta con la experiencia para ejercer el cargo, corresponde su designación a Funcionarios de Libre Nombramiento de acuerdo al Artículo 18 num. 2 del Reglamento General del Concejo Municipal de Bermejo” (sic).

Asimismo, el artículo segundo establece: “…Remítase la presente Resolución Municipal ante el H. Alcalde Municipal de Bermejo, para que mediante la sección que corresponda y de conformidad a las normativas municipales, se cumpla con el procedimiento administrativo en cuanto corresponde a la designación del Asesor Legal como personal técnico administrativo del Concejo Municipal de Bermejo” (sic).

Posteriormente, como miembros del Concejo Municipal del GAM de Bermejo, remitieron diversos oficios dirigidos al Ejecutivo Municipal, con el objeto de solicitar el cumplimiento de la referida resolución, argumentando la necesidad de contar con dicho servicio técnico administrativo, para ejercer sus funciones fiscalizadoras y legislativas; entre estos oficios se encuentran los siguientes:

a) Nota H.C.M.B. OF. 011/2025 de 15 de enero, con cargo de recepción en secretaría del Alcalde del GAM de Bermejo, el 16 del mismo mes y año, mediante el cual se remitió la Resolución Municipal 001/2025 solicitando la contratación de la asesora legal a la mayor brevedad posible, tomando en cuenta que no se cuenta con un asesor legal;

b) Nota H.C.M.B. OF. 067/2025 de 31 de enero, recibido en secretaría del Alcalde demandado, el 5 de febrero del mismo año, a través del cual se solicitó un informe, explicando los motivos por los que no se había dado cumplimiento a la referida Resolución Municipal;

c) Nota H.C.M.B. OF. 153/2025 de 26 de febrero, presentado el 28 de dicho mes y año, mediante el cual se reiteró el cumplimiento de la Resolución Municipal 001/2025 y se instó a autorizar, vía memorándum, la designación de la asesora legal; y,

d) Nota H.C.M.B. OF. 222/2025 de 26 de marzo, con recepción en secretaría de la autoridad demandada, consignada -aparentemente de forma errónea- con fecha “23/02/25”; en este oficio, y en consideración a la renuencia del Alcalde del GAM de Bermejo, para cumplir lo solicitado, se solicitó nuevamente dar cumplimiento a los artículos primero y segundo de la referida Resolución Municipal.

No obstante, refieren que, hasta la interposición de la presente acción tutelar, la autoridad edil demandada no dio cumplimiento a la Resolución Municipal 001/2025; además cabe destacar que esta resolución, como norma de gestión administrativa, tiene carácter obligatorio para el Ejecutivo Municipal, ya que fue dictada por el Concejo Municipal del GAM de Bermejo en ejercicio de su potestad normativa.

Este ejercicio se encuentra avalado por el art. 16 núm. 4 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM) -Ley 482 del 9 de enero de 2014-, así como por las prerrogativas establecidas en la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, la propia Ley de Gobiernos Autónomos Municipales y la “…Ley Municipal ‘Ley de Ordenamiento Jurídico’” (sic); el incumplimiento persiste a pesar de que la referida resolución fue puesta en conocimiento de la autoridad demandada para que ejerciera la atribución que le confiere el art. 26 núm. 25 de la LGAM.

I.1.2. Normas legales supuestamente incumplidas

Denunciaron el incumplimiento de la Resolución Municipal 001/2025, emitida por el Concejo Municipal del GAM de Bermejo.

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela y, en consecuencia, se disponga: 1) El cumplimiento inmediato por parte de Alcalde del GAM de Bermejo de la Resolución Municipal 001/2025; 2) La emisión inmediata del memorándum de designación de libre nombramiento de Nelva Lía Gutiérrez Vera, como Asesora Legal del Concejo Municipal del GAM de Bermejo; y, 3) La imposición de costas y costos.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 16 de abril de 2025, según consta en acta cursante de fs. 351 a 354 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogado, ratificaron íntegramente los términos de su acción tutelar y ampliándola, señalaron que: i) El Alcalde del GAM de Bermejo debe aplicar las disposiciones legales y el Reglamento Interno de Personal, aprobado por Decreto Edil 07/2025 de 26 de octubre respecto a la designación de funcionarios de libre nombramiento y emitir el respectivo memorándum para que la asesora legal designada cumpla sus funciones; sin embargo, no lo hizo, motivo por el cual se solicita el cumplimiento de la normativa municipal; ii) La autoridad demandada no tendría por qué impugnar u objetar dicha designación, ya que fue emitida como parte de las atribuciones del Concejo Municipal, conforme a su reglamento, y cada órgano cuenta con independencia de poderes; por lo que debe respetarse este principio, pues no tendría sentido que el Alcalde designe a funcionarios del órgano fiscalizador, como si fueran de su confianza o de libre nombramiento; en ello radica la esencia de la autonomía municipal y la separación de poderes; iii) El Ejecutivo Municipal, presentó diversos argumentos para no cumplir con la designación de la asesora legal, inclusive designó en ese puesto a abogados de su confianza, quienes fueron rechazados por el Concejo Municipal; asimismo, interpuso recursos de revocatoria y jerárquico, que también fueron respondidos; y, iv) Posteriormente, ante la persistente omisión del Alcalde demandado, se reiteró el cumplimiento mediante el oficio 022/2025 de 23 de marzo, en el cual se le solicitó acatar los artículos primero y segundo de la Resolución Municipal 001/2025; no obstante, hasta la celebración de la presente audiencia de garantías, el referido Alcalde no respondió, causando perjuicio y daño a los concejales, pues ya transcurrieron tres meses desde el 15 de enero de 2025, fecha en la que se dictó la Resolución Municipal 001/2025.

I.2.2. Informe de la parte demandada

Irineo Flores Martínez, Alcalde del GAM de Bermejo, a través de informe escrito presentado el 16 de abril de 2025, cursante de fs. 185 a 194 y en audiencia de garantías, señaló lo que: a) Los accionantes desnaturalizaron el objeto de la acción de cumplimiento, ya que esta procede exclusivamente para exigir el cumplimiento de un deber concreto, expreso y previsto en una norma constitucional o legal, que pueda ser exigido de forma cierta e indubitable a un servidor público; por ello, la pretensión de hacer cumplir la Resolución Municipal 001/2025, que ordena la designación de la abogada Nelva Lía Gutiérrez Vera como Asesora Legal del Concejo Municipal del GAM de Bermejo, no se ajusta a este supuesto, pues dicha designación constituye un acto de gestión que se sustenta en una resolución de carácter interno; b) No es admisible activar dos jurisdicciones de forma paralela por los mismos hechos, conforme se detalla a continuación: 1) Se encuentra en trámite un proceso penal iniciado el 5 de febrero de 2025, a denuncia de abogados del GAM de Bermejo contra cinco Concejales, por la presunta comisión de los delitos de incumplimiento de deberes, uso indebido de influencias, resoluciones contrarias a la Constitución Política del Estado y la Ley, e impedir el ejercicio de funciones; los hechos que sustentan dicha denuncia, coinciden sustancialmente con los que se pretenden remediar con la presente acción de cumplimiento; y, 2) Se interpuso un recurso de revocatoria contra la Resolución Municipal 001/2025, el cual fue rechazado; posteriormente, se planteó un recurso jerárquico que se encuentra pendiente de resolución, ello demuestra que la vía administrativa no se agotó e inclusive queda pendiente la acción de amparo constitucional; por lo que, resulta inadmisible acudir a la presente acción de defensa de forma paralela; c) El Ejecutivo Municipal designó en dos oportunidades a asesores legales para el Concejo Municipal; empero, este último rechazó dichas designaciones mediante las Resoluciones Municipales 006/2025 de 29 de enero y 023/2025 de 12 de marzo, por considerar que no se ajustaban a lo establecido en la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales y el Reglamento General del Concejo Municipal; d) El Concejo Municipal, incumplió el procedimiento legal, debido a que: i) El informe OF. REV. HUM 0327/2025 del 23 de enero, de la Jefatura de Recursos Humanos dejó constancia de que el Concejo Municipal nunca solicitó a la Unidad de Recursos Humanos la emisión de una convocatoria para la contratación del asesor legal; ii) Los concejales accionantes emitieron la Resolución Municipal 001/2025 sin fundamentación y sin seguir el procedimiento establecido en el propio Reglamento General del Concejo Municipal, el cual no permite la designación directa y dirigida de personal de libre nombramiento; iii) El 21 de enero de 2025, el Concejo Municipal solicitó la designación directa de la abogada Nelva Lía Gutiérrez Vera, a pesar de que esta no había presentado la documentación requerida para su selección y valoración; iv) Se restringió a secretaría del Concejo Municipal la recepción de documentación oficial, condicionándola a la previa contratación de la profesional; v) Como consta en las Actas Notariales 06/2025 de 23 de igual mes, 09/2025 de 24 del mismo mes y 13/2025 -no especifica fecha-, la Secretaría Municipal Jurídica se constituyó en el Concejo Municipal para verificar actuaciones; se evidenció que, el Concejo Municipal se negaba a recibir documentación, como la relacionada con proyectos de adquisición de complemento nutricional para el adulto mayor, material de escritorio y oficina, material de limpieza e higiene para las unidades educativas y de alimentación complementaria escolar del área urbana y rural, todos del GAM de Bermejo, mientras no se contratara a la asesora legal; ante la negativa, el personal se retiró sin dejar la documentación; estos mismos hechos, son los que se sustancian ante el Juzgado Público de Familia e Instrucción Penal Segundo de Bermejo del departamento de Tarija; y, vi) El Concejo Municipal carece de independencia administrativa, conforme a lo establecido en el art. 5 de la LGAM, por tratarse de un municipio que no supera los cincuenta mil habitantes; en consecuencia, no posee autonomía para la toma de decisiones y la gestión de sus asuntos propios, ya que depende directamente de los recursos financieros y humanos proporcionados por el órgano ejecutivo municipal; e) Conforme a la SCP “0080/2017”, para que una norma emitida por el Concejo Municipal tenga carácter obligatorio, debe emanar de una Ley Municipal y no de un reglamento o resolución, ya que estos últimos se circunscriben al ámbito de la gestión administrativa interna; f) El principio de separación de poderes implica la distribución de competencias y potestades entre distintos órganos para el ejercicio del poder público; dicha distribución actúa como límite para que ningún órgano ejerza facultades ajenas a su competencia; en este sentido, la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales no otorga al órgano legislativo la facultad de iniciar procesos disciplinarios en contra del órgano ejecutivo; g) El art. 66 núm. 4 del Código Procesal Constitucional (CPCo) establece como causal de improcedencia de la acción de cumplimiento aquellos casos en los que exista un proceso o procedimiento administrativo en trámite, siempre que se vulneren derechos o garantías constitucionales tutelables mediante acción de amparo constitucional; h) La SCP 0748/2013 de 7 de junio, en remisión a la SCP “1312/2011” -lo correcto es SCP 1312/2011-R de 26 de septiembre- precisa el ámbito de aplicación de la acción de cumplimiento y la delimita frente a la acción de amparo constitucional; el cual señala que resulta improcedente cuando se trata del incumplimiento de potestades administrativas directamente vinculadas a un procedimiento administrativo; en el presente caso, la designación de la asesora legal se encuentra sujeta a un procedimiento administrativo; i) Corresponde al Alcalde del GAM de Bermejo, en ejercicio de sus competencias, proceder a la designación del personal de confianza, conforme a lo establecido en la normativa aplicable; y, j) No existe un mandato legal o constitucional incumplido, sino únicamente una Resolución Municipal; dicho instrumento carece de la jerarquía normativa y fuerza obligatoria equivalente a una Ley; por lo que, no genera el deber concreto de cumplimiento exigible mediante acción de cumplimiento.

I.2.3. Resolución

El Juez Público de la Niñez y Adolescencia, de Partido del Trabajo y Seguridad Social Primero de Bermejo del departamento de Tarija, constituido en Juez de garantías, por Resolución 02/2025 de 16 de abril, cursante de fs. 355 a 361, concedió la tutela solicitada, disponiendo que: a) El Alcalde del GAM de Bermejo cumpla con la Resolución Municipal 001/2025 en lo referente a sus artículos primero y segundo, procediendo a designar a Nelva Lía Gutiérrez Vera como asesora legal del Concejo Municipal; b) No se impondrán costas ni costos al GAM de Bermejo, en aplicación de lo establecido en la SC 1295/2001-R de 7 de diciembre, relativo al art. 39 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) -Ley 1178 de 20 de julio 1990-, en cuanto a su aplicación sobre entidades públicas; y, c) Se emita memorándum de designación o contratación de la referida funcionaria designada por el Concejo Municipal, en un plazo perentorio de diez días calendario. Decisión asumida con base en los siguientes fundamentos: 1) El Concejo Municipal ostenta la facultad exclusiva para dictar, aprobar, derogar o modificar resoluciones, así como para contratar asesores legales o recomendar su suspensión, en el marco de sus atribuciones institucionales en el ámbito municipal; 2) Si bien la autoridad demandada alegó la improcedencia de activar dos jurisdicciones de forma paralela -en referencia a la denuncia penal presentada por abogados del GAM de Bermejo contra cinco concejales por los mismos hechos-, de la prueba documental que cursa en el expediente, se desprende que dicha denuncia se encuentra todavía en etapa preliminar de investigación; cabe además, destacar que la denuncia no fue interpuesta por el Alcalde, sino por servidoras públicas del GAM de Bermejo, y que, en tanto no exista una resolución firme o sentencia condenatoria, los concejales denunciados gozan del derecho al debido proceso y como un elemento de este derecho, también gozan de la presunción de inocencia; 3) Frente a la alegación del Alcalde demandado respecto a la existencia de un recurso jerárquico pendiente, se verifica que dicho recurso fue presentado fuera del plazo legal de diez días establecido en el art. 66.II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-; asimismo, mediante nota de 19 de marzo de 2025, se tiene que la Presidencia del Concejo Municipal comunicó al Alcalde la imposibilidad de resolver en dos instancias -revocatoria y jerárquico- al no existir Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) en el Concejo Municipal; ello, en estricta observancia de lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional a través de la SCP 0802/2019-S3 de 14 de noviembre; en consecuencia, se considera agotada la vía administrativa, al no haberse interpuesto el recurso jerárquico en tiempo y forma; 4) Mediante oficio 001/2024 de 7 de agosto, la presidencia y secretaría del Concejo Municipal adjuntaron la planilla presupuestaria acumulada de enero a diciembre, correspondiente al personal técnico, en la que figura Nelva Lía Gutiérrez Vera como asesora legal, documento que se encuentra vinculado con la Ley Autónoma Municipal 348/2024 de 9 de octubre, que aprobó el Programa Operativo Anual (POA) 2025 del GAM de Bermejo; y, 5) Cursan en el expediente los oficios 006/2025 de 31 de enero y 186/2025 de 12 de marzo, mediante los cuales el Concejo Municipal del GAM de Bermejo remitió al Alcalde demandado las Resoluciones Municipales 006/2025 de 29 de enero y “…023/2025…” (sic), por las que se rechazaron las designaciones de asesores legales que fueron realizadas por el referido Alcalde a favor de los abogados Luis Fernando Farfán y Silvia Fabiola Núñez Gutiérrez, por no ajustarse a la normativa aplicable.

En la vía de enmienda, complementación y aclaración, el Alcalde demandado a través de su abogado, solicitó que: i) Aclare respecto a la valoración que se otorgó a la certificación que acredita que el recurso jerárquico se encuentra pendiente de resolución; ii) En qué norma jurídica se fundamentó su determinación relacionada a que son tres días, el plazo para interponer el recurso jerárquico; y, iii) Cuál el valor otorgado a la SCP 0748/2013 de 7 de junio, considerando que la defensa no invocó ningún fallo constitucional del 2019. Sobre el particular, el Juez de garantías resolvió los puntos planteados de la siguiente manera: a) Sobre el recurso jerárquico, aunque fue presentado, el mismo fue devuelto por el Concejo Municipal, por considerarse incompetente para su resolución; b) Respecto al plazo de tres días, este se encuentra expresamente establecido en el art. 66.II de la LPA; y, c) Tomó en consideración y se refirió a todas las sentencias constitucionales presentadas por las partes en el proceso.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Acuerdo Jurisdiccional de la Sala Plena TCP-SP-003/2025-II de 26 de noviembre, se dispuso la reconformación de Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional.

Asimismo, conforme el Acuerdo Jurisdiccional de la Sala Plena TCP-SP-004/2025-II de 30 de diciembre, se dispuso la devolución y nuevo sorteo de expedientes pendientes de resolución emergente de la cesación de cinco magistrados, en cumplimiento a dicha determinación, la Comisión de Admisión de este Tribunal, procedió al sorteo de la presente causa.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa nota H.C.M.B. OF. 011/2025 de 15 de enero; mediante la cual, Daniel Condori Beltrán, Presidente; y, Miriam Calizaya Valeriano, Concejal Secretaria -ahora accionantes-, ambos del Concejo Municipal del GAM de Bermejo, hicieron llegar a Irineo Flores Martínez, Alcalde del GAM de Bermejo del departamento de Tarija -ahora demandado- la Resolución Municipal 001/2025 de 15 de enero, que ratifica la designación de Nelva Lía Gutiérrez Vera como Asesora Legal de dicho Concejo, de acuerdo con lo establecido en el art. 18 núm. 2 del Reglamento General del Concejo Municipal de Bermejo (fs. 2 a 4).

II.2. Se tiene la nota H.C.M.B. OF. 067/2025 de 31 de enero; mediante la cual, el Presidente y la Concejal Secretaria, del Concejo Municipal del GAM de Bermejo solicitaron al Alcalde de la misma Entidad, un informe sobre los motivos por los cuales no se está dando cumplimiento a la Resolución Municipal 001/2025, mediante la cual se aprobó la designación de Nelva Lía Gutiérrez Vera, como asesora legal del referido Concejo Municipal (fs. 16).

II.3. Cursa nota H.C.M.B. OF. 153/2025 de 26 de febrero; por medio del cual, el Presidente y la Concejal Secretaria, del GAM de Bermejo, reiteran su solicitud de cumplimiento de la referida Resolución Municipal 001/2025, al prenombrado Alcalde Municipal (fs. 17).

II.4. Consta nota H.C.M.B. OF. 222/2025 de 26 de marzo; por la cual, el Presidente y la Concejal Secretaria, de la referida Entidad, pidieron nuevamente a la autoridad demandada el cumplimiento de los artículos primero y segundo de la Resolución Municipal 001/2025 (fs. 18).

II.5. Mediante recurso de revocatoria presentado el 31 de enero de 2025, ante el Concejo Municipal del GAM de Bermejo, el Alcalde demandado impugnó la Resolución Municipal 001/2025, alegando que dicha resolución sería “…totalmente atentatoria a derechos y garantías constitucionales…” (sic); solicitando que, una vez valorados los argumentos y la documentación adjunta, se deje sin efecto y se abrogue la citada resolución, por considerarla contraria a la Constitución Política del Estado y a la Ley (fs. 125 a 138).

II.6. Se tiene la Resolución Municipal 007/2025 de 12 de febrero, mediante la cual el Concejo Municipal del GAM de Bermejo, rechazó el recurso de revocatoria, interpuesto por el Alcalde demandado, al no haberse demostrado la existencia de agravios relacionados con el debido proceso, el principio de seguridad jurídica y el “…principio de congruencia…” (sic); el referido Concejo concluyó que, el recurrente no demostró que el Concejo Municipal hubiera incurrido en actos de violencia, abuso de poder o decisiones arbitrarias, ni tampoco que la Resolución Municipal 001/2025 fuera contraria a la Ley o normativa vigente (fs. 109 a 116).

II.7. Cursa el recurso jerárquico presentado el 11 de marzo de 2025, por el Alcalde demandado, en contra de la Resolución Municipal 007/2025, dirigido al Presidente del Concejo Municipal del GAM de Bermejo (fs. 142 a 155).

II.8. Se tiene la denuncia presentada el 5 de febrero de 2025, ante el Fiscal de Materia de turno de la ciudad de Bermejo por Paola Andrea Gutiérrez Montero, Secretaria de Asuntos Jurídicos; Cristhian Pastrana Alarcón, Responsable de la Unidad de Asuntos Jurídicos; y, Erika Maribel Velasco, Asesora Legal, todos del GAM de Bermejo contra las concejalas y concejales Miriam Calizaya Valeriano, Heber Arispe Salazar, Abigail Cruz Rodríguez, María Antonieta Agüero Fernández y Gabriel Genaro Calapiña Flores, por la presunta comisión de los delitos de incumplimiento de deberes, uso indebido de influencias, resoluciones contrarias a la Ley e impedir o estorbar el ejercicio de funciones, al no querer recibir documentación correspondiente al normal funcionamiento del GAM de Bermejo (fs. 158 a 169).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes, denuncian el incumplimiento de los artículos primero y segundo de la Resolución Municipal 001/2025, por parte del Alcalde del GAM de Bermejo, resolución emitida por el Concejo Municipal de la referida Entidad; por la cual, el pleno del Concejo Municipal designó a Nelva Lía Gutiérrez Vera como Asesora Legal del referido ente deliberante; afirmando que con la omisión de cumplimiento de lo determinado, por parte del Alcalde demandado, en realidad lo que se pretende es imponer de su parte, dicho personal al ente legislativo; por lo que, solicitan se les conceda la tutela, disponiendo: 1) El cumplimiento inmediato por parte de Alcalde del GAM de Bermejo de la Resolución Municipal 001/2025; 2) La emisión inmediata del memorándum de designación de libre nombramiento de Nelva Lía Gutiérrez Vera, como Asesora Legal del Concejo Municipal del GAM de Bermejo; y, 3) La imposición de costas y costos.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, asumió el siguiente entendimiento:

“…esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley” (las negrillas y el subrayado son propios).

Este fallo constitucional también estableció que el objeto de esta acción tutelar es: “…garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Cuando la Ley Fundamental establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el art. 134 parágrafo tercero de la Constitución, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108 numerales 1, 2 y 3 y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas son nuestras).

De igual forma, para establecer ese ámbito de diferenciación de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional, la SCP 1312/2011-R, sostuvo que:

(…) con la finalidad de completar el diseño dogmático de la acción de cumplimiento, debe señalarse que toda la argumentación desarrollada supra, constituye el sustento jurídico-constitucional para establecer el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa.

Similar entendimiento fue reiterado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 69/2015-S1 de 10 de febrero, 105/2023-S2 de 28 de marzo, y 1317/2025-S3 de 20 de octubre, entre otras.

Con relación a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, señaló las siguientes:

(…) a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia. (Las negrillas nos corresponden).

El precedente corresponde a la SCP 0449/2021-S2 de 25 de agosto.

Por otra parte, respecto a las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, sostuvo que:

“[R]especto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (las negrillas son nuestras).

III.2. Análisis del caso concreto

Los accionantes, denuncian el incumplimiento de los artículos primero y segundo de la Resolución Municipal 001/2025, por parte del Alcalde del GAM de Bermejo, resolución emitida por el Concejo Municipal de la referida Entidad; por la cual, el pleno del Concejo Municipal designó a Nelva Lía Gutiérrez Vera como Asesora Legal del referido ente deliberante; afirmando que con la omisión de cumplimiento de lo determinado, por parte del Alcalde demandado, en realidad lo que se pretende es imponer de su parte, dicho personal al ente legislativo; por lo que, solicitan se les conceda la tutela, disponiendo: El cumplimiento inmediato por parte de Alcalde del GAM de Bermejo de la referida resolución; la emisión inmediata del memorándum de designación de libre nombramiento de Nelva Lía Gutiérrez Vera, como Asesora Legal del referido Concejo Municipal; y, la imposición de costas y costos.

De los antecedentes que cursan en el expediente, se evidencia que por nota H.C.M.B. OF. 011/2025 de 15 de enero, Daniel Condori Beltrán, Presidente; y, Miriam Calizaya Valeriano, Concejal Secretaria -ahora accionantes-, ambos del Concejo Municipal del GAM de Bermejo, remitieron al Alcalde demandado, la Resolución Municipal 001/2025 que aprobó la designación de Nelva Lía Gutiérrez Vera como Asesora Legal de dicho Concejo, de acuerdo con lo establecido en el art. 18.2 del Reglamento General del Concejo Municipal de Bermejo (Conclusión II.1).

Posteriormente, se constata que mediante las notas H.C.M.B. OF. 067/2025 de 31 de enero, H.C.M.B. OF. 153/2025 de 26 de febrero y H.C.M.B. OF. 222/2025 de 26 de marzo, los accionantes realizaron sucesivas gestiones ante la autoridad demandada, solicitando expresamente el cumplimiento de la Resolución Municipal 001/2025 (Conclusiones II.2, II.3 y II.4).

Asimismo, la documental adjunta al expediente, demuestra de manera incontrovertible, que la Resolución Municipal 001/2025 se encuentra inmersa en una controversia sustancial respecto a su validez y legalidad, pues el recurso de revocatoria interpuesto por el Alcalde demandado, el 31 de enero de 2025 (Conclusión II.5), cuestionó la resolución por considerarla totalmente atentatoria a derechos y garantías constitucionales, solicitando expresamente su abrogación por contrariar el ordenamiento jurídico vigente.

Ahora, si bien el referido Concejo Municipal rechazó dicho recurso mediante la Resolución Municipal 007/2025 (Conclusión II.6), esta decisión no dirimió la controversia, pues la autoridad demandada interpuso oportunamente el recurso jerárquico correspondiente (Conclusión II.7), que al momento de presentarse la presente acción de cumplimiento se encontraba pendiente de resolución.

Lo cual evidencia que la norma acusada de incumplida, surge en un procedimiento propio interno de la administración municipal, que en su caso y de considerar que vulnera derechos, puede incluso ser objeto de acción de amparo constitucional por omisión.

Se suma a ello que en el presente caso la controversia surgida entre ambos órganos municipales, trasciende el ámbito meramente administrativo, para adentrarse al ámbito penal, como lo acredita la denuncia presentada el 15 de febrero de 2025 (Conclusión II.8) ante el Fiscal de Materia, en la que se imputa a los Concejales ahora accionantes por la presunta comisión de delitos de incumplimiento de deberes, uso indebido de influencias, resoluciones contrarias a la Ley e impedir o estorbar el ejercicio de funciones, todos ellos vinculados directamente a los actos que dieron origen a la Resolución Municipal 001/2025, de la cual se pretende su cumplimiento mediante esta acción tutelar.

Consecuentemente, tal como señala la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, claramente establece que una de las causales de exclusión que determina la improcedencia de esta acción de cumplimiento, es la existencia de un procedimiento administrativo, en el cual se evidencia que se encuentra la Resolución Municipal 001/2025, de la cual se pretende su cumplimiento, y cuyo resultado surtirá efectos en relación a los sujetos en controversia; por lo que, claramente existe un conflicto para determinar las atribuciones y competencias entre el ejecutivo y el legislativo municipal sobre el nombramiento y posesión de referido Asesor Legal, no siendo la acción de cumplimiento la vía idónea para su dilucidación.

Por ello, ante tales circunstancias, corresponde denegar la tutela impetrada, sin perjuicio de que los accionantes y la autoridad demandada, agoten los recursos administrativos y judiciales ordinarios previstos, para dirimir este conflicto al interior del GAM de Bermejo, no correspondiendo en todo caso, a la jurisdicción constitucional definir hechos y derechos controvertidos.

En consecuencia, la Jueza de garantías al conceder la tutela impetrada, obró de forma incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 02/2025 de 16 de abril, cursante de fs. 355 a 361, pronunciada por el Juez Público de la Niñez y Adolescencia, de Partido del Trabajo y Seguridad Social Primero de Bermejo del departamento de Tarija; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada con en los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Ángel Edson Dávalos Rojas

MAGISTRADO