Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia
SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0758/2016-S2
Sucre, 22 de agosto de 2016
SALA SEGUNDA
Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga
Acción de amparo constitucional
Expediente: 15154-2016-31-AAC
Departamento: La Paz
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la tipicidad, a la decisión razonada, a no ser procesado por más de una vez por el mismo hecho, al no procesamiento por autoridades establecidas con posterioridad al hecho de la causa; por cuanto la autoridad demandada a momento de dictar Resolución Final Disciplinaria DNP/TA 008/2016, no tomó en cuenta que ya fue procesado por el mismo hecho, pero sobre todo por hechos anteriores a la vigencia plena de la Ley 483.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional
Conforme dispone el art. 128 de la CPE, la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidas de servidores públicos, o de personas individuales o colectivas que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley.
Según la disposición contenida en el art. 51 del CPCo, la acción de amparo constitucional, tiene por objeto, garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Norma Suprema y la ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir.
Este Tribunal, mediante la SCP 0002/2012 de 13 de marzo, refiriéndose a la naturaleza jurídica que caracteriza a la acción de amparo constitucional, señaló que ésta se constituye en: “(…)un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías, que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección”.
III.2. Respecto a la vulneración del principio non bis in ídem
La SCP 0698/2015-S2 de 19 de junio, al respecto expresó: “El principio non bis in ídem implica, en términos generales, la imposibilidad de que el Estado juzgue y sancione dos veces a una persona por los mismos hechos. Este principio está reconocido de forma autónoma como una garantía jurisdiccional, en el art. 117.II de la CPE, que señala: ‘Nadie será procesado ni condenado más de una vez por el mismo hecho…’. También se encuentra establecido como derecho humano que forma parte del derecho al debido proceso; así la Convención Americana sobre Derechos Humanos lo consagra en su art. 8.4 en los siguientes términos: ‘El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a un nuevo juicio por los mismos hechos’. Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) en su art. 14.7, lo consagra en los siguientes términos: ‘Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país’.
En cuanto al alcance del principio non bis in ídem; es decir, la prohibición de doble sanción y por ende doble juzgamiento, la SC 0506/2005-R de 10 de mayo, señala que: ‘…El principio non bis in ídem implica, en términos generales, la imposibilidad de que el Estado sancione dos veces a una persona por los mismos hechos. En la doctrina y jurisprudencia española, el principio implica la prohibición de imponer una doble sanción, cuando existe identidad de sujeto, del hecho y del fundamento respecto a una conducta que ya fue sancionada con anterioridad.
En el principio se debe distinguir el aspecto sustantivo (nadie puede ser sancionado doblemente por un hecho por el cual ya ha sido absuelto o condenado) y el aspecto procesal o adjetivo (nadie puede ser juzgado nuevamente por un hecho por el cual ya ha sido absuelto o condenado). En este sentido, existirá vulneración al non bis in ídem, no sólo cuando se sanciona sino también cuando se juzga nuevamente a una persona por un mismo hecho.
Este principio no es aplicable exclusivamente al ámbito penal, sino que también lo es al ámbito administrativo, cuando se impone a un mismo sujeto una doble sanción administrativa, o cuando se le impone una sanción administrativa y otra penal pese a existir las identidades antes anotadas (sujeto, hecho y fundamento).
Conforme a esto, no existirá violación al principio non bis in ídem, cuando alguna de las identidades no se presenta; por ejemplo, cuando el sujeto a quien se le imponen las sanciones, administrativa y penal, no es el mismo, o cuando se trata de hechos diferentes o, finalmente, cuando el fundamento de ambas sanciones es distinto.
La última distinción es la que ha sido analizada con mayor detenimiento por la doctrina; llegándose a establecer que cuando no existe identidad de fundamento entre la sanción administrativa y penal, en atención a que en ambos casos se protegen bienes jurídicos diferentes, es factible que se pueda sancionar un mismo hecho en forma doble: aplicándose la sanción penal y, por otra parte, la sanción administrativa.
Esta posibilidad ha sido reconocida en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español, al admitir la dualidad de sanciones cuando las normas que las imponen contemplan los mismos hechos desde la perspectiva de un interés jurídicamente protegido diferente al de la primera sanción impuesta, o también, que tengan su fundamento en una relación jurídica diferente entre sancionador y sancionado. (STC de 10 de diciembre de 1991, Num. 234/1991. Recurso de Amparo Núm. 1473/1989).
De acuerdo al último entendimiento, las sanciones administrativas-disciplinarias, se basan en un vínculo jurídico diferente entre sancionador y sancionado, pues existe una relación de supremacía de la Administración respecto al administrado, teniendo la sanción administrativa - disciplinaria un fundamento específico. Así, tratándose de funcionarios públicos que con una misma conducta vulneran dos ordenamientos jurídicos: el penal y el administrativo, es posible aplicar una sanción penal y otra administrativa - disciplinaria, dado que esta última tiene un fundamento diferente, cual es preservar el buen funcionamiento de la Administración.
En similar sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia, ha señalado que es posible, sin vulnerar el non bis in ídem, que una persona pueda ser objeto de dos o más sanciones de naturaleza diferente por la comisión de un mismo hecho, siempre que con su conducta se vulneren distintos bienes jurídicos tutelados, y que la imposición de las sanciones esté a cargo de autoridades de diferentes jurisdicciones (Sentencia C-529/01)’.
Con relación a la multa procesal y la posibilidad de aplicar una sanción disciplinaria, en la SC 962/2010-R de 17 de agosto, en un caso similar al que motiva la presente acción, se señaló que: ‘En ese entendimiento, en el presente caso como señala la accionante, dentro del proceso seguido por el Ministerio Público contra Julián Yucra Berdeja por el delito de conducta antieconómica la Corte Superior anuló obrados, estableciendo responsabilidad para todos los miembros del Tribunal de Sentencia que presidió su representada, imponiéndoles única y exclusivamente una sanción pecuniaria de Bs100.-, a cada uno; sin embargo, a razón del informe de multas procesales, la URD oficiosamente dispuso la apertura de una investigación previa, luego de la cual y en virtud al respectivo informe se inició proceso administrativo disciplinario, emitiendo el Tribunal Sumariante la Resolución 42/06, por la que se declaró probada la denuncia de oficio por la transgresión del art. 9.1 del Reglamento del Sistema de Carrera Judicial, en relación al art. 40.3 de la LCJ, contra la Jueza, ahora representada de la accionante, imponiéndole la sanción de doce meses de suspensión sin goce de haberes, por lo que no se observa que hubiese existido una doble sanción en contra de la accionante, toda vez que la sanción de Bs100.- corresponde a una multa que fue impuesta por el Tribunal de apelación dentro del proceso que era de conocimiento de la accionante como Jueza de la causa y que emergió de la anulación de obrados realizada, lo que significa que fue impuesta por una autoridad jurisdiccional por la vulneración del art. 330 del CCP y los principios del juez natural y el debido proceso. Por su parte, la sanción de doce meses de suspensión sin goce de haberes fue impuesta por un Tribunal Sumariante y emerge como sanción dentro del proceso disciplinario seguido contra la representada de la accionante; es decir, el fundamento de ello es la aplicación de una sanción en virtud de un proceso disciplinario en el cual se comprobó la existencia de faltas disciplinarias cometidas por aquella, teniendo como objeto el sancionar el incumplimiento de la responsabilidad funcionaria en el ejercicio de sus funciones.
Consecuentemente, la multa y la sanción impuestas a la representada de la accionante se basan en vínculos diferentes entre sancionador y sancionado, por lo que la imposición de la multa en instancia jurisdiccional como la sanción impuesta en vía administrativa tienen fundamentos específicos distintos entre sí, ya que la primera responde al saneamiento del proceso judicial con la nulidad de obrados y el consiguiente perjuicio ocasionado a las partes, en cambio la segunda tiene por objeto preservar el eficaz y eficiente funcionamiento de la administración de justicia a través de un ente disciplinario fiscalizador del cumplimiento de funciones, razonamiento que permite la aplicación de la multa y la sanción sin que ello signifique la existencia de una doble sanción (…).
Al haberse determinado que la sanción impuesta dentro del proceso disciplinario contra la representada de la accionante y la multa impuesta en instancia jurisdiccional se basan en vínculos diferentes, el argumento de que se vulneró los principios in dubio pro derecho y non reformatio in peius, no es válido, consecuentemente, la sanción impuesta en el proceso disciplinario de tres meses de suspensión de sus funciones sin goce de haberes, no agravó la multa de Bs100.-, por cuanto la primera constituye una sanción impuesta dentro del proceso disciplinario que se le siguió a la representada de la accionante, y la segunda es la multa impuesta en instancia jurisdiccional, por lo que tampoco ha existido duda en la apreciación de los elementos de convicción que decanten a favor de la representada de la accionante’”.
III.3. Análisis del caso concreto
El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la tipicidad, a la decisión razonada, a no ser procesado por más de una vez por el mismo hecho, al no procesamiento por autoridades establecidas con posterioridad al hecho de la causa; por cuanto la autoridad demandada a momento de dictar Resolución Final Disciplinaria DNP/TA 008/2016, no tomó en cuenta que ya fue procesado por el mismo hecho, pero sobre todo por hechos anteriores a la vigencia plena de la Ley 483.
De los antecedentes del caso en estudio, se evidencia que el 14 de julio de 2014, Guillermo Cordero Elías -ahora tercero interesado-, interpuso una denuncia en contra de Julio Willy Coronel Ayala, en su condición de Notario de Fe Pública, por la supuesta falsificación de los poderes notariados 243/2014 y 244/2014, ambos de 28 de enero, ante el Director Departamental del Consejo de la Magistratura de La Paz; sin embargo, la Autoridad Sumariante de la citada institución mediante Resolución Final 021/2014, dispuso el rechazo de dicha denuncia por no haber el denunciante, dado cumplimiento a la providencia referida a que se pronuncie sobre el informe y memorial presentado por el servidor público denunciado.
El 21 de diciembre de 2015, Guillermo Cordero Elías, nuevamente, presentó denuncia ante la Autoridad Sumariante de la Dirección del Notariado Plurinacional por iguales motivos; es decir, las supuestas irregularidades cometidas por Julio Willy Coronel Ayala, Notario de Fe Pública -ahora accionante-, a momento de la emisión de los poderes 243/2014 y 244/2014; es así que, la mencionada Autoridad emitió la Resolución Sumarial 011/2016, por la que, declaró al denunciado con responsabilidad disciplinaria, disponiendo la suspensión de seis meses en el ejercicio del servicio notarial, en su contra, por la presunta comisión de faltas disciplinarias graves y gravísimas establecidas en los arts. 102, 105 inc. e) y 106 inc. f) de la Ley 483, que una vez apelada, mereció como respuesta la Resolución Final Disciplinaria DNP/TA 008/2016, por la cual, Ana María Pérez Rodríguez, Directora a.i. de la Dirección del Notariado Plurinacional, resolvió confirmar totalmente el fallo impugnado.
En ese marco y previo a entrar al análisis de fondo de la problemática planteada, es pertinente señalar que, la denuncia formulada por el ahora accionante mediante la presente acción de amparo constitucional respecto a que se le hubiera iniciado el proceso administrativo disciplinario, aplicando una Ley promulgada con posterioridad al hecho, es evidente; sin embargo, es preciso invocar en el caso presente el art. 410 de la CPE, cuando en él se establece la primacía de la Constitución Política del Estado frente a cualquier otra disposición normativa; es en ese sentido que, es de correcta aplicación la norma del art. 123 -en el marco del art. 112- de la Ley Fundamental, cuando expresa: “La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto (...) en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos…” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen); que si bien, constituye una garantía para todos los ciudadanos, no implica de ninguna manera que, un servidor público -notario de fe pública-, esté exento de proceso de manera retroactiva cuando sobre él pesan denuncias referidas a la comisión de faltas graves y gravísimas; por lo que, al haber dado curso, la autoridad ahora demandada, al proceso administrativo disciplinario en contra del ahora accionante hasta el pronunciamiento de la Resolución Final Disciplinaria, actuó correctamente.
Respecto a la vulneración del principio non bis in ídem, debido a que, se le estaría procesando dos veces por el mismo hecho, cabe realizar algunas precisiones, referidas en primer término, a la denuncia inicial realizada por Guillermo Cordero Elías ante el Consejo de la Magistratura, órgano del cual eran dependientes, en ese entonces, los notarios de fe pública; al respecto, del análisis de la documentación adjunta al expediente, se tiene que, dicha denuncia no prosperó; debido a que, la Autoridad Sumariante de la citada institución, mediante Resolución Final 021/2014 dispuso el rechazo de la denuncia; es decir, ni siquiera abrió el caso; por lo que, no se analizó la problemática de fondo denunciada.
Conforme se tiene de la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la prohibición de doble sanción, tiene dos dimensiones, procesal y otra sustantiva, refiriéndose la primera al impedimento del doble juzgamiento y la segunda, referida a la doble sanción; sin embargo, en el caso presente, ante la inexistencia de doble juzgamiento; es decir, la inexistencia de una conducta ya procesada; y por consiguiente, de doble sanción y de identidad de sujetos, hechos y fundamento, respecto a dicha conducta ya procesada con anterioridad; debido a que, la primera denuncia fue rechazada; por lo que, no existió doble proceso ni sanción; este Tribunal advierte que, que no se vulneró el principio non bis in ídem y tampoco el derecho al debido proceso del ahora accionante; razón por la cual, corresponde denegar la tutela impetrada.
En consecuencia, el Tribunal de garantías, al denegar la tutela impetrada, efectuó una adecuada compulsa de los datos del proceso.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en todo la Resolución 20/2016 de 16 de mayo, cursante de fs. 420 a 422, pronunciada por la Sala Social y Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO