Corte Constitucional de Colombia
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-
AUTO 2036 DE 2025
Referencia: Expediente D-16.894
Asunto: Recurso de súplica contra el auto del 11 de noviembre de 2025, que rechazó una demanda presentada contra la Ley 2500 de 2025, [p]or medio de la cual se establecen mecanismos para el salvamento, capitalización y reactivación empresarial de las Salinas Marítimas de Manaure (SAMA LTDA)
Magistrado ponente:
Miguel Polo Rosero
Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de aquellas que le conceden los artículos 6 del Decreto Ley 2067 de 1991 y 49 del Acuerdo 01 de 2025, profiere el presente auto, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
A. La demanda
1. El 25 de septiembre de 2025, el ciudadano Jorge Hernán Gil Echeverry presentó demanda de constitucionalidad en contra de la Ley 2500 de 2025, [p]or medio de la cual se establecen mecanismos, para el salvamento, capitalización y reactivación empresarial de las Salinas Marítimas de Manaure (SAMA LTDA)[1].
2. En su criterio, la norma demandada vulnera los artículos 58, 83, 330 y 333 de la Constitución. En términos generales, el demandante manifestó que la Ley 2500 de 2025 es inconstitucional porque nace de una falsa motivación, al proponer como solución para la situación económica de SAMA LTDA una capitalización, sin considerar que lo que condujo a la insolvencia de dicha sociedad fue el incumplimiento de la obligación del Estado de realizar el aporte del capital inicial por valor de $ 60.720 millones de pesos. Por ello, según afirmó, la capitalización propuesta por la disposición cuestionada de $ 61.000 millones, a cambio de que las comunidades indígenas Wayuu y el municipio de Manaure transfieran el 50.1% de sus cuotas sociales al Ministerio de Comercio, desconoce el Texto Superior. Para sustentarlo, planteó los siguientes argumentos:
3. En primer lugar, señaló que los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 de la Ley 2500 de 2025 contrarían el artículo 330 de la Constitución, por cuanto con dichos preceptos legales se desmejora, de manera sustancial, la situación actual de las comunidades Wayuu propietarias del 76% del capital social de SAMA, al establecer, como fórmula de salvamento y conservación de la empresa, una capitalización estimada de sesenta y un mil millones de pesos ($61.000.000.00), y consistente en la entrega y transferencia efectiva de los activos vinculados al desarrollo [de su] objeto social ( ), pero a cambio de que las comunidades Wayuu le transfieran a MinComercio el 50.1% de las cuotas sociales de SAMA[2]. Además, consideró que, como consecuencia de lo previsto por la Ley 2500 de 2025, los actuales socios de SAMA perderían el control de la empresa y su administración, desmejorando sustancialmente sus derechos, así como la posibilidad de percibir la totalidad de las utilidades[3]. En su criterio, la situación actual de insolvencia ( ), por el contrario, se supera cuando el Estado cumpla con el pago efectivo del aporte en mora desde el año 2004 por la suma de sesenta mil setecientos veinte millones de pesos ($60.720.000.000.00), que a precios actuales superan la suma de doscientos mil millones de pesos ($200.000.000.00), sin que la comunidad Wayuu tenga que desprenderse del 50.1% del capital de SAMA, y una vez solventados los pasivos, quedando un excedente importante para el desarrollo cultural y social de la comunidad Wayuu[4].
4. A juicio del demandante, los artículos 3 y 4 de la [L]ey 2500 establecen un mecanismo de expropiación disfrazada en razón a que los socios de SAMA, pierden el 50.1% de su participación social sin recibir compensación alguna[5], y el artículo 6, también es manifiestamente inconstitucional, puesto que dispone que la entrega de los mismos solamente se realizará a partir de la vigencia de la Ley 2500, es decir, [desde] julio del 2025, cuando el Estado se encuentra en mora de realizar el aporte de los mismos bienes a que se refiere el referido artículo 6 demandado[6].
5. En segundo lugar, afirmó que la disposición acusada vulnera el artículo 333 de la Constitución, que establece el principio de autonomía de la voluntad y la libertad de empresa, por cuanto [el] Mincomercio, desde el año 2004, asumió la obligación legal y contractual de realizar como aporte total del capital de SAMA la suma de sesenta mil setecientos veinte millones de pesos ($60.720.000.000.00), obligación que no ha cumplido[7]. En cuanto al principio de la autonomía de la voluntad, indicó que si la constitución de SAMA se hizo con el fin de que las utilidades producidas por la explotación de las minas de Manaure se destinaran al desarrollo social, étnico y cultural de la comunidad Wayuu y con el fin de darle trabajo a sus miembros, la falta del aporte inicial no pagado por el Estado, ha impedido el debido desarrollo de la empresa y la ha llevado a una situación de insolvencia, sin que se pueda pasar por alto que en la actualidad, el único activo ( ) lo constituye la deuda correspondiente al capital social que el Estado se obligó a aportar y que no ha cumplido[8]. Con base en lo anterior, señaló que la falta de lucro o utilidades para atender las necesidades de la comunidad Wayuu se debe al incumplimiento contractual del Estado por no haber hecho efectivo el aporte del capital inicial[9]. De tal suerte, resulta vulnerado el artículo 333 de la Constitución, cuando la [L]ey 2500 pretende desconocer la obligación del Estado de cumplir con su aporte, obligación surgida desde el año 2004, para sustituir dicha obligación contractual mediante la figura de una capitalización empresarial sometida a unas condiciones lesivas que se les imponen a los actuales socios[10].
6. En tercer lugar, advirtió que la disposición acusada desconocía el artículo 58 del Texto Superior, que consagra la propiedad privada y los derechos adquiridos, porque, al pretender que el municipio de Manaure y las comunidades indígenas Sumain-ichí, Waya Wayuu y Asocharma, así como el municipio de Manaure, le transfieran a Mincomercio el 50.1% de las cuotas sociales que poseen en SAMA, sin contraprestación alguna, significa disponer de una expropiación disfrazada[11]. Agregó que la obligación del aporte incumplido no se encuentra prescrita, puesto que se trata de una obligación que quedó sujeta a condición suspensiva por virtud de lo establecido en el artículo 55 de los estatutos de SAMA, condición suspensiva que el Consejo de Estado en noviembre de 2022 consideró que no era aplicable, y, en consecuencia, determinó que el Estado se encuentra en mora de realizar el aporte asumido[12].
7. Por último, señaló que la Ley 2500 de 2025 vulneraba el artículo 83 de la Constitución, pues el Estado, al aprobar la referida ley, pretende desconocer las obligaciones y derechos surgidos de la Ley 773 de 2002 y los estatutos de SAMA[13]. En su criterio, se desconoce el principio de buena fe, pues a partir del acuerdo del año 1991, la sanción de la [L]ey 773 de 2002 y la constitución de SAMA, en diciembre del 2004, se comprometió a hacer el aporte de la totalidad de los activos necesarios para la explotación de las minas de sal de Manaure, en favor de las comunidades Wayuu del municipio de Manaure, sin que estos asociados tuvieran que realizar aporte alguno, y, por el contrario, desconociendo sus actos propios y las obligaciones válidamente contraídas anteriores, de acuerdo con los estatutos de SAMA y la [L]ey 773 de 2002, ahora pretende dejar sin efecto sus actuaciones previas, mediante la [L]ey 2500, violando manifiestamente el principio de la buena fe, bajo el postulado de los actos propios[14].
B. Inadmisión de la demanda
8. En auto del 15 de octubre de 2025, el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar (en adelante, el magistrado sustanciador) inadmitió la demanda, por el incumplimiento de los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En su criterio, la argumentación de los demandantes incurrió en las siguientes falencias:
9. Primero, la acusación no es clara, pues, si bien el actor señala una serie de artículos de la ley demandada que, en su criterio, son contrarios a los artículos 58, 83, 330 y 330 de la Constitución, su principal hilo argumentativo se orienta a proponer que toda la ley es inconstitucional. Además, el demandante cuestiona que la ley acusada emplea la capitalización y entrega de cuotas sociales como mecanismo para enmendar una omisión del Estado[15]. Por lo tanto, de la exposición efectuada por el demandante no es posible determinar si lo que se censura es la expedición de la norma con las consecuencias económicas que ello implica para la comunidad Wayuu o el incumplimiento del Estado de su obligación de efectuar el aporte social, en los términos previstos por la Ley 773 de 2002.
10. Segundo, la acusación no es cierta, pues el demandante no cuestiona la proposición jurídica que se deriva de los artículos que acusa de la Ley 2500 de 2025, ya que fundamenta su reproche en una interpretación subjetiva de los mismos y en un contenido normativo que no se deriva de la lectura objetiva de la norma. Lo anterior, por cuanto, el demandante señala que la citado Ley 2500 de 2025 vulnera los derechos de la comunidad Wayuu, dado que es una norma que pretende eludir la responsabilidad del Estado de cumplir los aportes que se comprometió a realizar en virtud de la Ley 773 de 2002, y que la disposición acusada tiene por finalidad expropiar a la comunidad indígena. Sin embargo, la argumentación expuesta corresponde a una lectura subjetiva de la norma, pero no a una interpretación objetiva y razonable de las consecuencias que ella incorpora.
11. Tercero, la acusación no es específica, dado que el demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad de la ley demandada, a partir de una acusación vaga e indirecta formulada contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 de la Ley 2500 de 2025, por desconocer los artículos 58, 83, 330 y 333 de la Constitución, pero no realiza una confrontación entre el contenido real de la disposición cuestionada y el texto constitucional. Esto, por cuanto, de un lado, el demandante considera que los artículos demandados vulneran el artículo 58 del Texto Superior, pero no explica de qué manera estos contradicen el derecho a la propiedad privada y los derechos adquiridos; el actor se limita a referir que el hecho de sustituir la obligación del Estado, consistente en cumplir con un aporte económico inicial, por una capitalización en 2025, a cambio de que los socios cedan el 51% de sus cuotas, desconoce los derechos adquiridos de los socios de la empresa. Y, del otro, adujo que la norma acusada contraría el artículo 86 Constitucional, porque la Ley 2500 de 2025 fue expedida para evitar que el Estado responda por sus propios actos, es decir, que no dio cuenta de una contrastación entre la norma constitucional y legal, sino de un juicio subjetivo de lo que considera un actuar de mala fe estatal. Por último, el actor asegura que las disposiciones acusadas desconocen el artículo 330 de la Carta, porque desmejoran sustancialmente la situación de las comunidades Wayuu al privarlas del control, administración y posibilidad de percibir el total de las utilidades de SAMA LTDA, pero no plantea un reproche objetivo ni específico frente al contenido del texto constitucional, que establece que los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres. Tampoco es específico sobre la forma en que los artículos 1, 3, 4, 5 y 6 de la Ley 2500 de 2025 desconocen el principio de autonomía de la voluntad y la libertad de empresa prevista en el artículo 333 del Texto Superior, pues se limita a señalar que la imposibilidad del crecimiento de SAMA LTDA era responsabilidad del Estado por su omisión en el cumplimiento de sus obligaciones.
12. Cuarto, la acusación no es pertinente, pues se estructura a partir de argumentos de conveniencia sobre el incumplimiento de órdenes adoptadas en sede jurisdiccional, por el Consejo de Estado y tribunales de arbitramento. Según se indica, para el actor lo correcto no era haber expedido la ley demandada, sino ordenar al Estado que cumpliera con el aporte inicial de capital al que se comprometió cuando se constituyó SAMA, de lo que dan cuenta, presuntamente, tanto el laudo arbitral del 8 de septiembre de 2009 y un pronunciamiento del Consejo de Estado de noviembre de 2022.
13. Finalmente, la acusación no es suficiente, porque el demandante no expuso argumentos que demostraran de forma mínimamente razonable que la Ley 2500 de 2025 resulta contraria a la Constitución.
C. Corrección de la demanda
14. El 22 de octubre de 2025, el demandante presentó el escrito de corrección de la demanda. Como cuestión preliminar, afirmó que la presente demanda no trata de una acción de cumplimiento prevista en la [L]ey 393 de 1997, sino de una acción de inconstitucionalidad de leyes[16] y, que, teniendo en cuenta que la Ley 2500 de 2025 se aplica y tiene relación exclusiva y directa con el contrato social de la empresa SAMA Ltda., y que en su integridad regula diferentes aspectos pertinentes al contrato social de SAMA Ltda., no se trata de una ley de carácter general, razón por la cual para resolver la presente acción de inconstitucionalidad se debe acudir a los principios que la Constitución Política consagra respecto a los contratos en general[17]. Adicionalmente, presentó los siguientes argumentos para subsanar las deficiencias de claridad, certeza, especificidad y pertinencia advertidas en el auto de inadmisión.
15. Primero, el demandante incluyó un nuevo cargo por desconocimiento del principio de igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución. Según manifestó, los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley 2500 de 2025 desconocen el principio de igualdad establecido en el artículo 13 de la Constitución, en concordancia con lo previsto en los artículos 125, 354 y 355 del Código de Comercio[18], por cuanto, la finalidad de la Ley 2500 de 2025 es establecer mecanismos para la conservación y recuperación de SAMA, al tenor del proceso de insolvencia previsto en la Ley 1116 de 2006. Sin embargo, el artículo 2 de la norma acusada somete a SAMA LTDA al proceso de insolvencia, sin que se acrediten las condiciones previstas en los artículos 9 y 13 de la citada Ley 1116 de 2006, es decir, sin que exista justificación para dicho trato diferencial. En su criterio, establecer que la única forma de salvar y restablecer [a] la sociedad SAMA, será por vía del sometimiento a la ley de insolvencia y la fut[u]ra capitalización por parte del [E]stado, desconoce la libertad que la ley otorga a las sociedades limitadas para restablecer su patrimonio por pérdidas[19] y se viola el principio de igualdad puesto que a SAMA se le impide adoptar cualquier otra medida de salvamento diferente a la establecida en la [L]ey 2500[20]. Además, manifestó que el artículo 2 de la [L]ey 2500 [ ] deja sin efecto lo previsto en los artículos 125, 354 y 355 del Código de Comercio, especialmente, las funciones asignadas a la misma Superintendencia de Sociedades[21], pues hasta el momento el Ministerio no ha cumplido con la obligación de hacer el referido aporte según lo establecido en las sentencias del Consejo de Estado del 25 de abril de 2012 y 23 de noviembre de 2022[22]. Con todo, no se advierte justificación para que la Superintendencia no cumpla con su función de requerir al moroso bajo apremio de multa para que cumpla con su aporte.
16. Además, refirió que el artículo 6 de la norma demandada es inconstitucional puesto que dispone que la entrega de los mismos solamente se realizará a partir de la vigencia de la [L]ey 2500, es decir, [desde] julio de 2025, cuando el Estado se encuentra en mora de realizar el aporte de los mismos bienes a que se refiere el artículo 6 demandado, desde diciembre de 2004[23], pese a que el artículo 354 del Código de Comercio dispone que el aporte se debe efectuar al momento de la constitución de la sociedad. Por último, agregó que, en todo caso, igualmente, el artículo 6 demandado, deja sin efectos el artículo 2 de la [L]ey 773 de 2002, precepto que dispuso la entrega de los activos SAMA vinculados a la explotación de las minas de sal de Manaure se realizaría dentro de los tres (3) meses siguientes a la constitución de SAMA, razón por la cual, en la escritura pública de constitución 135 de 2004, artículo 4, se dispuso que el capital social de SAMA corresponde a los activos vinculados a la explotación de las minas de sal de Manaure, reiterando que se trata de los mismos activos previstos en el artículo 6 de la Ley 2500.
17. Segundo, sobre la violación del artículo 330 del Texto Superior, manifestó que, desde la constitución de la empresa, el 100% del capital de SAMA LTDA le corresponde al municipio de Manaure y a las comunidades Wayuu de la zona, en los términos de la garantía de participación social que se les asignó conforme con el artículo 330 de la Constitución. Sobre ello, adujo que mediante la sentencia C-620 de 2003, la Corte declaró exequible la Ley 773 de 2002, que autorizó la constitución de SAMA LTDA, y que mediante el auto 1179 de 2025, por medio del cual se efectuó el seguimiento a la sentencia T-302 de 2017, esta Corporación manifestó que los derechos fundamentales de la comunidad Wayuu se verían plenamente protegidos si el Estado cumple con las obligaciones adquiridas desde la constitución de la sociedad mediante la escritura pública 135 de 2004. Así, en su criterio, pese a que el artículo 330 del Texto Superior dispone la protección especial de las comunidades indígenas, de manera específica, cuando se trata de la explotación de recursos naturales en su territorio, el artículo 4 de la norma cuestionada implica que el municipio y las comunidades Wayuu pierdan el 50.1% de su participación social, por lo que, en lugar de propiciar la representación de las comunidades indígenas, la norma les quita el 51% de las cuotas sociales[24]. También, indicó que el artículo 3 de la misma ley desmejora, sustancialmente, la situación de las comunidades Wayuu propietarias del 76% del capital de SAMA LTDA, al establecer como fórmula de salvamento y conservación de la empresa una capitalización a cambio de la pérdida del 50.1% de las cuotas sociales. Por último, insistió en que la situación de insolvencia se supera si el Estado paga el aporte en mora, sin que sea necesario someter a SAMA LTDA a las disposiciones de la Ley 1116 de 2006.
18. Tercero, sobre el desconocimiento del artículo 333 de la Constitución, el demandante afirmó que los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 2500 de 2025 desconocen el principio de la autonomía de la voluntad y la libertad contractual, por cuanto las asociaciones indígenas y el municipio de Manaure adquieren derechos y obligaciones que deben ser respetadas y honradas por el Estado. Esto, pues la Ley 2500 de 2025 establece unas condiciones más gravosas y diferentes a las previstas en la Ley 773 de 2002 y en el contrato de SAMA LTDA, que obligan a la comunidad Wayuu a disminuir su capital del 36% al 17.96%, y la conminan a transferirle al Mincomercio el 50.1% de la participación social. Estos cambios son impuestos de manera unilateral por la Ley 2500 de 2025 y sin justificación alguna. Por tanto, refirió que si la constitución de SAMA se hizo con el fin de que las utilidades producidas por la explotación de las minas de Manaure se destinaran al desarrollo social, étnico y cultural de la comunidad Wayuu y con el fin de darle trabajo a sus miembros, la falta del aporte inicial no pagado por el Estado, ha impedido el debido desarrollo de la empresa y ha llevado a una situación de insolvencia, sin que se pueda pasar por alto que en la actualidad, el único activo de SAMA lo constituye la deuda correspondiente al capital social que el Estado se obligó a aportar y no ha cumplido[25]. En esa línea, agregó que la falta de lucro o utilidades para atender las necesidades de la comunidad Wayuu se debe al incumplimiento contractual del Estado por no haber hecho efectivo el aporte de capital[26].
19. Cuarto, frente a la violación del artículo 58 de la Constitución, el demandante indicó que el Estado se obligó a aportar como socio fundador de SAMA LTDA la totalidad de activos vinculados a la explotación de las minas de sal de Manaure, por lo que a partir del 2004 surgió el deber de cumplir con la transferencia. Estos derechos adquiridos habilitan a la sociedad a hacer efectivos los aportes por parte del Mincomercio junto con los intereses de mora. Por lo tanto, los artículos 2, 3 y 4 de la Ley 2500 de 2025 desconocen los derechos adquiridos de la organización, al disponer que la única forma de salvarla es la capitalización a cambio de la transferencia del 50.1% de las cuotas sociales. En su criterio, el Estado pretende aportar los bienes en especie adecuados bajo la modalidad de capitalización. Adicionalmente, la norma desconoce que la sociedad tiene la facultad de solicitar judicialmente al ministerio que cumpla con su aporte, sin que tenga la obligación de ceder el 50.1% de las cuotas sociales. El demandante reiteró que la obligación no se encuentra prescrita, pues la misma quedó sujeta a una condición suspensiva por virtud de lo establecido en el artículo 55 de los estatutos de SAMA LTDA, y que, según el Consejo de Estado, no es aplicable por lo que el Estado aún sigue en mora. Finalmente, agregó que los artículos 1, 3, 4 y 6 de la Ley 2500 de 2025 desconocen el artículo 58 de la Constitución, porque los derechos [ ] han quedado diluidos y se encuentran en el aire por cuanto el Estado no ha cumplido con su aporte en SAMA[27].
20. Por último, en cuanto al desconocimiento del artículo 83 de la Constitución, el demandante afirmó que el principio de la buena fe se desconoce cuando el Presidente firma la [L]ey 2500 desde [sic] 2025 y no la objeta[28], pues una vez los socios de SAMA LTDA cedan el 50.1% de las cuotas sociales, perderán el derecho a reclamar al Estado el cumplimiento del aporte prometido desde el 2004. En su criterio, firmada la escritura pública de cesión, los socios no podrán reclamar el aporte adeudado por el Estado. Así, señaló que los artículos 2, 3 y 4 de la Ley 2500 de 2025 contrarían el referido artículo 83 de la Constitución puesto que el Estado, al aprobar la referida ley, pretende desconocer las obligaciones y derechos surgidos a cargo de Mincomercio conforme a los estatutos de SAMA[29]. Además, adujo que el Estado no actúa de buena fe porque se comprometió a pagar el aporte de la totalidad de los activos sin que los asociados tuvieran que hacer aporte alguno, como lo prevé la Ley 2500 de 2025; no obstante, el Mincomercio se ha negado a efectuar el aporte de los activos que conforman el capital social de SAMA.
D. Rechazo de la demanda
21. En auto del 11 de noviembre de 2025, el magistrado sustanciador decidió rechazar la demanda, porque la corrección no superó las falencias argumentativas advertidas en el auto de inadmisión. Al respecto, indicó que la demanda no subsanó los yerros identificados en el auto inadmisorio, por lo que aún no se cumple con los criterios mínimos necesarios para estructurar cargos de constitucionalidad[30]. Esto, por cuanto:
22. Primero, la demanda continúa sin satisfacer el requisito de claridad, pues no existe una exposición lógica que permita comprender si la censura recae sobre la inconstitucionalidad de la norma, o respecto de la conveniencia o inconveniencia de su promulgación ante el presunto incumplimiento del Estado en su obligación de efectuar el aporte de capital a SAMA LTDA. Al respecto, no encontró un hilo argumentativo que permita identificar si el reproche a la Ley 2500 de 2025 proviene de una abierta inconstitucionalidad de la norma, o de la omisión o acción del Estado que ha deteriorado la situación económica de la organización y que derivó en las medidas de salvamento adoptadas por la Ley 2500 de 2025. Así, el demandante insiste en los argumentos planteados en la demanda inicial, sin aclarar en qué radica el reproche de inconstitucionalidad contra la disposición demandada.
23. Segundo, en la demanda persisten las inconsistencias en cuanto al requisito de certeza, pues del escrito de corrección no se observa una lectura objetiva y razonable de la Ley 2500 de 2025. Por el contrario, el cargo reitera la interpretación subjetiva del actor sobre la forma en que la implementación de la ley acusada puede afectar a los asociados de SAMA y a las comunidades Wayuu. A su vez, el demandante insiste en que los artículos 1, 3 y 4 de la ley acusada incorporan una expropiación disfrazada, pese a que del contenido de la disposición se advierte un mecanismo de salvamento y fortalecimiento patrimonial de la empresa. La norma dispone la aplicación del régimen de insolvencia de la Ley 1116 de 2006 y autoriza a la Nación a capitalizar la empresa mediante aportes de hasta $ 61.000 millones, a cambio de cuotas sociales que le otorgarán una participación mayoritaria del 50.1%, lo que constituye una contrapartida frente a la capitalización societaria, pero no una expropiación. Justamente, la norma acusada no priva de su participación a los accionistas de SAMA o se transfiere por la fuerza, sin indemnización previa, como lo plantea el demandante. Además, el accionante desconoce que la Ley 2500 de 2025 se expidió para resolver la necesidad de ofrecer un abanico de mecanismos para la recuperación y conservación de SAMA, dada su situación de insolvencia. A su vez, en cuanto al argumento dirigido a verificar cómo la Ley 2500 de 2025 contraría el principio de igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución, el actor afirma que se somete a SAMA a un proceso de insolvencia sin que sea obligatorio cumplir con las exigencias previstas por la Ley 1116 de 2006; sin embargo, tal no es la lectura que se deriva de la disposición acusada.
24. Tercero, la demanda no acredita el presupuesto de especificidad respecto de los argumentos relacionados con la presunta vulneración de los artículos 58, 83, 330 y 333 de la Constitución, ya que el actor se limita a reiterar los planteamientos de la demanda inicial, pero no realiza una confrontación entre el contenido real de los artículos de la Ley 2500 de 2025 cuestionada y los contenidos constitucionales presuntamente infringidos. Esto es así, por cuanto, de un lado, el actor reitera que la norma cuestionada promueve una expropiación disfrazada, pero no señala de qué forma ocurre. Si bien el demandante sostiene que desde el momento en que surgió la obligación del Estado de hacer el aporte inicial, se dio la posibilidad a la sociedad de hacerlo efectivo, junto con los intereses moratorios, no expone cómo la expectativa de pago es un derecho o situación consolidada a la luz del artículo 58 del Texto Superior que la disposición demandada desconozca. En efecto, no resulta específica la forma como la presunta expectativa de pago puede llegar a atentar o no contra la propiedad privada, ya que no es claro que el demandante diferencie entre la mera expectativa, el derecho adquirido y su relación con la propiedad privada en el caso concreto. Y, del otro, el argumento relativo a la vulneración del artículo 83 del Texto Superior carece de especificidad y pertinencia, por cuanto no evidencia una contrastación entre la norma constitucional y la legal, sino un juicio subjetivo realizado por el actor respecto de la objeción que, en su criterio, el presidente de la República debió formular frente a la norma demandada. Por lo tanto, no se advierten razones que permitan observar en qué sentido se desconoce el principio de buena fe.
25. En cuarto lugar, el cuestionamiento en torno al presunto desconocimiento del artículo 330 de la Constitución carece de pertinencia y especificidad, ya que, además de que el reproche se fundamenta en una interpretación subjetiva del actor, no se expone la forma en que la norma cuestionada desconoce los derechos de la comunidad Wayuu. El demandante compara algunas disposiciones de la norma censurada con preceptos de la Ley 773 de 2002, para probar que existe un desconocimiento del artículo 330 del Texto Superior, pero no explica de manera concreta y pertinente cómo la norma demandada vulnera en algún sentido la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que puedan ser de su interés. Precisamente, (i) el demandante alega que la Ley 2500 de 2025 desprotege a las comunidades indígenas y cercena su representación, pero no explica por qué se genera tal consecuencia material, además de que (ii) emplea el auto 1179 de 2025 y la sentencia T-302 de 2017 para señalar que el Estado podría evitar la violación de los derechos de las comunidades si cumpliera con las obligaciones que adquirió con SAMA, pero no desarrolla el contenido ni la relación de las providencias referidas con el reproche que formula, y, en todo caso, según se señala, su interpretación se deriva de una lectura conveniente y subjetiva de la norma.
26. En quinto lugar, el cargo no es específico respecto del presunto desconocimiento del artículo 333 del Texto Superior. El demandante afirma que la omisión del Estado de inyectar capital a SAMA culminó en la expedición de la Ley 2500 de 2025, que sustrae derechos adquiridos a los asociados y desmejora las condiciones económicas y de capital de las comunidades indígenas, por lo que, a su vez, desconoce la autonomía de la voluntad. Este argumento es similar al planteado en el escrito de demanda, en el que tampoco explicó cómo la redistribución del capital de SAMA contradice lo dispuesto en el artículo 333 de la Constitución, el cual dispone que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común.
27. En sexto lugar y último lugar, la subsanación no satisfizo la carga de pertinencia. De un lado, el cargo por desconocimiento del derecho de igualdad no recae sobre argumentos de estirpe constitucional; las comparaciones que propone el actor se limitan a reprochar la forma en que se pretende que SAMA LTDA se acoja al régimen de insolvencia previsto por la Ley 1116 de 2006, sin que, en su criterio, sea necesario cumplir con las exigencias legales previstas por aquella. Además, reitera su argumento de inconveniencia sobre la Ley 2500 de 2025 e insiste en reprochar su existencia a falta de cumplimiento del Estado de sus deberes de inyección del capital adeudado. De otro lado, el pretendido cargo por vulneración de la libertad de empresa, la autonomía de la voluntad y la actividad económica es impertinente, ya que el actor presenta argumentos de inconveniencia sobre la omisión del Estado, que, presuntamente, conllevó a la medida de redistribución de capital prevista en la Ley 2500 de 2025, de la cual discrepa. Justamente, a lo largo de la demanda y de su subsanación, el demandante enfatizó en la inconveniencia de la ley cuestionada, pero no expuso argumentos de raigambre constitucional para fundamentar su desacuerdo con el contenido normativo censurado. El actor no sólo insistió en que resultaba reprochable que el Estado hubiese incumplido la obligación de pagar el aporte de capital a SAMA LTDA, lo que condujo a la expedición de la Ley 2500 de 2025, sino que, además, acudió a disposiciones de carácter legal, como la Ley 1429 de 2010, la Ley 1116 de 2006, la Ley 2069 de 2020 y el Código de Comercio, y a laudos arbitrales y a sentencias del Consejo de Estado para señalar cómo el precepto era inconstitucional. Además, acudió a la figura de los derechos adquiridos para justificar la vulneración del derecho a la propiedad privada, sin que hubiera distinguido entre los conceptos de derecho adquirido, expectativa y cómo cada uno de ellos desconocen el contenido de la propiedad privada. Todo esto, a partir de argumentos de conveniencia, más no de constitucionalidad. Así, para el magistrado sustanciador, el demandante centró su argumentación en consideraciones que no apuntan a demostrar la inconstitucionalidad de la norma, sino un presunto actuar negligente del Estado en el cumplimiento de compromisos.
E. Recurso de súplica
28. El 18 de noviembre de 2025, el demandante Jorge Hernán Gil Echeverry presentó recurso de súplica en contra del auto de rechazo.
29. En primer lugar, indicó que desde la presentación de la demanda se ha insistido en que la violación a la Constitución no se puede limitar a confrontar la [L]ey 2500 con algunos preceptos de la [C]onstitución[31], por lo que se deben tener en cuenta varias normas referidas a las sociedades de responsabilidad limitada, entre estas, la Ley 773 de 2002, que autorizó la constitución de SAMA LTDA, su certificado de constitución y gerencia, y los antecedentes jurisprudenciales expedidos por la Corte Constitucional. Esto, además, porque, al tratarse de una ley que modifica un contrato societario y que desconoce otra norma declarada previamente exequible, en este caso, la citada Ley 773 de 2002, la aproximación a la violación de los principios constitucionales cuya violación se expone en la demanda, no puede hacerse bajo los mismos parámetros usuales en las demandas de inexequibilidad que se contraen a enfrentan la ley acusada con la Constitución[32].
30. En segundo lugar, el actor expuso que las razones de inconstitucionalidad, no corresponden a meras apreciaciones subjetivas del actor, sino que aparecen de manifiesto al comparar la [L]ey 2500, con las normas citadas en los cuadros comparativo[s] y, demás, con el contenido del certificado de cámara de comercio de SAMA Ltda. y el cuadro de Excel adjuntados en la demanda[33]. Según el demandante, la Ley 2500 de 2025 modifica las condiciones de SAMA y varía su régimen societario, sin que exista justificación constitucional para ello, en detrimento de los principios de necesidad y razonabilidad[34].
31. En tercer lugar, el demandante sostuvo que el auto impugnado no hace el análisis adecuado de la violación al artículo 13 de la Constitución, pues los artículos 1 y 2 de la Ley 2500 de 2025 desconocen el principio de igualdad en tanto que someten a SAMA LTDA al proceso de insolvencia previsto en la Ley 1116 de 2006, sin el cumplimiento de las exigencias previstas en la referida ley[35]. Según el demandante, la vulneración del principio de igualdad radica en que el ordenamiento jurídico les otorga a las sociedades comerciales distintos mecanismos para obtener la reactivación económica; sin embargo, la Ley 2500 de 2025 establece como única posibilidad para la reactivación de SAMA LTDA la capitalización a cargo del Ministerio de Industria y Comercio. También señala que se desconoce la función de la Superintendencia de sociedades de apremiar con multas al Ministerio de Industria y Comercio para que se haga el aporte efectivo, y, en su defecto declarar la disolución de la sociedad[36]. El actor afirma que en cualquier sociedad limitada, la falta de cumplimiento del aporte, daría lugar a iniciar las acciones previstas en los artículos 125 y 355 del Código de Comercio, pero aplicando lo previsto en la Ley 2500 no se habilita este tipo de acciones, pues la única solución que dicha ley establece para el salvamento de SAMA Ltda. es la inversión por parte del Ministerio de Industria y Comercio de $61.000 millones de pesos como nuevo aporte[37]. Finalmente, afirmó que existe un tratamiento desigual por cuanto el artículo 6 de la Ley 2500 de 2025 establece que los bienes, maquinaria y equipos destinados a la explotación del objeto social de SAMA LTDA serán aportados a partir de entrada en vigencia de la Ley 2500 de 2025, pese a que el artículo 354 del Código de Comercio dispone que los bienes deben ser aportados al momento de constitución de la empresa.
32. En cuarto lugar, el actor expuso que sus planteamientos no corresponden a apreciaciones subjetivas, ya que se encuentran respaldados en los artículos 125, 354 y 355 del Código de Comercio, citados en la demanda, confrontados con lo que aparece en el certificado de cámara de comercio de SAMA LTDA, y el cuadro Excel anexos a la misma, así como lo expresado por el Consejo de Estado en su sentencia de noviembre 23 de 2002, cuyos apartes se citan en la demanda[38] y, que, en concordancia con la sentencia del 23 de noviembre de 2022 expedida por el Consejo de Estado, permitan afirmar que la sociedad puede ejercer las acciones de cobro correspondientes, conforme con los artículos 125 y 355 del Código de Comercio. El demandante insiste en que, pese a ello, la [L]ey 2500 no permite que en el proceso de insolvencia SAMA LTDA, se inicie el cobro correspondiente para recuperar el aporte en mora, sino que la única posibilidad que regula como salvamento de dicha empresa, es que el Estado haga una capitalización por $ 61.000 millones de pesos[39].
33. Por último, el demandante afirmó que no fundamentó la presunta vulneración de los principios constitucionales de la voluntariedad, los derechos adquiridos y la buena fe, en consideraciones subjetivas, porque, como insistió en la demanda, la Ley 2500 de 2025 afecta directamente el contrato social de SAMA LTDA, ya que está dejando sin efecto varias cláusulas contractuales sin la intervención y en contra de los actuales socios de SAMA y también al determinar las condiciones en que se puede salvar SAMA LTDA, y omitir los antecedentes y las conductas anteriores del Ministerio de Industria y Comercio respecto a las sociedades SAMA LTDA, se desconoce el principio de voluntariedad y los derechos legal y constitucionalmente adquiridos por los actuales socios[40].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. Competencia
34. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991 y el artículo 49 del Acuerdo 01 de 2025, por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional.
B. Finalidad del recurso de súplica
35. El artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991, por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional, prevé que en contra del auto de rechazo de una demanda procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional. Se trata de una oportunidad procesal destinada a que el demandante controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. En consecuencia, el carácter excepcional y estricto de este recurso impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, se corrijan los yerros cometidos en la demanda y advertidos en los autos de inadmisión o rechazo, o se adicionen nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por parte del magistrado sustanciador.
C. Procedencia del recurso de súplica
36. Los requisitos de procedencia del recurso de súplica que permiten que este sea analizado de fondo son tres: (i) legitimación por activa, que hace referencia a que la solicitud debe provenir del accionante; (ii) oportunidad, ya que el interesado debe presentar la solicitud, incluyendo la totalidad de sus argumentos, dentro del término de ejecutoria de la providencia12, y (iii) carga argumentativa, que consiste en exponer, de forma clara y suficiente, las razones concretas dirigidas a cuestionar los fundamentos jurídicos y fácticos del auto de rechazo.
37. A partir de estas exigencias, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que se pueda pronunciar sobre materias distintas[41]. Solo cuando la Corte evidencia que los requisitos de procedencia están satisfechos estudia el fondo del asunto, con el fin de determinar si el magistrado sustanciador ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad. Con tal propósito, el accionante debe demostrar: (i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad o (ii) que se cumplió, dado el caso y en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda[42], excluyendo en este último evento los supuestos en los cuales cabe el rechazo de plano, en los términos del artículo 6 del citado Decreto Ley 2067 de 1991.
D. Verificación de los requisitos de procedencia en el caso concreto
38. En el presente caso, la Sala Plena evidencia que se cumplen los requisitos de legitimación por activa y oportunidad. Sin embargo, no se acredita el requisito de fundamentación del recurso de súplica, como a continuación se pasa a explicar.
39. Legitimación por activa. Se constata que el recurso cumple con el presupuesto de legitimación, ya que fue interpuesto por el demandante en el proceso D-16.894, quien acreditó su calidad de ciudadano colombiano al presentar la demanda. En consecuencia, el recurso satisface los dos requisitos necesarios para el cumplimiento de esta exigencia: (i) ser el demandante dentro del proceso de constitucionalidad que dio origen al recurso, y (ii) ser ciudadano colombiano.
40. Oportunidad. En informe del 21 de noviembre de 2025, la Secretaría General de la Corte reportó que el auto de rechazo fue notificado mediante estado del 13 de noviembre de 2025, y que su término de ejecutoria se surtió los días 14, 18 y 19 de noviembre del año en cita. Así las cosas, en la medida en que el recurso de súplica se interpuso el pasado 18 de noviembre, su presentación es oportuna.
41. Carga argumentativa. La Sala Plena advierte que el recurrente no cumplió con la carga argumentativa requerida para examinar el fondo del recurso, pues las razones propuestas en la solicitud no se orientan a identificar un presunto yerro en la valoración de la demanda y su subsanación propósito que justifica la existencia de este medio de impugnación, sino que se dirige a insistir en las razones expuestas en aquella y en su corrección, y a proponer nuevos elementos de juicio con el fin de que la demanda sea admitida[43].
42. En efecto, el demandante no expone argumentos que demuestren la existencia de yerros, omisiones o arbitrariedades por parte del magistrado sustanciador al momento de emitir el auto de rechazo. Por el contrario, insiste en que la aproximación a la violación de los principios constitucionales cuya violación se expone en la demanda, no puede hacerse bajo los parámetros usuales en las demandas de inexequibilidad que se contraen a enfrentar la ley acusada con la Constitución[44]. Según este, la violación a la Constitución no se puede limitar a confrontar la [L]ey 2500 con algunos preceptos de la [C]onstitución; razón por la cual, en este caso particular, se deben tener en cuenta varias normas aplicables a las sociedades de responsabilidad limitada, la [L]ey 773 de 2002 que autoriz[ó] la constitución de SAMA LTDA, así como el certificado de constitución y gerencia de dicha empresa y el cuadro en Excel aportado como anexos[45]. A pesar de estas razones, el demandante no indica cuál es el parámetro especial de control que ha debido emplear el magistrado sustanciador para valorar la aptitud de los cargos presentados, máxime que insiste en afirmar que la disposición acusada debe contrastarse con disposiciones legales y contractuales, entre estas, la Ley 773 de 2002, el certificado de constitución y gerencia de SAMA LTDA y el cuadro de Excel aportado como anexo.
43. A su vez, el demandante emplea el recurso para incorporar argumentos que no fueron planteados en la demanda y en su subsanación, para cuestionar la conveniencia en la aplicación de la norma demandada. La Sala precisa que el recurso de súplica no constituye un escenario para adicionar cargos ni para introducir razones nuevas que no fueron objeto de análisis en los autos de inadmisión o rechazo, ya que se restringe a controvertir los fundamentos del auto impugnado, y no permite reconstruir o ampliar la causa petendi.
44. En efecto, de un lado, el demandante señala que la [L]ey 2500 cambia sustancialmente las condiciones de SAMA LTDA, aplicándole un régimen totalmente diferente al que se aplica a las demás sociedades de responsabilidad limitada, sin justificación constitucional y sin resp[e]to a los principios de necesidad y proporcionalidad[46], sin que dicho argumento hubiese sido planteado previamente en la demanda o en su subsanación. Además, tampoco explica por qué el régimen diferencial al que se somete SAMA no se encuentra acorde con los principios de necesidad y proporcionalidad.
45. De otro lado, el demandante cuestiona que el auto impugnado no hace el análisis adecuado de la violación al artículo 13 de la Constitución, que habla sobre el principio de igualdad, y pasa por alto todo el contenido de la demanda en relación a esta causal de inconstitucionalidad[47]. Es importante precisar que la demanda no planteaba un cargo por el desconocimiento de este principio, de manera que, contrario a lo sostenido por el demandante, el magistrado sustanciador no estaba en el deber de valorar los argumentos referidos a la presunta vulneración del artículo 13 del Texto Superior. En la misma línea, el demandante acude al recurso de súplica para incorporar argumentos adicionales orientados a la admisión del cargo por el desconocimiento de este principio. Esto es evidente, dado que manifiesta que ante la Superintendencia de Sociedades hay que acreditar con los estudios y los documentos correspondientes (estados financieros e inventarios), la situación de insolvencia de la sociedad, para que esta entidad pueda declarar a la empresa en proceso de reorganización. Por el contrario, la [L]ey 2500 en el artículo 5, expresa que solo en el futuro el Ministerio de Hacienda deberá hacer y ordenar un diagnóstico financiero, económico, técnico y legal de SAMA LTDA para conocer el estado real de la sociedad. Aquí, sin causa justificada, se rompe el principio de igualdad en perjuicio de SAMA LTDA[48].
46. Por último, el demandante sostiene que las razones de inconstitucionalidad, no corresponden a meras apreciaciones subjetivas del actor, sino que aparecen de manifiesto al comparar la [L]ey 2500, con las normas citadas en los cuadros comparativos y, además, con el contenido del certificado de cámara de comercio de SAMA LTDA, y el cuadro de Excel adjuntos con la demanda[49]. La Sala constata que el demandante reitera los argumentos de la demanda y de la subsanación, que carecían de pertinencia, y que dieron lugar, por tanto, a la inadmisión y al rechazo, referidos a que, conforme a la sentencia del Consejo de Estado de noviembre 23 de 2022, se determinó que la condición suspensiva prevista en los estatutos, artículo 55 de SAMA LTDA, que condicionaba el pago efectivo del aporte a cargo del Ministerio de Industria y Comercio, no produce efectos y por lo tanto, conforme al artículo 355 del Código de Comercio, se ha producido un efecto dañino en favor de los socios y estos pueden reclamar inmediatamente el aporte en mora[50]; [c]omo la decisión del Consejo de Estado determinando que la condición suspensiva para que el Estado hiciera el aporte en SAMA no producía ningún efecto, solamente fue determinada en noviembre 23 de 2022, esto significa que SAMA tiene la oportunidad de iniciar los cobros correspondientes conforme a los artículos 125 y 355 del Código de Comercio a cargo del Ministerio de Industria y Comercio en razón a que la acción no se encuentra ni prescrita ni caducada, según lo previsto en el artículo 235 de la [L]ey 222 de 1995, precepto aplicable a este asunto conforme a la jurisprudencia citada en la demanda, pero se insiste, la [L]ey 2500 no permite que en el proceso de insolvencia de SAMA LTDA, se inicie el cobro correspondiente para recuperar el aporte en mora, sino que la única posibilidad que regula como salvamento de dicha empresa es que el Estado haga una capitalización por $61.000 millones de pesos[51].
47. Si bien, del principio pro actione se sigue que, cuando existe duda sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas de la demanda, la Corte valore a partir de dicho prisma su cumplimiento, de tal forma que dé lugar a un pronunciamiento de fondo, [n]o es función de la Corte sustituir al demandante, por lo cual no puede formular sus propios cargos, ni determinar por sí misma el concepto de la violación[52]. En esa medida, la sola mención a este principio es insuficiente para proceder con la admisión de la demanda.
48. Finalmente, la Sala reitera que el rechazo de una demanda no hace tránsito a cosa juzgada y, por lo tanto, no se afecta en manera alguna el derecho político de los ciudadanos de acusar normas[53]. En consecuencia, el demandante, si así lo considera, puede presentar nuevamente la demanda, de acuerdo con los parámetros constitucionales, legales y jurisprudenciales señalados por esta Corte.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR, por falta de carga argumentativa, el recurso de súplica presentado por el ciudadano Jorge Hernán Gil Echeverry en contra del auto del 11 de noviembre del 2025, proferido por el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, mediante el cual se rechazó la demanda propuesta en contra de la Ley 2500 de 2025, [p]or medio de la cual se establecen mecanismos, para el salvamento, capitalización y reactivación empresarial de las Salinas Marítimas de Manaure (SAMA LTDA).
SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría General, COMUNICAR el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.
TERCERO: Una vez se encuentre ejecutoriada la decisión adoptada en el presente auto, ARCHIVAR el expediente D-16.894.
Notifíquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
No participa
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General